張海英

[內(nèi)容提要]黨的十八屆四中全會(huì)專(zhuān)門(mén)研究依法治國(guó)問(wèn)題，旗幟鮮明地提出了堅(jiān)持走中國(guó)特色的社會(huì)主義法治道路、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，在法治的軌道上解決全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決定性階段和改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展所面臨的一系列。提出國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，轉(zhuǎn)變行政控制、行政管理及穩(wěn)定壓倒一切的工作思路，將法治作為新時(shí)期治國(guó)理政的根本途徑，這是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命。

[關(guān)鍵詞]依法治國(guó)；依法執(zhí)政；依法行政；國(guó)家治理

十八屆四中全會(huì)專(zhuān)門(mén)研究依法治國(guó)問(wèn)題，是新中國(guó)建立65年以來(lái)，第一次以如此高規(guī)格的會(huì)議討論法治問(wèn)題；會(huì)議做出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，是建黨93年來(lái)第一次專(zhuān)門(mén)以法治為主題做的報(bào)告和決議。雖然，黨在30多年前的十一屆三中全會(huì)上宣布建立社會(huì)主義民主法治，又在1997年黨的十五大上正式宣告確立“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略，從而開(kāi)啟了新中國(guó)成立后具有里程碑意義的依法行政、建設(shè)法治中國(guó)的歷程。但在全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的新形勢(shì)下，黨的十八屆四中全會(huì)專(zhuān)門(mén)研究依法治國(guó)問(wèn)題，針對(duì)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展所面臨的日益多發(fā)的社會(huì)矛盾和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以及比較突出的腐敗現(xiàn)象和權(quán)力運(yùn)行缺乏嚴(yán)格有效約束的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，從法治層面采取一系列強(qiáng)有力的措施，強(qiáng)調(diào)要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，即在法治的基礎(chǔ)上，用憲法、法律保障改革措施的法制化，用法律推動(dòng)、鞏固、發(fā)展改革，這無(wú)疑是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命。

一、十八屆四中全會(huì)《決定》首次提出“法治文化”和“法律信仰”

法治文化是我們要建立法治國(guó)家的思想意識(shí)的文化基礎(chǔ)。法治文化涵括了很多內(nèi)容，最主要的是要求廣大干部與老百姓要有法律意識(shí)，樹(shù)立對(duì)法律的崇高信仰與敬畏心理。認(rèn)為法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。如果一個(gè)國(guó)家沒(méi)有法律意識(shí)，特別是人民群眾沒(méi)有法律意識(shí)，尤其是廣大干部沒(méi)有法律意識(shí)，法治國(guó)家是建設(shè)不起來(lái)的?！稕Q定》旨在通過(guò)建設(shè)社會(huì)主義法治文化，引導(dǎo)全民自覺(jué)守法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者，摒棄幾千年來(lái)形成的“法律工具論”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，為全面推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，構(gòu)建公正的社會(huì)理性與合適的社會(huì)土壤。

二、完善立法體制，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法

一是加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。主要是：凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定；黨中央向全國(guó)人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改；法律制定和修改的重大問(wèn)題由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告。二是健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制。主要是：依法建立健全全國(guó)人大相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專(zhuān)家顧問(wèn)制度；明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效地防止部門(mén)利益和地方保護(hù)主義法律化。對(duì)部門(mén)間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估；探索委托第三方起草法律法規(guī)草案；探索建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專(zhuān)家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢(xún)機(jī)制；完善法律草案表決程序，對(duì)重要條款可以單獨(dú)表決。

三、深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府

《決定》要求各級(jí)政府必須在法治軌道上開(kāi)展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。具體為：1.完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。推行政府權(quán)力清單制度；行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為；行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。2.健全依法決策機(jī)制。決策失誤是最大的失誤，“有些決策失誤比貪污腐敗更可怕”。由于之前缺少對(duì)決策失誤的責(zé)任追究制度，據(jù)世界銀行估計(jì)，“七五”到“九五”期間，我國(guó)投資決策失誤率在30%左右，資金浪費(fèi)及經(jīng)濟(jì)損失大約在4000億～5000億元。為此，《決定》把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序；建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。3.積極推行政府法律顧問(wèn)制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專(zhuān)家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。4.建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。5.深化行政執(zhí)法體制改革，嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線(xiàn)管理制度，嚴(yán)禁收費(fèi)罰沒(méi)收入同部門(mén)利益直接或者變相掛鉤。6.堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。建立執(zhí)法全過(guò)程記錄制度；嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度；建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)。7.全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則，推進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。各級(jí)政府及其工作部門(mén)依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開(kāi)政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。

四、保證公正司法，提高司法公信力

司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線(xiàn)。司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命破壞作用。如果司法這道防線(xiàn)缺乏公信力，社會(huì)公正就會(huì)受到普遍質(zhì)疑，社會(huì)和諧穩(wěn)定就難以保障。目前，司法領(lǐng)域存在的司法不公、司法公信力不高問(wèn)題十分突出。為此，《決定》提出努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義的目標(biāo)。

1.完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。對(duì)干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；造成冤假錯(cuò)案或者其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。2.健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度。合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問(wèn)題。3.建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級(jí)等處分。4.推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)。改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離。5.最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。實(shí)際上就是要在司法獨(dú)立和公正、避免行政權(quán)干擾上做一些改革的嘗試。其目的是想打破司法機(jī)構(gòu)的“地方性依附”，加快司法去行政化、地方化、提升專(zhuān)業(yè)化、加強(qiáng)公開(kāi)化。6.改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。完善刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。7.探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。8.推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)。全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，嚴(yán)格依法收集、固定、保存、審查、運(yùn)用證據(jù)，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用。加強(qiáng)和規(guī)范司法解釋和案例指導(dǎo)，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)。9.實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)。10.逐步實(shí)行人民陪審員不再審理法律適用問(wèn)題，只參與審理事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題。11.構(gòu)建開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽(yáng)光司法機(jī)制，推進(jìn)審判公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)、警務(wù)公開(kāi)、獄務(wù)公開(kāi)。建立生效法律文書(shū)統(tǒng)一上網(wǎng)和公開(kāi)查詢(xún)制度。12.落實(shí)終審和訴訟終結(jié)制度，實(shí)行訴訪分離，保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利。對(duì)不服司法機(jī)關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實(shí)行由律師代理制度。對(duì)聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍。13.規(guī)范媒體對(duì)案件的報(bào)道，防止輿論影響司法公正。14.堅(jiān)決破除各種潛規(guī)則，絕不允許法外開(kāi)恩，絕不允許辦關(guān)系案、人情案、金錢(qián)案。對(duì)司法領(lǐng)域的腐敗零容忍，堅(jiān)決清除害群之馬。endprint

五、加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)

一是暢通立法、執(zhí)法、司法部門(mén)干部和人才相互之間以及與其他部門(mén)具備條件的干部和人才交流渠道。建立職業(yè)“旋轉(zhuǎn)門(mén)制度”。二是建立法官、檢察官逐級(jí)遴選制度。初任法官、檢察官由高級(jí)人民法院、省級(jí)人民檢察院統(tǒng)一招錄，一律在基層法院、檢察院任職。上級(jí)人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級(jí)人民法院、人民檢察院的優(yōu)秀法官、檢察官中遴選。三是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師，企業(yè)可設(shè)立公司律師，參與決策論證，提供法律意見(jiàn)，促進(jìn)依法辦事，防范法律風(fēng)險(xiǎn)。

六、正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的關(guān)系

十八屆四中全會(huì)《決定》在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)需要黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，以大量篇幅論述了對(duì)執(zhí)政黨的自我約束，由此把黨治統(tǒng)一到了法治國(guó)家的框架下。《決定》強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國(guó)，但絕不是虛化、弱化甚至動(dòng)搖、否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是為了進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政地位，改善黨的執(zhí)政方式，提高黨的執(zhí)政能力，保證黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)不是把黨的領(lǐng)導(dǎo)凌駕于法治之上。如果黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)而黨自身不在法律的治理之內(nèi)，那就失去了依法治國(guó)的原意。黨要守法，這是黨依法執(zhí)政的含義，更是依法治國(guó)的根本保證。依法執(zhí)政，即要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。各級(jí)黨員干部要自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。同時(shí)，要把依法治國(guó)作為干部考核的重要標(biāo)準(zhǔn)。把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容。在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對(duì)特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評(píng)教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位。

參考文獻(xiàn)

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責(zé)任編輯/汪 洋endprint