張海英

[內(nèi)容提要]黨的十八屆四中全會(huì)專門研究依法治國(guó)問(wèn)題，旗幟鮮明地提出了堅(jiān)持走中國(guó)特色的社會(huì)主義法治道路、建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，在法治的軌道上解決全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決定性階段和改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展所面臨的一系列。提出國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，轉(zhuǎn)變行政控制、行政管理及穩(wěn)定壓倒一切的工作思路，將法治作為新時(shí)期治國(guó)理政的根本途徑，這是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命。

[關(guān)鍵詞]依法治國(guó)；依法執(zhí)政；依法行政；國(guó)家治理

十八屆四中全會(huì)專門研究依法治國(guó)問(wèn)題，是新中國(guó)建立65年以來(lái)，第一次以如此高規(guī)格的會(huì)議討論法治問(wèn)題；會(huì)議做出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，是建黨93年來(lái)第一次專門以法治為主題做的報(bào)告和決議。雖然，黨在30多年前的十一屆三中全會(huì)上宣布建立社會(huì)主義民主法治，又在1997年黨的十五大上正式宣告確立“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略，從而開啟了新中國(guó)成立后具有里程碑意義的依法行政、建設(shè)法治中國(guó)的歷程。但在全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)的新形勢(shì)下，黨的十八屆四中全會(huì)專門研究依法治國(guó)問(wèn)題，針對(duì)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展所面臨的日益多發(fā)的社會(huì)矛盾和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以及比較突出的腐敗現(xiàn)象和權(quán)力運(yùn)行缺乏嚴(yán)格有效約束的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，從法治層面采取一系列強(qiáng)有力的措施，強(qiáng)調(diào)要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，即在法治的基礎(chǔ)上，用憲法、法律保障改革措施的法制化，用法律推動(dòng)、鞏固、發(fā)展改革，這無(wú)疑是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命。

一、十八屆四中全會(huì)《決定》首次提出“法治文化”和“法律信仰”

法治文化是我們要建立法治國(guó)家的思想意識(shí)的文化基礎(chǔ)。法治文化涵括了很多內(nèi)容，最主要的是要求廣大干部與老百姓要有法律意識(shí)，樹立對(duì)法律的崇高信仰與敬畏心理。認(rèn)為法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。如果一個(gè)國(guó)家沒(méi)有法律意識(shí)，特別是人民群眾沒(méi)有法律意識(shí)，尤其是廣大干部沒(méi)有法律意識(shí)，法治國(guó)家是建設(shè)不起來(lái)的?！稕Q定》旨在通過(guò)建設(shè)社會(huì)主義法治文化，引導(dǎo)全民自覺(jué)守法、遇事找法、解決問(wèn)題靠法，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者，摒棄幾千年來(lái)形成的“法律工具論”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，為全面推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，構(gòu)建公正的社會(huì)理性與合適的社會(huì)土壤。

二、完善立法體制，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法

一是加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。主要是：凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定；黨中央向全國(guó)人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改；法律制定和修改的重大問(wèn)題由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告。二是健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制。主要是：依法建立健全全國(guó)人大相關(guān)專門委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專家顧問(wèn)制度；明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效地防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估；探索委托第三方起草法律法規(guī)草案；探索建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制；完善法律草案表決程序，對(duì)重要條款可以單獨(dú)表決。

三、深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府

《決定》要求各級(jí)政府必須在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。具體為：1.完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。推行政府權(quán)力清單制度；行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為；行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。2.健全依法決策機(jī)制。決策失誤是最大的失誤，“有些決策失誤比貪污腐敗更可怕”。由于之前缺少對(duì)決策失誤的責(zé)任追究制度，據(jù)世界銀行估計(jì)，“七五”到“九五”期間，我國(guó)投資決策失誤率在30%左右，資金浪費(fèi)及經(jīng)濟(jì)損失大約在4000億～5000億元。為此，《決定》把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序；建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論。3.積極推行政府法律顧問(wèn)制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。4.建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。5.深化行政執(zhí)法體制改革，嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，嚴(yán)禁收費(fèi)罰沒(méi)收入同部門利益直接或者變相掛鉤。6.堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。建立執(zhí)法全過(guò)程記錄制度；嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度；建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)。7.全面推進(jìn)政務(wù)公開。堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。各級(jí)政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。

四、保證公正司法，提高司法公信力

司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線。司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命破壞作用。如果司法這道防線缺乏公信力，社會(huì)公正就會(huì)受到普遍質(zhì)疑，社會(huì)和諧穩(wěn)定就難以保障。目前，司法領(lǐng)域存在的司法不公、司法公信力不高問(wèn)題十分突出。為此，《決定》提出努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義的目標(biāo)。

1.完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。對(duì)干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；造成冤假錯(cuò)案或者其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任。2.健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度。合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度，切實(shí)解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問(wèn)題。3.建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級(jí)等處分。4.推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)。改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離。5.最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。實(shí)際上就是要在司法獨(dú)立和公正、避免行政權(quán)干擾上做一些改革的嘗試。其目的是想打破司法機(jī)構(gòu)的“地方性依附”，加快司法去行政化、地方化、提升專業(yè)化、加強(qiáng)公開化。6.改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。完善刑事訴訟中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。7.探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。8.推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)。全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，嚴(yán)格依法收集、固定、保存、審查、運(yùn)用證據(jù)，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用。加強(qiáng)和規(guī)范司法解釋和案例指導(dǎo)，統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)。9.實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗(yàn)。10.逐步實(shí)行人民陪審員不再審理法律適用問(wèn)題，只參與審理事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題。11.構(gòu)建開放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽(yáng)光司法機(jī)制，推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開、警務(wù)公開、獄務(wù)公開。建立生效法律文書統(tǒng)一上網(wǎng)和公開查詢制度。12.落實(shí)終審和訴訟終結(jié)制度，實(shí)行訴訪分離，保障當(dāng)事人依法行使申訴權(quán)利。對(duì)不服司法機(jī)關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實(shí)行由律師代理制度。對(duì)聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍。13.規(guī)范媒體對(duì)案件的報(bào)道，防止輿論影響司法公正。14.堅(jiān)決破除各種潛規(guī)則，絕不允許法外開恩，絕不允許辦關(guān)系案、人情案、金錢案。對(duì)司法領(lǐng)域的腐敗零容忍，堅(jiān)決清除害群之馬。endprint

五、加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)

一是暢通立法、執(zhí)法、司法部門干部和人才相互之間以及與其他部門具備條件的干部和人才交流渠道。建立職業(yè)“旋轉(zhuǎn)門制度”。二是建立法官、檢察官逐級(jí)遴選制度。初任法官、檢察官由高級(jí)人民法院、省級(jí)人民檢察院統(tǒng)一招錄，一律在基層法院、檢察院任職。上級(jí)人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級(jí)人民法院、人民檢察院的優(yōu)秀法官、檢察官中遴選。三是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師，企業(yè)可設(shè)立公司律師，參與決策論證，提供法律意見(jiàn)，促進(jìn)依法辦事，防范法律風(fēng)險(xiǎn)。

六、正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的關(guān)系

十八屆四中全會(huì)《決定》在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)需要黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，以大量篇幅論述了對(duì)執(zhí)政黨的自我約束，由此把黨治統(tǒng)一到了法治國(guó)家的框架下?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國(guó)，但絕不是虛化、弱化甚至動(dòng)搖、否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是為了進(jìn)一步鞏固黨的執(zhí)政地位，改善黨的執(zhí)政方式，提高黨的執(zhí)政能力，保證黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)了黨的領(lǐng)導(dǎo)不是把黨的領(lǐng)導(dǎo)凌駕于法治之上。如果黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)而黨自身不在法律的治理之內(nèi)，那就失去了依法治國(guó)的原意。黨要守法，這是黨依法執(zhí)政的含義，更是依法治國(guó)的根本保證。依法執(zhí)政，即要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。各級(jí)黨員干部要自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。同時(shí)，要把依法治國(guó)作為干部考核的重要標(biāo)準(zhǔn)。把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容。在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對(duì)特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評(píng)教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位。

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責(zé)任編輯/汪 洋endprint