朱玉婷

【摘要】BOT作為一種新型項目融資模式，從1984年引入我國至今已有30年，在我國基礎設施建設領域發(fā)揮了重要的作用。本文通過梳理BOT模式在我國的不同發(fā)展階段，從項目各方角度分析實踐中存在的問題，對我國進一步利用BOT及其衍生模式加快基礎設施建設、吸引建設資金和推動對外經(jīng)濟合作提出了建議。

【關鍵詞】BOT ?問題 ?對策

BOT（Build-Operate-Transfer）“建設-經(jīng)營-轉讓”。是對東道國政府特定項目進行資金、技術、管理等綜合投資的一種新型融資形式。它以政府和私人機構之間達成協(xié)議為前提，由政府向私人機構頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施并管理和經(jīng)營該設施及其相應的產品與服務。這種獨特的“特許經(jīng)營”投資建設模式為我國解決國內基礎設施建設投入不足具有重要現(xiàn)實意義。

一、我國BOT模式的發(fā)展

經(jīng)過資料整理，本文認為BOT在我國發(fā)展的30年中主要經(jīng)歷了：引入實驗、探索完善、試點運行、推廣發(fā)展、活躍創(chuàng)新五個階段。我國第一個基礎設施BOT項目是1984年由香港合和實業(yè)公司投資建設的深圳沙角B電廠，引入BOT項目融資實驗。1994年我國政府開始探索完善BOT模式，并出臺政策為國內運作BOT項目提供了法規(guī)依據(jù)。隨著廣西來賓電廠、成都第六水廠等典型試點項目的運行和推廣，各地區(qū)開始積極試點運行BOT項目。2005年新華社授權全文播發(fā)的“非公經(jīng)濟36條”為國內民營資本進入公用設施建設領域提供了支持和保證，民營資本初具進入基礎設施建設領域的能力。我國各省市地區(qū)也積極探索和創(chuàng)新BOT模式及其延伸模式，如天津濱海新區(qū)建設BT項目，昆明市高崤——?？谝患壒稟BS項目，GMS區(qū)域（瀾滄江—湄公河區(qū)域）電力項目等。2009年，隨著“十五”期間“走出去”戰(zhàn)略的實施，我國也以運用較成熟BOT模式為契機，與周邊國家開展合作，優(yōu)化資源配置，互利互贏，努力促進我國對外資源開發(fā)戰(zhàn)略的實施。如我國以BOT模式在緬甸投資最大的瑞麗江一級水電站，平均該電廠85%的發(fā)電量輸往國內核算，相當于為國家節(jié)約了4400萬噸的標準煤。

二、我國實踐BOT模式存在的問題

在我國引入和發(fā)展BOT模式的過程中，一方面，通過實踐積累了一定成功經(jīng)驗;另一方面，在實際運行當中，由于受經(jīng)濟發(fā)展情況、投資環(huán)境、融資經(jīng)驗等多種因素的影響，一些項目還存在問題。

從政府方面來看，首先，尚缺乏專門機構對BOT項目進行統(tǒng)一規(guī)范管理，盡管我國相繼出臺了《指導外商投資方向暫行規(guī)定》等一系列與項目融資相關的產業(yè)政策及管理辦法，國內各地區(qū)也相應制定了針對地區(qū)的優(yōu)惠政策和激勵措施，但對競爭、價格及風險等未進行統(tǒng)一有效調控，導致部分項目運營效率不高。第二，BOT項目人才地域分布不均，由于BOT項目的試點及推廣主要集中在中東部地區(qū)。因此西部地區(qū)在對專業(yè)金融、談判及項目人才培養(yǎng)方面，遠落后與中東部地區(qū)。第三，由于部分法律法規(guī)的制定時間滯緩，加上政府利益的驅使，使得已移交項目繼續(xù)延期收費的問題凸顯。如《法制日報》中報道的309國道淄博淄川大橋在項目期滿移交政府之后，又繼續(xù)延期收費15年。

從項目發(fā)起人方面來看，首先，由于在BOT項目中，我國政府不提供政府擔保，國外投資者為避免在我國投資的政治風險，磋商時間較長，使得項目融資成本加大。第二，在我國BOT項目實際運用中，由于各地政府急于引進資金，沒有進行合理的市場預測和風險分配，以高回報率作為與外商進行談判的基礎，不利于BOT項目的發(fā)展。

從項目投資者方面來看，首先，BOT項目的運營特點是特許自主經(jīng)營管理，又多投資于壟斷性的基礎設施建設領域，運營時價格的高低直接關系到投資回報率的變動，過高的定價直接影響到整個國民經(jīng)濟的正常運行，而過低的定價也容易使投資者缺乏投資信心。第二，我國還未實現(xiàn)資本項目的國際貨幣自由兌換，匯率波動會影響項目的生產成本，如果東道國貨幣疲軟，進口原材料的價格就會上升，進而影響整個項目的造價。一般BOT項目的特許期為20-30年，資金回收期較長，匯率風險易阻礙外商投資信心。第三，我國主要以吸引外資為主，但民間資本充足，亟需政府引導。

三、我國進一步發(fā)展BOT模式的對策與建議

（一）完善立法，規(guī)范管理

在BOT模式實踐經(jīng)驗中，各地BOT法律法規(guī)形式多樣，本文認為應就各地的共性問題建立基本法律框架，制訂專門的法規(guī)對項目的競爭、定價及風險分擔作出規(guī)定。為了避免壟斷性基礎設施建設項目的局限性，還應擴大BOT項目的投資領域，使它在環(huán)保、橋梁、保障住房等領域發(fā)揮作用。并出臺和規(guī)范相關法律法規(guī)對已移交延期收費項目進行監(jiān)管和治理。同時，針對我國項目管理方式各異的情況，也應明確或成立一個項目管理歸口機構進行統(tǒng)一規(guī)范管理。

（二）積極探索和嘗試BOT及其衍生模式

BOT項目參與方較多，結構復雜，容易產生“重新磋商”現(xiàn)象，增加投資成本。本文認為針對我國經(jīng)濟、地域特征的差異性，還應積極探索和嘗試BOT及其衍生模式。目前，中緬邊境的瀾滄江—湄公河區(qū)域就在積極試驗和發(fā)展TOT—BOT模式開發(fā)其電力項目，用BT模式建設北京地鐵奧運支線等均取得成功。采用BOT及其衍生模式可以在一定程度上降低項目建設成本，發(fā)揮投資企業(yè)技術、人才、管理等優(yōu)勢，調動投資企業(yè)的能動性和創(chuàng)造性，減少項目運行中不必要的管理和協(xié)調環(huán)節(jié)，提高項目建設效率，同時可減少和規(guī)避如價格、匯率等風險。

（三）加強國內區(qū)域間BOT合作，繼續(xù)鼓勵內資進入

在我國BOT發(fā)展人才培養(yǎng)區(qū)域性不平衡和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的情況下，加強國內區(qū)域間BOT項目合作，一方面，可鼓勵吸引區(qū)域外的許多經(jīng)濟組織投資西部基礎設施項目，另一方面，可以結合西部實際情況，整合各類資源。這既解決了西部地區(qū)經(jīng)濟建設政府財政不足的困難，還為其他經(jīng)濟區(qū)域的投資者提供了好的投資項目，增加各區(qū)域間的經(jīng)濟聯(lián)系，促進專業(yè)金融人才、BOT項目人才及專業(yè)管理人才的區(qū)域間流動。通過鼓勵內資進入，積極引導民間資本共同出資參與基礎設施建設，吸引社會閑散資金，符合國際趨勢。我國以內資BOT模式修建的福建泉州刺桐大橋的經(jīng)驗即可借鑒。

（四）利用BOT模式，進一步推動對外經(jīng)濟合作

如前所述，我們不僅要利用BOT模式推動我國的基礎設施建設，也可采用BOT模式推動我國企業(yè)對外承包工程、開展對外經(jīng)濟技術合作。我國對外水電開發(fā)最大的BOT項目——緬甸瑞麗江一級電站的成功峻工投產，也為我國企業(yè)“走出去”開展國際經(jīng)濟合作，促進我國對外資源合作開發(fā)戰(zhàn)略的實施積累了經(jīng)驗。

席卷全球的國際金融危機對世界經(jīng)濟造成了嚴重破壞，也是我國經(jīng)濟自改革開放以來，第一次真正地直面經(jīng)濟周期所帶來的困擾。2008年下半年以來，為了應對國際金融危機所帶來的嚴峻挑戰(zhàn)，中央及各級地方政府紛紛出臺了一系列促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的政策措施。其中最突出的，當屬引起全球關注的4萬億元巨額投資計劃和與此相關的產業(yè)振興計劃。這在宏觀經(jīng)濟層面上主要表現(xiàn)為以各種基礎設施投資需求的強拉動，創(chuàng)造中間市場振興的機會，向全社會強力注入發(fā)展信心。為實現(xiàn)上述計劃與目標，還需要調動各級政府的積極性，進一步拓寬融資渠道。深入研究與繼續(xù)實踐BOT模式，將是我們在較長時期內的一項重要任務。

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