胡朝紅

摘要：地方政府投融資平臺存在隱性風險，HN省在其風險管控和規(guī)范發(fā)展視角提出若干措施：優(yōu)化企業(yè)服務(wù)環(huán)境，促使企業(yè)融資投資健康發(fā)展；督促注冊資本盡快到位，著力盤活存量資產(chǎn)；理順國有資產(chǎn)管理體制，實現(xiàn)政企分開、政資分開；統(tǒng)籌“四資”運作，構(gòu)建以大國資為導向的資本運營機制；創(chuàng)新融資管理，形成政府主導下的市場化運作新機制；健全和完善法人治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新經(jīng)營管理機制。

關(guān)鍵詞：政府投融資 平臺公司 規(guī)范發(fā)展 風險管控

地方投融資平臺是我國地方政府投融資的一個主要工具，是地方政府與民間、社會資本合作的主要方式。2008年爆發(fā)的世界金融和經(jīng)濟危機，對我國經(jīng)濟產(chǎn)生了巨大沖擊，同時為我國地方建設(shè)舉債融資的發(fā)展提供了契機。中國政府通過各種措施應(yīng)對經(jīng)濟危機，特別是以危機為機遇，積極推動和引導了地方建設(shè)舉債融資，成功地把這種潛在可能轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)實需求，并初步形成了以地方政府債券和地方融資平臺為主的兩大地方建設(shè)舉債融資支架。作為我國中部振興的主要力量，HN省在投融資平臺建設(shè)、運行和發(fā)展方面既積累了有益經(jīng)驗，也面臨規(guī)范發(fā)展與風險管控的需要。因此，選擇HN省政府投融資平臺的建設(shè)與風險管理為研究內(nèi)容，對政府盡快出臺并完善相關(guān)的規(guī)定與措施，規(guī)范和加強地方政府投融資平臺建設(shè)，具有重大現(xiàn)實意義。

一、我國地方政府投融資平臺理論分析與發(fā)展現(xiàn)狀

地方政府投融資是現(xiàn)代公共財政制度體系中重要的政策工具之一，對于一個國家更加有效地提供公共服務(wù)、改進代際均等和地方治理等有積極意義。地方政府投融資理論基礎(chǔ)包括：公共投資領(lǐng)域選擇、地方政府融資渠道選擇、債務(wù)融資模式選擇等。地方投融資平臺效率分析事關(guān)地方融資平臺公司與地方政府、資本市場的聯(lián)系與定位。地方投融資平臺風險管控的目標是基于平臺公司多元產(chǎn)權(quán)契約，形成多元主體制衡機制，提高資金使用效率，兼顧經(jīng)濟和社會效益。

我國地方政府融資平臺盡管起步晚，但其近幾年的發(fā)展迅速。2008年為了應(yīng)對全球金融危機，在積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策下，地方融資平臺出現(xiàn)了超乎尋常的發(fā)展。2010年由于全球經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)，以及意識到地方融資平臺債務(wù)可能隱含的債務(wù)風險，我國政府出臺了多項措施對地方融資平臺進行整頓管理。

二、我國地方投融資平臺模式特征與潛在風險分析

我國地方政府融資平臺的顯著特征是其融資模式單一，即沒有針對不同屬性的投資項目采取不同的融資方式，導致對銀行信貸的過分依賴，風險過于集中。需要結(jié)合財政資金、社會資金及銀行資金等各類出資者的特點，優(yōu)化出資結(jié)構(gòu)及比例，構(gòu)建資金協(xié)調(diào)配合的長效機制。

我國地方政府投融資平臺發(fā)展中的突出問題包括：發(fā)展速度與我國財政體制、市場發(fā)育相脫離；我國地方融資平臺管理缺位等等。地方融資平臺風險可以分為內(nèi)部風險和外部風險。由于融資平臺自身的經(jīng)營管理及其與融資平臺建設(shè)緊密相關(guān)的地方政府和金融機構(gòu)存在的嚴重的經(jīng)營管理問題，使地方融資平臺所面臨的風險與地方政府、金融機構(gòu)所面臨的風險相互傳導甚至出現(xiàn)惡性循環(huán)彼此加劇的局面，從而導致地方融資平臺的潛在風險難以預(yù)測和控制。

地方融資平臺的發(fā)展是雙刃劍。尤其是不良的融資平臺發(fā)展會將地方融資平臺作為載體，吸附各種風險后，通過融資平臺轉(zhuǎn)移到地方財政和中央財政，甚至威脅到整個國家的財政安全。同時，地方融資平臺所產(chǎn)生的大量借貸，可通過金融機構(gòu)和證券市場傳導到整個金融市場，構(gòu)成全國范圍的金融危機。

三、HN省級政府投融資平臺公司的組建與運作

在地方政府投融資平臺投資的帶動下，地方政府有效緩解了財力不足、建設(shè)資金短缺的發(fā)展“瓶頸”。作為我國中部振興的主要力量，HN省在政府投融資平臺建設(shè)、運行和發(fā)展方面積累了一定經(jīng)驗，逐漸形成了“HN特色”的“金融控股模式”。但是，在面向中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的背景下，HN省級政府投融資平臺建設(shè)也存在諸多問題，風險控制問題已經(jīng)迫在眉睫。

目前HN省級政府投融資公司共有十家，包括交投集團、投資集團、鐵投公司、航投公司、國控公司、文投公司、水投公司、農(nóng)開公司、擔保集團、豫資公司（HN省豫資城鄉(xiāng)投資發(fā)展有限公司）。從主要省級政府投融資公司的實際運行情況看，雖然這些投融資平臺公司某種程度上取得了一定成效，但普遍存在政企不分、政資不分（公共管理、行業(yè)管理與出資人監(jiān)管不分）的問題，注冊資本不到位、投融資功能發(fā)揮不足、公司治理結(jié)構(gòu)不完善、運營效率欠佳等一些問題和困難，這不僅影響平臺公司市場主體地位和投融資主體地位的發(fā)揮，制約公司市場化改革發(fā)展方向，而且還會影響國有“四資”的統(tǒng)籌運作，降低資源的配置效率。

四、HN省級政府投融資平臺風險管控對策

當前HN省正處于中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵時期，充分發(fā)揮各級投融資平臺公司的功能作用，對于推進“三化”協(xié)調(diào)科學發(fā)展至關(guān)重要。根據(jù)省級政府投融資公司運行現(xiàn)狀，借鑒兄弟省市的經(jīng)驗做法，提出以下風險管控措施。

（一）優(yōu)化平臺公司服務(wù)環(huán)境，促使其投融資活動健康發(fā)展

HN省級政府投融資公司，大多是近期成立的新企業(yè)，處于起步創(chuàng)業(yè)階段，面臨各種困難和問題。因此，政府有關(guān)部門要積極優(yōu)化企業(yè)環(huán)境，提供更多的服務(wù)，給予大力的支持。一是金融管理部門充分發(fā)揮其社會功能，牽線搭橋，溝通協(xié)調(diào)，為平臺公司提供資金支持，持續(xù)降低平臺公司融資成本。二是財政部門要按照省政府有關(guān)文件要求，積極籌措資金，切實保證財政注入的資本金按期按批次足額到位，為平臺公司投融資提供良好的制度支持。三是在政策許可的范圍內(nèi)，給予更多的財政補貼、稅收優(yōu)惠政策，對其進行必要扶持，不斷增強平臺公司的資金實力，提高風險防范和贏利能力，保障政府投融資體系持續(xù)健康發(fā)展。

（二）督促注冊資本盡快到位，著力盤活存量資產(chǎn)

HN省級投融資平臺公司存在注冊資本不到位問題，這對公司融資投資活動及其業(yè)務(wù)發(fā)展都將產(chǎn)生不利影響。因此，盡快督促注冊資本到位是一個重要問題。一方面，這些投融資平臺公司要篩選優(yōu)質(zhì)項目，以項目發(fā)展前景和良好回報吸引、調(diào)動出資者的積極性。另一方面，有關(guān)部門要督促投資者以大局為重，按照省政府的批復(fù)，積極履行出資人的責任，確保出資盡快到位。同時，要著力盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，將現(xiàn)有資產(chǎn)做優(yōu)做大，進一步增強融資平臺的實力，提升其融資能力，充分發(fā)揮地方投融資平臺的作用。

（三）理順國有資產(chǎn)管理體制，實現(xiàn)政企分開、政資分開

一是處理好政府主導與市場化運作的關(guān)系。既著眼于HN省經(jīng)濟社會發(fā)展實際需要，體現(xiàn)政府意圖，完成政府投融資任務(wù)，又要按照市場規(guī)律的內(nèi)在要求規(guī)范投融資行為，加大市場化運作力度，不斷拓寬融資渠道，降低融資成本和控制投資風險，提高投融資效益，實現(xiàn)國有“四資”滾動發(fā)展。二是處理好資產(chǎn)管理與行業(yè)管理的關(guān)系。投融資平臺公司發(fā)展離不開政府部門的支持，同時國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)對省級投融資公司國有資產(chǎn)保值增值負有監(jiān)管責任。建議按照公共管理職能與出資人職能分開的原則，加快推進政企分開、政資分開，進一步理順資產(chǎn)管理與行業(yè)管理的關(guān)系，充分調(diào)動各方積極性，形成相互支持、相輔相成、分工合作的良好格局，構(gòu)建有利于投融資公司有效發(fā)揮投融資功能的體制機制。

（四）統(tǒng)籌“四資”運作，構(gòu)建以大國資為導向的資本運營機制

建立國資委、投融資公司、項目三級資本運營架構(gòu)，在“大國資”的框架下，實現(xiàn)資源、資產(chǎn)、資本、資金的統(tǒng)籌運作，發(fā)揮資本的集聚效應(yīng)，高質(zhì)量完成政府交辦的投融資任務(wù)。同時，加大投融資公司的資源整合力度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，盤活存量資產(chǎn)，推進資產(chǎn)資本化、資本證券化，不斷做強做優(yōu)投融資平臺公司。

（五）創(chuàng)新融資管理，形成政府主導下的市場化運作新機制

創(chuàng)新投融資手段，加大直接融資力度，通過信貸融資、債券融資、股市融資、信托融資等途徑多渠道融資。發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用，廣泛吸引中央企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)參與投融資項目建設(shè)，開展多種形式的合作，通過市場化手段，與其他社會主體合作籌集建設(shè)資金，實現(xiàn)互利共贏。

（六）健全和完善法人治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新經(jīng)營管理機制

首先，按照《公司法》要求，盡快健全和完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。合理構(gòu)建內(nèi)部組織架構(gòu)體系，利用信息化技術(shù)建立扁平化管理結(jié)構(gòu)，強化集團管控和對標管理，推進集約化經(jīng)營、規(guī)?；芾?，以提高管理效率和抗風險能力。同時，科學合理的組織架構(gòu)和制衡機制，也能夠保證企業(yè)融資和投資等重大決策科學規(guī)范有序的進行。其次，要制定和盡快審批公司章程，出臺規(guī)范性的規(guī)章制度，做到有法可依，有章可循，為投融資平臺良性運作創(chuàng)造制度性條件。再次，積極深化投融資公司內(nèi)部三項制度改革，在收入分配、人力資源管理、內(nèi)控機制建設(shè)等方面加大創(chuàng)新力度，不斷增強企業(yè)內(nèi)生活力。

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（作者單位：河南高速公路發(fā)展有限責任公司）