閆興旭　林榮等

摘要：本文以個人所得稅調節(jié)居民收入分配效用為中心，運用相關理論與數據分析法，分析了當前我國居民收入差距現狀，發(fā)現我國個人所得稅調節(jié)居民收入分配的效用并未得到充分的發(fā)揮。在借鑒美國先進經驗的基礎上，提出了建立家庭聯合申報制度、建立動態(tài)費用扣除標準機制、合理設計累進稅率等一系列政策建議。

關鍵詞：個人所得稅 居民收入分配 美國經驗

我國近年來收入分配差距擴大的現象尤為突出，城鎮(zhèn)居民收入基尼系數1978年至1990年在0.1-0.2之間，而2000年至2006年超過了0.4的警戒線。2008年我國居民收入的基尼系數已經達到了0.46。巨大的收入差距必然會導致了一系列社會矛盾的產生：兩極分化嚴重、社會對立階層形成、公平競爭和資源的有效配置不能實現等等。這給社會穩(wěn)定性帶來了一些負面作用，也影響經濟的健康、快速發(fā)展?；诖耍疚幕诿绹慕涷炓暯莵硖接懳覈鴤€人所得稅調節(jié)居民收入分配改革。

一、我國個人所得稅調節(jié)居民收入存在的問題

（一）工薪群體即中低收入人群是個稅的主要納稅人

財政部稅政司2010年2月公布的我國《2009年稅收收入增長的結構性分析》報告顯示，工薪所得個稅收入為2483.09億元，占個稅收入的比重約為63%。工薪階層工資性收入只占全部城市居民可支配收入的33%左右，卻承擔了不相稱比重的稅收，而人數不足20%的高收入者占有80%的金融資產或儲蓄，但所繳納的個稅僅占總量的不足10%。而在廣東，高收入人群繳納的個人所得稅僅占總額的2.33%。相比較，新加坡占總人口20%的富人承擔了85%的個稅。

（二）高低收入者的收入差距主要來自財產性和經營性收入

從統(tǒng)計資料分析看，曾作為城鎮(zhèn)居民最主要收入來源的工薪收入和作為農村居民最主要收入來源的家庭經營收入在總收入中的比重均有大幅下降，而城鎮(zhèn)居民來源于經營性收入和轉移性收入比重均明顯增加；農村居民來源于工資性質的收入大幅度增長，轉移性收入和財產性收入均有一定增幅。這種變動趨勢說明，無論是城鎮(zhèn)居民還是農村居民，其收入都已經不再主要依靠某一類固定的來源，而是朝財產性和經營性收入形式發(fā)展。

（三）高收入者未能繳納與其收入相對應的稅收

我國高收入者收入可以輕易實現避稅，是導致我國個稅不能充分發(fā)揮調節(jié)收入分配的關鍵，究其原因主要包括以下幾個方面：

一是由于其收入構成復雜，來源多元化，工資收入占其總收入比重較小。由于我國個人所得稅控制手段主要是對工薪階層的源泉扣繳，而高收入者稅基、稅源難以準確界定和監(jiān)控，而且不斷有新收入出現，不易實現源泉扣繳。

二是不規(guī)范的分配渠道，對各類隱性收入監(jiān)控力度和監(jiān)管手段不到位。比如，有些政府部門和國有企業(yè)花樣繁多的實物補貼；民營企業(yè)以現金發(fā)放的各項補貼，成為個稅征收的難點；自由職業(yè)者勞務所得按次征收難以操作；大量的現金交易與實物分配等。

三是某些小型企業(yè)主通過一系列的會計手段，做到很少盈利甚至虧損；或者利用不同稅種設置的缺陷以及國稅局與地稅局之間信息協調的不暢，通過將個人與家庭一切消費全部算進企業(yè)賬目，比如私家車養(yǎng)路費、重點建設基金、旅游費、保險費等都被列入了公司經營成本，達到規(guī)避企業(yè)所得稅和個人所得稅的多重目的。此外，一些專門售賣發(fā)票的“財稅公司”中介的存在和稅務機關的執(zhí)法不嚴，更是大大助長了這種不端行為。

四是代扣代繳漏洞。例如，外聘嘉賓，并以稿費的形式支付勞務報酬，常常沒有代扣所得稅。

五是灰色收入、黑色收入或非法收入，完全游離于稅務監(jiān)管之外。

（四）費用扣除額標準缺乏人性化

縱觀各國的個人所得稅制度，幾乎每個國家都設有費用扣除標準。對此，國際社會普遍采用的做法是將費用扣除額與物價上漲水平相掛鉤，費用扣除標準隨物價變化而變化。而我國現行的個人所得稅的費用扣除方法相對比較簡單、生硬，既缺乏人性化，又不能體現稅負公平，更起不到調節(jié)收入分配的作用。

1.我國的個稅費用扣除沒有充分考慮到納稅人的基本生活成本，實行的是一刀切的扣除標準。在征收過程中，忽略了納稅人家庭成員的構成和家庭支出因素，諸如撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、就業(yè)、教育、醫(yī)療、保險、購房等。

2.國際上費用扣除額增減的風向標一般以消費價格指數（CPI）作為依據，一、兩年調整一次。而我國，從1981年正式設立個人所得稅至今，費用扣除標準調整總共才進行過四次，分別為800元、1600元、2000元和現行的3500元，其中800元標準竟一直執(zhí)行了二十多年。此外，我國法律修改程序繁瑣，必須經過全國人大的討論和審議，使得個人所得稅法的修改時滯過長，難以適應現代經濟快速發(fā)展的需要。

3.當前經濟形勢不斷發(fā)展，物價上漲，而這種費用扣除方法以固定數額作為費用扣除標準，沒有實現科學的通貨膨脹調整或是工資指數調整，因此難以自動消除通貨膨脹對實際應納稅額的影響。從我國基本費用扣除額調整的歷史軌跡看，對于費用扣除額并沒有形成一種每年或每半年根據通貨膨脹情況進行調整的制度，而是帶有很大的隨意性。

二、美國個人所得稅制經驗啟示

個人所得稅在我國算是一個年輕的稅種，但在國外，尤其是歐美國家，個人所得稅制已經發(fā)展的十分成熟，很多經驗值得認真研究。

（一）建立綜合或者混合稅收模式

美國個人所得稅是其最重要的稅種，實行綜合稅制，并按照納稅申報身份又分為：單身﹑已婚夫婦﹑戶主、鰥夫、寡婦等。除此之外，美國還開設遺產及贈與稅、社會保障稅和財產稅，與個人所得稅相互配合，有力地調節(jié)了社會收入分配。而像我國大陸單純實行分類稅制的國家目前在世界上已經很少了。不論是綜合征稅模式還是混合征稅模式，都有其各自的優(yōu)點，而這些都是單純的分類征稅模式所不具備的。在綜合或者混合模式下，以家庭為單位的征收制度對當前我國個人所得稅的征收管理也具有重要的借鑒意義。endprint

（二）完善稅收征管制度——特別針對高收入人群

在美國，像蓋茨、巴菲特這樣的百億富豪是個稅的繳納主體，他們這樣的富豪貢獻了個稅的30%左右。如上所述，我國對高收入者的個稅缺乏有效的控制，治理高收入者個稅流失問題需要針對性措施，比如完善的個稅制度、有效的征管體系、嚴厲的稅收處罰措施、良好的納稅環(huán)境等都是必須的。筆者認為值得我國借鑒的經驗可以總結如下：

1.稅號制度，這是必須啟動的一項基本制度。推行稅號制度，就可以針對高收入納稅人建立個人所得稅征收檔案，便于稅收檢查，減少了偷稅行為。

2.現在絕大多數發(fā)達國家都實現了稅務部門與其他有關機構的信息共享，并形成了嚴密的稅收監(jiān)控網絡。美國早在二十世紀中期就開始在稅務實踐中采用計算機聯網技術，構建有國家統(tǒng)計中心和多區(qū)域服務子中心構成的信息系統(tǒng)，主要負責對納稅信息的整理和申報填報，以及年終所得稅的匯算清繳等工作，這些措施有效地提高了稅收效率。

3.制定嚴厲的處罰辦法和措施。稅收處罰措施一般包括行政處罰和刑事處罰兩類。一些國家的稅務部門還對納稅行為進行事后抽查，以防有漏網之魚。

（三）采取人性化的稅收設計理念

簡而言之，稅收人性化是指稅收征管繳納過程中要充分體現以人為本的理念。美國個稅人性化的設計理念體現在以家庭為納稅單位﹑多種標準確定征稅范圍以及個稅征納諸多事項的可選擇性方面。

1.稅率以家庭為單位計算，實際稅率因人而異。在美國，帶有孩子的單親家庭和老年人家庭是不需繳納聯邦所得稅比例最高的兩個群體。2009年美國老人家庭約有55.3%的比例免交聯邦所得稅；年收入3萬美元以下帶有孩子的單親家庭中九成以上不需繳納聯邦所得稅。夫妻中僅一人工作比兩人都工作的稅率要低；夫妻兩人都有工作，合算稅率比分開計算者為低；家庭贍養(yǎng)老人和撫育孩子者，不但稅率較低，而且還會得到補貼。稅率制度充分考慮了婚姻和家庭負擔等因素，即體現了量能納稅原則，更體現了稅收的人性化。

2.多種標準確定征稅范圍。對弱勢群體的照顧，更好地體現了人道主義精神和公平原則。美國個稅采用多重標準，根據每個納稅人的具體狀況，包括婚姻家庭狀況﹑個人經濟負擔能力等內容，確定不同的納稅項目和稅率，使每個納稅人得以盡量公平地承擔負。

3.稅前扣除辦法﹑申報方式與年終納稅申報形式的可選擇性。為了實現多元化的社會目標，美國實行標準扣除與分項扣除并存的辦法。為了簡化納稅申報表，降低征管成本，1944年以來實行固定稅額的標準扣除，適用于所有納稅人，對調整后毛所得的扣除，納稅人可根據自身情況自由選擇數額較多者作為扣除項。個稅以家庭為申報單位，但申報方式較為靈活，夫妻可以選擇合并申報或單獨分別申報，稅額差別不大，多數家庭選擇合并報稅。

三、我國個人所得稅改革的對策建議

（一）建立家庭聯合申報制度

從美國的實踐看，以家庭為單位，更能體現納稅人的負擔能力，對擴大中等收入者比重具有重要的意義。以家庭為單位的綜合征收在現實上會給稅務部門帶來相當的征收復雜性，但是從居民實際情況的角度考慮，以家庭總收入為課稅對象更能體現個人所得稅對收入分配的調節(jié)作用。

（二）建立動態(tài)費用扣除標準機制

費用扣除標準是否科學合理在一定程度上成為衡量個人所得稅稅制水平高低的重要因素。一般來說，確定“費用扣除標準”應考慮幾方面的因素：一是基本生活需要；二是通貨膨脹因素；三是和收入分配制度改革相關的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等制度的改革；四是教育支出。我國費用扣除標準的改革，應結合經濟發(fā)展水平、居民個人收入分配情況、物價水平以及個人所得稅發(fā)展的長遠戰(zhàn)略來綜合的考慮。在征收個人所得稅前，應對納稅人采取必要的費用扣除，其中包括生計費用和必要費用。另外，還要充分考慮物價、地區(qū)間差異等因素，其中生計費用應充分考慮到納稅人的實際情況，如贍養(yǎng)人口、年齡、健康狀況、婚否、殘疾、老人等。為體現個人所得稅的調節(jié)功能和稅收的公平性和合理性，合理確定費用標準應掌握以下幾個原則：一是負擔能力原則，要根據納稅人贍養(yǎng)人口情況和基本生活需要確定不同的扣除標準；二是要考慮納稅人家庭以及本人的教育培訓費用，同時與失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等制度相配合；三是要考慮到我國經濟發(fā)展不平衡，允許各地根據當地的物價水平、消費水平調整個稅起征點；四是實行費用扣除標準“指數化”，即將扣除費用與物價指數掛鉤，根據零售物價上漲指數適當調整扣除費用。另外，我國應確立以家庭為納稅單位的個人所得稅制，一方面充分發(fā)揮個人所得稅促進社會公平的作用，平衡不同納稅人的全部或部分家庭負擔，真正體現量能納稅的公平理念，另一方面體現以人為本的方針政策。

（三）合理設計累進稅率

根據我國新稅法，工薪費用扣除標準提高到3500元后，實際上月收入至5000元的工薪階層才需繳稅，繳稅人群比此前的28%縮小到7%。根據2006年世界銀行按每個家庭4.3人確定的全球中等收入階層標準為家庭年收入1.68萬-7.2萬美元。據此，結合近幾年國內生產總值增長率和美元對人民幣的匯率折算，可得目前我國中等收入階層標準人均年收入約為人民幣5萬-21萬元之間。那么綜合考慮，設計稅率時，我們似乎可以對人均年收入分為以下幾個階層：5萬元以下；5萬-10萬元；10萬-16萬元；16萬-21萬元；21萬-35萬元；35萬元以上。

為體現稅率的適度累進原則，個稅改革應以照顧低收入者，調節(jié)高收入者，更有效地發(fā)揮稅收對收入分配的調節(jié)作用，兼顧培養(yǎng)居民納稅意識和培育中等收入階層為重點。在設置稅率級次時，應該增加稅率級次，由五檔增加至七檔。前兩級稅率主要針對中下收入階層納稅人，覆蓋范圍擴大，稅率級距也短。而10%及20%稅率之間的15%不可缺少，因為這部分主要是我國的中低階層來納稅，直接由10%跳躍至20%，稅收負擔增加太多；另外，再增加一檔最高邊際稅率50%，以調節(jié)高收入者，進一步加大對貧富差距的調節(jié)力度。endprint

（四）將資本利得納入征稅范圍

將股票、債券、貴金屬和房地產等資本利得納入征稅范圍同樣是縮小居民收入分配差距的一個重要手段。資本利得是屬于低買高賣資產而獲得的收益，屬于非生產經營所得。我國現行個稅中僅有證券投資所得稅，即對從事證券投資所獲得的利息、股息、紅利征稅，而對資產增值不征。建議開征資本利得稅，并對進行短期與長期投資的資本利得分別按不同的稅率征收。這樣，一方面可以打擊投機行為，抑制資本市場泡沫，促進股市良性發(fā)展。另一方面，避免高收入者為逃避稅收而將其他項目所得轉化為資本收益，遏制其偷逃稅行為，有利于長期投資，并緩解收入分配不公的矛盾。鑒于證券交易印花稅構成了目前投資者交易的一項較大成本。在開征資本利得稅的同時，還應當取消證券交易印花稅，以降低交易成本。

（五）完善高收入者雙向申報制度

鑒于我國目前尚未建立起完善的收入監(jiān)控體系，納稅人的自行申報制度實施也不夠理想，因此對于納稅人的各項所得宜采用源泉扣繳和自行申報相結合的雙向申報制度。即在源泉申報預繳的同時自行申報，高收入者多納稅，中低收入者先行預繳，多退少補。一段時間匯總后報稅務部門核準，稅務部門通過計算機比對納稅人自行申報的結果，出現問題的及時介入稽查，重點加強對這部分人的監(jiān)管，提高個稅的征管效率。要達到以上效果，必須做好以下幾點：

1.建立交叉稽核體系。稅務機關應規(guī)定所有單位或雇主在支付給個人報酬以后須向稅務部門匯報收款者、報酬金額等具體情況，建立起一個個人收入明細檔案，這樣有利于加強對扣繳義務人的監(jiān)督，也有利于對稅源的控制。

2.建立系統(tǒng)的管理機制。對扣繳義務人實施有效的跟蹤監(jiān)督，尤其是長期不申報或者少申報的高收入者納稅人，要加強專項檢查及時按照相應的收受法律法規(guī)予以處罰。對于故意不履行扣繳義務或者屢次未繳少繳的納稅人，要嚴格追究其法律責任。

3.擴大申報范圍。隨著個人所得稅制和相應征管工作的不斷完善，在條件成熟的情況下，逐步將自行納稅申報的范圍擴大到每一個納稅人，形成自覺報告收入信息，每個人單獨建檔，逐漸形成全面完整的稅收監(jiān)控體系。

四、結論

個人所得稅歷來被視為調節(jié)社會收入分配的有力武器，而我國居民的收入分配差距已經十分明顯，并且呈現持續(xù)擴大的趨勢。本文從工薪群體是個稅的主要納稅人、收入差距主要來自財產性和經營性收入、費用扣除額缺乏人性化等方面對我國個人所得稅調節(jié)居民收入分配的效應進行了分析，并借鑒美國個稅的成功經驗，同時結合我國個人所得稅的特點，得出我國的個人所得稅在調節(jié)居民收入分配方面的作用沒有得到有效的發(fā)揮，提出了相關的對策建議。除了以上建議，建立綜合或者混合稅收模式也是改革個稅的一個方向，但是由于現行條件的限制和現行稅收管理體制的滯后，建立綜合或者混合稅收模式還需要更多的條件。

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（作者單位：中海石油海南天然氣有限公司）endprint