吳　楠

以法治方式完善政府購買公共服務績效評價*

吳楠

（安徽省社會科學院，合肥230051）

政府購買公共服務績效評價在我國尚處于總結(jié)經(jīng)驗、先行先試的狀態(tài)，基本概念、內(nèi)容、程序、指標選擇等都沒有統(tǒng)一的規(guī)定。完善績效評價制度，需要利用法律解釋方法明晰相關概念，承認、區(qū)分和保障各主體的利益，通過主體間的監(jiān)督與約束，推進績效評價在政府購買公共服務工作中的積極實踐。

政府購買公共服務；績效評價；法治方式；法治政府；法治社會；法治國家

國務院《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）強調(diào)要“加強政府向社會力量購買服務的績效管理，嚴格績效評價機制”，但是對于績效評價的內(nèi)涵、原則、程序等都未作明確、詳細的規(guī)定，這無疑給我國的政府購買公共服務績效評價工作造成了困惑。十八屆四中全會提出“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，從法治的視角研究政府購買公共服務績效評價，是績效評價制度建設的必由之路。

一、界定相關概念

運用法治方式完善政府購買公共服務績效評價必須首先明確幾個基本概念：何為法治方式、績效評價評價誰、由誰負責作出績效評價、績效評價的內(nèi)容是什么？這些基本概念有必要通過法律解釋的方法進一步明確。廣義的法律解釋可以理解為法律人在規(guī)范語句的諸多說明的可能性中，選擇一種比較正當?shù)囊饬x。［1］65作為法律人，我們認為的正當選擇不一定是準確、完善的，但可以采用法律解釋的方法，從相關規(guī)定的字面、系統(tǒng)、目的、意義等方面，嘗試性地對政府購買公共服務績效評價進行學理探討。

1.法治方式

法治方式是一種解決問題的途徑，是指采用法律方法，運用法治原則和精神去解決經(jīng)濟社會活動中的問題。運用法治方式，最重要的是理解“法治”。形式法治論者關注形式合法性，認為法治的要素包括法律必須是可預期、普遍、明確、公開和相對穩(wěn)定的；實質(zhì)法治論者吸收了形式法治要求，在民主與合法性的框架里補充了個人權利、尊嚴、正義、社會福利等內(nèi)容。從形式法治倡導的依法而治、形式合法性、民主與合法性相結(jié)合，到實質(zhì)法治主張的個人權利、尊嚴權、正義以及社會福利，人們對法治的構(gòu)想從關注抽象的人發(fā)展為關心具體的人，越來越注重對共同文明價值的追求。

法治沒有唯一的概念，但是，人們對于法治的理解存在一定的共識，最根本的共識就是如何防止公權力擁有者的“專斷”行動。首先，運用法治方式必須遵守實體法，如何使用也必須嚴格遵守法律的規(guī)定；其次，遵循法律目的和原則，讓自由裁量權在法律限制的范圍內(nèi)能夠得到抑制；再有，運用法治方式不能脫離對社會實踐的正確理解，一個法律制度之實效的首要保障是它能為社會所應用和接受；最后，法治思維是法治方式的內(nèi)生型動力，法治不可或缺的要素就是政府官員和一般民眾接受法治的價值和正當性，并逐漸視其為理所當然。［2］176

2.接受評價的主體

《指導意見》規(guī)定政府購買公共服務績效評價的對象是“購買服務項目”。那誰應當對“購買服務項目”負責呢？《指導意見》沒有明確規(guī)定，地方政府出臺的績效評價實施辦法規(guī)定不統(tǒng)一，但多數(shù)都直接將購買服務項目責任人與服務承接主體劃上等號。政府購買公共服務把公共服務的提供與生產(chǎn)相分離，不代表政府責任的轉(zhuǎn)移，如果政府沒有提供服務的責任，購買項目就不會存在。所以，“購買服務項目”的責任主體應當包括購買和承接兩個主體?！吨笇б庖姟芬?guī)定績效評價作為：“以后年度編制政府向社會力量購買服務預算和選擇政府購買服務承接主體的重要參考依據(jù)?！边@非常清楚地反映出績效評價結(jié)果影響的兩部分內(nèi)容：政府的購買預算和承接主體的入圍資格。這兩部分內(nèi)容的直接責任人正是購買主體和承接主體。

3.進行評價的主體

《指導意見》規(guī)定的績效評價主體是：購買主體、服務對象及第三方。進一步分析，必須梳理幾個問題。首先，大多數(shù)地方政府制定的績效評價辦法都將評價的權力全面掌握在自己手中。購買主體主持或參與對承接主體的評價無可厚非，主持對自己的評價就不應當了。其次，承擔績效評價工作的“第三方”，是能夠接觸到服務項目，具備一定專業(yè)知識，擁有績效評價能力的主體。財政、民政、工商管理、審計、行業(yè)主管部門符合條件，獨立的第三方社會專業(yè)機構(gòu)也具備資格。再有，績效評價主體的組成沒有統(tǒng)一模式，需要具體問題具體分析，比如《安徽省政府向社會力量購買服務項目合同參考文本》中規(guī)定由合同見證方會同相關部門和社會中介機構(gòu)等第三方對項目進行評估，《蚌埠市政府購買公共服務項目績效評估實施辦法（試行）》規(guī)定的評估主體是購買主體或社會工作主管部門。

4.評價內(nèi)容

《指導意見》沒有明確績效評價的內(nèi)容，一些地方政府作出了較為具體的規(guī)定，比如上海市《社區(qū)公益服務項目績效評估導則》中將“完成情況、服務滿意率、財務狀況、組織能力、人力資源和綜合效能”列為評估內(nèi)容，并由上海市質(zhì)量技術監(jiān)督局將其量化為具體質(zhì)量標準，形成了DB31/T583－2012社會公益服務項目質(zhì)量評價體系。綜合績效評價的直接目的和根本目的，能夠發(fā)現(xiàn)績效評價不僅需要考慮質(zhì)量和效率，還應體現(xiàn)公正與效益。完善的績效評價內(nèi)容應當涵蓋三個方面：（行政）管理績效、經(jīng)濟績效、社會績效。政府購買公共服務績效評價具體內(nèi)容的核心應是“服務對象滿意度”，表現(xiàn)是資金使用效益和項目執(zhí)行進度，最為考驗的是購買主體和承接主體的組織管理能力。

二、實現(xiàn)“應然”的根本途徑——績效評價的可預期性

法治社會，“法”是社會評價的終極標準。如果（法治的）形式合法性真正關注對公民的可預測性，那么，還必須注意辨別法律體系是否實際地賦予了這種可預測性。［2］156可預期的程序與結(jié)果是績效評價法治化的基本前提。

1.明確的預期

通過制定法來制定規(guī)則，是產(chǎn)生符合需要的法律體系的最佳方法?？冃гu價立法在我國尚處于總結(jié)實踐經(jīng)驗，地方先行先試的狀態(tài)，各地立法主體對于工作經(jīng)驗的總結(jié)存在一定差異，全國性的專門立法處于空白，加之中央層面缺少相關制度的頂層設計，形成了績效評價制定法概念模糊、規(guī)則多樣、效力等級低、實踐指導能力不強的局面。改變這種預期模糊的僵局，必須首先加快統(tǒng)一立法的步伐，借鑒地方政府試驗立法的有益嘗試，將經(jīng)驗與制度追求相結(jié)合，完成全國性的績效評價立法。其次，重視績效評價程序的正當性，相關程序體現(xiàn)出理性、時效性、公開、公平，以及對相關主體的尊重。再有，績效評價規(guī)范應當透明易懂，在關鍵的地方足夠簡單、清晰，讓公眾輕松、及時、全面地了解相關工作。

2.合理的預期

建立制度的目的是為了在整個社會達成一種知情下的共識。合理的預期就是一定程度的不確定性與相當程度的可預測性相并存的平衡狀態(tài)。公共服務項目涉及范圍廣、服務對象多樣、服務質(zhì)量難以量化，做好政府購買公共服務工作需要政府、市場、社會三方主體的共同努力。一個好的績效評價制度就是要給政府、市場、社會主體創(chuàng)造可期許的環(huán)境，穩(wěn)固大家的發(fā)展信心。一是存在適度的自由裁量權，即裁量權合乎法律的目的和宗旨，遵循客觀、適度的準則，公平、公開、公正，給行為相對人在制度上保有救濟。二是保持績效評價指標的開放性，全面考慮服務對象、范圍等因素，通過正當程序的約束，保持內(nèi)容上的靈活與彈性。三是留下合理的創(chuàng)新動力，鼓勵市場主體和社會主體承接公共服務，給市場主體留下合理的利潤空間，給社會主體留下穩(wěn)定的發(fā)展空間。

3.積極的預期

非政府主體在社會工作中扮演著越來越重要的角色，其不再被動地完成任務，而是主動地制定目標、實現(xiàn)價值。完善績效評價制度必須調(diào)動起非政府主體的積極性。首先，績效評價是一個對任何人都相同的平臺，購買主體應當謹記“除了自己，尚有他人”，嚴格按照法定規(guī)則使用購買資金，提高資金使用效益。其次，績效評價的相關信息必須通過多種途徑公開，任何部門、企業(yè)事業(yè)單位、社會團體以及個人都有權隨時了解和掌握，有關資料、文件置于特定地點，應有專門的人員負責對社會公眾進行答疑。再有，政府擁有國家權力，在購買服務中有合同授予權，無可爭議地掌握著主動權，承接主體相對處于弱勢，因此，績效評價制度不能缺少規(guī)范的監(jiān)督機制，以確保政府機構(gòu)嚴格依照法定條件和程序作出決定。

三、把握“實然”的現(xiàn)實選擇——績效評價的責任體系

運用法治方式完善政府購買公共服務績效評價，必須厘清績效評價各主體的權利（權力）與義務（責任），并將義務、責任充分落實，才能在保障權利的基礎上，通過權利（權力）與義務（責任）關系調(diào)整主體行為，規(guī)范績效評價活動。

1.績效評價權力即責任

政府購買公共服務評價主體包括購買主體、服務對象、財政等政府部門、獨立的社會專業(yè)機構(gòu)。這其中除了服務對象，其他主體都是因為直接擁有公權力或間接接受公權力的委托，而具備了進行績效評價的資格，他們進行績效評價是對公權力的運用，以社會公益為目的，必須對需要公權力予以保障的公民權利負責。但是我們在有關績效評價的細則里能夠發(fā)現(xiàn)服務承接主體的責任條款，卻很難找到政府評價主體的明確責任。比如《銅陵市政府購買社會組織服務績效評估實施辦法（試行）》規(guī)定“評估結(jié)果為‘不合格’的服務項目的承接主體”兩年內(nèi)不得承接政府購買服務項目。而對評價主體的約束僅為“申訴”和“復核”。沒有責任沒有約束，評價主體在績效評價中擁有很大的權力空間，極易產(chǎn)生“權力尋租”的機會。完善績效評價必須實現(xiàn)有效監(jiān)督，把監(jiān)督衍生到責任，把責任落實到獎懲，真正實現(xiàn)評價主體與被評價主體權力（權利）與義務（責任）的對等。

2.合同中貫徹公法目標

在我國政府購買公共服務的方式中，合同制是最為典型的方式。在以合同方式進行購買的情形中，購買主體與承接主體通過合同形式確定績效評價內(nèi)容，關系明確，針對性強，便于實現(xiàn)績效管理?！胺ㄖ渭仁且粋€公法問題，也是一個私法問題。但是，歸根結(jié)底是一個公法問題?！保?］600提供公共服務是公權力組織的權力，更是公權力組織的責任。政府購買公共服務績效評價的目的，是為了實現(xiàn)行政管理目標，維護公共利益。無論是在公共服務的外包過程中，還是在公共服務外包后，政府對職能的履行，都不能因為通過私法的方式而在公共行政管理的價值目標上發(fā)生改變或是轉(zhuǎn)移。政府購買公共服務績效評價涉及行政管理、維護公民社會權等公法責任，政府部門始終負有在合同履行過程中正確行使權力、保障公民權利的義務。若要順利地實現(xiàn)公共利益，必須將這些公法責任在購買公共服務的契約中明確體現(xiàn)。

3.主體間的監(jiān)督與激勵

合理分配績效評價各主體的權利義務，需要在制度上牢牢把握政府購買公共服務的價值目標，采取多元化的舉措，適度地維護這場監(jiān)督與制約的博弈。首先，公共服務購買主體與承接主體之間合作內(nèi)容的確定和實現(xiàn)，主要不是通過命令和強制，而是依靠說服和談判。購買主體必須創(chuàng)造激勵機制，幫助自己通過自己不能完全控制的行動者，實現(xiàn)想要的合作結(jié)果。這主要是采取支持非政府主體參與績效評價的方式來實現(xiàn)激勵。其次，評價主體與被評價主體能夠?qū)崿F(xiàn)相互制約。只有被評價主體對于評價主體有制約監(jiān)督的能力和權利，才能夠有效防止公務人員權力尋租、管制失范。再有，為了保證績效評價的靈活高效，評價主體的自由裁量權是必不可少的，但是由于人的不確定因素，必須對評價主體的自由裁量權進行約束，及時防范“惡”的可能。要做到這一點，除了需要績效評價相關主體間實現(xiàn)相互監(jiān)督、相互制約，還需要充分利用社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的力量。

四、注重調(diào)節(jié)運行中的變量——績效評價的實效

法的實效是指具有法的效力的制定法的實際實施結(jié)果。奧地利法學家凱爾森指出：“一條在某種程度上沒有實效的規(guī)范，不能被認為是一條有效的規(guī)范?！毖芯靠冃гu價的實效，是為了追求績效評價在實施過程中產(chǎn)生積極的實效，以便及時作出調(diào)整，完善績效評價制度。

1.利益的平衡

所有的秩序，包括“法秩序”，都受到具體的“正常概念”拘束，這些一般性的規(guī)范系從其本身之秩序、并為其本身之秩序而產(chǎn)生。［4］62法的產(chǎn)生、實施和效果，受制于其存在的特定情勢，只有與具體秩序相適應、融合，才有可能產(chǎn)生積極的實效。制度的追求是秩序，而秩序的內(nèi)在是平衡。有序推進績效評價工作，需要把握好多方主體的利益平衡。首先，各級政府、各個部門事權有別，分工不同，應當抓大放小，避免顧此失彼。地方政府承擔更多實踐任務，而中央政府應當承擔起制度建設的主要責任。其次，國家應通過創(chuàng)建寬松有利的法律政策環(huán)境，帶動社會組織快速成長，同時要摒棄走捷徑的工作方法，堅決遏制社會組織不規(guī)范的運營模式。再有，績效評價的程序和標準必須適應當前經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀，留有一定發(fā)展、裁量的空間，及時總結(jié)經(jīng)驗，進行動態(tài)調(diào)整。

2.社會公眾的參與

一個法律制度取得積極的實效是因為其能夠為社會所接受，為社會所接受是因為它服務于社會公眾，得到社會公眾的信任與尊重。政府購買公共服務的目的是讓社會公眾享受到更好的公共服務，社會公眾是政府購買公共服務制度最終需要負責的對象，關于政府購買公共服務的實際效果，社會公眾最有發(fā)言權，政府購買公共服務只有得到社會公眾的認可、支持和信任，才是實現(xiàn)了有效。因此，“以公共利益為目的的公共服務不但要關注公眾需求，還應該允許公民通過參與公共服務來表述其公民權?！保?］讓公眾參與績效評價的過程并對績效評價的結(jié)果產(chǎn)生積極的影響，能夠促進公眾對公共服務的接受，提高政府公信力。公眾在這一參與過程中，也能夠通過對話與思考加深對政府工作的認識，鍛煉自己參與公共事務的能力，提高參與公共事務的意識。并且，不管公眾對于績效評價的內(nèi)容和結(jié)果是否認可，他們都希望在整個績效評價過程中得到應有的重視，這就是法治“尊嚴權”的體現(xiàn)。

3.公務人員的共識

法治是“法律而不是人的統(tǒng)治”，但是法律無法自行適用，法律的運作不可能與人類的參與隔離開來。績效評價工作與公權力的運用密不可分，公務人員必須從理念、體制、方法等多個角度對績效評價加深共識：一是樹立民主理念，績效評價工作要求政府尊重公眾需求，在履行職能的過程中行使有限的權力，扮演好指導和服務的角色；二是創(chuàng)新管理體制，績效評價需要多方主體的配合，要注重各主體間的協(xié)調(diào)與溝通，工作方式應以采取行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟、法律和行政等手段相結(jié)合；三是改善工作方法，運用現(xiàn)代科學技術方法，科學合理地設計評價指標，平衡成本與效益。這些關鍵點，擁有一個共同的基石，那就是“法治”。公務人員的管理思維、工作思維、生活思維都應當嵌入法治的軌道。績效評價工作無論是理念升級，體制創(chuàng)新，還是方法變革，都需要在法律規(guī)定的框架內(nèi)，依據(jù)法律規(guī)定的內(nèi)容和程序向前推進。

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（責任編輯夢瑋）

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安徽省哲學社會科學規(guī)劃項目（AHSKQ2015D14）；安徽省宣傳文化領域拔尖人才資助項目“政府購買服務的理論與實踐研究”

吳楠（1980—），女，安徽淮南人，安徽省社會科學院科研處副研究員，主要研究方向：社會法學。