何 京

城市開發(fā)邊界的劃定是空間規(guī)劃與管制的延續(xù)及深化，我國目前空間規(guī)劃及主管部門較多，主要有城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃等，管理部門分別為住建部、國土資源部、發(fā)改委、環(huán)保部等。因管制部門眾多，各類空間規(guī)劃的管制方法與側(cè)重點不盡相同[1]。雖然劃定城市開發(fā)邊界主要是作為城市規(guī)劃一條發(fā)展的邊界線，但是劃定城市開發(fā)邊界的最終目的是為了防止建設(shè)用地?zé)o限蔓延，防止土壤及生態(tài)空間的“水泥化”，保護生態(tài)環(huán)境，維持資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此對待城市開發(fā)邊界不應(yīng) “重城輕鄉(xiāng)”僅注重城鎮(zhèn)建設(shè)用地的控制，而應(yīng)從建設(shè)用地總量上考慮，在總量上控制建設(shè)用地規(guī)模，在空間上引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展。本文主要從土地規(guī)劃的角度，分析在第三輪土地利用總體規(guī)劃的背景下土地規(guī)劃空間管制對城市建設(shè)用地總規(guī)模的控制及作用，同時以上海為例分析上海市“兩規(guī)合一”后土地規(guī)劃空間管制的主要方法及效果，為城市開發(fā)邊界的劃定提供參考。

1 土地規(guī)劃空間管制的主要方法及作用

1986年《土地管理法》頒布實施以來，我國已組織開展了三輪全國性土地規(guī)劃編制工作。其中第二輪土地利用總體規(guī)劃有力地保障了糧食生產(chǎn)，但是其土地用途管制主要局限在土地用途分類及其數(shù)量規(guī)?；A(chǔ)上，并沒有直接涉及土地的空間屬性及其影響，因而在規(guī)范土地利用空間秩序、引導(dǎo)土地利用布局方面發(fā)揮的作用受到較大局限。

第三輪土地利用總體規(guī)劃綱要（《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》）中明確提出了要加強建設(shè)用地空間管制，而土地利用總體規(guī)劃中對于建設(shè)用地空間管制的最主要的方法就是劃定“三界四區(qū)”（即規(guī)模邊界、擴展邊界、禁建邊界，允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)），其目的就是為了防止城市“攤大餅”現(xiàn)象、防止城市無限蔓延，保護生態(tài)環(huán)境及基本農(nóng)田。

1.1 基本概念

規(guī)模邊界是指依土地規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)劃定的允許建設(shè)區(qū)的范圍界線。擴展邊界即土地規(guī)劃確定的可以進行城鄉(xiāng)建設(shè)的最終范圍界線，由允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)共同形成。位于規(guī)模邊界和擴展邊界之間的區(qū)域，稱為有條件建設(shè)區(qū)，有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)土地可以用于允許建設(shè)區(qū)的布局調(diào)整，依程序辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，同時相應(yīng)核減允許建設(shè)區(qū)用地規(guī)模（圖1）。擴展邊界內(nèi)集體建設(shè)用地的使用，也必須依法依規(guī)申請報批，只有在符合單獨選址用地條件的情況下才能按單獨選址用地程序進行報批用地。

1.2 管制方法

在多年的規(guī)劃實施中土地利用總體規(guī)劃的空間管制以 “四區(qū)管控”為主。一般在土地利用總體規(guī)劃中進行落圖及管控，從總體規(guī)劃到項目報批實施層面都已經(jīng)形成了一套相對完善的體系。

（1）允許建設(shè)區(qū)

允許建設(shè)區(qū)指城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界范圍內(nèi)的土地，是城鄉(xiāng)現(xiàn)狀建設(shè)用地和規(guī)劃期內(nèi)新增城鎮(zhèn)、工礦、村莊建設(shè)用地規(guī)劃選址區(qū)域，也是規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)落實到空間上的預(yù)期用地區(qū)。

管制規(guī)則為：區(qū)內(nèi)土地主導(dǎo)用途為鎮(zhèn)、村或工礦建設(shè)；區(qū)內(nèi)新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地受規(guī)劃指標(biāo)和年度計劃指標(biāo)約束；規(guī)劃實施過程中，在允許建設(shè)區(qū)面積不改變的前提下，其空間布局形態(tài)可依程序進行調(diào)整，但不得突破建設(shè)用地擴展邊界；允許建設(shè)區(qū)邊界（規(guī)模邊界）的調(diào)整，須報規(guī)劃審批機關(guān)同級國土管理部門審查批準(zhǔn)。

（2）有條件建設(shè)區(qū)

有條件建設(shè)區(qū)指城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界之外、擴展邊界以內(nèi)的區(qū)域，也是城鄉(xiāng)建設(shè)用地適應(yīng)調(diào)整的允許區(qū)域。區(qū)內(nèi)建設(shè)引導(dǎo)方向為鎮(zhèn)、村或工礦建設(shè)。

管制規(guī)則為：在所有約束性指標(biāo)沒有突破的前提下，經(jīng)報規(guī)劃審批機關(guān)同級國土資源管理部門審查批準(zhǔn)，區(qū)內(nèi)土地可安排用于實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（或農(nóng)村居民點縮并）的新增建設(shè)用地；區(qū)內(nèi)新增城鎮(zhèn)工礦（或農(nóng)村居民點）用地受年度計劃指標(biāo)約束，并與拆并建設(shè)用地規(guī)模掛鉤，實行“先拆后建”；規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地擴展邊界原則上不得調(diào)整。如需調(diào)整按規(guī)劃修改處理，嚴(yán)格論證，報規(guī)劃審批機關(guān)批準(zhǔn)。

（3）禁止建設(shè)區(qū)

禁止建設(shè)區(qū)是具有重要資源、生態(tài)、環(huán)境和歷史文化價值，必須禁止各類建設(shè)開發(fā)的區(qū)域。

管制規(guī)則為：區(qū)內(nèi)禁止一切開發(fā)建設(shè)活動，任何單位和個人不得擅自改變分區(qū)類型；不得改變區(qū)內(nèi)用地類型和性質(zhì)；區(qū)內(nèi)非主導(dǎo)類型的土地可保留現(xiàn)狀，但不得擴大；有條件的，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo)類型的用地。

（4）限制建設(shè)區(qū)

限制建設(shè)區(qū)是鎮(zhèn)域內(nèi)除允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)以外的區(qū)域區(qū)內(nèi)嚴(yán)格限制各類非農(nóng)建設(shè)。

管制規(guī)則為：區(qū)內(nèi)建設(shè)以土地整理復(fù)墾開發(fā)和基本農(nóng)田建設(shè)為主；區(qū)內(nèi)新增建設(shè)用地受規(guī)劃指標(biāo)和年度計劃指標(biāo)雙重約束，禁止城、鎮(zhèn)、村新增建設(shè)，嚴(yán)格控制線性基礎(chǔ)設(shè)施和獨立建設(shè)新增用地；規(guī)劃中已列明且已安排用地布局的線性建設(shè)項目，視為符合規(guī)劃；規(guī)劃中未列明或雖已列明但未安排用地布局的線性建設(shè)項目，須由規(guī)劃批準(zhǔn)機關(guān)同級國土資源管理部門組織開展項目選址和用地的專家論證，論證通過后方可審批。

1.3 主要作用

禁止建設(shè)區(qū)及限制建設(shè)區(qū)主要作用：為基本農(nóng)田、生態(tài)空間、農(nóng)村建設(shè)預(yù)留空間。

允許建設(shè)區(qū)的主要作用：是規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)落實到空間上的預(yù)期用地區(qū)，在規(guī)劃上主要作用是能直觀體現(xiàn)出規(guī)劃末期城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的大小。

有條件建設(shè)區(qū)的主要作用：一是置換允許建設(shè)區(qū)指標(biāo)：一個項目部分落入了有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)，為了符合規(guī)劃，可根據(jù)程序直接調(diào)整為允許建設(shè)區(qū)，并核減等規(guī)模的原允許建設(shè)區(qū)規(guī)模。二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤：在符合增減掛鉤原則的前提下，規(guī)模邊界外的建設(shè)用地減少可以在有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)相應(yīng)增加（圖2）。這是農(nóng)村建設(shè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地等量轉(zhuǎn)換的重要通道。三是城市開發(fā)邊界的剛性體現(xiàn)：有條件建設(shè)用區(qū)的邊界就是城市開發(fā)建設(shè)的剛性邊界，一般性城鎮(zhèn)建設(shè)必須位于有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)，位于有條件建設(shè)區(qū)外即視為位于城市開發(fā)邊界外，不宜建設(shè)。

有條件建設(shè)區(qū)的劃定大小沒有明確規(guī)定，但是一般以新增建設(shè)用地指標(biāo)的20%—40%為空間進行劃定，但是有的地方政府為了追求未來發(fā)展空間相對靈活，會在規(guī)劃中劃大有條件建設(shè)區(qū)，以城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的20%為規(guī)模，在土總規(guī)其他指標(biāo)（基本農(nóng)田等）保證的前提下上級政府一般也會給予通過。

允許建設(shè)區(qū)的本質(zhì)是引導(dǎo)城市建設(shè)集中開發(fā)、土地集約節(jié)約利用，引導(dǎo)有限的建設(shè)用地指標(biāo)合理布局，它的劃定確定了建設(shè)用地指標(biāo)的落地。有條件建設(shè)區(qū)的本質(zhì)是建設(shè)用地指標(biāo)的空間位移，是為規(guī)劃中不能確定的建設(shè)預(yù)留了彈性空間。

土地利用規(guī)劃空間管制的主要特點是覆蓋所有行政區(qū)域，它以建設(shè)用地總規(guī)模為抓手，細(xì)化到具體的管制區(qū)，所有的建設(shè)用地空間管制手段的前提是不得突破上級下達的規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模。因此土地利用空間管制是從全局上控制城市蔓延、有效的保護生態(tài)用地空間。

2 土地規(guī)劃空間管制實踐

2.1 廣州市土地規(guī)劃空間管制

廣東省土地利用總體規(guī)劃（2006—2020）中明確建設(shè)用地空間管制，對于空間管制提出了3個區(qū)域：允許建設(shè)區(qū)，禁止建設(shè)區(qū)，限制建設(shè)區(qū)。

允許建設(shè)區(qū)內(nèi)，要依照城鄉(xiāng)規(guī)劃及交通、水利等專項規(guī)劃進行開發(fā)和建設(shè)，建立“四線”（黃線、綠線、紫線和藍(lán)線）管制，杜絕城市開敞空間與設(shè)施用地隨意占用。涉及農(nóng)用地的必須辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，涉及占用耕地的必須實現(xiàn)“占一補一”，經(jīng)批準(zhǔn)后才能進行非農(nóng)建設(shè)，并完善備案制度，加強批后監(jiān)管。按規(guī)劃下達指標(biāo)在圖上劃定城鄉(xiāng)用建設(shè)地范圍后，可按有關(guān)原則和標(biāo)準(zhǔn)劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界，作為城鄉(xiāng)發(fā)展的變形區(qū)域和城鄉(xiāng)用地增減掛鉤的預(yù)留空間，變形區(qū)域面積原則上不能超過新增建設(shè)用地規(guī)模的20%。

廣東省在省級層面雖然沒有劃示有條件建設(shè)區(qū)，但是在允許建設(shè)區(qū)中以新增建設(shè)用地的20%為限，確定了城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界的規(guī)模，為下一層級各個地市的建設(shè)用地管制空間預(yù)留了更大的可操作性，下一級政府主管部門可根據(jù)實際需求具體落實有條件建設(shè)區(qū)邊界位置。

廣州市的土地利用總體規(guī)劃在廣東省土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，按照國土部的要求將廣州市域劃分為允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)四類建設(shè)用地空間管制區(qū)。廣州市土地利用總體規(guī)劃在2009年獲得廣東省批準(zhǔn)，分析2004年以來廣州市城市建設(shè)用地規(guī)模的數(shù)據(jù)，2004—2008年廣州市建設(shè)用地總規(guī)模年均增長量達到約68.33km2，2008—2012年土地利用總體規(guī)劃修編后建設(shè)用地總量年均增長約為19.45 km2。

2008年規(guī)劃編制完成后在新一輪的土地空間管制政策的引導(dǎo)下，廣州市的城市建設(shè)用地總規(guī)模增速放緩，在土地利用總體規(guī)劃四區(qū)管制及建設(shè)用地預(yù)審等管理手段下，廣州市的建設(shè)用地擴張得到了有效的遏制（圖3）。

2.2 北京市土地利用空間管制

北京市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020）中雖然沒有明確提過四區(qū)的劃定，但是在規(guī)劃文本第27條明確要求強化城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一管控，嚴(yán)格劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地的擴展邊界、落實空間管制制度。具體的空間管制制度在下一級區(qū)縣級總體規(guī)劃中仍然以三界四區(qū)的形式落實。

2004—2008年北京市建設(shè)用地總規(guī)模年均增長量達到44.19km2，2008—2012年土總規(guī)修編后建設(shè)用地總量年均增長約為16.77 km2，北京在2008年新一輪土地利用總體規(guī)劃修編后建設(shè)用地擴張速度也明顯放緩，土地空間管制的政策效果明顯（圖4）。

3 土地規(guī)劃空間管制特點

3.1 土地利用空間管制的主要優(yōu)點

（1）剛?cè)峤Y(jié)合保證規(guī)劃效力的連續(xù)

土地利用總體規(guī)劃空間管制以“三界四區(qū)”為主要規(guī)劃方法，剛?cè)峤Y(jié)合有效地保證了規(guī)劃的彈性及效力的連續(xù)[2]。允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)的主要作用體現(xiàn)在為規(guī)劃提供了彈性空間，它的設(shè)定實際上體現(xiàn)了城市開發(fā)邊界中的剛性邊界和彈性邊界。剛性邊界是有條件建設(shè)區(qū)的空間邊界即城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界，它是在總體規(guī)劃中確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地不得突破的邊界。擴展邊界和規(guī)模邊界之間的區(qū)域即彈性空間，在城市開發(fā)建設(shè)中確實有需要占用彈性空間的，在滿足有條件建設(shè)區(qū)的“條件”后也可以落入有條件建設(shè)區(qū)。

（2）總量控制覆蓋面廣

我國目前的建設(shè)用地管理普遍存在著重城輕鄉(xiāng)的現(xiàn)象，大量的農(nóng)村居民點用地處于失管狀態(tài)，土地規(guī)劃的空間管制相對現(xiàn)有其他規(guī)劃的空間管制上做到了全行政區(qū)覆蓋，重城輕鄉(xiāng)現(xiàn)象得到有效糾正。規(guī)劃從建設(shè)用地總量上控制建設(shè)用地的擴張，將城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點、線性工程、獨立工礦用地等所有建設(shè)用地都納入管控范圍，達到行政范圍內(nèi)全覆蓋的管控。

（3）管理體系較完善

第三輪土地利用總體規(guī)劃設(shè)計出了一套行之有效的操作方法控制建設(shè)用地的無限擴張，形成了“數(shù)控”、“圖控”、“管控”3種控制方法，同時在各地國土部門的實施中取得良好的效果。

“數(shù)控”：依靠新增建設(shè)用地年度計劃，把土地利用總體規(guī)劃的新增建設(shè)用地指標(biāo)分年度有計劃地下?lián)埽杏媱澋厥褂?，原則上不得超計劃新增建設(shè)用地，達到在數(shù)量上嚴(yán)控新增建設(shè)用地的目的。同時通過增減掛鉤等手段，使有限的建設(shè)用地指標(biāo)得以在規(guī)劃許可的范圍內(nèi)平移，保證城鎮(zhèn)建設(shè)需要，同時不突破城市發(fā)展的總規(guī)模。

各地國土部門都有一本“臺賬”詳細(xì)記錄了城市發(fā)展過程的建設(shè)用地農(nóng)轉(zhuǎn)用審批情況，土地利用總體規(guī)劃對“數(shù)控”非常嚴(yán)格，正因為如此有人調(diào)侃土地利用總體規(guī)劃是由會計做的，但也正因嚴(yán)格的數(shù)量控制及臺賬管理手段才有效地遏制了建設(shè)用地?zé)o序擴張。

“圖控”：在土地利用總體規(guī)劃層面，落實建設(shè)用地管制區(qū)上圖。多數(shù)地方政府使用信息化管理平臺進行建設(shè)用地審批，在信息化平臺上落實土地利用總體規(guī)劃的圖控目的。減少了人為因素的影響，提高規(guī)劃審批的效率和公平性。

“管控”：在空間管理上嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地預(yù)審制度，對于不符合規(guī)劃的一律不予通過，對于符合規(guī)劃條件的，依據(jù)計劃指標(biāo)或增減掛鉤指標(biāo)給予審批。同時通過有條件建設(shè)區(qū)的形式保留了一定的規(guī)劃彈性，在管理上仍然允許規(guī)劃局部調(diào)整及規(guī)劃修改（嚴(yán)格論證后）。

（4）保護基本農(nóng)田及生態(tài)空間

通過三界四區(qū)的空間管制手段，集約利用建設(shè)用地空間，引導(dǎo)建設(shè)用地向允許建設(shè)區(qū)等適宜開發(fā)建設(shè)的區(qū)域轉(zhuǎn)移。通過劃定建設(shè)用地擴展邊界，從源頭上控制了建設(shè)用地的布局范圍，實際上對農(nóng)用地特別是耕地的保護力度更強了，一般建設(shè)用地難以在擴展邊界外隨意建設(shè)，同時生態(tài)敏感區(qū)域及生態(tài)保護空間以禁建區(qū)的形式單獨劃定，在土地利用總體規(guī)劃層面給予保護。

3.2 土地規(guī)劃空間管制的主要問題

（1）無法匹配城市的發(fā)展及市場對土地的需求

土地利用空間管制是土地利用總體規(guī)劃的核心內(nèi)容之一，它是基于規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模確定的前提下，對規(guī)劃新增建設(shè)用地指標(biāo)的空間預(yù)期及落圖管控。由于我國國土部門在地方城市管理中權(quán)利大，指令性強，的確可以有效地控制城市無限擴張、保護基本農(nóng)田，但是土地利用總體規(guī)劃本身帶有濃烈的行政色彩，它是在計劃經(jīng)濟體制下誕生，各個地方的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)實際上是由中央層層下達，以計劃的形式來預(yù)判未來的發(fā)展，顯然會產(chǎn)生計劃跟不上變化的問題[2]。

市場經(jīng)濟國家采用的土地用途管制制度，如城市增長邊界（UGB）、分區(qū)管制（zoning adm inistration）、宗 地 管 理（subdivision regulation），是在土地資源市場配置基礎(chǔ)上采取的土地用途管制，只是管制市場配置做不到、做不好的事情，并不推翻市場配置的制度框架[3]，而土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)直接上級下達，地方的發(fā)展空間由上級下達制定，造成下達的建設(shè)用地總規(guī)模無法跟上地方實際土地市場的需求，造成了一定的資源配置不合理。

（2）頻繁的修改影響規(guī)劃嚴(yán)肅性

土地利用空間管制是在總體規(guī)劃中制定，城市作為一個極其復(fù)雜的建設(shè)綜合體很多不可預(yù)期的開發(fā)建設(shè)必須位于土地規(guī)劃的空間管制區(qū)外（有條件建設(shè)區(qū)外）。因此地方政府在土地管理中，必然無法做到“一張藍(lán)圖管到底”，土地利用總體規(guī)劃編制完成后也會隨著不可預(yù)見的項目建設(shè)，對建設(shè)用地空間管制進行規(guī)劃上的動態(tài)維護與修改。

國土部門作為土地空間管理的主要部門之一，掌握土地開發(fā)建設(shè)的重要審批權(quán)，由于建設(shè)用地項目的不確定性，盡管已經(jīng)劃定擴展邊界作為用地彈性邊界，仍然有重點項目位于有條件建設(shè)區(qū)以外，原則上不符合規(guī)劃不應(yīng)審批，可是往往會根據(jù)實際情況對土地利用總體規(guī)劃的空間管制做出修改。作為土地規(guī)劃的龍頭，頻繁地修改土地利用總體規(guī)劃勢必會對規(guī)劃的嚴(yán)肅性造成影響[6]。

總的來說為了規(guī)劃的嚴(yán)肅性，國土資源部不鼓勵有條件建設(shè)區(qū)的頻繁使用及調(diào)整。但是目前各地管控嚴(yán)格程度不一，有的地方省國土廳一年允許1—2次的規(guī)劃局部調(diào)整（允許有條件的置換），有的地方省廳把位于有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)的項目仍視為不符合規(guī)劃不予批復(fù)。

表1 上海土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃用地建筑情況表

4 上海市土地規(guī)劃空間管制實踐

4.1 建設(shè)用地總規(guī)模的擴張

上海市是一個人口眾多而土地資源相對不足的特大城市，隨著近年來上海城市化進程不斷加快，土地非農(nóng)化趨勢明顯，如果未來上海繼續(xù)以如此高速的土地非農(nóng)化速度擴張，必將導(dǎo)致上海未來后備耕地及生態(tài)用地不足。上海2012年全市的建設(shè)用地總規(guī)模已經(jīng)超過市域面積面積的46%，高于大倫敦，大巴黎，東京圈等國際大都市[5]。

統(tǒng)計2004年—2012年上海市的建設(shè)用地總規(guī)模，其以每年約81.6km2的速度擴張，廣州為年均約68.25km2，北京年均約44.25km2，武漢年均約53.12km2，上海市建設(shè)用地總規(guī)模的擴張速度居幾個城市之首（圖5-圖7）。

4.2 規(guī)劃對建設(shè)用地總規(guī)?？刂?/h3>

總的來說上海市建設(shè)用地總規(guī)模在土地利用總體規(guī)劃中總共有3個階段。

第一階段是1999年至2004年，《土地利用總體規(guī)劃(1997—2010)》確定建設(shè)用地總規(guī)模2 294km2，規(guī)劃編制完成審批后僅僅4年，上海實際建設(shè)用地總量就已經(jīng)突破規(guī)劃末期（2010年）的建設(shè)用地規(guī)劃總量。規(guī)劃編制確定的各項控制指標(biāo)已經(jīng)不能適應(yīng)上海快速發(fā)展的要求。

第二階段是2004年至2010年，隨著上一輪規(guī)劃的各項指標(biāo)突破，上海開始了新一輪的土地利用總體規(guī)劃修編，于2008年完成了《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》的編制及審批，規(guī)劃確定了建設(shè)用地2020年全市建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃? 981km2。同時規(guī)劃文本第30條中明確提出嚴(yán)格劃定城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴展邊界。

第三階段是2010年至今，隨著2010年上海市規(guī)土合一完成，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃合并管理，上海市完成編制兩規(guī)合一總體規(guī)劃梳理，《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》編制時，以2005年土地利用年度變更數(shù)據(jù)為規(guī)劃基數(shù)，確定2020年規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模2 981km2?！岸握{(diào)查”成果確認(rèn)后建設(shè)用地總量已經(jīng)逼近2 981km2，按國土資源部要求，上海市土地利用總體規(guī)劃以“二次調(diào)查”成果為規(guī)劃基數(shù)，根據(jù)國土資源部已批復(fù)的規(guī)劃至2020年的新增建設(shè)用地指標(biāo)對“二次調(diào)查”數(shù)據(jù)進行銜接后建設(shè)用地總規(guī)模調(diào)整為3 226km2（表1）。

隨著上海土地利用總體規(guī)劃中可新增建設(shè)用地指標(biāo)的捉襟見肘，未來上海的發(fā)展不能再依靠新增建設(shè)用地，而應(yīng)以挖掘存量為主，并在現(xiàn)狀建設(shè)用地的基礎(chǔ)上做減量，以促進轉(zhuǎn)型發(fā)展。目前上海市建設(shè)用地總量已經(jīng)接近規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模，為了可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境空間的保護，上海市已經(jīng)明確3 226km2作為上海市的建設(shè)用地的終極規(guī)模，未來上海的規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模在此基礎(chǔ)上只減不增。

4.3 上海土地利用空間管制實踐

北京和廣州在土地管理上較為嚴(yán)格地執(zhí)行了土地利用總體規(guī)劃的“三界四區(qū)”的空間管制，而上海在“兩規(guī)合一”后對建設(shè)用地管控上實行了一條控制線——集中建設(shè)區(qū)線的空間管制（表2）。

（1）集中建設(shè)區(qū)主要特點

管理效率高。上海市規(guī)土合一后集建區(qū)規(guī)模經(jīng)過各級政府及規(guī)土局多輪協(xié)調(diào)最終確定劃定在2 798km2。形成了一條滿足各級政府發(fā)展需求的 “控制線”、“發(fā)展線”。相對于“三界四區(qū)”形式的空間管制形式，取消了“三界四區(qū)”中的有條件建設(shè)區(qū)，在管理上不需要頻繁地做有條件建設(shè)區(qū)和允許建設(shè)區(qū)的置換。

操作性及公平性強。上海的集建區(qū)管制對于新增建設(shè)項目的審核較為便捷，國土信息系統(tǒng)中集建區(qū)作為規(guī)劃控制線，一般新增建設(shè)用地項目如果位于集建區(qū)內(nèi)同時符合相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃控規(guī)要求等后即視為符合規(guī)劃。規(guī)劃管理審批較為方便、清晰，減少了人為因素，公平性較強。

規(guī)劃引導(dǎo)性較好。多年的管理實施下來，各級政府及相關(guān)部門對集建區(qū)管理的形式認(rèn)可度較高。位于集建區(qū)內(nèi)是一般建設(shè)項目落地的先決條件之一，“兩規(guī)合一”后新增建設(shè)用地基本都位于集建區(qū)內(nèi)，集中建設(shè)區(qū)的劃定有效地提高了用地效率。

（2）集中建設(shè)區(qū)主要問題

未能有效地控制建設(shè)用地總規(guī)模

兩規(guī)合一時全市建設(shè)用地總量控制在約3 226km2，集中建設(shè)區(qū)規(guī)模劃定在2 798km2，劃定的前提是集中建設(shè)區(qū)外的現(xiàn)狀建設(shè)用地需要減少約40%。因此我們可以這樣理解：“兩規(guī)合一”后實行集建區(qū)一條控制線，其實是在管理上取消了國家“三界四區(qū)”中的有條件建設(shè)區(qū)，集建區(qū)線的范圍已經(jīng)包含了有條件建設(shè)區(qū)，集中建設(shè)區(qū)范圍內(nèi)未來建設(shè)用地規(guī)模落地必須實行集建區(qū)外建設(shè)用地的減量。

集建區(qū)管理實施后，規(guī)劃新增建設(shè)項目位于集建區(qū)內(nèi)即視為符合規(guī)劃空間要求，配以建設(shè)用地指標(biāo)即可建設(shè)。但是由于上海集建區(qū)空間本身較大，造成了集建區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地不斷增加，而規(guī)劃設(shè)定的集建區(qū)外建設(shè)用地的減少卻很難實施，這是兩規(guī)合一后上海建設(shè)用地總量并沒有得到有效控制的重要原因。

（3）小結(jié)

相對于北京、廣州“三界四區(qū)”的土地空間管制，上海的集建區(qū)對建設(shè)用地總規(guī)模并沒有起到有效的控制作用，在2012年上海市的建設(shè)用地總規(guī)模就已經(jīng)逼近《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》確定的規(guī)劃末期建設(shè)用地總量2 981km2。但是在建設(shè)用地空間管理上，上海的集建區(qū)空間管制有效地集中引導(dǎo)了新增建設(shè)用地的空間向集建區(qū)內(nèi)集中開發(fā)，管理上也沒有頻繁地調(diào)整空間管制邊界。

表2 上海集中建設(shè)區(qū)與全國三界四區(qū)對比表

5 對上海新一輪城市開發(fā)邊界劃定的啟示

兩規(guī)合一至今短短的5年時間，上海的開發(fā)建設(shè)就已經(jīng)逼近土地利用總體規(guī)劃2020年的建設(shè)用地總規(guī)模，而當(dāng)初設(shè)想的集建區(qū)內(nèi)增加建設(shè)用地，集建區(qū)外建設(shè)用地的相應(yīng)減少卻沒有實現(xiàn)。在上海新一輪的城市開發(fā)邊界劃定中我們不得不重新審視：“兩規(guī)合一”時以一條集中建設(shè)區(qū)線控制，相比三界四區(qū)“允許建設(shè)區(qū)”、“有條件建設(shè)區(qū)”兩條線控制究竟利大于弊還是弊大于利。僅從土地管理的角度考慮，筆者認(rèn)為上海新一輪城市開發(fā)邊界的劃示應(yīng)考慮以下幾點：

（1）在現(xiàn)集中建設(shè)區(qū)的基礎(chǔ)上進行深化“三界四區(qū)”中有條件建設(shè)區(qū)的設(shè)定是在空間上為不確定的建設(shè)留有彈性，它的設(shè)定也是為了適應(yīng)土地部門計劃管理方式。雖然在建設(shè)用地總規(guī)模的數(shù)據(jù)指標(biāo)上看，集中建設(shè)區(qū)未能有效地控制建設(shè)用地總規(guī)模，但不能因此就否定“兩規(guī)合一”集中建設(shè)區(qū)一條線的控制方式，重新回到允許、有條件建設(shè)區(qū)的開發(fā)邊界形式。

上海市目前在集中建設(shè)區(qū)內(nèi)外已經(jīng)形成了一套相對完整的規(guī)劃、管理和實施體系，上一輪“兩規(guī)合一”時集中建設(shè)區(qū)控制線經(jīng)過各級政府及部門的多方溝通，在管理上也已達成統(tǒng)一共識。集建區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地集中連片形成規(guī)模，各項基礎(chǔ)設(shè)施配套完善。集中建設(shè)區(qū)一直起著控制建設(shè)用地?zé)o限蔓延的作用，實際上集中建設(shè)區(qū)已經(jīng)是上海市的城市開發(fā)邊界，因此建議新一輪的城市開發(fā)邊界應(yīng)在現(xiàn)有的集建區(qū)線基礎(chǔ)上進行深化。

（2）對現(xiàn)狀集建區(qū)進行瘦身

由于上海市現(xiàn)有集中建設(shè)區(qū)空間劃定過大，受制于建設(shè)用地總規(guī)模限制，如果未來集建區(qū)外建設(shè)用地?zé)o法大規(guī)模減量，集中建設(shè)區(qū)內(nèi)將有大量規(guī)劃空間無法實施建設(shè)。因此首先應(yīng)根據(jù)實際情況評估至2020年上海集建區(qū)外可能真正具備減量可能的建設(shè)用地總量，根據(jù)評估結(jié)果確定集建區(qū)瘦身規(guī)模，選擇集建區(qū)內(nèi)目前尚未開發(fā)、生態(tài)條件較好的地區(qū)進行瘦身,在總量控制的原則下，釋放一定的規(guī)劃建設(shè)用地空間作為生態(tài)空間。

（3）預(yù)留規(guī)劃彈性空間

對于瘦身后的集中建設(shè)區(qū)，綜合考慮各個地區(qū)的發(fā)展需求及建設(shè)用地空間的不確定性留出規(guī)劃彈性空間，未來彈性空間內(nèi)的城市建設(shè)行為需要相應(yīng)的建設(shè)用地減量化后才可進行。具體彈性空間的比例及大小應(yīng)結(jié)合各區(qū)縣實際情況，及城市總體規(guī)劃等因素確定。

（4）加強管理

新一輪的城市開發(fā)邊界仍然是一條控制線，它應(yīng)是既有集建區(qū)的深化，它的劃定空間規(guī)模應(yīng)考慮到建設(shè)用地總規(guī)模及未來建設(shè)用地的彈性空間。具體的建設(shè)用地項目如何落地及建設(shè)用地的有條件使用辦法應(yīng)由規(guī)土部門的計劃管理來落實。同時城市開發(fā)邊界成果應(yīng)納入法定規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃/城市總體規(guī)劃），一經(jīng)劃定應(yīng)更加嚴(yán)格地管理執(zhí)行，在滿足特定管理條件后允許其進行修改及微調(diào)，以滿足規(guī)劃不可預(yù)期的建設(shè)需求。

在上海調(diào)整為“城市開發(fā)邊界”管理模式，其實施路徑上將有更強的操作性。

6 結(jié)語

本文從土地規(guī)劃空間管制的角度以上海、廣州、北京的實踐為基礎(chǔ)談?wù)摿恕叭缢膮^(qū)”、“集中建設(shè)區(qū)”等對目前城市開發(fā)邊界劃示的啟示。上海市新一輪城市開發(fā)邊界的劃定是極其復(fù)雜的綜合規(guī)劃，其劃示不僅要保證建設(shè)用地總規(guī)模的只減不增，同時還需考慮上海市城市總體規(guī)劃、上海市生態(tài)保護紅線、各個區(qū)縣的空間發(fā)展權(quán)等各個方面因素。當(dāng)然也許上海市未來的城市建設(shè)用地終極規(guī)模設(shè)定在3226km2本身仍值得商榷，但是它體現(xiàn)了上海市城鄉(xiāng)發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變，以終極規(guī)模的鎖定倒逼城鎮(zhèn)化方式的轉(zhuǎn)型，也預(yù)示著由增量規(guī)劃走向存量規(guī)劃的時代已經(jīng)來臨。上海市的空間管制將由“集中建設(shè)區(qū)”時代走向“城市開發(fā)邊界”時代，新一輪城市開發(fā)邊界的劃定也將是上海市存量規(guī)劃時代邁出的重要一步。

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