金云峰 陳 光 馬唯為

0 引言

1980年代，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展思想初現(xiàn)端倪，生態(tài)建設(shè)逐步受到重視。1990年代初期，建設(shè)部為推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化開(kāi)展了創(chuàng)建“國(guó)家園林城市”（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“園林城市”）的評(píng)選活動(dòng)，并制定了評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)。

“園林城市”評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)前后共有5個(gè)版本。自1992年公布評(píng)選“園林城市”的10條標(biāo)準(zhǔn)，到2010年《國(guó)家園林城市標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定8類(lèi)74項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，“園林城市”評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)：基礎(chǔ)建立階段（1992年—1999年）、細(xì)分細(xì)化階段（2000年—2009年）、豐富擴(kuò)展階段（2010年至今）3個(gè)階段[1]；評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)所執(zhí)行和對(duì)接的相關(guān)的條例、法規(guī)、技術(shù)規(guī)范先后主要有：國(guó)務(wù)院《城市綠化條例》（1992年8月1日起施行）、建設(shè)部《城市綠化規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)的規(guī)定》建城[1993]184號(hào)（1994年1月1日起實(shí)施）、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》GBJ137-90（1991年3月1日起施行）、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《城市綠地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)》CJJ/T85-2002（2002年9月1日起實(shí)施）、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市園林綠化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》GB/T50563-2010（2010年12月1日起實(shí)施）等。

“園林城市”評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容不斷擴(kuò)展的同時(shí)，部分指標(biāo)經(jīng)歷了多次調(diào)整。如現(xiàn)行2010版《國(guó)家園林城市標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)”）的綠地指標(biāo)主要對(duì)接《城市綠地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)》，但是部分指標(biāo)又沒(méi)有完全遵照?！冻鞘芯G地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)》中的“綠地率”指標(biāo)對(duì)于“其他綠地”是不作統(tǒng)計(jì)的，因?yàn)椤捌渌G地”是指位于城市建設(shè)用地以外生態(tài)、景觀、旅游和娛樂(lè)條件較好或亟須改善的區(qū)域，一般是植被覆蓋較好、山水地貌較好或應(yīng)當(dāng)改造好的區(qū)域，其不參與城市建設(shè)用地平衡。而“評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)”中的“建成區(qū)綠地率”卻將“其他綠地”部分納入統(tǒng)計(jì)，忽視了“其他綠地”本身存在不易界定邊界的問(wèn)題。隨著新版《城市用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“11版城標(biāo)”）的實(shí)施，附屬綠地、其他綠地等并沒(méi)有直接納入城鄉(xiāng)用地分類(lèi)中[2]。

指標(biāo)是衡量目標(biāo)的單位或方法，而目標(biāo)是想要達(dá)到的境地或標(biāo)準(zhǔn)。因此，不同時(shí)期部分“園林城市”評(píng)選指標(biāo)的變化一定程度上可以反映出“園林城市”目標(biāo)不同階段的差別。因此，為更好地開(kāi)展“園林城市”創(chuàng)建活動(dòng)，切實(shí)推進(jìn)我國(guó)城市園林綠化事業(yè)的發(fā)展，需要對(duì)“評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)”中部分指標(biāo)的調(diào)整與演變進(jìn)行分析，了解不同時(shí)期“園林城市”創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生差異的緣由，從而為“園林城市”未來(lái)的政策與目標(biāo)導(dǎo)向提供參考思路。

1.1 管理機(jī)構(gòu)從一元到多元

1992年“園林城市”評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)中所有的考核指標(biāo)均為城市園林綠化相關(guān)指標(biāo)①建設(shè)部城建司．“園林城市”評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)[J]．風(fēng)景園林通訊，1993（4）：15-16。?？梢?jiàn)，這一時(shí)期城市園林綠化管理部門(mén)是該時(shí)期制定評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)的主要職能部門(mén)，“園林城市”目標(biāo)也只是單純?yōu)榱藢?duì)城市園林綠化工作進(jìn)行考核。而自1996年“園林城市”評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)首次增加生態(tài)相關(guān)考核指標(biāo)，截至2010年，“園林城市”的考核指標(biāo)已經(jīng)涵括生態(tài)環(huán)境、市政設(shè)施、節(jié)能減排、人居環(huán)境、社會(huì)保障等多個(gè)類(lèi)別，指標(biāo)的分管城市職能部門(mén)增至10多個(gè)，這些部門(mén)大致分屬于國(guó)務(wù)院直屬的8個(gè)部委和司局②8個(gè)部委和司局分別是：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、人力資源和社會(huì)保障部、交通運(yùn)輸部、水利部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家旅游局。（表1）。其中，與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（創(chuàng)建“園林城市”活動(dòng)發(fā)起者）有隸屬關(guān)系的職能部門(mén)僅含城市園林綠化、城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政交通等部門(mén)機(jī)構(gòu)。這一時(shí)期“園林城市”目標(biāo)呈現(xiàn)出明顯的寬泛化特點(diǎn)。

一方面，隨著“園林城市”考核指標(biāo)不斷地?cái)U(kuò)展，所牽涉部門(mén)不斷地增多，數(shù)值達(dá)標(biāo)成為主要目標(biāo)，另一方面，“評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)于數(shù)據(jù)的來(lái)源部門(mén)卻甚少有考核要求，更不論達(dá)標(biāo)后部門(mén)間的持續(xù)協(xié)調(diào)與后續(xù)管理，況且，隸屬關(guān)系不同的管理部門(mén)相互間配合本來(lái)就具有相當(dāng)?shù)碾y度。而這一切皆與“園林城市”過(guò)寬的考核面以及相關(guān)行政部門(mén)職能的條塊化劃分有關(guān)。

1.2 綠化制度的制定與執(zhí)行

2010年版“評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)”提出申報(bào)城市應(yīng)建立綠線管理、養(yǎng)護(hù)管理等7項(xiàng)管理制度③7項(xiàng)管理制度分別為：建立綠線管理、園林綠化工程管理、養(yǎng)護(hù)管理、公示制度及控制大樹(shù)移栽、防止外來(lái)物種入侵、義務(wù)植樹(shù)。。2012年，《國(guó)家生態(tài)園林城市分級(jí)考核標(biāo)準(zhǔn)》又增加了綠色圖章制度和古樹(shù)名木保護(hù)制度。園林綠化制度固然是保證城市園林綠化工作規(guī)范化進(jìn)行的手段，不過(guò)由于城市綠地在上下位城鄉(xiāng)規(guī)劃間協(xié)調(diào)難度大，導(dǎo)致部分制度執(zhí)行起來(lái)并不是很容易。

就綠線管理制度而言，《城市綠線管理辦法》指出，“城市綠線是指城市各類(lèi)綠地范圍的控制線”④中華人民共和國(guó)建設(shè)部令第112號(hào)．城市綠線管理辦法，2002。。就綠線劃定階段來(lái)說(shuō)，城市總體規(guī)劃（含城市綠地專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃）、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃是城市綠線劃定的3個(gè)階段。因此理論上來(lái)說(shuō)，控制性詳細(xì)規(guī)劃的綠線應(yīng)按照上位的城市總體規(guī)劃和綠地系統(tǒng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行。但是，事實(shí)上具體規(guī)劃編制時(shí)常出現(xiàn)控規(guī)先行的局面。因此，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃中的綠線劃定工作有時(shí)成為對(duì)控規(guī)已界定綠線的匯編，違反了綠線劃定的先后次序。

同時(shí)，從綠線的具體劃定操作上來(lái)說(shuō)，也存在難題?！冻鞘芯G線管理辦法》指出，“城市綠線范圍內(nèi)的公共綠地、防護(hù)綠地、生產(chǎn)綠地、居住區(qū)綠地、單位附屬綠地、道路綠地、風(fēng)景林地等，必須按照《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》、《公園設(shè)計(jì)規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行綠地建設(shè)”。但是顯然，對(duì)于“附屬綠地”以及規(guī)劃區(qū)內(nèi)非建設(shè)用地中的“其他綠地”進(jìn)行綠線劃定就缺乏依據(jù)。其實(shí)“附屬綠地”本沒(méi)有明確的用地，也就無(wú)從具體劃線。而規(guī)劃區(qū)內(nèi)非建設(shè)用地中的“其他綠地”又往往因?yàn)槊娣e大，權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，缺乏相關(guān)法律法規(guī)的控制，同樣難以界定綠線的邊界。

表1 2010年《國(guó)家園林城市標(biāo)準(zhǔn)》指標(biāo)項(xiàng)與職能部門(mén)關(guān)系對(duì)照一覽表

表2 歷版《國(guó)家園林城市標(biāo)準(zhǔn)》綠地3大指標(biāo)對(duì)照表

因此，建設(shè)用地中的綠地應(yīng)有明確的用地和邊界，便于其建設(shè)管理；而規(guī)劃區(qū)內(nèi)非建設(shè)用地中的綠化用地則可以劃定保護(hù)控制線，由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)對(duì)其中的建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行控制。

1.3 綠地指標(biāo)的發(fā)展與演變

（1）“園林城市”3大指標(biāo)的發(fā)展演變

“園林城市”3大指標(biāo)就取值變化上來(lái)看，總體趨勢(shì)越來(lái)越高（表2）。然而，在我國(guó)用地集約化發(fā)展的思路下，人均建設(shè)用地水平受到嚴(yán)格控制，而城區(qū)內(nèi)綠地是建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)高綠地指標(biāo)顯然是不現(xiàn)實(shí)的。早在1994年，《城市綠化規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)的規(guī)定》就首次提出以人均建設(shè)用地指標(biāo)確定人均綠地指標(biāo)的思想，卻沒(méi)有得以體現(xiàn)，至2010年版“評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)”才重新確認(rèn)。

（2）人均公園綠地面積

“11版城標(biāo)”規(guī)定允許采用的規(guī)劃人均城市建設(shè)用地面積上下限為65—115m2/人。從2008年《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中統(tǒng)計(jì)20個(gè)已獲“園林城市”命名的城市，得出20個(gè)市的人均建設(shè)用地為91.8m2（表3）。因此，下文就以規(guī)劃人均建設(shè)用地90m2來(lái)探討規(guī)劃人均公園綠地面積的區(qū)間。

按“11版城標(biāo)”的規(guī)定，“綠地與廣場(chǎng)用地”（G）占城市建設(shè)用地的比例宜為10%—15%。因此，如果規(guī)劃人均建設(shè)用地90m2，那么規(guī)劃人均“綠地與廣場(chǎng)用地”（G）宜為9—13.5m2之間。考慮到“綠地與廣場(chǎng)用地”（G）的統(tǒng)計(jì)范圍除公園綠地（G1）外，還包括防護(hù)綠地（G2）、廣場(chǎng)用地（G3），那么規(guī)劃人均公園綠地面積（“11版城標(biāo)”中規(guī)定不小于8 m2/人）實(shí)際小于上述區(qū)間。

而2010年版“評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)”中人均建設(shè)用地90m2，對(duì)應(yīng)人均公園綠地面積≥8.00m2/人，顯然已是較高值。相應(yīng)《國(guó)家生態(tài)園林城市分級(jí)考核標(biāo)準(zhǔn)》中一星級(jí)、二星級(jí)、三星級(jí)“生態(tài)園林城市”對(duì)應(yīng)要求分別為≥10m2/人、≥11.5m2/人、≥12.5m2/人，則是多數(shù)城市難以達(dá)到的。事實(shí)上前述20個(gè)城市的人均綠地面積（含人均公園綠地面積）很多都低于8m2/人的標(biāo)準(zhǔn)⑤住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部計(jì)劃財(cái)務(wù)與外事司．中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒[M]．北京：中國(guó)計(jì)劃出版社，2009。。

（3）綠地率的問(wèn)題

建成區(qū)綠地率是建成區(qū)各類(lèi)城市綠地面積之和與建成區(qū)面積的比值。因此，將城市哪些類(lèi)綠地納入統(tǒng)計(jì)是關(guān)鍵。2010年版“評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)”是套用《城市園林綠化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)定建成區(qū)綠地面積的統(tǒng)計(jì)范圍為G1、G2、G3、G4并包括部分其他綠地（G5）在內(nèi)的綠地之和，而這與《城市綠地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)》（G5）的統(tǒng)計(jì)口徑不符。對(duì)此，《城市園林綠化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》僅解釋為：“一般來(lái)說(shuō)，城市的建成區(qū)范圍要大于建設(shè)用地范圍，或者說(shuō)建成區(qū)內(nèi)的城市綠地包括建設(shè)用地外的‘其他綠地’，而事實(shí)上該部分綠地不論從改善城市生態(tài)環(huán)境、提供居民游憩場(chǎng)地，還是城市自然景觀方面，都起到不同忽視的作用；……其取值不得超過(guò)其他四類(lèi)綠地面積的20%，且納入統(tǒng)計(jì)的其他綠地應(yīng)與城市建設(shè)用地相毗鄰”。

然而，一方面，其他綠地（G5）計(jì)入多少面積，取決于G1、G2、G3、G4四類(lèi)綠地的面積，而四類(lèi)綠地的總量本身也存在無(wú)法精確定量的問(wèn)題。如附屬綠地（G4）的總量就存在不確定性，其在城市總體規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃中均無(wú)法圖示，沒(méi)有“地”，其規(guī)劃數(shù)值和實(shí)際數(shù)值都很難進(jìn)行精確的測(cè)算。另一方面，關(guān)于納入統(tǒng)計(jì)的其他綠地應(yīng)與城市建設(shè)用地相毗鄰的“毗鄰”一詞難更以界定其具體范圍，為實(shí)際操作帶來(lái)很大的主觀隨意性。

1.4 從城鄉(xiāng)用地到城鄉(xiāng)綠地

（1）城鄉(xiāng)用地發(fā)展的新變化

“11版城標(biāo)”建立了城鄉(xiāng)用地分類(lèi)體系，“城鄉(xiāng)用地”分類(lèi)的地類(lèi)覆蓋市域范圍內(nèi)所有的建設(shè)用地和非建設(shè)用地，清晰了城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村建設(shè)用地的區(qū)別?！?1版城標(biāo)”對(duì)用地分類(lèi)上的模棱兩可，用地統(tǒng)計(jì)上的含混不清，進(jìn)行了最大程度的規(guī)避。例如，“11版城標(biāo)”將“園林生產(chǎn)綠地”以及“部分城市建設(shè)用地范圍外基礎(chǔ)設(shè)施兩側(cè)的防護(hù)綠地”歸入“農(nóng)林用地”（E2）。風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等其他綠地中的管理及服務(wù)設(shè)施用地歸入其他建設(shè)用地（H9）。鑒于“11版城標(biāo)”已經(jīng)覆蓋整個(gè)市域城鄉(xiāng)范圍，而目前《城市綠地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)》將“其他綠地”界定在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建成區(qū)外。因此，“其他綠地”作為構(gòu)建城市規(guī)劃區(qū)與市域范圍生態(tài)網(wǎng)絡(luò)基底的類(lèi)別及組成，應(yīng)作為城鄉(xiāng)用地分類(lèi)體系。

事實(shí)上，2010年版“評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)”也第一次針對(duì)“其他綠地”提出了考核要求。它提出：“要依據(jù)城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)一體的綠地系統(tǒng)；并使郊野公園、風(fēng)景林地、城市綠化隔離帶等其他綠地得到有效保護(hù)和合理利用”⑦建城[2010]125號(hào)．關(guān)于印發(fā)《國(guó)家園林城市申報(bào)與評(píng)審辦法》、《國(guó)家園林城市標(biāo)準(zhǔn)》的通知，2010。。同時(shí)按《城市園林綠化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》：“由于城市其他綠地很難用量化的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，也沒(méi)有固定的模式，因此主要是考察建成區(qū)與其周邊的其他綠地的聯(lián)系程度”⑧住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部．GB/T 50563—2010．城市園林綠化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)．北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2010。。但是，對(duì)聯(lián)系程度的判斷標(biāo)準(zhǔn)卻沒(méi)有詳細(xì)解釋。

（2）城鄉(xiāng)綠地的發(fā)展思路

要改變“其他綠地”目前規(guī)劃難、落實(shí)難、管理難的現(xiàn)狀，必須加強(qiáng)“其他綠地”與城鄉(xiāng)用地分類(lèi)對(duì)接關(guān)系的研究，進(jìn)一步深化“其他綠地”的分類(lèi)，清晰“其他綠地”的權(quán)屬關(guān)系，加強(qiáng)“其他綠地”的管理協(xié)調(diào)研究[3-5]。市域綠地應(yīng)該從主導(dǎo)功能出發(fā)，將市域綠地分為生態(tài)安全型綠區(qū)（L1）、防護(hù)隔離型綠區(qū)（L2）、風(fēng)景游憩型綠區(qū)（L3）3個(gè)主要類(lèi)型。其實(shí)，從“其他綠地”（包括多地類(lèi)相關(guān)用地所組成片區(qū)）的功能屬性角度出發(fā)，對(duì)其他綠地進(jìn)行分類(lèi)的方法是未來(lái)的發(fā)展方向。而在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的趨勢(shì)下，“園林城市”作為引領(lǐng)城市園林綠化建設(shè)的政策，肩負(fù)樹(shù)立專(zhuān)業(yè)權(quán)威的任務(wù)，其應(yīng)該引領(lǐng)城市園林綠化向著統(tǒng)籌市域、城市規(guī)劃區(qū)、城市建成區(qū)，向著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)園林綠化建設(shè)的方向發(fā)展[4]。

表3 2008年20個(gè)城市人均建設(shè)用地面積、人均綠地面積統(tǒng)計(jì)表

1.5 小結(jié)

從“園林城市”評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)演變與發(fā)展，我們可以清晰地認(rèn)識(shí)到不同時(shí)期以來(lái)，“園林城市”從一開(kāi)始為城市園林綠化工作的考核逐漸向著多元化、寬泛化的考核內(nèi)容轉(zhuǎn)變，致使?fàn)可娌块T(mén)增多、職能重疊等問(wèn)題的產(chǎn)生；部分指標(biāo)也仍然存在落實(shí)困難、管理協(xié)調(diào)復(fù)雜的情況；創(chuàng)建“園林城市”的政策與目標(biāo)的主線也從最初“為園林綠化的創(chuàng)建”發(fā)展到“多元化的創(chuàng)建”。因此，我們唯有調(diào)整觀念，加強(qiáng)對(duì)政策目標(biāo)的再認(rèn)識(shí)，才能更好地繼續(xù)執(zhí)行這項(xiàng)政策[6]。

2 政策與目標(biāo)的再認(rèn)識(shí)

2.1 糾正思想觀念誤區(qū)

“園林城市”目標(biāo)之所以不斷變動(dòng)，政策落實(shí)效果之所以不佳，與這項(xiàng)政策現(xiàn)有內(nèi)容牽涉面過(guò)寬有關(guān)?！皥@林城市”作為一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)針對(duì)城市園林綠化考核的工作，本不應(yīng)該承擔(dān)起如此之多的使命?；貧w為推進(jìn)城市園林綠化事業(yè)發(fā)展的本職工作，聚焦重點(diǎn)，才能推動(dòng)城市園林綠化建設(shè)水平的長(zhǎng)足發(fā)展與進(jìn)步?！秶?guó)家園林城市標(biāo)準(zhǔn)》目前階段應(yīng)全面對(duì)接國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市園林綠化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，逐步精簡(jiǎn)非園林綠化類(lèi)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并且在未來(lái)活動(dòng)開(kāi)展的過(guò)程中，逐步推動(dòng)《國(guó)家園林城市標(biāo)準(zhǔn)》與《城市園林綠化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》指標(biāo)體系的相互印證，使指標(biāo)更加科學(xué)與完善。

2.2 引入多元決策機(jī)制

創(chuàng)建“園林城市”，是一項(xiàng)長(zhǎng)期持久的、全面的社會(huì)系統(tǒng)工程，要實(shí)事求是，因地制宜，量力而行?！皥@林城市”政策目前決策多靠自上而下的行政手段，而自下而上的多元化的參與較弱。在歐美等國(guó)家，公眾參與是政府決策的重要環(huán)節(jié)并貫穿于政策的制定與實(shí)施全過(guò)程?！案鶕?jù)謝莉·安斯?。⊿herry Am stein）發(fā)表的《市民參與階梯》（A Ladder or Citizen Participation），公眾參與分為3個(gè)層次，最低層次是‘不是參與的參與’；中間層次是‘象征性參與’；最高層次是‘市民權(quán)利’?！倍皥@林城市”評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)中的公示制度、問(wèn)卷調(diào)查等形式都屬于“象征性參與”，市民處于被動(dòng)的地位。不過(guò)，傳統(tǒng)的公眾參與也存在著一定的弊?。菏紫?，參與群體樣本過(guò)小不能代表多數(shù)人的利益；其次，專(zhuān)業(yè)知識(shí)的欠缺也造成參與效果不盡人意。

因此，一方面將多樣的聽(tīng)證制度、監(jiān)督制度、專(zhuān)家顧問(wèn)制度等納入政策制定實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)中來(lái)，能為政策的制定實(shí)施注入活力。另一方面，應(yīng)鼓勵(lì)市民自發(fā)成立與園林綠化建設(shè)相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)管理機(jī)構(gòu)、民間宣傳機(jī)構(gòu)，切實(shí)提高民眾的專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平，能最大程度地克服上述弊病。

2.3 落實(shí)操作清晰核心

從長(zhǎng)期的實(shí)踐工作來(lái)看，“園林城市”工作也確實(shí)只能?chē)@城市園林綠化工作核心展開(kāi)。目前，國(guó)內(nèi)涉及有關(guān)城市環(huán)境建設(shè)評(píng)價(jià)內(nèi)容的城市稱(chēng)號(hào)有“國(guó)家森林城市”、“全國(guó)綠化模范城市”、“國(guó)家衛(wèi)生城市”、“國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市”、“中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)”、“中國(guó)旅游優(yōu)秀城市”等，這些由多部門(mén)發(fā)起的活動(dòng)內(nèi)容相互交叉重疊，最終造成了誰(shuí)都想管、但是誰(shuí)都管不好的局面。況且，住建部關(guān)于園林城市的復(fù)查情況通報(bào)的工作總結(jié)，往往也只都提及城市園林綠化相關(guān)內(nèi)容，而很少涉及其他內(nèi)容。也側(cè)面說(shuō)明，“園林城市”齊抓共管的考核內(nèi)容導(dǎo)致眾多部門(mén)間管理協(xié)調(diào)難度大的問(wèn)題。在以城市園林綠化為主的實(shí)際工作路線下，多元的創(chuàng)建內(nèi)容偏離了“園林城市”本義。因此，政策是否應(yīng)該回歸其為考核城市園林綠化工作的初衷，切實(shí)做好城市園林綠化考核工作，值得我們思考。

2.4 加強(qiáng)法律法規(guī)對(duì)接

目前，城市園林綠化建設(shè)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)雖然眾多，但是部分標(biāo)準(zhǔn)其本身還存在爭(zhēng)議，所以執(zhí)行效果也存在疑問(wèn)。譬如，城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃是法定規(guī)劃，其指標(biāo)是檢驗(yàn)城市綠地發(fā)展合理性、科學(xué)性的監(jiān)測(cè)指標(biāo)，其指標(biāo)具有法定的屬性。而“園林城市”作為一項(xiàng)評(píng)選活動(dòng)，其主要目的是選拔、篩選，其指標(biāo)具有達(dá)標(biāo)的屬性。因此，為了更好地引導(dǎo)城市園林綠化建設(shè)，各類(lèi)綠地規(guī)劃、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃指標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)間進(jìn)行權(quán)衡，有所區(qū)分。此外，對(duì)于無(wú)法具體落實(shí)到獨(dú)立用地進(jìn)行控制管理的園林綠化指標(biāo)，宜作為輔助評(píng)價(jià)性指標(biāo)較為合適。因此，唯有加快完善“園林城市”與相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)接，建立科學(xué)的考評(píng)體系，才能推動(dòng)城市園林綠化事業(yè)的健康發(fā)展。

3 結(jié)語(yǔ)

作為一項(xiàng)針對(duì)性、專(zhuān)業(yè)性的創(chuàng)建活動(dòng)，“園林城市”極大地推動(dòng)了我國(guó)城市園林綠化建設(shè)水平，并產(chǎn)生了巨大的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益?；顒?dòng)開(kāi)展20多年來(lái)，其本該成為引領(lǐng)城市發(fā)展、學(xué)科進(jìn)步的標(biāo)桿。然而，活動(dòng)多年來(lái)不斷變化的創(chuàng)建內(nèi)容與創(chuàng)建目標(biāo)卻給我們帶來(lái)疑惑。城市園林綠化作為“園林城市”考核工作的重中之重，長(zhǎng)期以來(lái)在“管綠”與“管地”不分的工作思路下，綠地與城鄉(xiāng)用地的關(guān)系始終沒(méi)有很好地銜接[5]，這使得園林綠化工作思路始終存在誤區(qū)，使得評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和最終執(zhí)行效果總是留有問(wèn)題。因此，只有從思想認(rèn)識(shí)根源去分析問(wèn)題，并逐步完善法規(guī)體系，打破體制環(huán)境的束縛，引入更現(xiàn)實(shí)的決策和執(zhí)行機(jī)制，才能最終引導(dǎo)好“園林城市”的發(fā)展。

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