燕 繼 榮

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

·政治發(fā)展研究·

分權(quán)改革與國(guó)家治理：中國(guó)經(jīng)驗(yàn)分析

燕 繼 榮

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

中國(guó)被認(rèn)為是一個(gè)中央集權(quán)國(guó)家，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，這種集權(quán)體制限制了社會(huì)的活力，影響了財(cái)富的生產(chǎn)，制約了整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。因此，分權(quán)化成為政府改革的主要方向。從中國(guó)30多年改革開(kāi)放的過(guò)程來(lái)看，20世紀(jì)80年代的分權(quán)改革、20世紀(jì)90年代的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、2000年以后的轉(zhuǎn)變政府職能等一系列改革表明，雖然政府改革的主題不斷變化，但改革的總體方向保持了持續(xù)性——分權(quán)化。但是，這種分權(quán)化改革也產(chǎn)生了國(guó)家權(quán)力“碎片化”的傾向，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的均衡。為此，中共十八屆三中全會(huì)將這種分權(quán)化進(jìn)一步表述為中央與地方、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整。中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)顯示，國(guó)家治理需要處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，要解決好國(guó)家發(fā)展活力不足以及部門(mén)本位、地方保護(hù)、寡頭分割等問(wèn)題；分權(quán)化的目標(biāo)不是重新切分“權(quán)力蛋糕”，而是實(shí)現(xiàn)治理變革；分權(quán)化改革應(yīng)該堅(jiān)持的原則是讓企業(yè)、社會(huì)和公民最大化受益；分權(quán)化改革必須與促進(jìn)統(tǒng)一性和均等化的制度變革同步進(jìn)行。

分權(quán)；改革；分權(quán)化改革；國(guó)家治理；中國(guó)經(jīng)驗(yàn)；

當(dāng)下的中國(guó)國(guó)家治理應(yīng)該繼續(xù)分權(quán)還是適度集權(quán)？對(duì)這一問(wèn)題的回答不可一概而論，應(yīng)根據(jù)具體情況而定，即該集權(quán)就集權(quán)，該分權(quán)就分權(quán)。那么，什么情況該集權(quán)，什么情況該分權(quán)？一般的研究思路是，根據(jù)事務(wù)性質(zhì)和范圍的不同，明確哪些領(lǐng)域的哪些事務(wù)需要集中化管理，哪些領(lǐng)域的哪些事務(wù)需要分權(quán)化處理。然而，在高度集權(quán)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)體制下，中國(guó)的政治發(fā)展以往呈現(xiàn)了“放權(quán)—收權(quán)”的循環(huán)特點(diǎn)。就30多年的政策實(shí)踐來(lái)看，釋放地方和社會(huì)要素的活力是改革的主流方向。但是，客觀地說(shuō)，這種分權(quán)化改革也產(chǎn)生了國(guó)家權(quán)力“碎片化”的傾向。今天，中國(guó)政府正在倡導(dǎo)國(guó)家治理現(xiàn)代化，那么，基于國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾的改革，應(yīng)該如何處理分權(quán)與集權(quán)的關(guān)系呢？是繼續(xù)推進(jìn)分權(quán)化改革，還是轉(zhuǎn)而走向集權(quán)化路線？

一、分權(quán)與分權(quán)化改革

分權(quán)與集權(quán)是一對(duì)相對(duì)概念。一個(gè)有效的組織，既要保持必要的集權(quán)以保障組織的統(tǒng)一性和對(duì)外行動(dòng)的一致性，又要有足夠的分權(quán)以保持組織的適應(yīng)性和內(nèi)部行動(dòng)的自主性。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，擴(kuò)張的需求使得組織集權(quán)成為一種自然趨勢(shì)，這使分權(quán)變得彌足珍貴。因此，在集權(quán)與分權(quán)關(guān)系的討論中，分權(quán)化成為一種特別的話題。

按照一般的解釋?zhuān)^分權(quán)，就是一個(gè)組織為發(fā)揮低層組織的主動(dòng)性和創(chuàng)造性而把管理決策權(quán)分給下屬組織的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，最高領(lǐng)導(dǎo)層集中掌控少數(shù)關(guān)系全局利益和重大問(wèn)題的決策權(quán)。在學(xué)術(shù)討論中，分權(quán)通常涉及國(guó)家內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)中中央與地方的關(guān)系，一般與地方分權(quán)(或稱地方自治)相聯(lián)系，而地方分權(quán)與中央集權(quán)相對(duì)，指的是國(guó)家權(quán)力依法由中央政府和地方政府分別行使的制度。

在政治學(xué)語(yǔ)境中，分權(quán)一般在四種情況下使用：第一種是指政治分權(quán)，即不同黨派、不同社會(huì)力量分享政權(quán)，通常表現(xiàn)為政黨分權(quán)和階級(jí)分權(quán)，它的現(xiàn)代制度實(shí)現(xiàn)形式主要是議會(huì)制度和政黨制度；第二種是指政府分權(quán)(橫向分權(quán)或功能性分權(quán))，即通常所謂的立法、司法、行政三種權(quán)力體系的相對(duì)獨(dú)立和互相制約的政府體制安排；第三種是指地方分權(quán)(縱向分權(quán)或結(jié)構(gòu)性分權(quán))，即通常一國(guó)憲法和法律所規(guī)定的中央政府和地方政府職權(quán)分開(kāi)的制度安排，體現(xiàn)為地方自治制度，其制度實(shí)現(xiàn)形式主要為聯(lián)邦制和民主單一制；第四種是指行政分權(quán)，即上級(jí)行政機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)給予下級(jí)機(jī)關(guān)或負(fù)責(zé)人充分的自主權(quán)以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立決策和管理的體制。依據(jù)不同的組織目標(biāo)和管理要求，不同的組織可能采取不同的集權(quán)—分權(quán)模式。有人把這些不同的模式概括為金字塔(或半金字塔)型模式、蜘蛛網(wǎng)型模式和網(wǎng)絡(luò)型模式(見(jiàn)下圖)。

一般研究認(rèn)為，從集權(quán)向分權(quán)轉(zhuǎn)變是人類(lèi)組織管理演化的趨勢(shì)。這樣的結(jié)論只有放在一個(gè)長(zhǎng)期的、總體的歷史觀察中才有意義，而且對(duì)于某一類(lèi)組織而言，如在全球化和網(wǎng)絡(luò)化背景之下的企業(yè)組織可能更加適用。單就國(guó)家和政府組織而言，這種變化的趨勢(shì)似乎尚不明顯。其實(shí)，不管什么組織模式，實(shí)現(xiàn)集權(quán)和分權(quán)的均衡是永遠(yuǎn)不變的話題。

眾所周知，分權(quán)制有諸多優(yōu)點(diǎn)。例如，可以使下級(jí)機(jī)構(gòu)及人員充分發(fā)揮自己的智慧和才干，實(shí)現(xiàn)管理創(chuàng)新；可以使下級(jí)機(jī)構(gòu)及人員因地制宜地貫徹上級(jí)指令；可以使下級(jí)機(jī)構(gòu)及人員從實(shí)際出發(fā)，充分發(fā)揮本地的長(zhǎng)處和優(yōu)勢(shì)，并依據(jù)不同情況自主處理本地問(wèn)題。但是，分權(quán)制的缺點(diǎn)也不容忽視。例如，下級(jí)機(jī)構(gòu)及人員容易自立門(mén)戶，各行其是，從而導(dǎo)致各方發(fā)生矛盾和沖突，影響組織效率；下級(jí)機(jī)構(gòu)及人員容易基于本位主義立場(chǎng)而采取不利于整體利益的行為，從而導(dǎo)致部門(mén)主義、行業(yè)主義、地方主義。這些缺點(diǎn)在不同組織中最為常見(jiàn)，其結(jié)果往往影響組織的協(xié)調(diào)性和一致性。

簡(jiǎn)單而言，所謂分權(quán)化改革，就是一個(gè)相對(duì)集權(quán)的組織向下屬機(jī)構(gòu)或部門(mén)及組織成員下放權(quán)力，以求組織統(tǒng)一性和自主性均衡狀態(tài)的努力。那么，怎么保持集權(quán)與分權(quán)的均衡狀態(tài)呢？換句話說(shuō)，如何使分權(quán)化的努力既滿足適應(yīng)性、靈活性和創(chuàng)新性，而又不至于陷入地方主義、部門(mén)主義、行業(yè)主義的泥潭呢？由于企業(yè)組織、社會(huì)組織、政治組織和國(guó)家政權(quán)組織屬于不同類(lèi)型，其組織性質(zhì)和機(jī)制存在顯著差異，因此，上述問(wèn)題的答案只能在分類(lèi)考察的基礎(chǔ)上得到闡釋。本文以中國(guó)政府分權(quán)化改革為考察對(duì)象，試圖根據(jù)中國(guó)政府的經(jīng)驗(yàn)來(lái)探討如何實(shí)現(xiàn)分權(quán)效益最大化的問(wèn)題。

二、中國(guó)的分權(quán)化改革

以國(guó)家為組織單位，如何讓分權(quán)化改革獲得最大效益？這是中國(guó)語(yǔ)境下的問(wèn)題意識(shí)。事實(shí)上，分權(quán)化改革的空間和意義對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)要比其他國(guó)家大得多。

眾所周知，中國(guó)共產(chǎn)黨1949年建立政權(quán)之后，形成了高度集權(quán)的國(guó)家管理體制。這種通常被人稱之為黨國(guó)體制(party-state system)的高度集權(quán)管理體制，具有三個(gè)方面的集權(quán)特征：其一是政黨集權(quán)，組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)金字塔型，政黨組織高度掌控國(guó)家權(quán)力(立法、司法、行政、軍隊(duì))；其二是中央集權(quán)，雖然30個(gè)省市自治區(qū)屬于地方政府(之下又設(shè)市縣鄉(xiāng)三級(jí)政府)，但地方權(quán)力體系只是作為中央權(quán)力體系的復(fù)制和延伸，中央政府在人事、財(cái)政、物資等方面具有絕對(duì)支配權(quán)，甚至在關(guān)系地方事務(wù)的處理上也具有決策權(quán)；其三是國(guó)家集權(quán)，在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系方面，權(quán)力機(jī)關(guān)和公共部門(mén)以國(guó)家名義集中掌控政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)各領(lǐng)域的主要事務(wù)，而教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生事項(xiàng)，則主要由公營(yíng)部門(mén)和公權(quán)部門(mén)所主導(dǎo)，民營(yíng)企業(yè)、民間組織等社會(huì)力量?jī)H僅作為“補(bǔ)充”。

中央政權(quán)集中計(jì)劃是與這種高度集權(quán)的管理體制相匹配的主要方法。在計(jì)劃體制下，由國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)起草制定國(guó)家發(fā)展“五年規(guī)劃”，各地各級(jí)政府根據(jù)“五年規(guī)劃”逐級(jí)分配任務(wù)指標(biāo)，重大事項(xiàng)由中央政府計(jì)劃單列，這是中國(guó)政權(quán)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理的基本方法。在這個(gè)過(guò)程中，由于領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人偏好和個(gè)人意志的問(wèn)題，由于信息統(tǒng)計(jì)和計(jì)算的問(wèn)題，由于執(zhí)行能力的問(wèn)題，由于外部環(huán)境變化的問(wèn)題，以及由于不可預(yù)測(cè)的突發(fā)性自然和人為災(zāi)禍等等，統(tǒng)一的計(jì)劃管理不僅漏洞百出，導(dǎo)致資源浪費(fèi)和整體效益低下，而且極大地限制了地方和社會(huì)的積極性、自主性，使得整個(gè)國(guó)家缺乏生產(chǎn)活力。

《三國(guó)演義》中有一句名言：天下大勢(shì)，分久必合，合久必分。這句話也反映了管理學(xué)中一個(gè)基本道理：當(dāng)集權(quán)化弊端突顯的時(shí)候，就會(huì)開(kāi)始分權(quán)化的過(guò)程；而分權(quán)化導(dǎo)致麻煩顯著的時(shí)候，又會(huì)出現(xiàn)集權(quán)化的呼聲。1978年改革開(kāi)放政策實(shí)際上開(kāi)啟了中國(guó)分權(quán)化改革的進(jìn)程。

改革開(kāi)放30多年是中國(guó)轉(zhuǎn)型變革最為明顯的時(shí)期。有研究認(rèn)為，中國(guó)發(fā)展的成就主要應(yīng)歸功于分權(quán)化改革——“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的分權(quán)化改革釋放了地方政府和民間力量的活力，激發(fā)了地方政權(quán)和民間資本的積極性。中國(guó)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)按地域原則組建的多層次、多地區(qū)的結(jié)構(gòu)，在既有結(jié)構(gòu)中實(shí)行分權(quán)化改革是30多年來(lái)改革的主題之一。改革的過(guò)程開(kāi)始于20世紀(jì)70年代末期，大體經(jīng)歷了四個(gè)路徑和標(biāo)志性過(guò)程。

第一，通過(guò)推行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放農(nóng)村生產(chǎn)力。中共建政以后，試圖結(jié)束傳統(tǒng)中國(guó)農(nóng)民自然經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式，希望把農(nóng)民組織起來(lái)，于是采取了“人民公社”的組織形式，建立了農(nóng)村居民集體生產(chǎn)、統(tǒng)一分配的集中管理模式。這種模式不僅沒(méi)有極大地調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，反而因?yàn)槠骄髁x“大鍋飯”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力降到溫飽水平之下，農(nóng)民長(zhǎng)期成為中國(guó)的貧困階層。1978年中共十一屆三中全會(huì)以后，為了改變?nèi)嗣窆缰贫认麓嬖诘钠骄髁x和農(nóng)民缺少經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的狀況，農(nóng)村普遍實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1982年制定的新憲法規(guī)定，農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府和群眾性自治組織——村民委員會(huì)。至此，以政社合一和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)為特征的人民公社解體，到1984年底，全國(guó)農(nóng)村完成了由“社”到“鄉(xiāng)”的轉(zhuǎn)變。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放了中國(guó)8億農(nóng)民，使他們可以憑借自己的勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)發(fā)家致富的夢(mèng)想。

第二，1978年開(kāi)始，中國(guó)政府不得不通過(guò)財(cái)政體制改革調(diào)整中央和地方關(guān)系。1980年開(kāi)始了財(cái)政分權(quán)改革，實(shí)行了被稱為“分灶吃飯”的財(cái)政收入分成體制。1980年以前，中國(guó)財(cái)政實(shí)行的是“社會(huì)主義大鍋飯”的制度，中央財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支，建設(shè)預(yù)算由國(guó)家計(jì)委統(tǒng)一制定，然后下達(dá)各省執(zhí)行，相應(yīng)資金由中央財(cái)政部下達(dá)。這種體制給地方機(jī)動(dòng)的財(cái)力極小，稅收原則上要100%上繳國(guó)庫(kù)，因此，地方政府沒(méi)有積極性，只等中央政府下?lián)苡?jì)劃。為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，中國(guó)政府采用中央與地方簽訂財(cái)政上的“承包”協(xié)議，形成了以劃分收支為基礎(chǔ)的分級(jí)包干和自求平衡的財(cái)政關(guān)系。“分灶吃飯”制度極大地激發(fā)了地方政府的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，但使中央財(cái)政能力受到了削弱。*“分灶吃飯”是一種財(cái)政承包制，在這種制度下，地方政府為了過(guò)好自己的日子，勢(shì)必“兩手抓”，一手抓稅高利大的地方企業(yè)，一手抓市場(chǎng)封鎖，結(jié)果導(dǎo)致了地區(qū)分割、重復(fù)建設(shè)，地方主義加劇。同時(shí)，地方政府還要想盡辦法多占中央的“便宜”和好處，一方面“跑部錢(qián)進(jìn)”，一方面大搞“財(cái)政資金體外循環(huán)”，各種方法都極有創(chuàng)意。相反，中央財(cái)政卻捉襟見(jiàn)肘、被動(dòng)應(yīng)付。有研究認(rèn)為，到1993年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重只有22%左右，與發(fā)達(dá)國(guó)家50%～70%的比例相差甚遠(yuǎn)。中央財(cái)政手中拮據(jù)，想利用財(cái)政政策調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)往往力不從心，只得伸手向地方求援，讓地方多做貢獻(xiàn)；而一些財(cái)政能力較強(qiáng)的地方政府倚仗財(cái)力雄厚，通常與中央政府討價(jià)還價(jià)。為了糾正偏差，確保中央財(cái)政能力，1994年開(kāi)始對(duì)“分灶吃飯”進(jìn)行升級(jí)改革，形成了目前實(shí)行的中央/地方分稅體制。*分稅制的核心是分稅、分征、分管，同時(shí)建立轉(zhuǎn)移支付制度。分稅就是“切蛋糕”，即將“蛋糕”一切為三，一塊為中央所有，一塊為地方所得，還有一塊為雙方共享，這樣就把稅種劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅。關(guān)稅、消費(fèi)稅等為中央稅，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅、證券交易稅等為共享稅，其他為地方稅。1994年以前的財(cái)政收入，中央占三成，地方拿七成；而1994年以后，中央財(cái)政收入可以得到50%以上。*這種分稅制保障了中央政府財(cái)力的急劇增長(zhǎng)，但導(dǎo)致了“國(guó)強(qiáng)民不富”的新問(wèn)題，而解決這種新問(wèn)題又成為新一屆政府財(cái)稅改革的任務(wù)。

第三，通過(guò)建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)試驗(yàn)制度探索政策創(chuàng)新突破口。1980年，中國(guó)建立了四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)——深圳、珠海、汕頭、廈門(mén)，它們不僅獲得了稅收方面的優(yōu)惠，更重要的是享受了一個(gè)有利的制度與政策環(huán)境，以及更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)，包括引進(jìn)項(xiàng)目審批權(quán)、外匯管理、銀行信貸、勞動(dòng)用工以及人員出入境等方面的優(yōu)惠政策。現(xiàn)在，經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策已經(jīng)從局部試驗(yàn)階段走向普遍推進(jìn)階段。

第四，通過(guò)企業(yè)改革激活經(jīng)濟(jì)主體的自主活力。在市場(chǎng)化改革過(guò)程中，中國(guó)政府鼓勵(lì)私人經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，釋放社會(huì)的產(chǎn)能，同時(shí)設(shè)法激活國(guó)企活力。從1978年底開(kāi)始，中國(guó)政府推行企業(yè)改革，這個(gè)改革可以分為兩大階段：第一階段是從1978年到1992年，主要是放權(quán)讓利，擴(kuò)大企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)；第二階段是1993年之后，明確以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為方向，在保持自來(lái)水、電力、公交、煙草、石油、天然氣、電信、鐵路運(yùn)輸、銀行等國(guó)營(yíng)主導(dǎo)的同時(shí)，探索企業(yè)的市場(chǎng)化改造，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。

2013年，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，設(shè)定全面深化改革的總目標(biāo)為“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并提出具體時(shí)間表，“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”，希望通過(guò)15大領(lǐng)域的60項(xiàng)具體改革，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。許多觀察者認(rèn)為，此次會(huì)議通過(guò)的深化改革決定實(shí)則是新一屆政府的施政綱領(lǐng)，它對(duì)中國(guó)未來(lái)具有里程碑意義。

雖然不能把新一屆政府的“全面深化改革”定義為分權(quán)化改革(事實(shí)上，“全面深化改革”更加強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一的國(guó)家治理能力，更加強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)改革方案的“頂層設(shè)計(jì)”，更加強(qiáng)調(diào)中央集中管理)，但是，改革設(shè)計(jì)也貫徹了該分權(quán)就分權(quán)的原則。例如，十八屆三中全會(huì)決定提出，要建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。在涉及分權(quán)化改革方面，全會(huì)提出：(1)實(shí)行財(cái)稅體制改革，進(jìn)一步理順中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)責(zé)任；(2)轉(zhuǎn)變政府職能，削減或下放行政審批事項(xiàng)，給企業(yè)和社會(huì)更大的自由；(3)改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力。這些改革內(nèi)容表明，中國(guó)的分權(quán)化改革即將轉(zhuǎn)入新的階段。

三、分權(quán)改革與治理變革

對(duì)于一個(gè)高度集權(quán)的組織和管理體系來(lái)說(shuō)，分權(quán)化無(wú)疑是改革的方向。但是，分權(quán)化具有不同的方向和不同的程度，它們決定著分權(quán)化改革的績(jī)效。30多年的中國(guó)改革經(jīng)驗(yàn)顯示，分權(quán)化改革沿著三個(gè)不同的方向展開(kāi)，并且與治理變革的努力相結(jié)合。

第一，政府向市場(chǎng)和社會(huì)分權(quán)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的過(guò)程，實(shí)際上就是政府在向市場(chǎng)分權(quán)，這個(gè)過(guò)程促成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。有學(xué)者曾經(jīng)指出，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革成功的原因[1]，而非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展正是政府向市場(chǎng)和社會(huì)分權(quán)的結(jié)果。直至今天，中國(guó)政府向市場(chǎng)和社會(huì)分權(quán)的過(guò)程遠(yuǎn)未完成，國(guó)有壟斷部門(mén)及行政審批的大量存在表明中國(guó)的分權(quán)化改革還有巨大空間。在李克強(qiáng)主持下，國(guó)務(wù)院正在大量削減行政審批，據(jù)官方信息，他主政一年多來(lái)已取消和下放行政審批事項(xiàng)7批共632項(xiàng)[2]。

政府向社會(huì)分權(quán)是中國(guó)分權(quán)化改革的內(nèi)容之一，其目的是構(gòu)建政府與社會(huì)的新型關(guān)系，培育社會(huì)自治能力，實(shí)現(xiàn)政府“減負(fù)”，最終改造“全能政府”。實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)至少涉及三方面的努力：一是培植新的社會(huì)組織，二是改革現(xiàn)存社會(huì)組織，三是實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)公共事務(wù)的參與。

第二，政府內(nèi)部的分權(quán)。隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，中國(guó)政府內(nèi)部也進(jìn)行了分權(quán)化改革。以財(cái)政金融系統(tǒng)為例，1978年1月，中國(guó)人民銀行與財(cái)政部正式分開(kāi)辦公，人民銀行總行的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)恢復(fù)到14個(gè)司局；1978年末，中國(guó)人民銀行的統(tǒng)一體制全面恢復(fù)。后來(lái)，各種專(zhuān)業(yè)銀行建立，保險(xiǎn)公司又從中國(guó)人民銀行分立；再后來(lái)，證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)管理機(jī)構(gòu)從中國(guó)人民銀行分離出來(lái)。中國(guó)政府內(nèi)部的分權(quán)涉及產(chǎn)權(quán)、財(cái)稅、金融、企業(yè)、社會(huì)保障、市場(chǎng)管制等環(huán)節(jié)，主要目的是在專(zhuān)業(yè)分工的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府功能的配套。中國(guó)政府的上述努力被稱之為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[1]，其內(nèi)容主要有以分稅制為基礎(chǔ)的財(cái)稅聯(lián)邦制的機(jī)構(gòu)分設(shè)；金融系統(tǒng)中政策性開(kāi)發(fā)銀行、商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)分立，以及金融業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的分離；在政企關(guān)系方面，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與主管部門(mén)脫鉤。

第三，中央向地方分權(quán)。如前文所述，中國(guó)政府分權(quán)化改革的重要內(nèi)容是中央向地方分權(quán)，激發(fā)地方積極性，其中最為重要的是實(shí)現(xiàn)中央和地方財(cái)政分權(quán)，建立中央和地方的分稅制度。這種分稅制度也被人稱之為財(cái)政聯(lián)邦制。在財(cái)政聯(lián)邦制下，中央政府不僅把許多經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力下放給地方，讓地方有了一定的自主決策權(quán)，而且也把許多財(cái)政權(quán)力下放給地方，使中央和地方分享財(cái)政收入。地方財(cái)政收入越高，地方預(yù)留的收入就越多。這種激勵(lì)使得地方政府官員有強(qiáng)烈的熱情和意愿去推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

中央向地方分權(quán)除了實(shí)現(xiàn)財(cái)稅聯(lián)邦制外，還表現(xiàn)在中央將部分行政審批權(quán)下放給地方。此外，為了激發(fā)縣級(jí)政府的自主性和活力，中國(guó)政府還試行省直管縣制度。自2002年起，浙江、廣東、河南、遼寧、湖北等省已經(jīng)出現(xiàn)了在財(cái)政上省直管縣的試點(diǎn)，這可以被看作是省直管縣的先行試點(diǎn)。

總體來(lái)看，分權(quán)化改革為中國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了巨大的利益，其積極貢獻(xiàn)表現(xiàn)為：(1)作為中國(guó)改革戰(zhàn)略的一部分，有助于克服來(lái)自中央政府部門(mén)對(duì)改革的抵制；(2)允許地方進(jìn)行創(chuàng)新試點(diǎn)，避免出現(xiàn)大風(fēng)險(xiǎn)和大錯(cuò)誤；(3)有助于推行“增量改革”，保證改革政策的連續(xù)性。但也必須看到，分權(quán)化也帶來(lái)許多不容忽視的問(wèn)題，其中最大的問(wèn)題就是地方保護(hù)和市場(chǎng)分割。

分權(quán)化改革的目的是給下級(jí)組織和成員更大的自主性、獨(dú)立性，以促進(jìn)組織整體效益的改善。但是，分權(quán)化改革的前提條件是不損害組織的統(tǒng)一性。就一個(gè)國(guó)家而言，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化、均等化仍是首要任務(wù)，一國(guó)之內(nèi)統(tǒng)一交通、統(tǒng)一貨幣、統(tǒng)一市場(chǎng)、統(tǒng)一司法、統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一公民身份和權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化和資本要素的自由流動(dòng)，是國(guó)家建設(shè)和國(guó)家治理的理想目標(biāo)。以此標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判定，分權(quán)化改革的正當(dāng)界限在于，它應(yīng)該有助于這些目標(biāo)的達(dá)成，至少不應(yīng)該阻礙或損害這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)分權(quán)化的改革極大地激活了地方、社會(huì)、企業(yè)乃至個(gè)人的活力，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。但是，由于這種分權(quán)主要以行政地域或行業(yè)部門(mén)為單位，因而導(dǎo)致了地方主義、部門(mén)主義和市場(chǎng)分割。許多研究指出，中國(guó)地方保護(hù)主義的產(chǎn)生與行政分權(quán)有著直接的關(guān)系，①有學(xué)者認(rèn)為，過(guò)度分權(quán)刺激了地方保護(hù)主義的產(chǎn)生(參見(jiàn)陸銘、陳釗《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的市場(chǎng)整合與工業(yè)集聚》，上海人民出版社2005年版)；也有學(xué)者認(rèn)為，地方市場(chǎng)分割是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的特有現(xiàn)象，而行政性分權(quán)是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的深層體制原因(參見(jiàn)陳東琪、銀溫泉《打破地方市場(chǎng)分割》，中國(guó)計(jì)劃出版社2002年版)；還有學(xué)者認(rèn)為，造成地方保護(hù)和市場(chǎng)分割的原因很大程度上是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略在分權(quán)式改革下的邏輯延伸(參見(jiàn)林毅夫、劉培林《地方保護(hù)和市場(chǎng)分割：從發(fā)展戰(zhàn)略的角度考察》，北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心工作論文，No.C2004015, 2004年10月)。中國(guó)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)也顯示，分權(quán)化改革必須與促進(jìn)統(tǒng)一性和均等化的制度變革同步進(jìn)行。

結(jié) 論

討論如何讓分權(quán)化改革效益最大化的問(wèn)題，需要探究分權(quán)化的合理邊界。如前文所概括，分權(quán)存在四種不同類(lèi)型：政治分權(quán)、政府分權(quán)(橫向分權(quán)或功能性分權(quán))、地方分權(quán)(縱向分權(quán)或結(jié)構(gòu)性分權(quán))和行政分權(quán)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府不斷調(diào)整政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與企業(yè)、政府與政府之間的關(guān)系，對(duì)高度集權(quán)化的管理體制進(jìn)行了分權(quán)化改造?？傮w上看，這種改造減少或放松了政府的管制，釋放了地方、企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人的活力，促進(jìn)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。就改造“全能型政府”、給民間更大自由和自治空間這一目標(biāo)來(lái)說(shuō)，中國(guó)的分權(quán)化改革之路還很長(zhǎng)，其任務(wù)遠(yuǎn)未完成，因此還需要繼續(xù)朝此方向推進(jìn)。

但是，今天的中國(guó)也必須面對(duì)地方主義、部門(mén)主義、行業(yè)主義、寡頭主義、特權(quán)主義行為通過(guò)壟斷、濫權(quán)、腐敗等方式切割、瓜分、宰制國(guó)家利益和國(guó)家權(quán)力的問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在，表明中國(guó)國(guó)家基本建設(shè)的任務(wù)還尚未完成，而這一任務(wù)的首要內(nèi)容就是國(guó)家的統(tǒng)一性和公共服務(wù)的均等化。

由此可見(jiàn)，分權(quán)化的目標(biāo)其實(shí)不是重新切分“權(quán)力蛋糕”，而是實(shí)現(xiàn)治理變革。中國(guó)的改革實(shí)踐表明，分權(quán)化改革要讓企業(yè)、社會(huì)和公民最大化受益；分權(quán)化改革必須與促進(jìn)統(tǒng)一性和均等化的制度變革同步進(jìn)行。如果說(shuō)這兩條經(jīng)驗(yàn)可以稱為分權(quán)效益最大化的原則，那么，它們實(shí)際上再現(xiàn)了政治學(xué)的古老命題——自由與權(quán)威的關(guān)系。國(guó)家發(fā)展活力不足的問(wèn)題需要解決，部門(mén)本位、地方保護(hù)、寡頭分割的問(wèn)題也需要解決。中國(guó)在保持中央集權(quán)體制不變的情況下，協(xié)調(diào)自由與權(quán)威、集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系不得不“打時(shí)間差”——先“統(tǒng)”后“放”，“放”了再“統(tǒng)”，“統(tǒng)”了再“放”，總是走不出“一統(tǒng)就死，一放就亂”的怪圈。今天，新一屆黨中央推出了“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的概念，不管這個(gè)概念被怎么解釋和定義，給社會(huì)以更多自由和自治(該放就放)，讓國(guó)家在交通、市場(chǎng)、規(guī)則、信息、權(quán)益、標(biāo)準(zhǔn)等方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一和均等(該統(tǒng)就統(tǒng))——應(yīng)當(dāng)是國(guó)家構(gòu)建不可或缺的內(nèi)容。

[1] 錢(qián)穎一，許成鋼，董彥彬.中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革為什么與眾不同[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，1993，(1).

[2] 國(guó)務(wù)院一年多取消下放7批共632項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)[EB/OL].(2014-09-09)[2014-11-12]http://www.gov.cn/xinwen/2014-09/09/content_2746921.htm.

[責(zé)任編輯：鞏村磊]

2014-10-10

北京市社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)、北京市中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心重大項(xiàng)目“中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理體系構(gòu)建研究”

燕繼榮(1962—)，男，教授，博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，從事政治學(xué)理論、中國(guó)政治發(fā)展研究。

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1002-462X(2015)01-0037-05