文/本刊記者 田君

新政下的“融擔(dān)”之變

文/本刊記者 田君

8月12日，國務(wù)院法制辦正式發(fā)布《融資擔(dān)保公司管理條例（征求意見稿）》，對于目前尚處于征求意見階段的新條例執(zhí)行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)可以用一個“嚴(yán)”字概括。今后，融資擔(dān)保公司生存局面或?qū)l(fā)生重大變化。

融資擔(dān)保作為連接銀企的紐帶，既提供增信服務(wù)，幫助小微企業(yè)獲得貸款；又為銀行分擔(dān)風(fēng)險，提高銀行服務(wù)小微企業(yè)的積極性。我國融資擔(dān)保業(yè)近年來發(fā)展迅猛，截至2014年底，全國共有融資擔(dān)保公司2898家，在保余額達(dá)到2.74萬億元。但當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力的增大，小微企業(yè)經(jīng)營狀況愈發(fā)堪憂，加之銀行收緊“銀擔(dān)合作”，造成融資擔(dān)保體系風(fēng)險集聚，行業(yè)發(fā)展籠罩上一層陰影。

但在發(fā)展過程中，融資擔(dān)保公司一直處于行業(yè)監(jiān)管的“真空”狀態(tài)，且已施行5年多的《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》對于擔(dān)保源頭的監(jiān)管還是一片空白，導(dǎo)致關(guān)聯(lián)擔(dān)保、虛假擔(dān)保、自擔(dān)保等問題層出不窮。8月12日，國務(wù)院法制辦正式發(fā)布《融資擔(dān)保公司管理條例（征求意見稿）》，對融資擔(dān)保公司的設(shè)立、變更和終止、經(jīng)營規(guī)則、監(jiān)督管理以及法律責(zé)任等五大部分做了具體規(guī)定。此前的暫行辦法升格為行政法規(guī)，對于目前尚處于征求意見階段的新條例執(zhí)行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)可以用一個“嚴(yán)”字概括，今后，融資擔(dān)保公司生存局面或?qū)l(fā)生重大變化。

監(jiān)管升級 屬地管理獲確認(rèn)

2010年3月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，銀監(jiān)會等7部門發(fā)布施行了《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》。但作為部門規(guī)章，《暫行辦法》無法設(shè)定行政強(qiáng)制措施和有效的行政處罰，監(jiān)管部門缺乏對違規(guī)經(jīng)營的融資擔(dān)保公司出具有效的處理手段，違法行為得不到應(yīng)有制裁，影響了監(jiān)管權(quán)威性和行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。

“融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)在國內(nèi)作為新型行業(yè)，有持續(xù)發(fā)展的愿望，自我規(guī)范、國家監(jiān)管也需要不斷完善和修正?！痹诒本┦修r(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限公司副總經(jīng)理楊春光看來，《暫行辦法》實施已有五年，這期間政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展都有很大變化，新條例更迎合當(dāng)下的發(fā)展需要。

此前，融資性擔(dān)保公司屬準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，未納入銀監(jiān)會監(jiān)管范圍，其審批權(quán)反而在地方政府，且地方政府金融辦或金融局只是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，無法律授權(quán)監(jiān)管此類公司。而國務(wù)院建立融資擔(dān)保業(yè)監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制中的“監(jiān)管體制和責(zé)任”也未明確和落實。

而新發(fā)布的《融資擔(dān)保公司管理條例（征求意見稿）》強(qiáng)化了對融資擔(dān)保公司的源頭管理。規(guī)定設(shè)立融資擔(dān)保公司以及融資擔(dān)保公司跨省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)須經(jīng)監(jiān)管部門依法批準(zhǔn)，并規(guī)定了審批的條件和程序，未經(jīng)批準(zhǔn)不得在名稱中使用“融資擔(dān)保”字樣。同時，對融資擔(dān)保公司變更名稱、注冊資本、變更持股5%以上的股東，以及變更董事、監(jiān)事和高級管理人員等事項，規(guī)定實行備案制度。

國家要求對融資擔(dān)保公司實行屬地管理，地方政府負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的行業(yè)監(jiān)管，協(xié)調(diào)處置風(fēng)險?！豆芾項l例》還對國務(wù)院建立融資擔(dān)保業(yè)監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制的監(jiān)管體制予以了事后追認(rèn)，且規(guī)定監(jiān)管部門可以對融資擔(dān)保公司進(jìn)行現(xiàn)場檢查、詢問工作人員、檢查計算機(jī)信息管理系統(tǒng)，并復(fù)制有關(guān)數(shù)據(jù)和資料。必要時，可以向債權(quán)人通報監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的融資擔(dān)保公司的違法違規(guī)行為或者風(fēng)險情況。

“監(jiān)管升級有助于提高融資擔(dān)保行業(yè)的社會公信力，有利于金融機(jī)構(gòu)和投資人認(rèn)可融資擔(dān)保公司的信用價值。同時也會促使融資擔(dān)保公司努力提升自身的承保能力和治理水平?！敝泻现行∑髽I(yè)融資擔(dān)保股份有限公司總經(jīng)理周紀(jì)安表示。

門檻提高 一年不營業(yè)繳回許可證

融資擔(dān)保公司連續(xù)1年無業(yè)務(wù)即退出融資擔(dān)保市場，這一規(guī)定顯然給那些“不務(wù)正業(yè)”的融資擔(dān)保公司下達(dá)了“封殺令”。

首先，《管理條例》提高了《暫行辦法》所規(guī)定的注冊資本最低限額設(shè)立融資擔(dān)保公司的條件，將注冊資本最低限額由500萬元提高到2000萬元。《管理條例》同時要求，在融資擔(dān)保公司持有5%以上股權(quán)的股東，應(yīng)具有良好信用記錄，且近三年無違法違規(guī)記錄。在楊春光看來，“注冊資金要求為實繳貨幣資本和對股東信用的約束，對于自身資本實力強(qiáng)且有業(yè)務(wù)擴(kuò)張愿望的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)來說是利好，政策明確可施行，行業(yè)內(nèi)競爭加強(qiáng)?！?/p>

其次，《管理條例》對于融資擔(dān)保公司的市場退出和終止做出了明確規(guī)定：“融資擔(dān)保公司或其分支機(jī)構(gòu)自取得經(jīng)營許可證之日起，無正當(dāng)理由連續(xù)一年以上未經(jīng)營融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的，將由監(jiān)管部門繳回其經(jīng)營許可證?！蓖瑫r，融資擔(dān)保公司解散，應(yīng)當(dāng)依法成立清算組進(jìn)行清算，按照債務(wù)清償計劃及時償還有關(guān)債務(wù)，并明確或有債務(wù)的承接等事項，清算過程應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)管部門的監(jiān)督。而擔(dān)保責(zé)任解除前，股東不得分配公司財產(chǎn)或從公司取得任何利益。

在業(yè)內(nèi)看來，門檻提高將對融資擔(dān)保公司帶來三方面利好，一是有助于增強(qiáng)融資擔(dān)保公司的個體實力；二是可以提高與銀行的談判能力；三是增強(qiáng)了抵御風(fēng)險的能力。

“一些不符合成立資質(zhì)或者沒有實際開展融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)將面臨退出或淘汰，有效避免了因部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)不規(guī)范經(jīng)營，導(dǎo)致出現(xiàn)‘融資擔(dān)保跑路、企業(yè)跑掉、銀行不貸、融資環(huán)境惡化’的惡性循環(huán)?！睏畲汗馓寡?，此次《管理條例》出臺后，有利于融資擔(dān)保公司擔(dān)保實力、社會形象的整體提升，同時專注于中小企業(yè)融資擔(dān)保需求，有效發(fā)揮信用增信的自身功能，真正為中小微企業(yè)、三農(nóng)服務(wù)。

設(shè)定紅線 擔(dān)保余額不得超資產(chǎn)10倍

數(shù)據(jù)顯示，行業(yè)整體的融資性擔(dān)保放大倍數(shù)（融資性擔(dān)保責(zé)任余額/凈資產(chǎn)）一直在2.3倍左右。只有個別實力較強(qiáng)、經(jīng)營良好的融資擔(dān)保公司放大倍數(shù)達(dá)到10倍以上。

針對監(jiān)管紅線和杠桿比例，《管理條例》對擔(dān)保余額進(jìn)行設(shè)限。規(guī)定融資擔(dān)保公司須對擔(dān)保責(zé)任和資產(chǎn)實行風(fēng)險分類管理，融資擔(dān)保余額原則上不得超過其凈資產(chǎn)的10倍，不得為其控股股東和實際控制人提供融資擔(dān)保。在91金融聯(lián)合創(chuàng)始人吳文雄看來，“此舉明確了擔(dān)保在整個金融體系的位置，融資擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展將向中小微企業(yè)傾斜，通過鼓勵‘小額分散’，避免走大額擔(dān)保的規(guī)模路線。”

對于新《條例》與原來《暫行辦法》的異同，周紀(jì)安一直在思索。他舉例說道，新《條例》中第二十五條對于融資擔(dān)保公司為“關(guān)聯(lián)方”提供擔(dān)保做出了比《暫行辦法》第三十條更加具體的規(guī)定。其中，新條例除了約束融資擔(dān)保公司不得為其控股股東、實際控制人提供融資擔(dān)保外，還進(jìn)行了更細(xì)致的說明：“為其他關(guān)聯(lián)方提供融資擔(dān)保應(yīng)當(dāng)經(jīng)董事會決議，且提供擔(dān)保的條件不得優(yōu)于為非關(guān)聯(lián)方提供同類擔(dān)保的條件。融資擔(dān)保公司為關(guān)聯(lián)方提供融資擔(dān)保的，應(yīng)當(dāng)于30日內(nèi)向監(jiān)督管理部門報告，并在會計報表附注中予以披露。”

“這一條，看似對融資擔(dān)保公司加以了‘限制’，但實質(zhì)上是要防止融擔(dān)公司通過‘關(guān)聯(lián)方擔(dān)保’輸送利益。如果融擔(dān)公司都能夠遵從這一條，也就可以消除社會上對于融擔(dān)公司實際承擔(dān)能力的懷疑了。”周紀(jì)安對此特別強(qiáng)調(diào)。

今年4月，河北最大的融資擔(dān)保公司河北融投被托管，對外暫停了所有擔(dān)保等業(yè)務(wù)。此前，河北融投曾被業(yè)內(nèi)推崇為“河北融投”標(biāo)桿模式。此次危機(jī)，使得融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的風(fēng)險控制成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點。

對于融資擔(dān)保公司的風(fēng)險把控，新的管理辦法要求監(jiān)管部門建立評價體系和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制?？上騻鶛?quán)人通報監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為或者風(fēng)險情況，這對于在乎自己聲譽(yù)的大多數(shù)擔(dān)保公司而言，有較強(qiáng)約束力。

此外，根據(jù)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的實際情況和特點，規(guī)定了融資擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)遵守的經(jīng)營規(guī)則，包括開展融資擔(dān)保業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)與有關(guān)當(dāng)事人訂立書面合同，按照風(fēng)險共擔(dān)、公平合理原則確定各自承擔(dān)風(fēng)險的比例和方式；準(zhǔn)確計量融資擔(dān)保責(zé)任風(fēng)險，并按照有關(guān)規(guī)定提取各項準(zhǔn)備金；對向被擔(dān)保人收取的反擔(dān)保保證金實行專戶管理或者委托第三方存管等。

重新定位 融資擔(dān)保行業(yè)改革轉(zhuǎn)型要求

《管理條例》對融資擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)范圍得以補(bǔ)充和調(diào)整，除經(jīng)營借款、票據(jù)承兌、貿(mào)易融資等常規(guī)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)外，還可從事債券等金融產(chǎn)品擔(dān)保；此前《暫行辦法》中允許的預(yù)付款擔(dān)保、尾款如約償付擔(dān)保則不在名單內(nèi)。除不得從事吸存、放貸、委托投資及法律法規(guī)禁止的其他活動外，《管理條例》還新增要求“不得從事變相吸存、受托放貸、受托理財、為違反國家規(guī)定發(fā)行的金融產(chǎn)品提供擔(dān)保?！?/p>

“明確可經(jīng)營債券等金融產(chǎn)品擔(dān)保，進(jìn)一步說明國家鼓勵并支持中小企業(yè)多渠道融資，不僅限于銀行信貸等間接融資模式，還可積極開拓直接融資市場擔(dān)保服務(wù)，進(jìn)而有效解決中小企業(yè)融資難、貴、慢的問題?！睏畲汗庵赋觥?/p>

“市場失靈”是小微企業(yè)融資難的本質(zhì)所在，需要政府“有形之手”的調(diào)節(jié)。擔(dān)保公司作為銀企橋梁，無論在業(yè)務(wù)可持續(xù)性還是增信功能的發(fā)揮程度方面，融資擔(dān)保體系向政策性回歸是大勢所趨。實踐證明，以營利為目的的商業(yè)性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)盡管在一定程度上提高了小微企業(yè)和“三農(nóng)”的資金可獲得性，但同時也大大增加了融資成本，特別是隨著近年來宏觀經(jīng)濟(jì)下行，隨著一些商業(yè)性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險爆發(fā)，商業(yè)性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)紛紛收縮甚或停止開展融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，沒有切實發(fā)揮擔(dān)保放大作用。

值得一提的是，國務(wù)院在8月13日又同時出臺了《關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見》，明確提出“推進(jìn)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)減量增質(zhì)、做精做強(qiáng)”，而且將堅持政策扶持與市場主導(dǎo)相結(jié)合，充分尊重為小微企業(yè)和“三農(nóng)”等普惠領(lǐng)域提供融資擔(dān)保的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。

北京中關(guān)村科技擔(dān)保有限公司董事長段宏偉對此撰文指出，“這在我國融資擔(dān)保行業(yè)二十多年的發(fā)展史上還是第一次，是對我國現(xiàn)行的以商業(yè)性融資擔(dān)保為主的融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的一次重新定位?！痹谒磥恚谫Y擔(dān)保行業(yè)收益與風(fēng)險不匹配、難以形成可持續(xù)的商業(yè)模式，這一直是制約融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的根本問題。

《意見》明確提出了構(gòu)建國家融資擔(dān)?；?、省級再擔(dān)保機(jī)構(gòu)、轄內(nèi)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的三層組織體系。段宏偉認(rèn)為，這實際上就是新型融資擔(dān)保行業(yè)的骨架或主體，將是我國第一次在全國范圍內(nèi)建立起政府支持的融資擔(dān)保服務(wù)體系。其中，最為關(guān)鍵的當(dāng)屬設(shè)立國家融資擔(dān)保基金，一是可以承擔(dān)中央再擔(dān)保功能，為省級再擔(dān)保機(jī)構(gòu)分散風(fēng)險；二是通過股權(quán)投資、技術(shù)支持等方式，直接支持省級再擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展。

此外，銀行今后也需在“銀擔(dān)”合作中承擔(dān)更多責(zé)任，在與省級再擔(dān)保機(jī)構(gòu)達(dá)成的合作框架下，應(yīng)對合作的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供更多優(yōu)惠，如風(fēng)險分擔(dān)、不收或少收保證金、控制貸款利率上浮等。

洗牌加劇 擔(dān)保與互聯(lián)網(wǎng)金融是偽命題

《互聯(lián)網(wǎng)金融指導(dǎo)意見》出臺之后，法律明確了互聯(lián)網(wǎng)金融與銀行存管制度。如今，《管理條例》又間接明確了互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)去擔(dān)?；?，從制度上堵住了互聯(lián)網(wǎng)金融與擔(dān)保的結(jié)合，法律明確了企業(yè)禁止增信服務(wù)，意味著去擔(dān)保成為“鐵打”的事實。

在吳文雄看來，在現(xiàn)有制度下，擔(dān)保公司有三個致命缺陷無法破解。第一，風(fēng)險收益極大的不對稱性，擔(dān)保公司承擔(dān)的風(fēng)險遠(yuǎn)大于它從客戶獲得的收益。以壞賬率為例，按最低1%的壞賬率進(jìn)行計算，其盈利可能在1%左右。按照擔(dān)保十個億的規(guī)模進(jìn)行計算，也就1000萬的利潤，但是與之對應(yīng)的是十個億的風(fēng)險，這種風(fēng)險和收益的極度不成正比，一個壞賬率就成為擔(dān)保無法承受之重。

第二，擔(dān)保公司地位處于一個“青黃不接”的狀態(tài)，好的資產(chǎn)輪不到自己，壞的資產(chǎn)風(fēng)險只能自己扛，扛不住就得依靠補(bǔ)貼。始終處于一個不斷找好的客戶，然后又不斷流失客戶的過程中。在這種結(jié)果下，擔(dān)保公司和互聯(lián)網(wǎng)金融結(jié)合之后放大了杠桿，只能走規(guī)模路線，不斷用新的資產(chǎn)去覆蓋掉舊資產(chǎn)的風(fēng)險，當(dāng)積累到一定程度后會迎來整個爆發(fā)。

第三，一旦風(fēng)險不可抗后，這種信用擠兌其實很可怕，擔(dān)保公司一旦出現(xiàn)代墊及墊付較多時，合作銀行會加緊壓縮擔(dān)保額，從而引發(fā)擔(dān)保擠兌，形成敞口無法彌補(bǔ)，最終導(dǎo)致惡性發(fā)展。當(dāng)信用被擠兌完了，擔(dān)保公司最后被消費了一次，形成黑天鵝事件?；ヂ?lián)網(wǎng)金融去擔(dān)?；蔀闅v史的必然。

“擔(dān)保公司和互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)最大的問題都是盈利困難，兩者的結(jié)合成就了野蠻生長階段的亂象，兩者分開意味著互聯(lián)網(wǎng)金融將進(jìn)行新一輪洗牌。”吳文雄進(jìn)而強(qiáng)調(diào)，“融資擔(dān)保行業(yè)管理條例的出臺間接宣告了擔(dān)保和互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)合作的破產(chǎn)，監(jiān)管部門通過引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)和銀行合作，規(guī)范擔(dān)保公司，一張一弛之間，使得整個行業(yè)有法可依、有章可循。”

對擔(dān)保公司和互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)最大的問題都是盈利困難，兩者的結(jié)合成就了野蠻生長階段的亂象，兩者分開意味著互聯(lián)網(wǎng)金融將進(jìn)行新一輪洗牌。