武 力 李 揚

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·專題研究·

新世紀三個五年計劃(規(guī)劃)的回顧與思考

武 力 李 揚

2001年至2015年，中國相繼制定執(zhí)行了“十五”計劃、“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃。在這15年里，中國的經濟發(fā)展水平上了一個大臺階、對外開放進一步擴大、城鄉(xiāng)關系發(fā)生了歷史性轉變；但是這期間也積累了不少問題，例如經濟結構調整壓力加大、資源環(huán)境約束緊迫、改革進入以政府為中心的深水區(qū)、居民收入差距過大等。這使得中國在實施“十三五”規(guī)劃的2016年至2020年里，必須貫徹習近平總書記提出的“四個全面”戰(zhàn)略布局，加快發(fā)展方式的轉變，保障中共十八大提出的戰(zhàn)略目標如期實現(xiàn)。

小康社會；發(fā)展方式；“十三五”規(guī)劃；五年計劃

從“十五”計劃到“十二五”規(guī)劃，是中國在20世紀末實現(xiàn)小康社會目標以后，向全面建設和建成小康社會邁進的15年，也是中國的經濟發(fā)展水平上了一個大臺階、對外開放進一步擴大、城鄉(xiāng)關系發(fā)生歷史性轉變的15年；同時又是中國的經濟發(fā)展速度由高速轉入中高速、經濟發(fā)展方式轉型壓力加大、資源環(huán)境約束緊迫、改革進入以政府為中心的深入階段。進入新世紀以來，中國已經歷了三個五年計劃(規(guī)劃)的發(fā)展時期，為全面建成小康社會這一階段性目標的實現(xiàn)打下了比較堅實的基礎。2015年是“十二五”規(guī)劃的收官之年，也是為“十三五”規(guī)劃確立目標的關鍵之年，總結新世紀三個五年計劃(規(guī)劃)的經驗教訓，為“十三五”規(guī)劃的科學制定提供借鑒，對于我國全面建成小康社會具有重要意義。

一、三個五年計劃(規(guī)劃)的制定和實施

2000年是中國第九個五年計劃順利完成之年，也是中國實現(xiàn)中共十三大提出的“三步走”前兩步戰(zhàn)略、人民生活總體達到小康水平，開始實施第三步戰(zhàn)略部署之年。經過20多年的改革和發(fā)展，中國的生產力水平邁上了一個大臺階，商品短缺情況基本結束，市場供求關系發(fā)生了重大變化；社會主義市場經濟體制基本建立，市場機制在資源配置中日益明顯地發(fā)揮基礎性作用，經濟發(fā)展的體制環(huán)境發(fā)生了重大變化；另外，全方位對外開放格局基本形成，開放型經濟迅速發(fā)展，對外經濟關系發(fā)生了重大變化。正如《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》中所說：“這是中華民族發(fā)展史上一個新的里程碑。”*《十五大以來重要文獻選編》(中)，人民出版社，2001年，第1369頁。

具體而言，進入21世紀以后，中國的經濟和社會發(fā)展確實迎來了一個歷史上發(fā)展條件和機遇最好的時期。

從國內看，一是經濟實力大大增強。經過改革開放20多年的高速增長，中國的GDP已經突破1萬億美元，實現(xiàn)了由新中國成立以來長期產品短缺的賣方市場向買方市場的轉變，日漸雄厚的經濟實力不僅使中國經受住了1997年亞洲金融危機的沖擊，而且為接下來的加速發(fā)展打下了堅實的基礎。中國不僅有實力開始實施幾代人的“西部大開發(fā)”愿望和以高速公路、高速鐵路為標志的大規(guī)模基礎設施建設，而且有能力實現(xiàn)工業(yè)“反哺”農業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村的偉大歷史轉折。二是社會主義市場經濟體制基本建立，資源配置和利用得到優(yōu)化。特別是金融改革深化帶來的資本配置優(yōu)化；就業(yè)制度改革帶來的勞動力資源配置優(yōu)化；國企改革和民營經濟大發(fā)展帶來的企業(yè)活力，為第三步戰(zhàn)略的實施奠定了良好的基礎。三是中國在上世紀解決了溫飽問題、總體進入小康社會以后，消費結構也進入一個升級轉換時期，即由恩格爾系數(shù)較高的“衣食”型消費，轉向富裕的“住行”和文化消費，而1999年開始的城鎮(zhèn)居民住房商品化改革和公路、鐵路、航空業(yè)的大發(fā)展，也為房地產、汽車、旅游成為經濟增長的支柱產業(yè)提供了條件。

從國際上看，正如中共十五屆五中全會所判斷的那樣：不僅全方位的對外開放格局基本形成，為中國充分利用國際市場和國際資源創(chuàng)造了有利的制度和政策條件，而且經濟全球化方興未艾和信息化的快速推進，也為中國充分發(fā)揮人力資源優(yōu)勢，充分獲取經濟全球化“紅利”提供了外部環(huán)境。同時，政治多極化的趨勢在“9·11事件”之后更加明顯，國際政治格局也在發(fā)生新的變化，國際合作日益加深，這些都為中國提供了新的發(fā)展機遇。

但是同時，中國經濟和社會發(fā)展也面臨著一些不利因素，主要是經濟結構不合理，這里既包括產業(yè)結構不合理，發(fā)展方式粗放；也包括地區(qū)經濟發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)關系不合理、居民收入差距擴大以及市場經濟體制不健全。以產業(yè)結構為例，朱镕基在2001年3月召開的九屆人大四次會議上就指出：“十五”計劃期間，要“堅持把結構調整作為主線。我國經濟已經到了不調整就不能發(fā)展的時候。按原有結構和粗放增長方式發(fā)展經濟，不僅產品沒有市場，資源、環(huán)境也難以承受。必須在發(fā)展中調整結構，在結構調整中保持較快發(fā)展。今后五年要著力調整產業(yè)結構、地區(qū)結構和城鄉(xiāng)結構，特別要把產業(yè)結構調整作為關鍵。要鞏固和加強農業(yè)基礎地位，加快工業(yè)改組改造和結構優(yōu)化升級，大力發(fā)展服務業(yè)，加快國民經濟和社會信息化，繼續(xù)加強基礎設施建設”。2002年10月中共十六大提出全面建設小康社會和構建和諧社會的戰(zhàn)略目標，則意味著全面和均衡發(fā)展戰(zhàn)略的正式全面提出。經過2003年抗擊“非典”疫情和加強宏觀經濟調控，中共十六屆三中全會正式提出了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展觀”。十六屆三中全會還明確提出了“五個統(tǒng)籌”的思想，即：“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放的要求，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業(yè)活力和競爭力，健全國家宏觀調控，完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障?！?007年，中共十七大全面闡述了科學發(fā)展觀，提出要促進國民經濟又好又快發(fā)展，加快推進以改善民生為重點的社會建設。2010年10月，中共十七屆五中全會在討論關于制定“十二五”規(guī)劃建議時，提出了加快轉變經濟發(fā)展方式的基本要求，即把對經濟結構的戰(zhàn)略性調整作為主攻方向，把科技進步和創(chuàng)新作為重要支撐，把保障和改善民生作為根本出發(fā)點和落腳點，把建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為重要著力點，把改革開放作為強大動力。2012年，中共十八大提出了全面建成小康社會的目標。此后，針對國民經濟進入“三期疊加”和增長速度由高速轉入中高速的經濟新常態(tài)，為實現(xiàn)全面建成小康社會目標，提出了“四個全面”戰(zhàn)略新布局。

15年來，黨和政府審時度勢，有關經濟和社會發(fā)展的指導思想、戰(zhàn)略部署以及具體政策和規(guī)劃，就成為中國進入新世紀后制定和實施“十五”計劃、“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃的依據(jù)。而這15年來的經濟和社會發(fā)展成就，則證明了中共中央所提出的三個五年計劃(規(guī)劃)建議是準確把握了中國和世界發(fā)展的基本條件和走向的。盡管其間發(fā)生了誰都沒有料到的2008年世界金融危機，仍然沒有阻滯中國經濟的發(fā)展步伐，“十二五”規(guī)劃仍然可以超過預期目標。

“十五”計劃期間，面對復雜多變的國內外形勢，黨和政府有效抑制了經濟運行中出現(xiàn)的不穩(wěn)定、不健康因素，成功戰(zhàn)勝了“非典”疫情和重大自然災害的挑戰(zhàn)，從容應對了加入世界貿易組織(WTO)后的新變化，國民經濟實現(xiàn)了持續(xù)快速發(fā)展，“十五”計劃提出的主要發(fā)展目標提前實現(xiàn)?！笆濉逼陂g，按照原計劃，GDP年均增長7%，而實際上年均增長達到9.5%，GDP總值按2000年價格計算，從2000年的99776.3億元增加到2005年的158912億元，增長了59.3%。

“十一五”規(guī)劃期間，盡管遭遇2008年世界金融危機的巨大沖擊，對外貿易受到嚴重影響，但是中國通過擴大固定資產投資和內需，仍然保持了國民經濟的平穩(wěn)和高速增長。按照原計劃，GDP年均增長7.5%，而實際上年均增長達到11.2%，GDP總值按2005年價格計算，從2005年的18.23萬億元增加到2010年的31.67萬億元，增長了73.7%?！笆晃濉币?guī)劃的23項指標中，8項約束性指標全部完成，14項預期指標除了“服務業(yè)增加值比重”“服務業(yè)就業(yè)比重”“研發(fā)經費支出占國內生產總值比重”三項沒有完成外，其余都完成，特別是8項民生指標和3項節(jié)能減排指標全部完成，從而使“十一五”成為歷史上政府對民生和節(jié)能減排投入增長最快的五年規(guī)劃。

“十二五”規(guī)劃期間，按照原規(guī)劃，GDP年均增長7%，即GDP總值按2010年價格計算，從2010年的39.8萬億元增加到2015年的55.8萬億元，增長40.2%。實際上，盡管從2012年起經濟增速受“三期疊加”的影響，2012年的GDP增長率從2011年的9.5%下降至7.7%，2013年繼續(xù)維持7.7%，2014年又下降至7.4%，2015年預期目標為7%。但是，2014年已經基本提前達到“十二五”規(guī)劃設定的GDP增長目標，達到55.7789萬億元。*2001年至2013年GDP增速數(shù)據(jù)來自于國家統(tǒng)計局(官網)年度數(shù)據(jù)。

二、三個五年計劃(規(guī)劃)期間的經濟和社會發(fā)展

在這15年里，中國始終把發(fā)展作為主題，把經濟結構的戰(zhàn)略性調整作為主線，把工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化作為主要任務，借助全球化這一重要契機，實現(xiàn)了連續(xù)10年9%以上的高速增長，并且在工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化和全球化這“四化”方面都取得了舉世矚目的成績。

1.經濟總量和人均收入大幅度提高，是新中國成立以來提高最快的時期。從經濟發(fā)展總量來看，按照可比價格計算，不僅“十五”和“十一五”期間超額完成了預期目標，而且“十二五”中期盡管進入“三期疊加”的經濟新常態(tài)，到2014年年底，也基本完成了“十二五”規(guī)劃中的經濟增長指標，到2015年年底超額完成預期目標已成定局。按照當年人民幣價格和匯率，中國GDP總量已經從2000年的99776.3億元提高到2014年的636462.7億元，從2000年首次突破1萬億美元，到2014年則首次突破10萬億美元。*數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局(官網)年度數(shù)據(jù)。如果2015年的經濟增長率按7%計算，2015年年底的經濟總量將達到681015億元，是2000年99776.3億元的6.8倍，等于15年翻了兩番半還多。這15年也是中國人均收入增長最快的時期，按照當年匯率估算，2015年中國人均收入將從2000年的1000美元提高到8000美元，達到世界中等發(fā)達國家偏上水平。中國經濟總量在世界國家和地區(qū)中的排名，也從2000年的世界第六，先后超過法國、英國、德國、日本，在2010年成為世界第二。世界銀行按照購買力平價估算，中國經濟總量在2014年超過美國。

另一方面，從新中國經濟發(fā)展的歷史來看，過去15年是經濟增長最快的時期。如下圖所示，從“十五”計劃至今，經歷了新中國成立以來最長的一個經濟高速增長周期。雖然最高增速不及歷史上的個別年份，但是在2000年以前的經濟增長周期較短，且受政治影響明顯。尤其是在改革開放之前，經濟波動呈現(xiàn)出峰高谷深、擴張周期短的古典型波動；改革開放后的經濟波動逐漸轉為波動幅度小的增長型波動，但80年代、90年代的經濟波動周期仍然較短，只有從“十五”計劃時期開始，中國才真正進入一個高速增長的長周期。

新中國成立以來GDP和人均GDP增速

此外，這三個五年計劃(規(guī)劃)期間，還是中國固定資產投資增加最快、數(shù)量最大的15年。全社會固定資產投資，從2000年的32918億元，增加到2014年的512761億元，年固定資產投資增長了15倍，14年來全社會固定資產投資累計2870117億元，加上2015年的預計投資，遠遠超過了新中國前50年全社會固定資產投資總和(按當年價格計算)。雖然中國還是一個發(fā)展中國家，但是已經基本上改變了“底子薄”的國情。

2.工業(yè)化水平大幅度提高。工業(yè)化是指工業(yè)或第二產業(yè)產值在國民生產總值中的比重不斷上升的過程，以及工業(yè)就業(yè)人數(shù)在總就業(yè)人數(shù)中的比重不斷上升的過程；同時，它還包括技術進步、勞動生產率提高和新興產業(yè)的發(fā)展，以及農業(yè)的現(xiàn)代化和現(xiàn)代服務業(yè)的興起，它是一個國家從傳統(tǒng)農業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的全面轉變。三個五年計劃(規(guī)劃)期間，中國的工業(yè)化步入加速階段，具體體現(xiàn)在三次產業(yè)結構、工業(yè)自身發(fā)展水平和交通運輸?shù)热齻€方面。

首先，從三次產業(yè)的結構來看。第二產業(yè)的產值在國內生產總值中的比重在過去15年里經歷了一個先上升后下降的過程，在2006年達到了最高值47.4%。在中國工業(yè)發(fā)展歷史上，1980年和1997年該比重也曾達到過47%，但是由于當時的產業(yè)結構仍然受優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略的影響，因此第二產業(yè)產值比重畸形偏高；而過去15年里第二產業(yè)產值比重的升高則是中國在市場經濟條件下工業(yè)化自身發(fā)展的結果。這一比重在2006年以后開始下降，表明中國在整體上已經開始進入工業(yè)化中后期階段，第三產業(yè)的比重逐漸增加，并在2012年首次超過第二產業(yè)。與此同時，第一產業(yè)的就業(yè)人員從2003年開始穩(wěn)步地向二、三產業(yè)轉移。

其次，從工業(yè)的發(fā)展來看。一方面，工業(yè)總產值保持快速增長，從2000年的39570億元增加至2014年的227991億元，大多數(shù)年份的增長率均超過10%；另一方面，在工業(yè)結構上呈現(xiàn)出重化工業(yè)化的趨勢，重工業(yè)企業(yè)數(shù)量占比穩(wěn)步增加，重工業(yè)企業(yè)的資產總額及其占比也在不斷上升。

再次，從交通運輸業(yè)發(fā)展來看。交通等基礎設施在過去15年內取得了較快的發(fā)展。一是運輸線路大幅增長，例如，鐵路營業(yè)里程從2000年的6.87萬公里增加至2014年的11.18萬公里，公路里程從2000年的167.98萬公里增加至2014年的446.39萬公里。二是客貨運輸量迅速增加，全年旅客運輸周轉量由2000年的12261億人公里增加至2014年的30096.49億人公里，全年各種運輸方式完成貨物運輸周轉量由2000年的44321億噸公里增加至2014年的185397.78億噸公里。三是運輸工具數(shù)量逐年遞增，例如，國家鐵路機車擁有量從2000年的14472臺增加至2014年的19990臺，國家鐵路貨車擁有量從2000年的443902輛增加至2014年的710127輛，私人汽車擁有量從2000年的625.33萬輛增加至2014年的12339.36萬輛。

3.城鄉(xiāng)關系發(fā)生歷史性轉折，城鎮(zhèn)化快速推進。新中國成立以后，作為一個人口多、人均資源匱乏的落后農業(yè)大國，80%的人口居住在鄉(xiāng)村，這是長期制約中國經濟發(fā)展的基本國情。在改革開放前，出于國家安全、突破“貧困陷阱”和實現(xiàn)趕超的需要，中國實行了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的高積累政策，其中重要的兩個內容是：(1)實行農業(yè)支持工業(yè)、農村支持城市的資源配置政策，使農村資源流向城市和工業(yè)；(2)實行限制城鄉(xiāng)之間人口自由流動的戶籍制度，避免給城市發(fā)展增加壓力(就業(yè)、基礎設施和社會穩(wěn)定)。改革開放以后，70年代末提高了農副產品收購價格；80年代放開了農民從事工業(yè)的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”；90年代放松了對人口流動的限制，“民工潮”順勢而起，這些都使農民收入大幅度增加。但是就城鄉(xiāng)關系來看，在這個階段，雖然農民的收入增加很快，但是農業(yè)支持工業(yè)、農村支持城市的基本政策并沒有改變，只是內容發(fā)生了變化，即由原來以農村為工業(yè)化提供產品為主，轉向提供廉價勞動力、資金和土地等資源為主，這是支撐中國改革開放以來經濟高速發(fā)展的主要因素。同時，由于中國的城鎮(zhèn)化速度滯后于工業(yè)化的速度，這一方面減輕了城市發(fā)展的壓力，使國家可以將更多的財力用于發(fā)展生產，并提高資本積累率。但是另一方面，這種狀況是不可持續(xù)的，隨著全面建設小康社會任務的提出、產業(yè)結構升級和人口紅利的消失，以及政府財政轉型，城鄉(xiāng)關系在“十五”期間發(fā)生了歷史性的轉折：2004年中共十六屆四中全會提出工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村的政策，實現(xiàn)了新中國城鄉(xiāng)關系和政策的歷史性轉折；2005年十屆全國人大常委會第十九次會議通過《關于廢止〈中華人民共和國農業(yè)稅條例〉的決定》，取消了長達2600多年的農業(yè)稅，這也是中國歷史上的標志性事件。此后，根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和“反哺”政策，國家不斷加大對農業(yè)、農民和農村的政策扶持和財政轉移支付力度。

2000年以來，除了城鄉(xiāng)關系發(fā)生歷史性轉變外，城鎮(zhèn)化及其加速也成為中國經濟增長的主要拉動力量之一。1997年亞洲金融危機之后，中國采取了以城鎮(zhèn)化拉動投資和內需增長的戰(zhàn)略；2008年金融危機之后，城鎮(zhèn)化再次成為穩(wěn)增長的重要引擎。2001年至2014年間，是新中國城鎮(zhèn)化最快的時期，城鎮(zhèn)人口占比由2000年的36.22%提高到2014年的54.77%，城鎮(zhèn)就業(yè)人口占比也從2000年的32.1%提高到2014年的50.9%，中國已經成為一個城市人口為主的國家，這是一個歷史性的突破。

再從城市規(guī)模和基礎設施來看。2000年以來，城區(qū)建成面積已經由2004年的30406平方公里增加到2013年的47855平方公里；城市建設用地面積則由2004年的30781平方公里增加到2013年的47109平方公里。同時，城市基礎設施的水平不斷提高，城市用水普及率由2004年的88.8%提高到2013年的97.6%；城市燃氣普及率由2004年的81.5%提高到2013年的94.3%；人均公園綠地面積由7.39平方米增加到2013年的12.64平方米。

4.對外開放程度大幅度提高?！笆濉庇媱濋_局之時，中國已經確立起了全方位對外開放格局，初步建立起了適應國際市場規(guī)則的經濟體制；在2001年加入WTO之后，又根據(jù)WTO的原則和所作出的承諾，對國內相關的經濟法律和規(guī)章進行了重大調整，建立起了符合WTO規(guī)則的法律體系。這為中國參與經濟全球化鋪平了道路，開啟了近十年來以出口為導向的外向型經濟拉動的高速增長。從“十五”計劃到“十二五”規(guī)劃，中國的全球化進程大致分為三個階段。

第一階段(2001年至2008年)，全球化加速階段。對外開放戰(zhàn)略和加入WTO為中國豐富的勞動力資源提供了用武之地，這一時期中國的勞動力資源同時具有比較優(yōu)勢和絕對優(yōu)勢，勞動密集型產業(yè)的發(fā)展使得中國的貨物出口增速保持在20%以上，貿易順差在2005年至2007年之間急劇增長，外匯儲備在2008年逼近2萬億美元。這一時期，凈出口成為拉動經濟增長的重要動力。

第二階段(2009年至2013年)，全球化遇挫階段。2008年金融危機導致全球經濟長期蕭條，主要經濟體復蘇乏力，貿易摩擦加劇，加之近十年的勞動力和資源密集型產業(yè)發(fā)展使得中國的比較優(yōu)勢不再明顯，出口呈現(xiàn)低迷狀態(tài)。貨物貿易順差下降，凈出口對經濟增長的貢獻率由正轉負(僅2012年和2014年均為1.3%)，“三駕馬車”中的出口已經不再為經濟增長的主要動力。不過這一時期的外匯儲備仍在繼續(xù)增加，并在2013年達到38213億美元，這使得一些資本密集型的行業(yè)獲得比較優(yōu)勢，并且加快了“走出去”的步伐，中國的企業(yè)開始向海外直接投資，非金融類直接投資從2009年的433億美元上升到2013年的902億美元，直接投資的形式多以海外并購為主。

第三階段(2014年至今)，全球化新階段。一方面，受制于世界經濟低迷和國內勞動力比較優(yōu)勢不再、資源環(huán)境約束增大等因素，貿易增速進一步下滑，外商直接投資也基本上不再增加，中國以勞動力和資源密集型產品出口為主的全球化進程基本結束。另一方面，中國開始了以資本輸出為主的全球化新階段：2013年下半年中國提出了建設“新絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構想；2015年4月，中國提議籌建的亞洲基礎設施投資銀行的意向創(chuàng)始成員國達到了57個，包括美、日之外的主要西方國家；同時，上海、廣東、福建、天津四個自貿區(qū)的建立也在國內形成了對外開放的新格局。中國在“十二五”規(guī)劃收官之際開始進入以資本和產能輸出為重要動力的新階段。

5.教育科技快速發(fā)展，人力資本大規(guī)模提升。1995年中共中央提出和實施科教興國戰(zhàn)略后，在三個五年計劃(規(guī)劃)期間，中國加大了對教育和科技事業(yè)的投資，使得中國的高等教育和科技事業(yè)發(fā)生了巨大變化，上了一個大臺階，大大提升了中國人力資本水平。具體體現(xiàn)在四個方面。

一是教育經費的投入大幅度增加。2000年以來，國家財政性教育經費支出，由2000年的2562.6億元增加到2013年的24488.2億元，年支出增長了8.6倍，超過了同期GDP和財政收入的增長速度。2012年，國家財政性教育經費支出占GDP的比重由2000年的2.57%達到4.16%，首次突破4%，實現(xiàn)了1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出的到20世紀末達到4%的目標。如果加上社會和家庭對教育的投入，教育經費支出占GDP的比重還要高，從2000年以來中國自費出國留學人員的增速即可得到證明。

二是科技投入大幅度增加，科技進步顯著。2000年以來，研究與試驗發(fā)展(R&D)經費由2000年的896億元增加到2014年的13312億元，年投入增加了13倍，占GDP的比重也由2000年的不到0.9%上升到2014年的2.09%。由于投入大幅度增加，研發(fā)人員數(shù)量和科技成果數(shù)量穩(wěn)步增長，專利申請數(shù)量和高技術產品出口額大幅增加。信息技術、生物技術、載人航天和深海探測技術均取得重大突破，“龍芯”芯片、“天河”計算機研制成功，水稻基因組研究成果顯著，“神舟”系列載人飛船、“天宮”系列目標飛行器、“嫦娥”系列探月衛(wèi)星、北斗系列導航衛(wèi)星發(fā)射成功，“蛟龍”號載人深潛器不斷突破下潛紀錄，中國在多項高科技領域已經處于世界先進國家行列。

三是高等教育的擴招。1999年開始，包括大學本科、研究生在內的高等教育不斷擴大招生人數(shù)，高等學校數(shù)量在13年間擴大了1倍多，2013年普通本科和專科招生人數(shù)均擴大至2000年的3倍多。從2000年到2013年，中國累計培養(yǎng)研究生畢業(yè)生375.7萬人，普通本科畢業(yè)生2537.1萬人，普通?？飘厴I(yè)生2844.3萬人。

四是教育普及和政府對農村教育的轉移支付。2001年以來，小學和初中教育普及率均已接近100%，而初中升學率和高中升學率均有大幅提升。高中升學率從2000年的73.8%增至87.6%，而在1999年擴招之前，這一比率在最高年份也只有51%。由于兒童數(shù)量減少，所以每十萬人口中小學和初中平均在校生人數(shù)減少，但是每十萬人口中幼兒園在校生人數(shù)、高中在校生人數(shù)和高等學校在校生人數(shù)均大幅增加，這說明學前教育、高中教育和高等教育的普及率都有了明顯提高。2005年12月，國務院發(fā)出《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，決定從2006年開始，全部免除西部地區(qū)農村義務教育階段學生學雜費，2007年開始擴大到中部和東部地區(qū)，同時對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費；提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平；建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制；鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制。由此使普通小學教育經費中農村占比從2006年起開始提高。

三、“十五”計劃至“十二五”規(guī)劃期間沒有解決的經濟問題

從“十五”計劃到“十二五”規(guī)劃，經濟發(fā)展始終是不變的主題，在抓住戰(zhàn)略機遇期以加快發(fā)展的思想指導下，中國取得了舉世公認的巨大成就。但是，作為一個人口多、人均資源匱乏、環(huán)境壓力大、發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國，經濟轉型(工業(yè)化)、體制轉型(市場化)、社會轉型(城市化)三重疊加的急劇變動，也使得一些發(fā)展過程中不可避免的經濟問題集中凸顯出來。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.政府與市場關系尚未理順。從1978年改革開放算起，中國的市場化改革已經歷了37個年頭，從20世紀末中國的社會主義市場經濟體制框架基本建立起來，也已經15年了，但是從政府與市場關系的處理來看，仍然沒有理順。一方面，政府經濟職能轉變還沒有實現(xiàn)，越位、缺位、錯位問題還很多。例如：在消除市場失靈的宏觀經濟調控方面還存在很多問題；中央政府與地方政府的經濟關系還沒有理順；轉移支付的有效使用問題，地方政府的財權與事權不一致問題，國企的壟斷問題等都還沒有完全解決。另一方面，市場經濟體制還很不健全，問題同樣很多。例如，市場秩序不規(guī)范，以不正當手段謀取經濟利益的現(xiàn)象廣泛存在；生產要素市場發(fā)展滯后，要素閑置和大量有效需求得不到滿足并存；市場規(guī)則不統(tǒng)一，部門保護主義和地方保護主義大量存在；市場競爭不充分，阻礙優(yōu)勝劣汰和結構調整，等等。就政府與市場的關系來說，改革的任務遠沒有完成，改革仍處于進行時。正如中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》所指出的那樣：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題。”*《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社，2014年，第513頁。

2.經濟結構不合理問題沒有解決。從“十五”計劃開始，黨和政府就將調結構放在突出重要的位置，但是產業(yè)結構的升級是有其自身發(fā)展規(guī)律的。15年來，中國產業(yè)結構不合理的問題依然沒有解決。

就農業(yè)來說，雖然中國糧食產量自2004年以來實現(xiàn)了“十一連增”，但是農業(yè)資源短缺，開發(fā)過度、污染加重，如何在資源環(huán)境硬約束下保障農產品有效供給和質量安全、提升農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，是必須應對的一個重大挑戰(zhàn)。就目前來看，國內農業(yè)生產成本快速攀升，大宗農產品價格普遍高于國際市場，如何在“雙重擠壓”下創(chuàng)新農業(yè)支持保護政策、提高農業(yè)競爭力，是必須面對的一個重大考驗。再從就業(yè)來看，雖然這15年來工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進，第一產業(yè)增加值占國民經濟的比重已經從2000年的14.7%降至2014年的9.2%，城鎮(zhèn)化率也由2000年的36.22%提高到2014年的54.77%，但是2014年農村就業(yè)人口占整個就業(yè)人口的比重仍然達48.1%(2000年為67.9%)。實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化依然任重而道遠。

就第二產業(yè)來說，中國仍然處于工業(yè)化的中后期階段，工業(yè)所占比重較高。按照世界銀行數(shù)據(jù)，中國2013年工業(yè)、服務業(yè)比重分別為43.89%、46%，中等收入國家2013年分別為35.05%、55.5%；世界2011年平均水平分別為26.73%、70.17%，美國2011年分別為20.15%、78.6%，日本2012年分別為25.64%、73.15%。與世界其他國家相比，中國經濟過度依賴工業(yè)，而服務業(yè)發(fā)展滯后，導致經濟發(fā)展更多依賴資本投入與物質消耗。

不僅如此，就工業(yè)內部結構來看，高耗能、高污染的基礎型重化工業(yè)在工業(yè)中的比重也過高。2000年重工業(yè)產值占工業(yè)比重為60.2%，2011年重工業(yè)產值比重為71.8%。六大耗能產業(yè)保持較快增長，即使在反復強調轉變經濟發(fā)展方式的2013年，六大耗能行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)總產值仍舊保持了10.1%的增長速度，高于工業(yè)規(guī)模以上企業(yè)總產值9.7%的增長速度。中國重化工業(yè)高速增長，使得中國的能耗效率較低。中國每千克石油當量創(chuàng)造的美元2011年為4.9 美元，而美國為7.08美元，日本為9.5美元。此外，中國制造業(yè)集中在勞動密集環(huán)節(jié)，主要集中在裝配、加工等領域，被鎖定在價值鏈的低端。當前中國高端制造業(yè)90%的高檔數(shù)控機床依賴進口，95%的高檔數(shù)控系統(tǒng)來自于發(fā)達國家與地區(qū)，智能裝備對外依存度高達70%。

中國的第三產業(yè)這15年來雖然發(fā)展較快，2014年在國民經濟中的比重首次超過第二產業(yè)，但是服務業(yè)內部結構不合理，質量不高。主要表現(xiàn)在，第一，高端服務業(yè)(例如金融、咨詢、創(chuàng)意等行業(yè))發(fā)展水平不高。第二，服務業(yè)與制造業(yè)融合程度比較差。2010年中國服務業(yè)在制造業(yè)總投入的比重僅10%左右，遠低于美國的20%。第三，服務業(yè)技術標準化不足、市場監(jiān)管不力，旅游業(yè)、健康和養(yǎng)老服務業(yè)等行業(yè)市場較為混亂。

3.經濟發(fā)展方式沒有實現(xiàn)轉變，資源、環(huán)境壓力增大。將經濟發(fā)展由外延型、投入型為主的粗放方式轉變?yōu)榧s型、效益型為主要方式，是長期追求的目標。但新世紀頭10年加入WTO和國內消費由溫飽向住房、交通升級，為擴大出口和投資提供了空間，也由此導致了2001年以來，中國經濟的高速發(fā)展主要依靠投資和出口拉動，使得外延型、投入型為主的發(fā)展方式得以繼續(xù)，從而導致經濟越發(fā)展，經濟總量越大，資源和環(huán)境的壓力也越大，直至難以支撐。

以能源為例，2000年消耗14.5億噸標準煤，2010年則達到32億噸，鋼鐵、水泥、玻璃等高能耗產業(yè)集中的河北省空氣污染嚴重。雖然在“十一五”和“十二五”規(guī)劃中都將 “節(jié)能減排”列為約束性指標，并加大環(huán)境治理力度，但是效果并不理想，因為中國現(xiàn)有的經濟規(guī)模和產業(yè)結構，決定了生態(tài)環(huán)境的根本性好轉必須有賴于經濟發(fā)展方式的轉變。

4.經濟增長速度由高速轉為中高速，財政、就業(yè)壓力增大，債務風險增加。2001年以來，中國經濟的高速增長主要依靠勞動和資源、密集型產品的出口、基本建設和房地產業(yè)投資拉動，其間積極的財政政策和金融深化則起到了推波助瀾的作用。如今，人口紅利漸行漸遠，資源、環(huán)境壓力日益增大，世界經濟復蘇緩慢，進入深度調整期抑制了出口；而國內主要工業(yè)品產能過剩、房地產出現(xiàn)泡沫以及地方政府出現(xiàn)債務風險，都抑制了投資這駕拉動經濟的馬車。中國已經進入“前期刺激政策的消化期”，換句話說，已經進入需要消化前期因投資過度擴張而造成的產能過剩的投資收縮期：2012年、2013年經濟增長率下降至7.7%，2014年下降至7.4%，2015年第一、二季度進一步下降到7%，我們也稱之為“經濟增長速度的換擋期”。而經濟增速的放緩，則不僅帶來財政收入增速的放緩，也給居民就業(yè)和收入增加帶來了壓力。這種壓力將會進一步傳導到房地產行業(yè)，進一步增加房地產行業(yè)和地方政府的債務風險。

5.收入差距過大導致消費需求不足、創(chuàng)新和產業(yè)升級困難、社會不和諧。2001年以來，由于中國勞動力資源豐富和尚處于工業(yè)化中后期，隨著市場化的快速推進和民營經濟的發(fā)展，資本在新增財富分配方面的主導地位日益強化，而工薪收入所占比重則呈現(xiàn)下降趨勢，社會階層之間的收入差距呈現(xiàn)出擴大趨勢，基尼系數(shù)長期居高不下，2000年以來，一直在0.46以上徘徊，最高的年份為2008年，曾經達到0.491，最低的年份為2014年，仍然達0.469，已經超過世界銀行提出的警戒線。因工薪收入在國民收入中占比過低和資本在按要素分配中占比過高所導致的居民之間收入差距過大，不僅影響了社會穩(wěn)定并導致階層分化，更嚴重的是抑制了內需擴大和人力資本提升，從而抑制了社會創(chuàng)新的活力。從經濟發(fā)展的層面上來看，這種少數(shù)人財富積累過快的情況，固然有利于投資增加和資本形成，在短期內可以提高經濟增長率，但這同時也將導致需求不足，進而導致新增投資所形成的供給能力過剩，即出現(xiàn)所謂的“產能過?！?，迫使國民經濟轉入調整。

總之，在新世紀以來的十余年的經濟高速增長期內，中國所依靠的人口紅利、擴大出口、房地產、重化工業(yè)投資、金融深化等動力或者消失，或者不足，中國經濟的發(fā)展必須開發(fā)和尋找新的動力源泉，那就是通過全面深化改革、依法治國、從嚴治黨要制度“紅利”；通過經濟結構調整、優(yōu)化和科技創(chuàng)新要技術“紅利”。

四、制定“十三五”規(guī)劃應注意的問題

中國作為一個人口眾多、人均資源匱乏、經濟發(fā)展不平衡的社會主義大國，要實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標，“十三五”規(guī)劃時期將是一個承前啟后的重大轉折時期，也是實現(xiàn)全面建成小康社會的關鍵時期。既要為改革掃除障礙，完善社會主義市場經濟體制機制，又要為實現(xiàn)經濟發(fā)展方式轉變奠定基礎和做好開端。但是遇到的經濟困難也不能忽視，應有充分的思想準備和應對措施。

2012年以來的經驗證明，國內國際形勢決定了以固定資產投資和出口“兩駕馬車”為主拉動經濟增長的老辦法效果遞減，很難達到穩(wěn)增長的預期目的；同時，這也意味著過去十多年來地方政府過度追求GDP增長速度，而對于收入差距過大、公共產品供給不足不夠重視和無所作為的思路也很難再持續(xù)下去，否則中國真的將陷入“中等收入陷阱”。因此，必須加強頂層設計，切實推進經濟發(fā)展方式的轉變。因此，筆者認為在制定“十三五”規(guī)劃時應注意以下幾個問題。

1.理順政府與市場關系，從嚴治黨、依法治國。中共十八大以來，中央確定經濟體制改革的核心是理順政府與市場的關系，其中政府改革又是關鍵所在，這是完全正確的。雖然在改革中需要進一步精準化界定政府與市場作用的邊界，明確各級政府在不同問題、不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同層次方面的經濟職能，更好發(fā)揮政府財政政策和貨幣政策的作用，更好發(fā)揮政府在二次分配、社會穩(wěn)定、國家安全、環(huán)境保護、民族團結等方面的作用；但是應該看到，政府改革的成功、關系的理順，更好發(fā)揮政府作用的前提條件，是必須從嚴治黨、堅決反腐。沒有一個能夠代表最廣大人民利益的政府、沒有一支高效廉潔的干部隊伍，不可能理順政府與市場關系，也不可能更好發(fā)揮政府作用。改革開放以來的國內外經驗證明，中國作為一個政府主導型的發(fā)展中大國，要進一步培育和釋放市場主體活力，關鍵在于政府自身改革和完善市場秩序，面對這種復雜的形勢和艱巨的任務，應審時度勢、穩(wěn)步推進、堅持不懈。

2.財政收入政策應實行根本轉變。三個五年計劃(規(guī)劃)期間，中國的財政支出政策基本實現(xiàn)了由生產建設型財政向公共服務型財政的轉變。但是，中國的財政收入政策則仍然延續(xù)著由生產環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)等創(chuàng)造財富環(huán)節(jié)征稅為主的傳統(tǒng)政策。這種政策在財富主要為國家所有、個人占有的財富很少或者比較均等的條件下是正確的。但是，當社會財富的大部分已經為私人所有，并且占有程度嚴重不均等時，繼續(xù)這種財政收入政策，不僅會同時抑制社會供給和需求，而且造成社會的不穩(wěn)定和階層、利益的固化，抑制了社會的活力。因此，在經濟增長速度轉為中高速、財政收入增速也將同步下滑的條件下，稅收對象應該及時由生產、流通環(huán)節(jié)為主轉向已有財富、資源為主，以彌補經濟增速放緩導致的財政收入增速放緩和公共產品供給能力的缺乏，而且也可以借此縮小貧富差距，為進一步提供公共服務創(chuàng)造良好環(huán)境。

3.產業(yè)政策應該向結構升級和創(chuàng)新傾斜。正如習近平在2015年5月27日召開的華東七省市黨委主要負責同志座談會上所強調的，產業(yè)結構優(yōu)化升級是提高我國經濟綜合競爭力的關鍵舉措。2008年世界金融危機以后，世界經濟進入深度調整期，以美國為首的西方發(fā)達國家提出了“再工業(yè)化”政策，試圖恢復在最近20年經濟全球化中所轉移出去的制造業(yè)，這必將增加未來中國企業(yè)在世界經濟中的競爭壓力。因此，盡管積極發(fā)展小微企業(yè)，降低其門檻，鼓勵創(chuàng)業(yè)，在“十三五”規(guī)劃期間是非常必要的，它既可以擴大就業(yè)、增加低收入居民收入，又可以活躍經濟。但是從產業(yè)結構調整和升級的角度來看，中國現(xiàn)在的主要矛盾是如何解決從勞動密集型、資源依賴型向資本、技術密集型和環(huán)保型產業(yè)升級。因此，在“十三五”規(guī)劃期間，應該繼續(xù)堅定不移地實施新型工業(yè)化戰(zhàn)略，加大對大型國有、混合所有制和民營企業(yè)技術改造和創(chuàng)新的扶持，加大淘汰“三高一低”企業(yè)的力度。在產業(yè)結構升級和創(chuàng)新方面，農業(yè)現(xiàn)代化是薄弱環(huán)節(jié)，應該在產業(yè)政策方面，對農業(yè)制度和技術創(chuàng)新加大支持力度，從而加快轉變農業(yè)發(fā)展方式步伐。

4.正確處理積累與消費關系，增加“公共消費”比重。從上個世紀末實現(xiàn)小康社會目標，到本世紀前10年全面建設小康社會，再到2020年全面建成小康社會，中國的人均收入和資本存量發(fā)生了跨越式的根本性變化，由人均800美元達到了將近8000美元；龐大的社會游資和外匯儲備、日益增加的海外投資和每年50萬億元以上社會固定資產投資以及龐大的過剩產能，都反映出中國雖然是一個發(fā)展中國家，但是已經邁過了資本稀缺的“貧困陷阱”，經濟發(fā)展也已經從“供給約束型”轉為“需求約束型”。根據(jù)世界上曾經處于同樣收入水平國家的經驗教訓，凡是成功跨越了“中等收入陷阱”的國家，都是實現(xiàn)了由“個人消費”為主向“公共消費”為主的升級，當人民由“溫飽需求”轉向更高層次的需求時，公共產品和服務在需求中所占的比重也將日益提高，人民開始越來越關注住房問題、醫(yī)療問題、教育問題、社會保障問題、公共交通問題、生活環(huán)境問題等。因此，在“十三五”規(guī)劃及以后一個相當長的時期內，盡管投資仍是拉動經濟發(fā)展的主要手段，但是其中政府的直接投資和間接投資，不僅應該主要轉向基礎設施和環(huán)境保護等領域，而且應該同時擴大對公共服務的支出，逐步實現(xiàn)公共服務均等化、全覆蓋、高質量。但是同時應該看到，中國畢竟是一個人口多、人均資源匱乏的發(fā)展中國家，抓住機遇加快發(fā)展仍然是首要任務，投資仍然是拉動經濟增長的重要動力，因此在增加公共消費比重時要適當，即處理好消費、投資、出口協(xié)調拉動的關系。

5.加快建成對外開放型經濟新體制，“兩個利用”應著眼于國內產業(yè)結構升級和企業(yè)“走出去”。雖然經濟全球化仍然在深化，機遇仍然存在，中國未來的經濟發(fā)展仍舊必須充分發(fā)揮“兩個利用”因素，但是應該看到，像過去30多年那樣依靠低價工業(yè)制造品出口來拉動經濟增長，不僅面臨著國際市場容量有限和其他新興國家的競爭，而且國內的環(huán)境、資源和勞動力也已經難以支撐。而依靠資本輸出，就短期來看，情況并不樂觀。因此，必須再次強調，經濟發(fā)展的主要動力仍然在于國內的投資和消費。從世界范圍來看，一個人口和經濟的大國，出于產業(yè)結構升級和生態(tài)環(huán)境保護的需要，必須從世界廉價商品制造國向國際產業(yè)鏈的高端攀升，必須打造一批在國際市場上具有競爭力的大型企業(yè)。當然，就目前來講，應該抓住戰(zhàn)略機遇期，充分利用國際資源和國際市場，抓緊實施“一帶一路”戰(zhàn)略，加快人民幣國際化，積極推進國際規(guī)則修改，同時承擔更多的大國責任。

筆者認為，如果能夠解決上述問題，就可以真正發(fā)揮出中國經濟增長的潛力，在未來10年至15年內保持7%以上甚至更高的經濟增長速度，順利跨越“中等收入陷阱”，到本世紀中葉把中國建成富強、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家。

(本文作者 武力，中國社會科學院當代中國研究所副所長、研究員 北京 100009；李揚，中國社會科學院研究生院博士研究生 北京 102488)

(責任編輯 朱昌裕)

The Review and Thinking of the Three “Five Years Plan” in the New Century

Wu Li & Li Yang

From 2001 to 2015, China successively made and implemented the “10th Five Years Plan”, “11th Five Years Plan” and “12th Five Years Plan”. During the fifteen years, the economic development has gone forward for a big step, opening to the outside world has further expanded, and the urban-rural relationship has occurred historic changes. However, during this period lots of problems have been accumulated, such as economic structure adjustment pressures, the urgency of the resource and environment constraints, reform entering the deep water in the center of government, and the large gap of residents income. Therefore, from 2016 to 2020 when implementing the “13th Five Years Plan”, China must carry out General Secretary Xi Jinping’s “Four Overall” strategic layout, speed up the transformation of development mode and guarantee the strategic objectives to achieve on schedule proposed in the 18th National Congress.

F123.3;K275

A

1003-3815(2015)-07-0036-10