楊潔

（天津市濱海新區(qū)人民檢察院 法律政策研究室，天津 300457）

·司法理論與實踐·

檢察機關支持環(huán)境公益訴訟的實踐與思考

楊潔

（天津市濱海新區(qū)人民檢察院 法律政策研究室，天津 300457）

檢察機關依據民事訴訟法第15條的規(guī)定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調查取證等支持起訴。根據最高人民法院的司法解釋，檢察機關支持起訴的對象是社會組織，起訴范圍限于環(huán)境民事公益訴訟。從實踐來看，支持民事公益訴訟的案件應受到嚴格限制，限定為嚴重侵害國家和社會公益的環(huán)境污染案件、破壞自然資源或者有環(huán)境污染隱患等重特大案件。檢察機關支持內容范圍宜嚴格限定原告訴訟請求范圍，訴訟利益歸屬應體現公益性。

環(huán)境民事侵權；環(huán)境公益訴訟；民事檢察

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）已于2015年1月7日起施行，其在第11條中正式規(guī)定：檢察機關支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟。從而為長期存有爭論的檢察機關能否參與環(huán)境民事公益訴訟的問題給出了明確答案。筆者結合近年來檢察機關支持環(huán)境民事公益訴訟的實例進行分析，試就檢察機關支持環(huán)境民事公益訴訟的若干問題略陳管見，僅與同仁探討。

一、檢察機關支持環(huán)境民事公益訴訟的案例分析

支持環(huán)境公益訴訟典型案例一覽表（截至2015年1月）

通過分析案例，可以看出基層檢察機關是支持起訴的主體，共9件，占到全部案例的64.29%。地級院有5件，占到35.7%，但還沒有省級院參與的案例。說明支持起訴的民事公益訴訟改革探索發(fā)端于基層，上級院還是普遍較為謹慎，或是受制于審級限制而難以實施；從地域分布上來看，江蘇（6例）最多，其次是廣東（3例）、云南（2例）等。筆者分析，這主要是長三角、珠三角經濟較為發(fā)達，同時作為經濟的副產品，環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題也較為嚴重，加之此地處于改革開放前沿，地方檢察院思想開放，探索公益訴訟的動力也較強。地處西南內陸的云南因法院系統(tǒng)在全國較早開設環(huán)保法庭，相應的檢察機關支持民事公益起訴工作開展得也較早；14件案例中已有11件案件結案，其中判決結案10件，占到已結案件的90.91%，檢察機關撤訴1件，撤訴的前提是已經達成有利于原告的和解協(xié)議。從11件已結案件分析，均已達到讓原告滿意的勝訴和生態(tài)修復的預期效果。

二、檢察機關支持環(huán)境民事公益訴訟的主要難題

（一）支持起訴的法律地位問題

檢察機關直接提起環(huán)境民事公益訴訟的最大障礙是民訴法關于原告的直接利害關系人資格限制，也是最高法院限制檢察機關公益訴訟原告資格的主要依據。在2004年6月17日，最高人民法院在給湖北省高級人民法院的關于恩施市人民檢察院訴張?zhí)K文返還國有資產一案的復函[（2002）民立他字第53號]中明確指出：“檢察機關以保護國有資產和公共利益為由，以原告身份代表國家提起民事訴訟，沒有法律依據，此案件不應受理，如已受理，應當駁回起訴。”在司法審判實務中，該復函成為很多地方人民法院反對檢察機關提起公益訴訟的理由之一[1]。最高人民法院始終對檢察機關成為民事公益訴訟原告資格持保留態(tài)度，而傾向于將非政府社會組織作為公益訴訟原告，專門機構也列入原告范圍，如2010年8月最高人民法院印發(fā)法發(fā)(2010]18號《關于為加快經濟發(fā)展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》的通知第13條規(guī)定法院要妥善審理各類環(huán)境保護糾紛案件，保障和服務推進節(jié)能減排和環(huán)境保護，其中明確規(guī)定“依法受理環(huán)境保護行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲打擊一切破壞環(huán)境的行為”。這說明最高法院傾向于環(huán)境保護行政部門代表國家提起環(huán)境公益訴訟，而不是檢察機關，但在實踐中對檢察機關支持原告提起民事公益訴訟則持肯定和支持態(tài)度[2]。就14例案例來看，原告為個人的有2例，環(huán)保聯(lián)合會或其他環(huán)保公益組織5例，環(huán)保局2例，其他為鎮(zhèn)政府、城建局等一般行政機關。2012年修改的《民事訴訟法》開創(chuàng)了我國環(huán)境公益司法救濟機制的先河，突破了傳統(tǒng)的當事人理論，將法律規(guī)定的機關和有關組織確定為公益訴訟的起訴主體。2014年修正后的《環(huán)保法》規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的環(huán)保聯(lián)合會可向法院提起訴訟?！惫駛€人和檢察機關都不能作為原告，但法院的司法解釋將檢察機關定位為支持起訴的首選主體，14個案例也證明了這點，法院對檢察院支持起訴主體地位給予尊重并在判決中體現出來，實踐證明，檢察機關作為環(huán)境民事權益支持起訴人的法律地位是得到法院認可，當前應從受案范圍、訴訟請求類型、支持程度、是否適用反訴及調解等方面加以完善。

（二）支持起訴的方式選擇問題

分析本文中的案例，可以看出檢察機關支持起訴的方式在實踐中存在不同的做法。大致分為出庭（9例）與不出庭（5例）兩種基本類型。部分檢察院支持起訴的形式流于簡單，選擇通過向法院提交支持起訴意見書來表達檢察機關的書面意見，而檢察院在庭審環(huán)節(jié)不出庭，不對支持起訴意見書進行辯論。有的通過調解促成原告與被告在庭前和解。如浙江省嘉興市南湖區(qū)檢察院在調查取證的過程中，檢察人員對該廠負責人朱某進行了法制教育，使他認識到生產經營的違法性，并于同年12月14日出具保證書，主動承諾在2010年1月20日前拆除所有生產設備并搬離，由檢察院、環(huán)保部門、七星鎮(zhèn)政府驗收確認，如果不能履行承諾，愿意接受處罰。隨后，朱某立即按保證書條款履行了相關承諾，停止了櫥柜面板的生產經營，拆除生產設備，分批遣散員工和清理場地。鑒于朱某認錯態(tài)度誠懇，積極整改，訴前和解的意愿強烈，賠償方案使受害居民滿意以及在停止生產經營的同時，還考慮到了企業(yè)及員工的后續(xù)生存問題等情況，南湖檢察院和南湖環(huán)保局于2月9日向朱某送達了終止審查的告知函。也有部分檢察機關傾向于對支持起訴的形式不宜一刀切，而應視情況而定，特別是根據原告訴訟請求和訴訟行為能力的不同而采取不同的支持起訴方式，如直接代理或間接代理。對原告為取證能力較差或社會地位較低的弱勢個體，在其環(huán)境權益受到嚴重侵害而又難以獲得外力幫助的情況下，檢察機關可采取直接代理的方式全程支持被害人將訴訟進行到底，或主導和解，達成對原告方有利的賠償協(xié)議。如浙江省嘉興市南湖檢察院支持相關居民對家飾佳櫥柜廠非法排污行為提起公益訴訟，在檢察機關強有力介入下，被告方感受到壓力而與原告達成和解，原告的合法權益得到及時救濟。實踐中支持起訴方式的多樣性需要在理論上給予必要的澄清和回應，從更深的層次上思考檢察機關支持起訴的做法，同時考慮給予必要的規(guī)范。

（三）支持起訴的具體訴求和裁判結論的協(xié)調難題

實踐中，檢察機關支持原告訴求多集中于要求被告方停止侵害的或直接提出賠償請求的，大部分是同時提出，而其他訴訟請求并不多見。學界對此的爭議主要是集中于檢察機關作為支持起訴方是否有自己獨立的主張，能否支持原告向被告提出賠償損失及如何界定支持的數額標準等具體問題，對法院判決被告支付的賠償金是全部歸于原告還是作其他處置等也存在爭議。在本文案例中，檢察機關支持起訴的具體訴求均為停止侵害、恢復原狀、賠償損失等行為性要求，其中賠償損失的訴求占到大多數，超過9例，多數獲得法院支持。對于賠償金的處置，目前有四種方式：1.直接用于環(huán)境修復。如泰興市法院判處江蘇常隆農化有限公司等6家單位賠償環(huán)境修復費用160666745.11元，用于泰興市的環(huán)境修復；2.賠償給當地實際受害人。太倉市法院判處被告振興公司給付原告太倉港區(qū)管委會污水處理費180751.5元；3.賠償金全部交付財政。如部分法院判決賠償款項由原告（主要是環(huán)保機關或社會公益組織）轉交國庫；4．列人專項基金，如昆明法院判令被告支付人民幣417.21萬元，款項匯入“昆明市環(huán)境公益訴訟救濟專項資金”。上述四種環(huán)境污染賠償金的處置方式不盡相同，有其合理性的一面，但有關賠償金賠付數額和標準等方面缺乏法律統(tǒng)一規(guī)定，規(guī)范性不足，容易導致公益訴訟的保護面因受理法院各異而不盡一致，有損法院的審判權威性，而檢察機關支持環(huán)境公益訴訟的公平正義性和實際效果也受到影響。

三、檢察機關支持環(huán)境民事公益訴訟的路徑探索

（一）訴訟基本原則

1.維護環(huán)境公益原則。環(huán)境公益訴訟所對應的是民眾的環(huán)境權，環(huán)境權是現代社會基本人權之一，是社會個體及公眾對所生存的自然生態(tài)環(huán)境受到法律保護和生命健康因環(huán)境污染受損而得到救濟的社會權利，是保護一種人類生存和發(fā)展所需要的環(huán)境條件，它是公民與生俱來的、不可剝奪的基本人權。因此，任何人實施的環(huán)境侵權行為都損害了所有人的環(huán)境利益。環(huán)境污染與侵害的對象常常是不特定的多數人，很多環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為并不直接侵犯特定的公民、法人或其他組織的合法權益，其影響的是社會公益，是人們的環(huán)境權。在因環(huán)境事故導致的純公共環(huán)境污染損害問題中，在公共環(huán)境民事權利主體缺位時，法律規(guī)定的機關和社會團體可以提起公益訴訟。檢察機關作為支持起訴人其目的就是支持環(huán)境污染受損方或環(huán)保組織，作為民事原告請求司法救濟和維持環(huán)境公益。鑒于檢察機關辦理支持起訴案件時,訴訟利益具有鮮明的公益性，因此檢察機關在環(huán)境民事公益訴訟中不得向被支持的原告收取任何辦案費用，而法院亦不能向檢察機關支持起訴活動收取任何費用。

2.檢察監(jiān)督原則。在環(huán)境公益訴訟中，如果案件標的涉及的是國家和社會的環(huán)境公益，被支持的原告方不得任意變更、放棄自己的訴訟請求和相關的訴訟權利。而在此種情況下，檢察機關不僅是支持人還是監(jiān)督人，其不僅有監(jiān)督人民法院立案的職能，包括派員旁聽庭審的職能，抗訴的職能，監(jiān)督執(zhí)行的職能，還有監(jiān)督負有責任的國家機關協(xié)助調查取證的職能，監(jiān)督原告方濫用訴權侵害公益的職能等。如對被支持的原告方放棄訴訟請求而私下與被告方達成民事和解而損害環(huán)境公益的，檢察機關則放棄支持，同時向當事人提出意見或建議以及時糾正當事人濫用訴權的行為。

3.有限介入原則。各級檢察院應對民事訴訟程序中的當事人意思自治原則給予必要的尊重，在支持起訴活動中做到支持不代替，在維護國家和社會公共利益的前提下，可允許公民個人提出自己的訴訟請求，不得阻礙或采取其他強制性手段干涉其意思自治權利。

4.窮盡救濟原則。各級檢察院可以將受理申請作為支持起訴的啟動程序，將督促起訴程序作為支持起訴的前置程序。如果受損害單位或公益團體收到檢察建議書后及時提起了訴訟，而且完全有能力進行訴訟，那就不需要檢察機關的支持了[3]。但受損害單位或公益團體其能力范圍內尋求了各種救濟途徑仍然得不到救濟的，因無力起訴而向檢察機關請求幫助的情況下，在尊重和不違背受損害單位意愿的前提下，檢察機關應其申請支持原告提起環(huán)境民事公益訴訟。

（二）具體操作程序

檢察機關支持起訴，是指當出現公益訴訟受損的民事侵權行為時，對民事權益受到不法的受害人或有起訴意愿的公益組織可以作為原告提起公益訴訟，但由于法律知識欠缺或起訴能力受限等情況而起訴不能的情形，檢察機關為其提起公益訴訟提供協(xié)助、指導[4]。現行《民事訴訟法》對檢察機關支持起訴只規(guī)定了原則性的條文，就檢察機關支持起訴的范圍和條件，支持起訴的方式、支持起訴職能承擔的部門，證據的獲取等一系列基礎性程序問題均未作規(guī)定。筆者認為，檢察機關應在實踐中創(chuàng)新支持起訴方式，如在訴前檢察機關可為向損害單位或其他原告提供法律咨詢、幫助調查取證。支持起訴案件進入訴訟程序后，檢察機關可以參與程序性的訴訟活動。訴后在辦理支持起訴案件的過程中發(fā)現了職務犯罪的情形，就應當依法查處；如果發(fā)現已生效民事裁判存在實體或程序違法的情形，就應當依法提出抗訴；如果發(fā)現某些國家單位存在違法的情形，還可以依法發(fā)出檢察建議書或糾正違法通知書，等等。具體程序可作如下設計：1.受案范圍限于本轄區(qū)重特大環(huán)境污染案件，且損害不特定多數人的環(huán)境民事權益。此時檢察機關可根據《民事訴訟法》第15條和《解釋》第11條規(guī)定及時介入，支持原告起訴；2.檢察機關受理支持起訴申請并進行初步審查，其中對當事人個人起訴的，應要求提供其合法權益遭受損害和自身無能力提起訴訟的初步證據，并提供已窮盡其它救濟方式，仍未保護其合法權益的證明材料。在審查時限上，筆者建議以7個工作日為限，在7日內須將是否支持的書面決定送達當事人，做到與一般案件的受理審查時限同期；3.檢察機關支持起訴的程度依支持對象而定，當支持行政主管機關或社會環(huán)保組織等強勢組織作為原告時，應該只限于提供支持起訴意見書和訴訟技巧方面的支持；當事人個人等弱勢個體為支持對象時，應參與訴訟的全過程，幫助其調取證據、提供庭審指導等，但不宜參與法庭辯論，防止造成訴辯失衡[5]；4.在公益訴訟中如果被告對自身的違法行為有深刻的認識且已最大限度地采取了救濟措施，應當允許原告與被告自行達成調解或和解協(xié)議。而且在和解條件具備且不損害國家和社會公益的前提下，檢察機關應積極參與到當事人的訴前和解中并促成當事人達成和解協(xié)議；檢察機關還應對和解過程及協(xié)議履行情況進行監(jiān)督。在和解達成后，在不影響環(huán)境公益的前提下，檢察機關可以撤回支持起訴的請求。

（三）訴訟利益歸屬

理論上，訴訟作為有風險的司法活動，一旦參與就會有敗訴風險，敗訴一方必須承擔相應后果；實踐中，尚未出現檢察機關在公益訴訟敗訴的案例，但檢察機關對一般民事案件抗訴后卻未被法院改判的案件偶有發(fā)生，印證了訴訟之風險。被支持的原告在敗訴后，若找到檢察機關申訴，檢察機關應對申訴事由進行審查，對因法院存在審判違法情形導致敗訴的，提出糾正民事審判違法檢察建議。同時，由于各級檢察院在支持起訴過程中是作為國家和社會公共利益的代表，其勝訴成果是普惠大眾的，因此應當對訴訟所得的處置方式進行規(guī)范。對于損害賠償金的歸屬，建議采取三種方式：一是按比例支付給訴訟案件中法院登記了的受害人，作為損害賠償；二是作為獎勵發(fā)給為環(huán)境公益事業(yè)做出貢獻的公民或社會組織；三是將獲賠的金額設立或納入已設立的專項基金，該基金可以由相關政府職能部門管理，也可以由相應領域的公益團體以信托基金的方式運作，定期對外公布收支明細，保證專款專用[6]。應主要用于包括支付法院的環(huán)境民事公益訴訟案件受理費，檢察機關的申請執(zhí)行費、鑒定評估費、調查取證費，受害者的損失賠償費以及最重要的環(huán)境修復管理費，用于破壞的公共利益的恢復與保護。

綜上，公益訴訟制度的設立是推進法治建設的一項重大舉措。檢察機關作為國家法律監(jiān)督機關，其性質決定了維護國家和社會公眾利益、積極參與公益訴訟是其職責所在。憲法和法律賦予的威懾力、明確的職責和權限、深厚的法學理論和實踐基礎、專業(yè)的法律人才和資源優(yōu)勢等為其參與環(huán)境民事公益訴訟并發(fā)揮重要作用提供了有利條件。近年來，各地檢察機關在開展環(huán)境民事公益訴訟方面進行了許多有益的嘗試，多數案例勝訴并取得了良好的法律效果和社會效果，這些案例也為我們進一步探索和做好環(huán)境民事公益訴訟積累了寶貴的經驗。但是，我們也清醒地認識到，檢察機關支持環(huán)境民事公益訴訟仍處于起步階段，這是一個復雜而漫長的過程，是檢察工作面臨的一項嶄新的課題?，F實當中法律規(guī)定尚需進一步完善，檢察機關在訴訟中的法律地位需要進一步明確，具體操作程序需要進一步細化和規(guī)范，檢察機關支持環(huán)境民事公益訴訟合理性、合法性、科學性以及可操作性都要在改革和實踐中不斷深化和提高。

[1]湯維建，溫軍.檢察機關在民事訴訟中法律地位研究[J].武漢大學學報,2005，(2).

[2]顧問,金晨曦.檢察機關支持起訴制度之構建[J].法學雜志,2008，(4).

[3]肖晗.關于修改和完善支持起訴原則的幾點思考[J].貴州省政法管理干部學院學報,2001，(1).

[4]孫午生.“公共利益”作為訴訟標的之正當性及其訴訟擔當[J].天津法學,2014，(4).

[5]段厚省.重構我國檢察機關提起民事訴訟的制度[J].檢察調研,2013，(01).

[6]孫紅坤，陶伯進.檢察機關參與環(huán)境公益訴訟的雙重觀察——兼論《民事訴訟法》第55條之完善[J].東方法學,2013，(5).

Practice and Thoughts of Environmental Civil Public Interests Litigation Sponsored by Procuratorial Organs

YANGJie
（Law and Policy Research Office,Tianjin People's Procutatorate of Binhai New Area，Tianjin 300457,China）

According to article 15 of Civil Lawsuit Procedure,procuratorial organs can sponsor social organization to issue civil environmental lawsuit by providing legal consultation,submitting opinions in paper form and assisting investigation and evidences.According to the judicial interpretation of The Supreme People's Court,procuratorial organs'supporting object is the social organization and the scope is only the civil environmental public interests litigation.From the practice,cases of the civil public interests litigation should be strictlylimited,such as serious pollution cases against the state and the social public interests,severe cases of destruction of natural resources and environmental pollution.Procuratorial organs should strictly limit the scope ofthe plaintiff's litigation request,and the interests oflitigation should reflect the public interests.

environmental civil infringement;environmental public interests litigation;civil prosecution

D922.68

A

1674-828X（2015）03-0086-06

（責任編輯：張 穎）

2015-05-05

楊 潔，女，天津市濱海新區(qū)人民檢察院法律政策研究室副主任，主要從事民事訴訟法理論研究。