白曉榮

一、資源稅改革的背景

資源是人類社會生存和發(fā)展必不可少的物質(zhì)基礎(chǔ)，是每一個國家和民族的寶貴財富。建立資源稅制度的目的在于促進資源的合理開發(fā)與利用，充分體現(xiàn)資源有償開發(fā)的原則，抑制環(huán)境污染，在西方國家，資源稅屬于綠色生態(tài)稅收的范疇。但我國現(xiàn)行資源稅制度制約了其應有功能的發(fā)揮，對地方經(jīng)濟作用有限，尤其不利于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。西部大開發(fā)政策實施以來，西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速，截止2012年底，西部地區(qū)經(jīng)濟總量超過11萬億元，雖然西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展較快，但同時生態(tài)環(huán)境被破壞的現(xiàn)象也十分嚴重，西部地區(qū)進入了各種環(huán)境與生態(tài)危機頻發(fā)的階段。因此，為了促進資源的合理開發(fā)和利用，實現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟長期的、可持續(xù)性的發(fā)展，必須對現(xiàn)行資源稅進行改革和完善。

辜珩（2011）資源稅改革有利于促進中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，平衡與東部地區(qū)之間的利益。Dasgupta利用霍特林模型對資源稅進行研究，結(jié)果表明資源的消耗速度與資源價格的變化速度成同方向變化，因此，政府可以通過調(diào)整資源稅政策，來控制資源價格的變化速度，進而對資源的消耗速度起到影響。Hung等運用動態(tài)霍特林模型對資源的征收方式進行了研究，認為從價定率征收由于從量定額征收，原因是從價定率方式能帶來更多福利。席衛(wèi)群（2009）認為資源稅改革，即從量征收改為從價征收，在短期內(nèi)會造成物價上漲，使資源開采企業(yè)的經(jīng)營成本提高，當然也可以促進企業(yè)進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。

二、資源稅改革的歷程

1984年起我國征收資源稅，對象僅限于石油、天然氣、煤炭企業(yè)，應納稅額采用累進稅率計算繳納。1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》，以法律形式確定了礦產(chǎn)資源有償開采原則。1994年，我國實行分稅制財稅體制，國務院頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，調(diào)整了資源稅征稅范圍，正式按銷售數(shù)量征收。

2004年1月至2009年3月，財政部和國家稅務總局對地方煤炭資源稅分批次進行調(diào)整，幅度從2至3.6元/噸不等；另外，將焦煤資源稅上調(diào)為8元/噸。在新疆地區(qū)，2010年開始率先進行石油、天然氣資源稅改革試點，2010年12月1日起，試點擴大到西部地區(qū)的12個省、區(qū)、市，2011年11月1日，將原油、天然氣從價計征資源稅改革擴大到全國范圍，并統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)的油氣資源稅收制度，取消對中外合作油氣田和海上自營油氣田征收的礦區(qū)使用費，統(tǒng)一征收資源稅。自2014年12月1日起，煤炭資源稅改為從價定率計征，稅率為2%—10%，各地可以根據(jù)實際情況確定煤炭資源稅的稅率幅度。

三、資源稅改革對西部地區(qū)發(fā)展的影響機理

（一）西部地區(qū)資源的現(xiàn)狀

西部地區(qū)占據(jù)著我國60%以上的礦產(chǎn)資源儲量，全國已探明的156種礦產(chǎn)資源中，僅西部地區(qū)就有138種。但與資源富集相比，西部地區(qū)有著全國60%以上的貧困縣，且現(xiàn)行資源稅對西部地區(qū)的財政貢獻度很低（見表1），使資源富集地從資源開采上取得的收入非常有限，存在著嚴重的“富饒的貧困”現(xiàn)象。

表1 2011年西部地區(qū)資源稅收入占預算收入總額比重表計量單位：億元

（二）資源稅改革對西部地區(qū)資源經(jīng)濟發(fā)展的影響機理

西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展模式長期以傳統(tǒng)資源開發(fā)模式為基礎(chǔ)，自然資源是其唯一的增長源，這一模式在經(jīng)濟發(fā)展初期給經(jīng)濟的啟動帶來了很大作用。然而隨著人口增長和經(jīng)濟發(fā)展對資源壓力的增大，這種憑借高消耗、高污染、低效率來保證經(jīng)濟增長的單極增長源模式，弊端逐漸突顯，尤其背離了可持續(xù)發(fā)展對資源永續(xù)利用的要求。西部地區(qū)的資源開發(fā)成本巨大，而政府補償嚴重不足成為西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的“硬制約”。西部地區(qū)污染物的排放量比東部地區(qū)高出1至5倍。西部地區(qū)傳統(tǒng)的粗放式資源開采與加工方式，給生態(tài)環(huán)境和人身健康等方面造成了十分嚴重的損失。西部是我國生態(tài)環(huán)境最脆弱的地區(qū)，全國有1/2的生態(tài)脆弱縣和60%的貧困縣在西部。西部地區(qū)土地侵蝕面積達410萬平方公里，占全國總侵蝕面積的83.3%和西部地區(qū)國土面積的60.6%。西部地區(qū)每年因生態(tài)環(huán)境破壞造成的直接經(jīng)濟損失達1500億元，占西部地區(qū)同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的13%。

而資源稅改革，成為西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的有利契機。充分利用西部地區(qū)的資源優(yōu)勢，用經(jīng)濟手段調(diào)解資源開發(fā)與經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護之間的矛盾，使西部地區(qū)資源稅收入有了較大幅度增長，增加了地方財政收入，從表2可見，2007年—2011年，全國資源稅收入從261.15億元增加到595.87億元，以兩倍速度增收，其中西部所占比重從28.81%上升到45.06%，內(nèi)蒙古、新疆、陜西增幅最大，增強了地方保障和改善民生及治理環(huán)境等方面的經(jīng)濟能力。受油氣定價機制的制約，從價定率改革對油氣產(chǎn)品價格影響較小，可以促進油氣資源開采企業(yè)探索內(nèi)部潛能，降低成本。因此，進行資源稅改革是實現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟健康發(fā)展、資源有效利用、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

表2 西部地區(qū)資源稅收入及增長表 計量單位：億元

四、我國資源稅改革對西部地區(qū)的影響分析

（一）資源稅改革對西部地區(qū)發(fā)展的積極影響

1.有利于增加西部地區(qū)財政收入，促進東、中、西部區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)經(jīng)濟差距。資源稅作為西部地區(qū)地方主要稅種，可以促進資源富集地區(qū)政府增加財政收入、發(fā)展地方經(jīng)濟。西部地區(qū)資源豐富，資源稅改革對西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展影響較為明顯，據(jù)國家稅務總局統(tǒng)計，2011年，全國資源稅收入595.87億元，增長42.70%，其中，西部地區(qū)增長68.94%。按照修改后的資源稅暫行條例規(guī)定的油氣資源稅的計征辦法和稅率，大幅度增加了西部地區(qū)的財政收入，以內(nèi)蒙古為例，2012年，內(nèi)蒙古資源稅中原油資源稅同比增長123.9%，煤炭資源稅占資源稅總收入的49%，增長15%。改革較早的新疆地區(qū)2009—2012年資源稅稅收收入翻了5翻。資源稅改革，不僅增加了地方政府的財政收入，而且規(guī)范了其財政收入來源。促進了區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，支持了西部地區(qū)公共事業(yè)的發(fā)展，增強了解決礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問題、支持接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展和為廣大居民提供社會保障等方面的能力。

2.提高資源開發(fā)效率，節(jié)約成本。改革反映了國有資源有償使用的原則，有利于更好的保護、節(jié)約資源，這與西部可持續(xù)發(fā)展的要求相一致，一方面調(diào)整稅收差距，還可以通過增加資源的開采提高收入，調(diào)動節(jié)約資源的積極性，加快建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的步伐。

3.有助于西部地區(qū)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，促進產(chǎn)業(yè)升級換代及資源型企業(yè)的長久發(fā)展。2014年西部地區(qū)整體經(jīng)濟增長放緩，主要與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重于原材料、能源等行業(yè)有關(guān)。資源稅從價計征改革就是要通過利益分配機制的變化促使資源型企業(yè)轉(zhuǎn)型。一方面，資源稅改革有利于企業(yè)經(jīng)營模式，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的科學化和合理化。短期內(nèi)成本增加后，會促使企業(yè)改進生產(chǎn)工藝、提高生產(chǎn)效率等方式促進資源節(jié)約使用；另一方面，在組織結(jié)構(gòu)方面，企業(yè)會不斷調(diào)整公司結(jié)構(gòu)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高企業(yè)經(jīng)營效率。

4.改善西部地區(qū)的民生。西部地區(qū)資源稅收入的增加將改善居民的生活環(huán)境。西部地區(qū)政府財政收入的增加，將使政府可以更多增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療事業(yè)等方面的投入，改善居民的生活條件。

（二）資源稅改革對西部地區(qū)發(fā)展的消極影響

1.資源稅改革增加了企業(yè)的稅負成本。改革后，短期內(nèi)資源價格將會上漲，尤其是油氣資源稅的改革必然會給企業(yè)帶來成本負擔，開采資源生產(chǎn)和經(jīng)營成本的提高，帶動相關(guān)油氣產(chǎn)品的價格上升。以新疆為例，資源稅改革增加了當?shù)刂惺秃椭惺亩愗?，直接影響了公司業(yè)績。原油價格的攀升和財務、人工方面成本的增加，使企業(yè)利潤大幅降低，穩(wěn)產(chǎn)壓力大，今后資源接替成本及投入產(chǎn)出壓力將愈大。

2.可能會推高地方物價。尤其是煤炭資源稅改革實施后，對其產(chǎn)業(yè)鏈范圍之內(nèi)的產(chǎn)品都會有一系列的影響。資源稅改革實施之后，在某種程度上導致資源性產(chǎn)品價格上漲，并向下游產(chǎn)品傳導，許多企業(yè)將開始尋找稅負轉(zhuǎn)嫁的途徑，采取手段將成本轉(zhuǎn)嫁給消費者，如果由于資源稅改革導致地區(qū)物價上漲，將于改革的初衷相悖。

3.導致西部地區(qū)開發(fā)資金的外流。石油產(chǎn)業(yè)是西部地區(qū)工業(yè)增長的主要支柱，開發(fā)資金是石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。原油從價計征后所引起的成本增加易造成西部地區(qū)投資資金的外流。因此不能忽視在資金投向方面，資源稅改革對西部地區(qū)的影響。

4.有可能造成其它資源的大量開采，生態(tài)環(huán)境的進一步破壞。資源稅的改革可能使西部地區(qū)的開發(fā)資金流向那些尚未施行資源稅改革的資源。近年來，西部地區(qū)礦產(chǎn)資源的大規(guī)?？碧介_發(fā)，為國家能源安全做出了重大貢獻，但在生態(tài)環(huán)境方面也付出了沉重代價。

促進西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展是一個長期的過程，只有通過資源稅改革的契機，提高資源開采使用率、降低社會成本、改善生態(tài)環(huán)境，促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的建設(shè)，才能實現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

（三）下一步我國資源稅改革方向

為了更好的促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，提高資源開采效率，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，還應從以下幾個方面改革：第一，擴大征稅范圍。除了對油氣煤外其他稅目也盡快實行從價計征，將森林資源、水資源、海洋資源、草場資源等納入課征范圍，以支持“環(huán)保工程”和生態(tài)環(huán)境建設(shè)；第二，逐步提高稅率水平。過低的資源稅意味著資源的開采沒有得到充分的補償，必然導致對資源的掠奪性開采。第三，簡化資源稅制，規(guī)范資源稅外的各項收費。加強資源稅的調(diào)節(jié)作用。第四，完善西部地區(qū)稅收優(yōu)惠政策，進一步完善增值稅、消費稅等相關(guān)稅制，改革資源性產(chǎn)品價格的形成機制。

[1]湯貢亮.中國稅收發(fā)展報告2010-2011[M].北京：中國稅務出版社，2011年.

[2]辜珩.“資源稅改革對平衡中西部和東部地區(qū)財政收入差距的作用”.企業(yè)導報，2011年第5期.

[3]張海星，許芬.促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的資源稅改革[J].稅務研究，2010（12）：34-38.

[4]張詠梅，穆文娟.煤炭企業(yè)資源稅改革效應分析及政策建議[J].財會月刊，2015（8）：83-86.

[5]資源稅改革由點及面逐步推進.中國稅務報，2012年10月19日.

[6]郜雪，張珊珊.資源稅改革：對政府、企業(yè)、居民有何影響.中國稅務報財稅理論，2011年11月2日第6版.