［日］大久保規(guī)子

汝思思＊＊ 譯

一、序 言

環(huán)境公益訴訟是指，無論個(gè)人法益是否受到侵害，為保障環(huán)境利益，對(duì)行政、企業(yè)等提起的、要求其停止或變更違法行為或請(qǐng)求恢復(fù)對(duì)環(huán)境的損害的訴訟。在日本盡管會(huì)嚴(yán)格區(qū)分主觀訴訟與客觀訴訟，但是不少情況下對(duì)于不特定多數(shù)人的環(huán)境利益和保全生物多樣性的環(huán)境訴訟，也應(yīng)以兼具主觀訴訟與客觀訴訟兩者之性質(zhì)來把握。一直以來，日本的環(huán)境行政訴訟方面存在著這樣的領(lǐng)域，即使是周邊居民或環(huán)境非政府組織提起訴訟，也常常會(huì)因?yàn)槠湓孢m格不成立而被駁回起訴，因而即便是違法行為，也無法受到實(shí)質(zhì)性的司法控制。2004年之時(shí)，原本期待通過對(duì)行政事件訴訟法的修改來實(shí)質(zhì)性地拓寬原告適格范圍（創(chuàng)設(shè)了第9條第2款），但對(duì)于與環(huán)境相關(guān)的所有違法行為而言，僅僅通過法院的柔性解釋，顯然不能夠確保被提起訴訟的途徑。

各國(guó)就環(huán)境公益訴訟的原告適格問題一直存在著激烈的爭(zhēng)論，近年來，站在“無原告則無法官”之思考立場(chǎng)上，各國(guó)都試圖以各種方式拓寬原告適格。這種傾向，不僅在歐美等先進(jìn)國(guó)家，在亞洲、南美等地域也得到肯定，已成為一種國(guó)際性潮流。這方面，一些國(guó)家通過判例廣泛承認(rèn)原告適格（英國(guó)、印度等），而在和日本一樣對(duì)原告適格進(jìn)行狹義解釋的國(guó)家（德國(guó)、意大利、比利時(shí)等），則更多的是嘗試通過對(duì)環(huán)境訴訟進(jìn)行特別立法來完善環(huán)境公益訴訟。特別是歐盟各國(guó)，其將司法保障定位為具有實(shí)效性的環(huán)境政策中不可欠缺的手段，因而大力推動(dòng)該方面的制度建設(shè)。環(huán)境公益訴訟包括行政訴訟、民事訴訟、刑事訴訟和憲法訴訟，〔1〕例如在荷蘭，規(guī)定了環(huán)境團(tuán)體可以向行政機(jī)構(gòu)及私人，請(qǐng)求凈化環(huán)境污染的費(fèi)用。在西班牙、法國(guó)等國(guó)，也承認(rèn)私訴權(quán)。本文僅聚焦于行政訴訟，對(duì)歐盟各國(guó)的相關(guān)動(dòng)向進(jìn)行整理與分析。

二、《奧胡斯公約》與歐盟的各國(guó)調(diào)查

1.里約宣言與《奧胡斯公約》

公益訴訟方面，典型的制度性安排當(dāng)屬公民訴訟與團(tuán)體訴訟。雖然環(huán)境公益訴訟在歐美諸國(guó)早自20世紀(jì)70年代就開始導(dǎo)入，但正是1992年地球首腦會(huì)議（譯者注：又稱聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)），成為普及歐美等先進(jìn)國(guó)家以外諸國(guó)之契機(jī)。《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則之十規(guī)定，“環(huán)境問題應(yīng)通過全體市民的參與，得到最恰當(dāng)?shù)奶幚怼?，并?duì)①有效獲取環(huán)境信息，②參與各項(xiàng)決策進(jìn)程，③救濟(jì)的有效手段進(jìn)行了規(guī)定。

為具體化里約宣言的理念，1998年聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)通過了《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》（即《奧胡斯公約》，以下簡(jiǎn)稱《公約》）（2001年實(shí)施）。該《公約》為使環(huán)境權(quán)具有實(shí)效性，設(shè)置了保障包括非政府組織在內(nèi)所有市民的三項(xiàng)權(quán)利：①環(huán)境信息獲取權(quán)、②環(huán)境決策參加權(quán)和③獲得司法參與權(quán)（司法へのアクセス権）。至2008年10月為止，已有包含歐盟在內(nèi)四十二個(gè)國(guó)家和地域加入該《公約》。

《公約》的通過促進(jìn)了歐盟及歐盟各國(guó)公益訴訟的擴(kuò)大?！?〕《公約》及相關(guān)歐盟指令，參照高村ゆかり「情報(bào)公開と市民參加による歐州の環(huán)境保護(hù)」法制研究（靜岡大學(xué)）八巻一號(hào)（2003年）1頁以下 大久保規(guī)子「オーフス條約とEU環(huán)境法」環(huán)境と公害三五巻三號(hào)（2006年）31頁以下?！豆s》規(guī)定司法參與權(quán)的第9條要求加盟國(guó)確保包括環(huán)境團(tuán)體在內(nèi)的市民對(duì)違反環(huán)境法規(guī)的行為在程序及實(shí)體上的瑕疵所提起的訴求，都能夠得到由法院及／或獨(dú)立公正的審查機(jī)關(guān)的審查。該條還分別規(guī)定了對(duì)于①環(huán)境信息的不公開等決定（第1款），②依據(jù)該《公約》，對(duì)在各種許可、認(rèn)可設(shè)置了實(shí)施參與程序的義務(wù)（第2款），以及③違反環(huán)境法規(guī)的個(gè)人或公共機(jī)關(guān)的其他行為或不作為行為（第3款）的司法參與的要件。為應(yīng)對(duì)這些規(guī)定，歐盟于2003年通過了《新環(huán)境信息公開指令（2003／4／EC）》《有關(guān)市民參與環(huán)境的計(jì)劃、項(xiàng)目的指令（2003／35／EC）》，并提起了《有關(guān)環(huán)境的司法參與指令案［COM（2003）624］》草案。歐盟又在2006年通過了《關(guān)于歐盟機(jī)關(guān)適用奧胡斯公約的規(guī)則（NO.1367／2006）》。雖然司法參與指令還未通過，根據(jù)環(huán)境信息公開指令與市民參加指令，足以應(yīng)對(duì)《公約》第9條第1款與第2款。司法途徑指令對(duì)應(yīng)《公約》第9條第3款的指令，《公約》中針對(duì)確保市民參加的事項(xiàng)，根據(jù)《公約》及歐盟指令，規(guī)定了保障包括環(huán)境團(tuán)體在內(nèi)的市民的司法參與途徑的義務(wù)。歐盟于2005年2月17日批準(zhǔn)了該《公約》，截至2008年10月，除了愛爾蘭之外的其他歐盟成員國(guó)都加入了該《公約》。

2.歐盟2002年、2007年調(diào)查

在歐盟域內(nèi)，相比各加盟國(guó)的環(huán)境法，歐盟環(huán)境法所占的比重更高。但是，由于訴訟制度基本是由各國(guó)的國(guó)內(nèi)法規(guī)定，所以即使理解了《公約》及相關(guān)指令的背景與內(nèi)容，仍然必不可少地需要掌握各國(guó)的情況。歐盟諸國(guó)中，德國(guó)與法國(guó)的環(huán)境訴訟在日本有較多的介紹與探討，但介紹歐盟諸國(guó)整體情況的文獻(xiàn)卻極其有限。其中，歐洲委員會(huì)于2002年及2007年進(jìn)行的委托調(diào)查和各《公約》加盟國(guó)在2008年向公約遵守委員會(huì)提出的履行狀況報(bào)告書提供了有關(guān)各國(guó)情況的寶貴信息。

2002年的委托調(diào)查，是在制定司法參與指令案時(shí)，聚焦于環(huán)境團(tuán)體訴訟的調(diào)查，其以比利時(shí)、丹麥、法國(guó)、德國(guó)、意大利、荷蘭、葡萄牙及英國(guó)為調(diào)查對(duì)象。最終報(bào)告是在各國(guó)的報(bào)告之基礎(chǔ)上，由比利時(shí)圣·路易斯大學(xué)環(huán)境法研究中心與德國(guó)環(huán)保學(xué)會(huì)做成?！?〕N.de Sadeleer／G.Roller／M.Dross，Access to Justice in Environmental Matters，F(xiàn)inal Report，2002.有關(guān)歐盟各國(guó)的其他情況，參 考J.Ebbesson，Access to Justice in Matters in the EU，2002A.Epiney／K.Sollberger，Zugang zu Gerichten und gerichtliche Kontrolle im Umweltrecht，2002.該調(diào)查的特點(diǎn)在于，除了制度上的比較之外，重點(diǎn)放在了對(duì)訴訟件數(shù)、環(huán)境團(tuán)體的勝訴率等實(shí)態(tài)的把握上。但是，由于沒有關(guān)于環(huán)境公益訴訟整體性的司法統(tǒng)計(jì)，判例集也僅僅登載了重要判例，因此，除了法院的歷年報(bào)告書，該委托調(diào)查還根據(jù)各國(guó)的實(shí)情對(duì)研究人員或環(huán)境團(tuán)體采用了問卷調(diào)查、采訪等方式。所以嚴(yán)格來說，該報(bào)告書的數(shù)據(jù)不在于正確顯示訴訟件數(shù)等數(shù)據(jù)，而在于反映實(shí)務(wù)上的基本特征。

2007年調(diào)查是針對(duì)因司法參與指令案被推遲通過，歐盟各國(guó)國(guó)內(nèi)法是否充分應(yīng)對(duì)了《公約》第9條第3款，是否有必要制定司法參與指令而進(jìn)行的調(diào)查。該調(diào)查委托了比利時(shí)環(huán)境·政策顧問公司（Milieu）實(shí)施。該公司從2007年2月到8月，以歐盟25個(gè)成員國(guó)（2006年時(shí)）為對(duì)象分別制作了關(guān)于各個(gè)國(guó)家的報(bào)告。為將多種制度進(jìn)行比較，該調(diào)查通過專家〔4〕例如德國(guó)Ludwig Kr?mer教授作為高級(jí)顧問參加了該調(diào)查。合作的方式制作了統(tǒng)一的調(diào)查項(xiàng)目、調(diào)查樣式，并通過管理小組，由各國(guó)法學(xué)家進(jìn)行了立法和判例方面的調(diào)查。針對(duì)各國(guó)的報(bào)告，由管理小組從一貫性、統(tǒng)一性和明確性的觀點(diǎn)進(jìn)行審查后，舉辦研究會(huì)對(duì)總結(jié)的內(nèi)容進(jìn)行研討。最后，該調(diào)查以各國(guó)的報(bào)告和全體總結(jié)報(bào)告〔5〕Milieu，Summary Report on the inventory of EU Member States'measures on justice in environmental matters，2007.的形式予以發(fā)表。雖然這個(gè)報(bào)告并不具有由歐洲委員會(huì)做出的正式評(píng)價(jià)結(jié)果之性質(zhì)，但筆者也參與了的、由歐洲委員會(huì)主持的2008年6月的會(huì)議認(rèn)為，該調(diào)查結(jié)果基本反映了當(dāng)時(shí)各國(guó)的狀況。〔6〕http：／／ec.europa.eu／environment／aarhus／conf.htm.歐洲行政法官協(xié)會(huì)（AEAJ）也在會(huì)議中表明意見，認(rèn)為2007年的調(diào)查結(jié)果基本妥當(dāng)。（AEAJ，Statement on Access to Administrative Justice in Environmental Matters-A Comment on the Milieu Study issued by the European Commission.）

對(duì)各國(guó)法律制度逐一進(jìn)行研究的作業(yè)，顯然超出筆者的能力范圍，但我認(rèn)為介紹、整理這些內(nèi)容，作為把握國(guó)際動(dòng)向最初的作業(yè)應(yīng)當(dāng)具有一定意義。以下，主要以這兩個(gè)調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，探討歐盟各國(guó)的現(xiàn)狀。

三、EU各國(guó)原告適格的基準(zhǔn)

1.行政爭(zhēng)訟制度的基本結(jié)構(gòu)

歐盟各成員國(guó)的行政爭(zhēng)訟制度，通常由行政救濟(jì)（行政復(fù)議）和司法救濟(jì)兩個(gè)部分組成?！?〕Milieu，supra note〔5〕，at 4-6.不過諸如比利時(shí)、馬耳他、瑞典等國(guó)，并沒有設(shè)定行政復(fù)議制度。行政復(fù)議與訴訟的關(guān)系方面，奧地利、捷克、芬蘭、德國(guó)、拉脫維亞、波蘭及斯洛伐克采取行政復(fù)議前置主義。對(duì)環(huán)境領(lǐng)域建立特定獨(dú)立的行政審判制度的國(guó)家有丹麥，而立陶宛是采用了更為一般的行政裁判制度（行政糾紛委員會(huì)制度）。另外，波蘭設(shè)置了針對(duì)自治體決定的自治裁判委員會(huì)。

司法救濟(jì)方面，很多國(guó)家設(shè)置了管轄行政訴訟的特別的行政法院。就連英國(guó)，基本上所有的環(huán)境公益訴訟都由2000年創(chuàng)設(shè)的行政法庭管轄。但在愛爾蘭、馬耳他等國(guó)，普通法院也管轄行政案件。還有，在斯洛文尼亞、匈牙利等國(guó)，與行政相關(guān)的特定案件是由民事法院來審判。此外在奧地利和拉脫維亞，為保護(hù)健全的環(huán)境之相關(guān)權(quán)利，可以在憲法法院提起對(duì)行政行為的訴訟。另外，作為規(guī)制違法行政行為的手段，刑事審判在西班牙發(fā)揮著巨大的作用。西班牙的刑法典里，規(guī)定了與環(huán)境相關(guān)的權(quán)力濫用的三個(gè)特別犯罪，誰都可以就這三個(gè)罪提出控告。除此以外，基本每個(gè)國(guó)家都有監(jiān)察制度。再者，奧地利各州，還創(chuàng)設(shè)了環(huán)境代理人（Landesumweltanwalt）制度，環(huán)境代理人可以參與到自然保護(hù)或環(huán)境評(píng)估等過程中，還可以提起行政訴訟?！?〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Austria，2007，p.10.

較有特點(diǎn)的是丹麥的環(huán)境審判制度，〔9〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Denmark，2007，pp.7-10；N.de Sadeleer／G.Roller／M.Dross，supra note〔3〕，at 4.另可參照交告尚史「デンマークの計(jì)畫法の構(gòu)造」兼子仁先生古稀記念論文集刊行會(huì)編·分権時(shí)代と自治體法學(xué)〔勁草書房·2007年〕373頁以下。在環(huán)境案件方面，設(shè)置了由法律專家或技術(shù)人員組成的兩個(gè)獨(dú)立的委員會(huì)（環(huán)境裁判委員會(huì)與自然裁判委員會(huì)）。雖然裁判委員會(huì)在行使職權(quán)方面具有獨(dú)立性，但所需經(jīng)費(fèi)是從環(huán)境部的預(yù)算中劃出，環(huán)境部工作人員與裁判委員會(huì)辦公室職員之間可以進(jìn)行人事相互調(diào)動(dòng)。自然裁判委員會(huì)的管轄事項(xiàng)主要圍繞計(jì)劃的決定、有關(guān)自然保護(hù)或自然資源開發(fā)等決定的糾紛。環(huán)境裁判委員會(huì)處理非常具體的技術(shù)性事務(wù)糾紛。自然裁判委員會(huì)每年處理的案件達(dá)到數(shù)千件，例如丹麥最大的非政府組織——丹麥自然保護(hù)協(xié)會(huì)（Naturfredningsforening）在1997年到2001年這五年間便遞交了655件申請(qǐng)。環(huán)境裁判委員會(huì)每年處理的案件數(shù)在60件左右。行政裁判與訴訟的關(guān)系方面，采用自由選擇主義，雖然可以將行政裁判結(jié)果訴諸司法審判，但幾乎都沒有進(jìn)入訴訟階段的案例。〔10〕例如在綠色和平組織對(duì)橋梁建設(shè)環(huán)境評(píng)估上的瑕疵提起的訴訟中，承認(rèn)了環(huán)境團(tuán)體的原告資格。相關(guān)評(píng)論指出，近年來，法院存在著承認(rèn)團(tuán)體的理念性利益為法律利益，從而擴(kuò)大原告適格的傾向。See Milieu，supra note〔9〕，at 18.

有四十多部主要的環(huán)境法規(guī)規(guī)定了環(huán)境裁判的申請(qǐng)資格事項(xiàng)。隨著《公約》的通過，各個(gè)法規(guī)也紛紛進(jìn)行擴(kuò)大行政復(fù)議申請(qǐng)資格的修訂。大多數(shù)法令規(guī)定除了①與案件的結(jié)果有重大利害關(guān)系的個(gè)人或法人、②以保護(hù)自然環(huán)境為主要目的的地方組織、③以保障重要休閑利益為主要目的的地方組織以及④以保護(hù)自然資源、環(huán)境及／或重要休閑利益為主要目的的全國(guó)性組織之外，⑤有關(guān)特定事務(wù)的專門組織，不論其是否有團(tuán)體法人格，都可以在特定利益范圍內(nèi)提起申訴。關(guān)于⑤，依申請(qǐng)事項(xiàng)的不同，不僅是漁業(yè)團(tuán)體、勞動(dòng)團(tuán)體、消費(fèi)者團(tuán)體等團(tuán)體，也承認(rèn)環(huán)境大臣、自治體等行政機(jī)關(guān)、行政主體的申請(qǐng)資格。向自然裁判委員會(huì)申請(qǐng)時(shí)需要花費(fèi)一些手續(xù)費(fèi)，但若被受理則會(huì)全額返還或返還一部分。另外，裁判委員會(huì)的平均處理期在6到8個(gè)月左右，與適合訴訟的辯論主義相對(duì)，行政裁判采用職權(quán)主義。因此，迅速、費(fèi)用低廉、專業(yè)性、職權(quán)主義可以說是該制度的優(yōu)點(diǎn)。行政裁判能有效地發(fā)揮作用，加上由于是合意型社會(huì)，環(huán)境團(tuán)體也并不喜訴，這成為丹麥相關(guān)訴訟較少的原因?！?1〕Milieu，supra note〔9〕，at 10-16；N.de Sadeleer／G.Roller／M.Dross，supra note〔3〕，at 4.

2.民眾訴訟

在歐盟各國(guó)，基本沒有導(dǎo)入民眾訴訟。例外的有葡萄牙、西班牙、愛沙尼亞、斯洛伐克這幾個(gè)國(guó)家。葡萄牙較大程度允許民眾訴訟，與此相對(duì)其他國(guó)家都限定于特定的事項(xiàng)之內(nèi)允許。例如，西班牙主要是在土地利用規(guī)劃、自然公園和環(huán)境刑法等領(lǐng)域，愛沙尼亞主要是在土地利用規(guī)劃領(lǐng)域?qū)肓嗽撝贫取?/p>

葡萄牙憲法將環(huán)境保護(hù)作為國(guó)家任務(wù)，規(guī)定了健全且生態(tài)平衡的環(huán)境權(quán)為基本人權(quán)，同時(shí)也規(guī)定了國(guó)民的環(huán)境保護(hù)義務(wù)（第9條、第66條）。為了保護(hù)普遍的、分散的環(huán)境利益，憲法第52條第3款規(guī)定了民眾訴訟上的權(quán)利：為保護(hù)公眾衛(wèi)生、生活質(zhì)量、環(huán)境及文化遺產(chǎn)，任何人都有權(quán)利提起民眾訴訟。民眾訴訟法賦予了訴權(quán)的有，①無論是否有直接的利益關(guān)系，賦予所有市民；②滿足特定要件的社團(tuán)或財(cái)團(tuán)；③保護(hù)本地域市民利益的自治體。團(tuán)體的適格要件較為寬松，只要是明確記載了以保護(hù)環(huán)境為目的、沒有進(jìn)行其他專業(yè)活動(dòng)的法人，即有行政過程的參加權(quán)和行政、民事及刑事的訴權(quán)（第2條、第4條）。

除此以外，葡萄牙還有很多法規(guī)涉及民眾訴訟。〔12〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Portugal，2007，pp.16-17.Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for United Kingdom，2007，pp.11-13.比如環(huán)境基本法中承認(rèn)所有市民和自治體享有包含損害賠償在內(nèi)的訴權(quán)。環(huán)境非政府組織法中，對(duì)于滿足民眾訴訟之法要件的非政府組織，不論是否有具體利益關(guān)系，皆賦予其以下權(quán)利：①對(duì)于成為環(huán)境惡化原因的公私主體的作為、不作為，提起變更、停止請(qǐng)求之訴；②提起與該作為、不作為相關(guān)的民事責(zé)任之訴；③提起對(duì)違反環(huán)境保護(hù)法規(guī)的行為及行政立法的訴訟；④對(duì)環(huán)境犯罪提起刑事控告。在行政訴訟方面，制定了行政訴訟法，規(guī)定包括團(tuán)體與自治體在內(nèi)的任何市民，都有權(quán)為保護(hù)公共衛(wèi)生、環(huán)境、文化遺產(chǎn)、生活質(zhì)量提起訴訟。為保護(hù)直接的個(gè)人利益或包含環(huán)境在內(nèi)的公益，規(guī)定了提起撤銷行政行為、確認(rèn)行政行為不存在、科予義務(wù)訴訟及申請(qǐng)臨時(shí)救濟(jì)的權(quán)利。另外，對(duì)于公權(quán)力的行使以外的行政上的活動(dòng)（例如：作為設(shè)施管理者的活動(dòng)），根據(jù)民眾訴訟法及民事訴訟法的規(guī)定，市民、環(huán)境團(tuán)體、自治體及檢察官，為保護(hù)環(huán)境，可以請(qǐng)求①確認(rèn)有獲得健全的環(huán)境之權(quán)利；②停止損害環(huán)境的行為或有帶來損害可能的行為；③損害賠償（民事民眾訴訟）。

另外，在2007年調(diào)查中，被評(píng)價(jià)為在判例上十分廣泛地承認(rèn)原告適格，實(shí)質(zhì)上和承認(rèn)民眾訴訟并無二致的國(guó)家有英國(guó)、愛爾蘭、拉脫維亞。〔13〕Milieu，supra note〔5〕，at 6.英國(guó)規(guī)定若有“充分的利益”則承認(rèn)其在行政訴訟上的原告適格，近年的審判對(duì)“充分的利益”做了很廣義的解釋?！?4〕Milieu，supra note〔12〕，Country report for United Kingdom，at 11-13.另關(guān)于英國(guó)的公益訴訟，林晃大「イギリスにおける公益訴訟」法と政治五八巻二號(hào)（2007年）345頁以下，有詳細(xì)的分析內(nèi)容。由此，保護(hù)公益之理由也可能被解釋為充分的利益，對(duì)于環(huán)境團(tuán)體也是不問其有無法人格而一概承認(rèn)其原告適格，在實(shí)際的環(huán)境訴訟中原告適格方面基本不會(huì)有什么問題。

3.特別法上的團(tuán)體訴訟

歐盟在消費(fèi)者問題、勞動(dòng)問題、種族歧視等領(lǐng)域中有效地利用了團(tuán)體訴訟制度。在環(huán)境領(lǐng)域，法國(guó)在1976年、德國(guó)在1979年、意大利在1986年、比利時(shí)在1993年便以特別法的形式導(dǎo)入了團(tuán)體訴訟。這些特別法里通常都對(duì)符合適格要件的團(tuán)體規(guī)定了登記制度（芬蘭等）或行政上的事前批準(zhǔn)、認(rèn)定制度（法國(guó)、德國(guó)等）。而即使沒有特別法，也有不少國(guó)家廣泛承認(rèn)環(huán)境團(tuán)體的原告適格。在法國(guó)、意大利，根據(jù)具體事例，也會(huì)承認(rèn)適格團(tuán)體之外的團(tuán)體的原告適格。與此相對(duì)，德國(guó)的公益訴訟，僅承認(rèn)根據(jù)特別法承認(rèn)的團(tuán)體的原告適格。

在團(tuán)體的適格要件，受案范圍等事項(xiàng)方面，各國(guó)規(guī)定不盡相同。從典型的適格要件來看，第一，在大多數(shù)的國(guó)家，將該團(tuán)體是“以環(huán)境保護(hù)為目的的團(tuán)體”作為要件，而且不少國(guó)家（捷克、德國(guó)、西班牙、瑞典等國(guó)）還規(guī)定該目的必須在章程中明確規(guī)定出來；第二，很多國(guó)家（芬蘭、德國(guó)等）規(guī)定以法人資格為要件，很少國(guó)家（希臘）承認(rèn)沒有權(quán)利能力的臨時(shí)性團(tuán)體也擁有訴權(quán)。訴訟費(fèi)用方面，在一些國(guó)家規(guī)定由敗訴者負(fù)擔(dān)，其理由之一是考慮到保障支付能力。〔15〕N.de Sadeleer／G.Roller／M.Dross，supra note〔3〕，at 26.第三，西班牙（兩年）和德國(guó)（三年）以團(tuán)體的存續(xù)年數(shù)為要件。德國(guó)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步將具有執(zhí)行任務(wù)能力作為要件，以活動(dòng)業(yè)績(jī)?yōu)榛鶞?zhǔn)判斷其能力。由于存續(xù)年數(shù)要件會(huì)排除隨著地方環(huán)境問題產(chǎn)生而興起的新的臨時(shí)性團(tuán)體，因而其很大程度上阻礙了司法參與的效果。第四，因每個(gè)國(guó)家不盡相同，分別對(duì)應(yīng)地產(chǎn)生了團(tuán)體的活動(dòng)范圍、地理方面的關(guān)聯(lián)性要件。有以違法行為在地理上的關(guān)聯(lián)性為要件的國(guó)家（比利時(shí)、法國(guó)、西班牙），也有只承認(rèn)廣域或全國(guó)性的活動(dòng)團(tuán)體具有訴權(quán)的國(guó)家（意大利）。在瑞典，更以會(huì)員數(shù)要在200人以上為要件，如此實(shí)際上能提起訴訟的只有兩三個(gè)團(tuán)體。〔16〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Sweden，2007，pp.10-11；Milieu，supra note〔5〕，at 10.另關(guān)于瑞典的自然保護(hù)法制，可參照交告尚史「スウェーデンにおける総合的環(huán)境法制の形成」畠山武道=柿澤宏昭編·生物多様性保全と環(huán)境政策〔北海道大學(xué)出版會(huì)·2006年〕195頁以下。第五，以團(tuán)體決策結(jié)構(gòu)的民主性（瑞典）或只要是支持該團(tuán)體成立為目的的人即可以加入組織這種開放性組織（德國(guó)）為要件。在這些方面，團(tuán)體的活動(dòng)范圍、存續(xù)期間之類的基準(zhǔn)的合理性常受到質(zhì)疑?！?7〕N.de Sadeleer／G.Roller／M.Dross，Milieu，supra note〔3〕，at 38-39.

在斯洛伐克，雖然會(huì)較寬泛地承認(rèn)權(quán)利受到侵害或者在法上有直接利益關(guān)系的團(tuán)體其原告適格，但對(duì)于其他的公益團(tuán)體訴訟則制定了非常嚴(yán)格的要件?！?8〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Slovenia，2007，pp.12-13.具體說來，就是對(duì)《公約》第9條第2款的各事項(xiàng)規(guī)定了以下要件：①以環(huán)境保護(hù)為目的；②五年的活動(dòng)業(yè)績(jī)；③擁有足夠數(shù)量的會(huì)員或職員；④由注冊(cè)會(huì)計(jì)師實(shí)施財(cái)務(wù)審計(jì)；⑤有舉辦全國(guó)性規(guī)模的活動(dòng)。在自然保護(hù)領(lǐng)域，只承認(rèn)受到國(guó)際性的評(píng)價(jià)、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的一部分通過會(huì)費(fèi)出具的公益性自然保護(hù)團(tuán)體的特別團(tuán)體訴權(quán)。

從設(shè)定了公益團(tuán)體訴訟制度的領(lǐng)域來看，希臘、法國(guó)、意大利及西班牙對(duì)有關(guān)環(huán)境的所有事項(xiàng)，都承認(rèn)行政團(tuán)體訴訟。與此相對(duì)，例如奧地利只對(duì)非常有限的一部分領(lǐng)域承認(rèn)團(tuán)體訴訟。另外，在德國(guó)形成了一種特別的制度，雖然其在2006年導(dǎo)入了一般性的環(huán)境團(tuán)體訴訟，但除了自然保護(hù)領(lǐng)域以外，適格團(tuán)體只能主張對(duì)象行為違反以個(gè)人利益為根據(jù)的環(huán)境法規(guī)。〔19〕參照大久保規(guī)子「ドイツにおける環(huán)境·法的救済法の成立（一）（二）」阪大法學(xué)五七巻二號(hào)（2007年）203頁以下 五八巻二號(hào)（2008年）279頁以下。

4.“充分的利益”或“權(quán)利侵害”

除了以民眾訴訟及特別法為基礎(chǔ)的團(tuán)體訴訟，環(huán)境行政訴訟的原告適格通常以權(quán)利（財(cái)產(chǎn)、健康、程序性權(quán)利等）是否受到侵害，或是否有充分的利益，或者是否有正當(dāng)?shù)睦妫ǖ乩砩系慕咏缘龋榛鶞?zhǔn)來判斷。雖然對(duì)權(quán)利、利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)各國(guó)不盡相同，依據(jù)2007年調(diào)查，這方面大致可以分為①嚴(yán)格解釋路徑和②柔性解釋路徑兩大類。

（1）嚴(yán)格解釋路徑

對(duì)權(quán)利、利益之概念進(jìn)行較嚴(yán)格解釋的有奧地利、比利時(shí)、德國(guó)及馬耳他。特別是在德國(guó)和奧地利，原則上以權(quán)利侵害為要件。比利時(shí)根據(jù)是否因?yàn)闆Q定而使環(huán)境受到影響為基準(zhǔn)，雖然會(huì)廣泛認(rèn)可附近居民的原告適格，但對(duì)非政府組織的原告適格，會(huì)以地理上的關(guān)聯(lián)性或者非政府組織的設(shè)立目的等基準(zhǔn)進(jìn)行較嚴(yán)格的解釋。例如章程中對(duì)于環(huán)境保護(hù)的目的僅是抽象性的規(guī)定的話，則不承認(rèn)原告適格。〔20〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Belgium，2007，pp.13-14.

馬耳他一直以來都是以具有法人資格作為原告適格的要件，且在過去，由于非政府組織無法取得法人資格，環(huán)境團(tuán)體根本無法提起訴訟。但是，2007年7月開始馬耳他啟動(dòng)了賦予非政府組織以法人格與原告適格的立法作業(yè)?！?1〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Malta，2007，p.10.

在波蘭與荷蘭，對(duì)于特定事項(xiàng)，有排除、限定對(duì)其提起行政訴訟的特殊制度。由于這種方式會(huì)使得連權(quán)利受到侵害或者有法上的利益的當(dāng)事人也無法提起行政訴訟，從而導(dǎo)致接受審判的權(quán)利受到侵害。在日本這有可能構(gòu)成違反憲法，但在荷蘭，與阿姆斯特丹史基浦機(jī)場(chǎng)有關(guān)的糾紛被登載入禁止名單（禁止名單的方式〔22〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Netherlands，2007，p.23.）。另外，在波蘭，對(duì)于建筑許可與工廠的排出許可可以提起訴訟，但原則上只能由當(dāng)事人提起，第三者提起訴訟的權(quán)利受到限制。〔23〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Poland，2007，p.14，26.

（2）柔性解釋路徑

最近，采取嚴(yán)格解釋的國(guó)家只是少數(shù)。即使是以充分的利益為要件的情況下，在過去，要求必須屬于個(gè)人的、直接的、現(xiàn)實(shí)的利益的解釋并不少見，而現(xiàn)在大多數(shù)國(guó)家，在擴(kuò)大了傳統(tǒng)的利益概念，使分散、集合性的利益也成為法保護(hù)的對(duì)象的同時(shí)，也認(rèn)可了保護(hù)、代表這些利益的團(tuán)隊(duì)、團(tuán)體、自治體等的原告適格?！?4〕Milieu，supra note〔5〕，at 8-9.由于法院沒有關(guān)于利益概念的統(tǒng)一解釋，既有廣泛承認(rèn)原告適格的情況，也有嚴(yán)格判斷的情況，這里也被指出存在法的不確定性問題。Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Lithuania，2007，pp.22-23.其次，原則上以權(quán)利受到侵害為要件的國(guó)家，例如在愛沙尼亞，《公約》批準(zhǔn)后，由判例確定了有關(guān)清潔環(huán)境的權(quán)利，個(gè)人與團(tuán)體的原告適格也得到廣泛承認(rèn)?！?5〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Estonia，2007，p.16.

意大利以前只認(rèn)可滿足特別法上基準(zhǔn)的非政府組織的訴權(quán)?，F(xiàn)在，不論是否具有法人格，即使是臨時(shí)性團(tuán)體，只要有充分的利益，也認(rèn)可其原告適格?！?6〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Italy，2007，pp.21-23.在西班牙，對(duì)于不適用民眾訴訟的領(lǐng)域或沒有特別訴權(quán)的非政府組織，以判斷是否具有包含環(huán)境利益在內(nèi)的正當(dāng)利益為基準(zhǔn)，柔性地判斷原告適格，對(duì)沒有權(quán)利能力的地域市民團(tuán)體也承認(rèn)其訴訟資格?！?7〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Spain，2007，pp.22-27；Milieu，supra note〔5〕，at 8.還有，在荷蘭，對(duì)于沒有記載于禁止名單的事項(xiàng)，只要是主張保護(hù)成員利益（包括環(huán)境利益）的團(tuán)體，也承認(rèn)其原告適格。

對(duì)于利益有無的判斷方面，首先，多以地理關(guān)聯(lián)性為基準(zhǔn)。按照該基準(zhǔn)，承認(rèn)附近居民或本地自治體的原告適格。例如，在希臘，通過判例擴(kuò)大了原告適格，即使沒有法上的利益，包括附近居民在內(nèi)的人，只要有間接的利益即承認(rèn)其原告適格。〔28〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Greece，2007，pp.21-22；Milieu，supra note〔5〕，at 8.某行政決定在社會(huì)上的關(guān)注度越高，則可能由于其關(guān)系到一般性利益，從而原告適格得以更廣泛地承認(rèn)。另外，判斷非政府組織的原告適格時(shí)，地理上的關(guān)聯(lián)性也是重要的考慮因素。例如在塞浦路斯，雖然承認(rèn)直接受行政決定影響的非政府組織的原告適格，但近年來，在具體案件的判斷中，愈加重視章程中顯示的非政府組織的地理活動(dòng)范圍。〔29〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Cyprus，2007，pp.18-21.在法國(guó)，即使是沒有賦予特別訴權(quán)的非政府組織，對(duì)于代表分散的、集合的利益，且與相關(guān)案件存在著地理上關(guān)聯(lián)性的團(tuán)體，承認(rèn)其原告適格?！?0〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for France，2007，pp.20-21.關(guān)于法國(guó)的環(huán)境團(tuán)體，可參照山本和彥「環(huán)境団體訴訟の可能性」高田裕成他編·企業(yè)紛爭(zhēng)と民事手続法理論（福永有利先生古稀記念）〔商事法務(wù)研究會(huì)·2005年〕175頁以下，伊藤浩「フランスの環(huán)境団體訴権」愛媛法學(xué)會(huì)雑誌三二巻三=四號(hào)（2006年）119頁以下。此外，還有事例顯示以行政機(jī)關(guān)的不作為侵害了團(tuán)體的理念時(shí)，可允許損害賠償。

第二，與地理上的關(guān)聯(lián)性并列的另一個(gè)重要基準(zhǔn)是程序性權(quán)利（參與權(quán)）。在此種情況下，參加者的范圍越廣泛，則對(duì)原告適格的承認(rèn)也越廣泛。這些國(guó)家分別是：奧地利、捷克、芬蘭、德國(guó)、荷蘭、波蘭等。其中，芬蘭、德國(guó)及波蘭賦予滿足一定基準(zhǔn)的非政府組織以特別參與權(quán)，也承認(rèn)有參與權(quán)的環(huán)境團(tuán)體的訴權(quán)。在芬蘭，對(duì)具有參與資格的非政府組織實(shí)行登記制，并規(guī)定團(tuán)體的目的（健康、環(huán)境保護(hù)）及地理上的關(guān)聯(lián)性為參與要件。〔31〕Milieu，Measures on access to justice in environmental matters［Article 9（3）］：Country report for Finland，2007，pp.11-12.在波蘭，雖然在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的活動(dòng)與地理上的關(guān)聯(lián)性是必要條件，但若在章程中記載了其活動(dòng)領(lǐng)域是全國(guó)性的，則被認(rèn)為滿足該要件，可以說參與要件制定得非常寬松。〔32〕Milieu，supra note〔23〕，at 15-16.

表1 團(tuán)體訴訟的總數(shù)與結(jié)果（1996年—2001年）

四、環(huán)境公益訴訟的作用與實(shí)態(tài)

1.團(tuán)體訴訟的有效使用狀況

表1是以2002年的調(diào)查為基礎(chǔ)，對(duì)歐盟八國(guó)從1996年到2001年間環(huán)境團(tuán)體訴訟（行政案件、民事案件、刑事案件的合計(jì)）件數(shù)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。由于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的欠缺，有些數(shù)據(jù)只能以推測(cè)方式記載。〔33〕在德國(guó)，最終和解的案子不少，一部分勝訴率中，也包含對(duì)原告有利的和解案例。（vgl.auch A.Schmidt／M.Zschiesche／M.Rosenbaum，Die naturshutzrechtliche Verbandsklage in Deutschland，2004，S.31ff.）從訴訟件數(shù)上來看，丹麥的4件到荷蘭的4 000件，差距非常大，可以看出是否廣泛承認(rèn)原告適格與訴訟的件數(shù)并不一定有聯(lián)系。除了代替訴訟主要使用行政裁判的丹麥之外，訴訟件數(shù)最少的當(dāng)屬有民眾訴訟的葡萄牙?？梢钥吹剑咸蜒腊瑐€(gè)人訴訟的環(huán)境訴訟只有96件，另外200件左右是環(huán)境信息公開訴訟。件數(shù)較多的反而是荷蘭，其理由在于，只要是參加了行政程序的市民、團(tuán)體則認(rèn)可其訴權(quán)。這可以說是因?yàn)榇嬖凇伴g接民眾訴訟”制度的原因。但是，在該調(diào)查期結(jié)束之后，由于政權(quán)換屆，荷蘭以妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由進(jìn)行了限制原告適格的改革，由此可以預(yù)想到，今后的訴訟件數(shù)會(huì)有所減少。英國(guó)、意大利、德國(guó)、比利時(shí)都是年平均20件左右的團(tuán)體訴訟件數(shù)。英國(guó)的數(shù)據(jù)是以最高法院法以及最高法院規(guī)則為根據(jù)提起的行政訴訟（司法審查請(qǐng)求，Claim for Judicial Review）件數(shù)，不包括以單行法為根據(jù)的制定法上的起訴（appeal）?！?4〕N.de Sadeleer／G.Roller.／M.Dross，supra note〔3〕，at 4.有關(guān)英國(guó)行政訴訟制度，可參照榊原秀訓(xùn)「外國(guó)行政訴訟研究報(bào)告：行政訴訟に関する外國(guó)法制調(diào)査——イギリス（上）（下）」ジュリ1244號(hào)（2003年）238頁以下、1245號(hào)168頁以下。

雖然不少觀點(diǎn)認(rèn)為，建立公益團(tuán)體訴訟會(huì)加重法院的負(fù)擔(dān)或產(chǎn)生濫訴的弊端，但是，在德國(guó)，這類訴訟僅占行政訴訟總數(shù)的0.015%，在比利時(shí)僅占最高行政法院判決總數(shù)的0.3%。在法國(guó)，根據(jù)推算，行政訴訟中城市規(guī)劃案件的8%、環(huán)境案件的3%是由環(huán)境團(tuán)體提起的，即公益團(tuán)體起訴的案件件數(shù)較多。德國(guó)只有像BUND、ABU這樣少數(shù)特定的團(tuán)體才能提起團(tuán)體訴訟，與此相對(duì)的是，法國(guó)包括地方團(tuán)體在內(nèi)的各種團(tuán)體，都可以對(duì)狩獵、農(nóng)業(yè)、水污染等廣泛的問題提起訴訟，其中，漁業(yè)團(tuán)體也起著重大的作用。另外，和更為過去的數(shù)據(jù)相比，原來團(tuán)體訴訟很少的國(guó)家（意大利）也出現(xiàn)增加的跡象。在2002年的調(diào)查中，從包括進(jìn)行了制度改革的荷蘭在內(nèi)的各調(diào)查對(duì)象國(guó)的情況來看，都不能得出因?yàn)閳F(tuán)體訴訟而使法院負(fù)擔(dān)過重的結(jié)論?！?5〕N.de Sadeleer／G.Roller.／M.Dross，supra note〔3〕，at 5.

一般來說，環(huán)境團(tuán)體的勝訴率明顯比一般訴訟要高。丹麥由于訴訟的件數(shù)較少，統(tǒng)計(jì)出的數(shù)據(jù)基本上沒什么意義。自然裁判委員會(huì)對(duì)行政裁判的認(rèn)可率方面，至1999年為止達(dá)到50%，2001年下降到24%。2002年的調(diào)查中，團(tuán)體訴訟的認(rèn)可率較高的原因是①比起其他領(lǐng)域，環(huán)境領(lǐng)域的法律執(zhí)行力不足；②對(duì)于環(huán)境團(tuán)體來說，市民活動(dòng)或游說活動(dòng)則更有效且成本較低，只有在重大違反環(huán)境法規(guī)的情況下才會(huì)考慮提起訴訟。唯一例外的是德國(guó)，相比整體的行政訴訟原告勝訴率，就算加上部分勝訴也僅高一點(diǎn)。但相比以前的研究結(jié)果，黑森州的道路建設(shè)訴訟中，環(huán)境訴訟的勝訴率大概占50%，〔36〕J.Bizer／T.Ormond／U.Riedel，Die Verbandsklage im Naturschutzrecht，1990，S.70.有研究提到，勝訴率低下的原因之一，可能是環(huán)境行政的業(yè)績(jī)有所提高?！?7〕N.de Sadeleer／G.Roller.／M.Dross，supra note〔3〕，at 7.在采訪經(jīng)常涉足德國(guó)環(huán)境團(tuán)體訴訟的Karsten Sommer律師時(shí)，其也提到，團(tuán)體訴訟的勝訴判決之延伸結(jié)果，是行政廳比以往更重視對(duì)環(huán)境的考慮和與環(huán)境團(tuán)體進(jìn)行事前意見的調(diào)整，團(tuán)體訴訟制度與預(yù)防違法不當(dāng)行為相聯(lián)系。

在勝訴理由方面，各國(guó)之間存在著差異。在荷蘭，以程序上的瑕疵為理由的勝訴率較高，實(shí)體為由的勝訴率則僅占30%。在法國(guó)，兩者的比例各占一半。德國(guó)則采用了獨(dú)特的制度，即使存在著程序上的瑕疵，若不認(rèn)為該程序上的瑕疵對(duì)決定有著本質(zhì)性的影響，原則上不會(huì)被撤銷。〔38〕為應(yīng)對(duì)《公約》，以特別法設(shè)定了關(guān)于公益團(tuán)體訴訟的例外規(guī)定，對(duì)于這種規(guī)定是否滿足《公約》的要求，意見不一。其在行政訴訟上對(duì)實(shí)體進(jìn)行審查的嚴(yán)格程度，于歐盟諸國(guó)來說都是非常突出的?！?9〕N.de Sadeleer／G.Roller.／M.Dross，supra note〔3〕，at 30.不過，原告適格的擴(kuò)大和實(shí)體審查的充實(shí)，理論上兩者并不是二選一的關(guān)系。以程序上的瑕疵為理由提出的請(qǐng)求被接受的情況下，也有可能在程序糾正之后再次做出相同的決定。但是，程序上的瑕疵成為問題的典型事例中，多是參與程序或環(huán)境評(píng)估不充分的問題，因此，支持請(qǐng)求的判決也有保障市民參與、環(huán)境評(píng)估實(shí)效性的作用。

雖然各個(gè)國(guó)家在訴訟的對(duì)象領(lǐng)域方面存在著很大的不同，但自然保護(hù)案件（比利時(shí)、荷蘭、德國(guó)、法國(guó)）和城市規(guī)劃案件（法國(guó)、荷蘭、意大利、葡萄牙）較多，有關(guān)環(huán)境評(píng)估的案件也發(fā)揮著重要的作用（英國(guó)）?！?0〕N.de Sadeleer／G.Roller.／M.Dross，supra note〔3〕，at 8-11.自然保護(hù)方面，主要集中于大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施的完善、排除特定區(qū)域于自然保護(hù)區(qū)域之外、保護(hù)鳥類等案件。與此相反，比較少的是與大氣、噪聲、土壤相關(guān)的案件以及與核電相關(guān)的案件。這是由于存在著，①以自然保護(hù)為目的的環(huán)境團(tuán)體較多；②有的國(guó)家只承認(rèn)在自然保護(hù)領(lǐng)域的團(tuán)體訴訟（例如德國(guó)）；③對(duì)于大氣、噪聲問題，可以期待由被害者提起訴訟或由相關(guān)行政機(jī)關(guān)來管理等原因。另外，也有觀點(diǎn)指出對(duì)于市民及媒體關(guān)心程度較高的事項(xiàng)，因?yàn)槟茌^容易確保訴訟費(fèi)用從而使得訴訟更易提起。〔41〕N.de Sadeleer／G.Roller.／M.Dross，supra note〔3〕，at 9.

2.團(tuán)體訴訟的功能

在2002年的調(diào)查中，一直以來以實(shí)際業(yè)績(jī)?yōu)榛A(chǔ)的團(tuán)體訴訟之優(yōu)勢(shì)主要在于，①對(duì)國(guó)內(nèi)及歐盟環(huán)境法的發(fā)展及執(zhí)行的貢獻(xiàn)；②提高市民意識(shí)與促進(jìn)市民參與；③宏觀經(jīng)濟(jì)的效果?！?2〕N.de Sadeleer／G.Roller.／M.Dross，supra note〔3〕，at 12-17.

具體而言，第一，圍繞經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的糾紛中，雖常常會(huì)優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)性利益，但通過確保環(huán)境利益能夠接受司法審查，由此能帶來讓項(xiàng)目從事者、相關(guān)行政機(jī)關(guān)合理考慮環(huán)境利益的效果。即使最終結(jié)果是環(huán)境團(tuán)體敗訴，由于通過判決的方式指出了問題，以此為契機(jī)，過去的實(shí)務(wù)狀況有可能得以改善，或者項(xiàng)目從事者考慮到本地市民的強(qiáng)烈反對(duì)，最終放棄項(xiàng)目的建設(shè)。另外，公益訴訟上的很多判決，成為對(duì)國(guó)內(nèi)及歐盟環(huán)境法的發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)的重要判例?！?3〕例如關(guān)于保護(hù)生息地指令，在德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家，有促進(jìn)國(guó)內(nèi)法化的判例。

第二，為使公民能夠切實(shí)行使《公約》保障的三個(gè)權(quán)利，《公約》第3條第3款規(guī)定促進(jìn)環(huán)境教育和加強(qiáng)市民環(huán)境意識(shí)。從以往的事例來看，環(huán)境團(tuán)體通過將訴訟與市民活動(dòng)聯(lián)系在一起，經(jīng)由媒體的大力宣傳，能提高普通市民、會(huì)員的關(guān)心程度，對(duì)環(huán)境問題有著啟蒙作用。其次，環(huán)境團(tuán)體的勝訴案件中，不少是以參與程序瑕疵為理由的案件，這樣，團(tuán)體訴訟在確保參加的實(shí)效性這一點(diǎn)上起著重要的作用。進(jìn)一步而言，例如在德國(guó)，即使在參與程序并非法定事項(xiàng)的情況中，行政機(jī)關(guān)聽取環(huán)境團(tuán)體的意見等的做法亦逐漸成為慣例。這些無疑促進(jìn)了合意形成的效果。

第三，有觀點(diǎn)認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展常常是相對(duì)立的，因而針對(duì)各種開發(fā)項(xiàng)目的訴訟常被認(rèn)為會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。雖然自然、環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價(jià)值很難數(shù)量化，但從宏觀經(jīng)濟(jì)的層面看，公益訴訟對(duì)防止、削減由違法行為造成的環(huán)境損害和防止、削減經(jīng)濟(jì)上的損失非常有效。

五、結(jié) 語

綜上所述，歐盟各國(guó)有著這樣的趨勢(shì)：即以《公約》、歐盟指令為軸心，通過判例或立法措施，擴(kuò)大環(huán)境訴訟的原告適格。雖然也存在著諸如荷蘭這樣一直進(jìn)行著限制原告適格改革的國(guó)家，但即使如此，這并沒有改變消除禁止名單中的對(duì)象項(xiàng)目、廣泛承認(rèn)環(huán)境團(tuán)體等團(tuán)體的原告適格的現(xiàn)狀。

各個(gè)國(guó)家在擴(kuò)大原告適格方面，各自所采用的方法、范圍不盡相同。例如對(duì)于團(tuán)體訴訟原告適格的根據(jù)，既有以保護(hù)團(tuán)體自身權(quán)利、利益為著眼點(diǎn)的國(guó)家，也有依據(jù)特別法以制度上被賦予的特權(quán)屬性為著眼點(diǎn)的國(guó)家。另外，公益訴訟的案件數(shù)量，一般并沒有那么多。其原因雖有制度內(nèi)在方面的，也有社會(huì)、文化層面上的，但共同點(diǎn)在于能夠通過司法控制規(guī)制的方式預(yù)防、糾正違法或不當(dāng)行為。

在2007年的調(diào)查結(jié)果中，行政訴訟中原告適格的問題成為阻礙奧地利、比利時(shí)、德國(guó)和馬耳他司法參與的重大因素?！?4〕Milieu，supra note〔5〕，at 11.盡管這個(gè)評(píng)價(jià)未必能反映出最新的法律制度改革現(xiàn)象，例如該評(píng)價(jià)就沒有考慮到德國(guó)在2006年制定的環(huán)境·法律途徑救濟(jì)法?！?5〕參照前注〔19〕。但即使考慮到2006年的改革，德國(guó)也是歐盟諸國(guó)中對(duì)環(huán)境案件的原告適格限定得最嚴(yán)格的國(guó)家之一。

判斷在環(huán)境領(lǐng)域，獲取司法參與權(quán)是否得到實(shí)質(zhì)性的保障，不僅要看原告適格，還有必要綜合臨時(shí)救濟(jì)，訴訟時(shí)間長(zhǎng)短，費(fèi)用等要素進(jìn)行評(píng)價(jià)?！豆s》也要求各加盟國(guó)，有義務(wù)探討諸如提供信息、提供資金等支援訴訟的制度建設(shè)（第9條第5款）。例如在廣泛承認(rèn)原告適格的英國(guó)，包含鑒定等費(fèi)用在內(nèi)的訴訟費(fèi)用就特別高，這構(gòu)成了提起訴訟時(shí)使當(dāng)事人產(chǎn)生猶豫的主要原因之一。2007年調(diào)查的綜合評(píng)價(jià)中，按照《公約》的基準(zhǔn)得到最高評(píng)價(jià)的是丹麥。奧地利、德國(guó)、匈牙利、馬耳他及意大利被評(píng)為不合格，更多國(guó)家被指出還應(yīng)改善。可以預(yù)想采納司法參與指令仍需要一定的時(shí)間，但根據(jù)《公約》遵守委員會(huì)在2006年做出的解釋，〔46〕Decision of 16June 2006regarding a complaint against Belgium ACCC／C／2005／11（ECE／MP.PP／C.1／2006／4／Add.2 28July 2006）.第9條第3款要求的主旨是，對(duì)于違反環(huán)境法規(guī)的作為與不作為，要求賦予包括環(huán)境團(tuán)體在內(nèi)的“市民的構(gòu)成成員”有請(qǐng)求合適的救濟(jì)的權(quán)限。該規(guī)定雖然沒有設(shè)置加盟各國(guó)創(chuàng)設(shè)民眾訴訟的義務(wù)，但是，由于規(guī)定訴訟要件以“國(guó)內(nèi)法的基準(zhǔn)”為標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果被導(dǎo)入和維持的這些嚴(yán)格的基準(zhǔn)導(dǎo)致大多數(shù)的環(huán)境團(tuán)體實(shí)質(zhì)上無法提起訴訟，從而造成了違反該條主旨的結(jié)果。

2008年6月，在拉脫維亞的麗嘉召開了紀(jì)念《奧胡斯公約》通過十周年第三次締約國(guó)會(huì)議。該會(huì)議上，參加者不僅有歐盟各國(guó)，還有來自中亞各國(guó)的市民和非政府組織。會(huì)議通過了到2014年為止的戰(zhàn)略?！?7〕Strategic plan 2009-2014（Decision／8）（http：／／www.unece.org／env／pp／mop3／web／Dec＿Ⅲ＿8＿strategic＿plan＿v＿2008＿07＿21.pdf）.其中，除了改善包括能力建設(shè)、環(huán)境團(tuán)體的支援政策強(qiáng)化等方面在內(nèi)的加盟國(guó)的《公約》履行狀況之外，會(huì)議還致力于促進(jìn)《公約》所保障的三個(gè)權(quán)利在各個(gè)環(huán)境條約中得到保障，并嘗試將《公約》實(shí)質(zhì)地運(yùn)用擴(kuò)大到加盟國(guó)以外的地區(qū)。以實(shí)質(zhì)性的保障環(huán)境權(quán)為目的的《奧胡斯公約》，正在成為環(huán)境領(lǐng)域的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，亞洲各國(guó)對(duì)該條約的關(guān)心也正日益高漲。盡管各國(guó)的爭(zhēng)訟制度各式各樣，但《公約》的通過，使得在維持多樣性的同時(shí)，健全公益訴訟制度已經(jīng)成為具有共性的措施。這些具有共性的措施不斷強(qiáng)化，從而產(chǎn)生了巨大的意義。

即使是歐盟各國(guó)中對(duì)環(huán)境領(lǐng)域原告適格限制最嚴(yán)格的德國(guó)，也限定性地導(dǎo)入了公益團(tuán)體訴訟。從這點(diǎn)來看，原則上不認(rèn)可環(huán)境團(tuán)體的原告適格、在自然環(huán)境訴訟上一直持續(xù)判決駁回的日本，只能說是國(guó)際上的特例。原因之一在于，近年來，日本雖然在環(huán)境法領(lǐng)域力圖強(qiáng)化合作、參加等制度，但卻缺乏將參加權(quán)與司法參與權(quán)進(jìn)行一體化保障的思想。因此，尤為重要的是，日本應(yīng)看到公益環(huán)境訴訟的有效性已在各國(guó)得以確認(rèn)的現(xiàn)狀，并以此為基礎(chǔ)，充分運(yùn)用這些外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)出適合日本的制度。