張成武

(西安文理學(xué)院 區(qū)域教育發(fā)展研究中心，西安 710065)

[政法論壇]

“失獨(dú)家庭”老難善終癥結(jié)探析

張成武

(西安文理學(xué)院 區(qū)域教育發(fā)展研究中心，西安 710065)

當(dāng)前我國“失獨(dú)家庭”數(shù)量呈現(xiàn)快速增長的趨勢，但“失獨(dú)者”在生活保障、養(yǎng)老照料、大病醫(yī)療、精神慰藉等方面的實(shí)際困難并沒有很好解決。因此，本著“關(guān)注弱勢群體，立足公平正義，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會(huì)”和“全面建成小康社會(huì)，全面依法治國”的指導(dǎo)方針，依據(jù)立法精神和2007年以來出臺的相關(guān)政策與“失獨(dú)家庭”的實(shí)際生活、精神狀況，探析現(xiàn)行法律和計(jì)劃生育扶助政策存在的缺陷。藉此并以“政策性獨(dú)生子女風(fēng)險(xiǎn)家庭”的視角，從扶助政策背后的法理研究和法律制度建設(shè)，思考并探索改善“失獨(dú)家庭”老難善終的癥結(jié)所在，以期為政府最終解決失獨(dú)者“老難所養(yǎng)，老難所醫(yī)，老難所依，老難善終”的四難問題提供參考。

失獨(dú)家庭；失獨(dú)者； 扶助政策；缺陷；法律制度建設(shè)

一、緒論

“失獨(dú)家庭”老難善終現(xiàn)象是計(jì)劃生育基本國策實(shí)施過程中必然帶來的一個(gè)民生問題，這一“特殊弱勢群體”年齡多接近晚年卻要祭奠完先祖祭兒孫，可謂前無古人后無來者。由于“老難所養(yǎng)，老難所醫(yī)，老難所依，老難善終”的四難問題一直得不到公平妥善的解決，無疑已經(jīng)對政府的形象和社會(huì)的和諧產(chǎn)生了不利或不穩(wěn)定的影響。2012—2015三年多來，已經(jīng)引發(fā)了全國部分失獨(dú)者的五次進(jìn)京維權(quán)。來自全國的部分失獨(dú)者代表,從不同的角度分別向國家衛(wèi)計(jì)委遞交了《申請國家補(bǔ)償?shù)膱?bào)告》《訴求報(bào)告》;向全國人大寄發(fā)了有7 700人簽名的《落實(shí)政府對失獨(dú)家庭幫助的呼吁書》。2013年5月24日，全國500多失獨(dú)者簽名的聯(lián)名信曾通過國家信訪辦寄發(fā)習(xí)主席(李總理)，2015年5月4日，全國部分失獨(dú)者向最高人民法院和國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)集體提出訴求，要求由政府承擔(dān)失獨(dú)贍養(yǎng)人補(bǔ)位的角色，承擔(dān)失獨(dú)者的被贍養(yǎng)責(zé)任并建立由政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的失獨(dú)管理機(jī)構(gòu)。2015年5月5日，全國各地上千失獨(dú)者代表頭戴“失獨(dú)者”小白帽集聚知春路國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)門前兩側(cè)，高舉各省失獨(dú)者群旗，打著“維護(hù)失獨(dú)權(quán)益，弘揚(yáng)社會(huì)公平”“懇請劉延?xùn)|副總理李斌主任接見失獨(dú)者代表”等條幅，唱著失獨(dú)者自己作詞譜曲的“失獨(dú)者歌”要求政府兌現(xiàn)當(dāng)年“只生一個(gè)好，政府來養(yǎng)老”的承諾。2015年5月6日12時(shí)30分,失獨(dú)者代表在衛(wèi)計(jì)委會(huì)議室向國家衛(wèi)計(jì)委副主任王培安、辦公廳主任于學(xué)軍、家庭發(fā)展司副司長莫利霞等遞交并請求轉(zhuǎn)呈了在網(wǎng)上征集簽名2 693人的《致國家主席(總理)的一封信》和1 753人簽名的《全國部分失獨(dú)者5.5訴求》。至于平時(shí)各省市群體性的上訪事件，更是此伏彼起。這一“特殊弱勢群體”實(shí)際困難一直得不到公平妥善的解決而引發(fā)由所屬地自發(fā)的上訪到不斷地進(jìn)京群訪、訴訟，其癥結(jié)何在？不得不引人深思。

二、“失獨(dú)家庭”的增長趨勢及扶助政策存在的問題

(一)“失獨(dú)家庭”的產(chǎn)生及增長趨勢

1.“失獨(dú)家庭”的產(chǎn)生：“失獨(dú)家庭”是我國實(shí)行獨(dú)生子女政策的必然結(jié)果。北京大學(xué)人口研究所穆光宗教授指出：“獨(dú)生子女家庭本質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)家庭，……獨(dú)生子女家庭的‘風(fēng)險(xiǎn)性’就在于‘唯一性’，面臨不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)，使很多家庭變得‘不堪一擊’、十分脆弱”。[1]現(xiàn)有的100多萬個(gè)“失獨(dú)家庭”[2]的慘狀說明，我國的每一個(gè)獨(dú)生子女家庭幾乎都是在草繩上穿越，一旦草繩斷裂或者獨(dú)生子女從草繩上掉下來，這個(gè)家庭頃刻間即會(huì)瓦解?！笆И?dú)者”(即年齡在50歲以上，失去獨(dú)生子女后不能再生育的人)從孩子遇難的那一瞬間，便跌進(jìn)了萬劫不復(fù)的人間地獄，在萬丈深淵中苦苦掙扎。他們失去了唯一的孩子，便失去了所有的希望、所有的幸福和快樂。此后的日子，大多數(shù)人便是求生不得、求死不能。

2.“失獨(dú)家庭”的增長趨勢：當(dāng)前我國失獨(dú)家庭的數(shù)量呈現(xiàn)快速增長的趨勢。中國社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所研究員王廣州在北京大學(xué)舉行的“中國人口政策改革研討會(huì)”上指出，截至2010年，全國獨(dú)生子女總量約1.45億，累計(jì)獨(dú)生子女死亡或“失獨(dú)”家庭達(dá)到100.3萬戶。如果現(xiàn)行生育政策不變，預(yù)計(jì)到2050年，全國獨(dú)生子女總量在3億左右，每年死亡10歲及以上獨(dú)生子女總量超過55萬，累計(jì)死亡10歲及以上獨(dú)生子女?dāng)?shù)量超過1 100萬。[2]僅以陜西省為例， 2013年陜西省年齡在60歲以上的失獨(dú)老人確認(rèn)對象為5 090人(不含49歲～59歲的失獨(dú)者)，失獨(dú)家庭4 500戶(不含49歲～59歲的失獨(dú)家庭)；2015年8月，《西安晚報(bào)》記者獲悉，目前陜西省共有失獨(dú)家庭8 643戶(含49歲以上的失獨(dú)家庭——筆者注)，失獨(dú)父母13 994人(含49歲以上的失獨(dú)者——筆者注)。[3]統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)說明，隨著獨(dú)生子女家庭的增多，獨(dú)生子女夭亡的風(fēng)險(xiǎn)越來越大，失獨(dú)家庭數(shù)量的快速增長，是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。

(二)現(xiàn)行“失獨(dú)家庭”扶助政策存在的問題

“失獨(dú)家庭”是執(zhí)行國家計(jì)劃生育政策的特殊貢獻(xiàn)家庭，理應(yīng)得到政府的關(guān)心和幫助?？涩F(xiàn)行《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》和部門規(guī)章，其可操作性和執(zhí)行力不僅值得商榷，而且扶助政策也存在著明顯的缺陷。

1．“必要的幫助”概念模糊，將“再生育和收養(yǎng)子女的”家庭排除在“失獨(dú)家庭”之外，既不合理更不合情。2001年出臺的《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》第27條規(guī)定：“獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助”。 在國家法律層面上，“必要的幫助”概念模糊，對于何謂必要何謂不必要，法律并沒有詳細(xì)的規(guī)定；究竟是什么樣的扶助標(biāo)準(zhǔn)且如何實(shí)施，法律也沒有明確說明。由于無實(shí)施細(xì)則，該規(guī)定無法得到有效實(shí)施。故地方人民政府不僅可以隨意，還可以任性。至于精神文化上的慰藉，未成年后代的醫(yī)療、入托、上學(xué)等方面的救助，失獨(dú)父母的醫(yī)療、養(yǎng)老等問題，現(xiàn)行法律均尚未涉及。尤其是將再生育和收養(yǎng)子女的家庭排除在“失獨(dú)家庭”之外，既不合理更不合情?！霸偕褪震B(yǎng)子女”，是獨(dú)生子女家庭失去獨(dú)生子女后的補(bǔ)救辦法，特別是50歲以上的“失獨(dú)者”再生育和收養(yǎng)子女，實(shí)屬無奈之舉，根本不可能替代其失去獨(dú)生子女的客觀事實(shí)。

2．獲取扶助門檻高。2007年，獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度在全國10個(gè)省市試點(diǎn)，國家人口計(jì)生委、財(cái)政部印發(fā)了《全國獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案》；2008年，我國全面實(shí)施了“計(jì)劃生育家庭特別扶助制度”，對獨(dú)生子女發(fā)生殘疾和死亡以后沒有再生育或者收養(yǎng)的夫妻，女方年滿49歲以后，給予夫妻雙方每人每月以經(jīng)濟(jì)上的扶助，[4]將女方獲取扶助的年齡限制在49周歲。這一規(guī)定一直延續(xù)至今天，是不合理的。從生理上講，年齡在45～49周歲的女人生育能力是極低的，能夠?qū)崿F(xiàn)生育的婦女實(shí)屬鳳毛麟角?！笆И?dú)”婦女由于失去了唯一的孩子，對其在精神和肉體上的摧殘都是致命的，從而導(dǎo)致內(nèi)分泌失調(diào)和精神抑郁等癥狀而不能懷孕，這是客觀事實(shí)。全國40～49周歲的“失獨(dú)”母親，由于悲傷過度，有90%以上幾乎喪失了生育能力，再生育已屬無望。因此，女方從49才開始給予扶助是不合理的，應(yīng)該降低扶助年齡。

3．中止領(lǐng)取扶助規(guī)定非人性化。現(xiàn)行扶助政策規(guī)定“扶助對象再生育或合法收養(yǎng)子女后，中止領(lǐng)取扶助金”。[5]這一規(guī)定，既不合情更不合理，可以說是非人性化的規(guī)定。失獨(dú)家庭再生育或合法收養(yǎng)子女后就無法獲取補(bǔ)助，但是失獨(dú)父母已經(jīng)逐漸步入老年，收入越來越少，身體越來越差，已經(jīng)沒法過正常的生活，若中止領(lǐng)取扶助金又何來收入維持生活。“更嚴(yán)重的問題是，現(xiàn)在一個(gè)家庭培養(yǎng)孩子的成本很高，失獨(dú)家庭再生育或者合法收養(yǎng)子女，如果中止領(lǐng)取扶助金，經(jīng)濟(jì)上將會(huì)影響培養(yǎng)和教育子女”。[5]特別是從福利院收養(yǎng)子女的“失獨(dú)家庭”，實(shí)質(zhì)上是在代國家履行義務(wù)，國家對孤兒尚能向福利院按人頭撥款，為什么就不能給從福利院收養(yǎng)子女的“失獨(dú)家庭”予以扶助？

4．扶助金標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)不明確，城鄉(xiāng)差異、地域差異大。2013年12月18日，國家衛(wèi)生計(jì)生委等五部委發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》(國衛(wèi)家庭發(fā)〔2013〕41號以下簡稱〔2013〕41號《通知》)第一條規(guī)定：“自2014年起，將女方年滿49周歲的獨(dú)生子女死亡家庭夫妻的特別扶助金標(biāo)準(zhǔn)分別提高到：城鎮(zhèn)每人每月340元，農(nóng)村每人每月170元”。扶助金實(shí)行城鄉(xiāng)不同標(biāo)準(zhǔn)，人為地制造了新的不公；此次扶助金調(diào)整，具體依據(jù)哪一個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，不得而知。

5.養(yǎng)老和醫(yī)療沒有落到實(shí)處?！?013〕41號《通知》第2條、第3條提出：“對計(jì)劃生育特殊困難家庭要做好養(yǎng)老保障工作，提高醫(yī)療保障水平，廣泛開展社會(huì)關(guān)懷活動(dòng)。”但養(yǎng)老和醫(yī)療具體落實(shí)在哪個(gè)部門？“做好養(yǎng)老保障工作”，沒有具體部門,沒有具體措施。文件雖然規(guī)定：“要優(yōu)先安排入住政府投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”，但是具體由哪個(gè)部門落實(shí)？具體措施是什么？優(yōu)先入住如何操作？況且，目前政府投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已人滿為患，如何優(yōu)先入住，不能只是一句空話，需要真正將保障落到實(shí)處；至于“提高醫(yī)療保障水平”中的“鼓勵(lì)和支持各級醫(yī)療機(jī)構(gòu)開通‘綠色通道’”，只是口號，“鼓勵(lì)和支持”等措辭，對有關(guān)部門沒有強(qiáng)制的約束力。如果地方人民政府不能把“做好養(yǎng)老保障工作”“做好醫(yī)療保障工作”和健全社會(huì)福利體系的具體措施、方式與責(zé)任列入地方性法規(guī)，“失獨(dú)家庭”的實(shí)際困難和老難善終的癥結(jié)難以打開。

6.失獨(dú)家庭扶助政策“沒有明確個(gè)人與國家之間的權(quán)責(zé)關(guān)系(即失獨(dú)問題是否是國家責(zé)任)，也沒有明確定位扶助性質(zhì)”。[6](〔2013〕41號《通知》)開宗明義將“失獨(dú)家庭”定性為“計(jì)劃生育特殊困難家庭”，且在文中18次反復(fù)強(qiáng)調(diào)了“特殊困難”這個(gè)詞匯。這樣的定性有失公允，否認(rèn)了“失獨(dú)者”為國家人口政策所付出的代價(jià)和犧牲，僅僅是站在人道主義的角度來考慮和處理問題，背離了“權(quán)利義務(wù)對等”的公允原則。就這一群體而言，“特殊困難”不是自身造成的，而是由計(jì)生政策造成的權(quán)益的損害，是以斷子絕孫為代價(jià)的。雖然失獨(dú)不是計(jì)生政策的必然結(jié)果……但是因?yàn)闆]有替補(bǔ)，使他們完全喪失了“生活保障、養(yǎng)老照料、大病醫(yī)療、精神慰藉”這一切的保障。“沒有替補(bǔ)”是政策導(dǎo)致的結(jié)果，因此，還“失獨(dú)家庭”一個(gè)公正的定性并給予合理補(bǔ)償，是政府應(yīng)當(dāng)面對的最至關(guān)重要的問題和責(zé)任。

7.國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)2014年6月25日再次頒布的《關(guān)于開展計(jì)劃生育特殊困難家庭社會(huì)關(guān)懷的通知》(國衛(wèi)辦家庭發(fā)〔2014〕1號)所提出的提供就醫(yī)便利、建立醫(yī)療服務(wù)巡診制度、建立聯(lián)系制度、實(shí)行一對一聯(lián)系人制度、進(jìn)行心理疏導(dǎo)等，大多由于主體不明、責(zé)任不清、缺乏問責(zé)機(jī)制，最終也不可能責(zé)任到人、措施到位而落到實(shí)處。

8.“特殊困難家庭”概念模糊。不能將“計(jì)劃生育失獨(dú)家庭” 與“獨(dú)生子女傷殘家庭”兩個(gè)群體相提并論。失獨(dú)家庭是計(jì)生政策風(fēng)險(xiǎn)下產(chǎn)生的弱勢群體，在整個(gè)社會(huì)弱勢群體中更具有特殊性和典型性，不能與其他弱勢群體等同對待，也不能與獨(dú)生子女傷殘家庭等同視之。獨(dú)生子女傷殘家庭與失獨(dú)家庭根本的區(qū)別在于公民的權(quán)益是否受損，公民權(quán)益是否受到損害，這是二者的本質(zhì)區(qū)別。對獨(dú)生子女傷殘家庭予以扶助是非常正確和非常必要的，但是對計(jì)劃生育失獨(dú)家庭僅有扶助卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，失獨(dú)群體需要政府扶助，更需要政府承擔(dān)責(zé)任，這個(gè)責(zé)任遠(yuǎn)高于人道主義的關(guān)懷和扶助。

毋庸置疑，計(jì)生政策是一部為了國家公權(quán)利而強(qiáng)制一孩化，以限制公民最基本的權(quán)利——生育權(quán)，讓百萬家庭承擔(dān)斷子絕孫后果為代價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)性政策。作為失獨(dú)者，既是國家“人口紅利”成果的貢獻(xiàn)者，更是因政策風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致的災(zāi)難承受者。而“計(jì)劃生育特殊困難家庭”的概念，實(shí)質(zhì)就是混淆“計(jì)劃生育失獨(dú)家庭”的本質(zhì)，以強(qiáng)調(diào)災(zāi)難的自然屬性來回避因政策原因?qū)е碌膫€(gè)體權(quán)益受損的社會(huì)屬性，致使失獨(dú)問題長期得不到重視，相關(guān)政策滯后或不能很好地落實(shí)。“計(jì)劃生育特殊困難家庭”并非單指失獨(dú)家庭，其中還包括傷殘家庭。作為失獨(dú)群體，亟待政府給予應(yīng)有的權(quán)益和公平。改革開放30多年來，綜合國力增強(qiáng)，人民生活水平提高，“人口紅利”功不可沒。如果說兩億獨(dú)生子女家庭是為此做出貢獻(xiàn)的家庭，那么，百萬失獨(dú)家庭就是為此做出犧牲的家庭。依照權(quán)利義務(wù)對等原則和《老年人權(quán)益保障法》的相關(guān)規(guī)定，國家無論從道義上還是責(zé)任上，都不能讓失獨(dú)者無力無助地獨(dú)自承受政策風(fēng)險(xiǎn)的苦果，或僅以杯水車薪式的救助，任其自生自滅。由政府履行“失獨(dú)者贍養(yǎng)人的義務(wù)”，應(yīng)是政府不可推卸的責(zé)任。正如2015年5月5日全國各地上千“失獨(dú)者”拉著的條幅所書：“失獨(dú)呼喚保障法，兌現(xiàn)承諾責(zé)任大；要想實(shí)現(xiàn)中國夢，首先解決失獨(dú)痛”。如果國家的法律不能保護(hù)為國家利益而陷入最底層的人，“全面依法治國”建設(shè)社會(huì)主義法治國家難免會(huì)讓國民產(chǎn)生疑慮；如果公平正義不能延伸到為國家利益而陷入最底層的人，踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀就很難落到實(shí)處；如果為國家利益而陷入最底層的人為獲得其應(yīng)有權(quán)利而要不斷地進(jìn)京群訪、訴訟甚至以死抗?fàn)?，那所謂的“構(gòu)建和諧社會(huì)”對“失獨(dú)家庭”就只能是一個(gè)幻想。“?；丶铱纯础?，對第一代失去獨(dú)生子女的父母親是一個(gè)永遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn)的夢！從孩子先于自己離開人世后，他們也成了精神上的癌癥患者，邊緣于被歡樂遺忘的角落！第一代失去獨(dú)生子女的父母親想要的，不過只是“和諧社會(huì)”法律范疇內(nèi)的公平正義與權(quán)利。

三、結(jié)論

綜上所述，筆者認(rèn)為如果不能在法律框架內(nèi)對“失獨(dú)家庭”盡快定性，即失獨(dú)群體是“計(jì)劃生育失獨(dú)家庭”還是“計(jì)劃生育特殊困難家庭”，并在準(zhǔn)確定性的基礎(chǔ)上進(jìn)而對失獨(dú)家庭扶助政策的性質(zhì)予以定位，使扶助政策體現(xiàn)出相應(yīng)的國家補(bǔ)償和國家責(zé)任；如果對失獨(dú)老人作為新的社會(huì)弱勢群體中的特殊人群所具有的特殊性和典型性不能感同身受；如果不能把失獨(dú)家庭視為“政策性獨(dú)生子女風(fēng)險(xiǎn)家庭”；如果不能特別重視扶助政策背后的法理研究和法律制度建設(shè)并完善《人口和計(jì)劃生育法》，進(jìn)而把對失獨(dú)家庭進(jìn)行補(bǔ)助或補(bǔ)償和健全社會(huì)福利體系的具體措施、方式與責(zé)任列入法律……那么“失獨(dú)家庭”老難善終的癥結(jié)終難打開，從根本上要解決他們“老難所養(yǎng)，老難所醫(yī)，老難所依，老難善終”的四難問題也是步履維艱。

[1] 穆光宗.獨(dú)生子女家庭本質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)家庭[N].中國社會(huì)科學(xué)報(bào),2011-11-03(03).

[2] 林韻詩.學(xué)者警告2050年中國失獨(dú)家庭將超過1 100萬[EB/OL]. 財(cái)新網(wǎng).www.caixin.com,2013-03-04.

[3] 張黎娜. 陜5項(xiàng)政策幫扶失獨(dú)家庭 可申請免費(fèi)再生育服務(wù)[N]. 西安晚報(bào),2015-08-04(02).

[4] 韓旭光.衛(wèi)計(jì)委：失獨(dú)家庭就養(yǎng)老等問題面臨特殊困難[EB/OL].中國新聞網(wǎng), www.chinanews.com 2015-05-13.

[5] 呂聯(lián)生. 我國失獨(dú)家庭養(yǎng)老困境及其出路研究——以制度安排為視角[J]. 福建行政學(xué)院學(xué)報(bào),2013,(6):12-18.

[6] 陸杰華 盧鐿逢：失獨(dú)家庭扶助制度的當(dāng)下問題與改革路徑分析[J]. 國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2014,(6):33-38.

[責(zé)任編輯 石曉博]

An Analysis on the Difficulties of Elderly Caring in “Shidu” Families

ZHANG Cheng-wu

(RegionalEducation&DevelopmentResearchCenter,Xi’anUniversity,Xi’an710065,China)

While the number of “shidu” families (the term for parents that have lost their only child) is increasing rapidly, problems in these families such as the lack of basic life support, elderly caring, medical service and spiritual comfort have not been properly solved. Under the guiding principles of “promoting social justices, maintaining social stability, constructing harmonious society”, this paper relates the policies carried out in 2007 to the actual living conditions of “shidu” families and analyses the defects of current laws and family planning policy. From the perspective of risks brought about by one-child policy, this paper probes into the difficulties of elderly caring in “shidu” families and hopes to provide references for the government to solve the problem.

families that have lost their only child; parents who have lost their only child; support policy; defect; construction of legal system

2015-04-20

陜西省社會(huì)科學(xué)基金2015一般項(xiàng)目：失獨(dú)家庭扶助政策中的問題及對策研究(2015G014)

張成武(1961—)，男，陜西武功人，西安文理學(xué)院區(qū)域教育發(fā)展研究中心副教授，主要從事教育法律法規(guī)、公共政策研究。

G913.11

A

1008-777X(2015)05-0086-04