黃有麗
(中國(guó)移動(dòng)通信集團(tuán)設(shè)計(jì)院有限公司 北京100080)
通信工程建設(shè)領(lǐng)域資本密集、涉及面廣、管理環(huán)節(jié)多、隊(duì)伍成分復(fù)雜,極易產(chǎn)生權(quán)錢(qián)交易、貪污腐化和暗箱操作。其中,通信工程采購(gòu)是風(fēng)險(xiǎn)較大的環(huán)節(jié)之一。對(duì)于通信運(yùn)營(yíng)商而言,除了做好通信工程建設(shè)的安全、質(zhì)量、進(jìn)度、資金管理外,風(fēng)險(xiǎn)防控也是管理的重點(diǎn)之一。如何有效預(yù)防并控制通信工程采購(gòu)環(huán)節(jié)中的廉潔風(fēng)險(xiǎn),確?!肮こ虄?yōu)質(zhì)、人員優(yōu)秀”,是擺在面前的重要課題。
在以往對(duì)通信工程的采購(gòu)監(jiān)督中,存在著一定的困惑和難點(diǎn):一是紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)往往采取全過(guò)程、全流程監(jiān)督的形式,耗費(fèi)了大量的精力,占用了大量的時(shí)間,但監(jiān)督效果卻不好;二是對(duì)采購(gòu)人員的廉潔從業(yè)的思想政治教育不夠深入;三是缺乏整體的防控機(jī)制,仍然停留在事后監(jiān)督,較為被動(dòng)。
在筆者看來(lái),解決這三大困惑,一是要加強(qiáng)監(jiān)督,創(chuàng)新監(jiān)督方式,著力實(shí)現(xiàn)由“沖在一線”向監(jiān)督問(wèn)責(zé)轉(zhuǎn)變,堅(jiān)持在實(shí)踐中轉(zhuǎn)變監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方式方法,努力做到履職更科學(xué)、實(shí)效更明顯;二是加強(qiáng)教育,創(chuàng)新教育方式,豐富教育內(nèi)容;三是要構(gòu)建嵌入式廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控的機(jī)制,促進(jìn)管控端口前移,建設(shè)防控的長(zhǎng)效機(jī)制。
目前,通信工程的采購(gòu)過(guò)程從整體上分為兩種形式:一種是按規(guī)定由政府組織的公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目,另一種是由企業(yè)自行組織的采購(gòu)。本文針對(duì)由企業(yè)自行組織的通信工程采購(gòu)進(jìn)行分析。
目前,工程建設(shè)領(lǐng)域的招標(biāo)多采用業(yè)主負(fù)責(zé)制,而招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)也不是完全獨(dú)立的第三方,這使得工程建設(shè)領(lǐng)域的招標(biāo)、投標(biāo)過(guò)程成為廉政風(fēng)險(xiǎn)的重災(zāi)區(qū)。具體而言,存在以下風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn):
·在采購(gòu)方式選擇上,應(yīng)招標(biāo)而不招標(biāo),或?qū)㈨?xiàng)目以化整為零方式規(guī)避招標(biāo);
·在招標(biāo)文件的編制中,針對(duì)特定人提高或降低資格條件和評(píng)價(jià)指標(biāo);以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人,對(duì)潛在投標(biāo)人實(shí)行歧視待遇;強(qiáng)制要求投標(biāo)人組成聯(lián)合體共同投標(biāo),或者限制投標(biāo)人之間的公平競(jìng)爭(zhēng);
·在采購(gòu)過(guò)程中,易發(fā)生與投標(biāo)人串通設(shè)置標(biāo)底或限價(jià),影響專家評(píng)標(biāo),暗示、誘導(dǎo)、誤導(dǎo)專家評(píng)標(biāo)等情形。
(1)涉案金額大
由于一般建設(shè)工程造價(jià)少則幾十萬(wàn)元,多則數(shù)百萬(wàn)元甚至上千萬(wàn)元,企業(yè)為了拿到項(xiàng)目,不惜下大“賭注”。在相互競(jìng)爭(zhēng)中,賄賂款數(shù)額驚人。在已查辦的通信系統(tǒng)腐敗案中,收受供應(yīng)商或施工單位上百萬(wàn)元賄賂款的案例不在少數(shù)。
(2)涉及人員多
工程建設(shè)領(lǐng)域中發(fā)生廉政風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)人群為企業(yè)中位居要職的人員,包括企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、評(píng)標(biāo)專家、評(píng)審專家、招標(biāo)工作負(fù)責(zé)人和具體承辦的關(guān)鍵崗位人員等。在領(lǐng)導(dǎo)干部中,特別是“一把手”,手中有權(quán)、處于決策位置,這些人會(huì)成為投標(biāo)方的主要攻克對(duì)象,使極少數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)不起利益的誘惑而濫用權(quán)力。
(3)犯罪行為隱蔽性強(qiáng)
工程建設(shè)領(lǐng)域的賄賂、回扣等腐敗行為和不正之風(fēng)名目繁多,如勞務(wù)費(fèi)、信息咨詢費(fèi)、茶水費(fèi)等。有的犯罪還披著“合法”的外衣,隱蔽性強(qiáng)。
通信工程采購(gòu)監(jiān)督一直是通信企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)采購(gòu)監(jiān)督的重點(diǎn)。根據(jù)通信工程采購(gòu)的主要廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),筆者認(rèn)為,目前主要存在以下困惑。
一是紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)往往采取全過(guò)程、全流程監(jiān)督的形式。自通信工程項(xiàng)目需求提出到標(biāo)書(shū)編制,一直到開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)等環(huán)節(jié),紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)均全程監(jiān)督,耗費(fèi)了大量的精力,占用了大量的時(shí)間,但監(jiān)督效果卻不好。監(jiān)督僅停留在表面上的程序,無(wú)法深入,更讓紀(jì)檢部門(mén)成為通信工程采購(gòu)的“擋箭牌”。
二是對(duì)采購(gòu)人員廉潔從業(yè)的思想政治教育不夠深入。目前對(duì)采購(gòu)人員的廉潔從業(yè)教育存在著針對(duì)性不強(qiáng)、內(nèi)容不夠豐富、形式比較單一等多種問(wèn)題,導(dǎo)致教育效果不夠深入,無(wú)法形成長(zhǎng)期教育機(jī)制。
三是缺乏整體的防控機(jī)制,仍然停留在事后監(jiān)督,較為被動(dòng)。缺乏對(duì)通信工程采購(gòu)整體流程的廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制,導(dǎo)致監(jiān)督較為滯后,缺乏系統(tǒng)性和前瞻性。
解決這三大困惑,從如下3個(gè)方面進(jìn)行。
近期,上級(jí)對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)采購(gòu)監(jiān)督管理工作提出了新的要求,在工作中要細(xì)化采購(gòu)監(jiān)督工作方式、方法,提升采購(gòu)監(jiān)督管理制度執(zhí)行的操作性,圍繞本單位采購(gòu)工作重點(diǎn),更好地發(fā)揮監(jiān)督再監(jiān)督的職能作用,嚴(yán)格監(jiān)督流程、規(guī)范采購(gòu)行為,促進(jìn)采購(gòu)工作健康發(fā)展。
首先,改進(jìn)組織架構(gòu),構(gòu)建雙層監(jiān)督機(jī)制。以前的紀(jì)檢監(jiān)督主要由紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)統(tǒng)一實(shí)施,其結(jié)果就是覆蓋面和針對(duì)性嚴(yán)重不足。為了進(jìn)一步改進(jìn)采購(gòu)監(jiān)督方式,首先要改進(jìn)組織架構(gòu),通過(guò)“統(tǒng)一組織,分級(jí)監(jiān)督,分級(jí)負(fù)責(zé)”的方式開(kāi)展采購(gòu)監(jiān)督工作,構(gòu)建包括業(yè)務(wù)部門(mén)的第一道監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)監(jiān)督再監(jiān)督的采購(gòu)監(jiān)督工作體系。
(1)業(yè)務(wù)部門(mén)第一道監(jiān)督
設(shè)立相關(guān)采購(gòu)的業(yè)務(wù)部門(mén)第一道專業(yè)監(jiān)督機(jī)制,在流程中建立專業(yè)監(jiān)督流程,對(duì)采購(gòu)需求的合理性、采購(gòu)方式的選擇、技術(shù)評(píng)分設(shè)置的合理性等關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)置業(yè)務(wù)審核、職能檢查,明確專業(yè)監(jiān)督職責(zé)。
(2)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的再監(jiān)督
紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在業(yè)務(wù)部門(mén)第一道監(jiān)督的基礎(chǔ)上,開(kāi)展監(jiān)督的再監(jiān)督。針對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)監(jiān)督的情況,對(duì)口業(yè)務(wù)部門(mén)履行專業(yè)監(jiān)督方面開(kāi)展監(jiān)督。通過(guò)“統(tǒng)一組織,分級(jí)監(jiān)督,分級(jí)負(fù)責(zé)”的方式開(kāi)展采購(gòu)監(jiān)督工作,構(gòu)建包括總部紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、分支機(jī)構(gòu)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和各黨支部紀(jì)檢委員的三維監(jiān)督體系。
其次,認(rèn)真分析本單位的實(shí)際情況,明確監(jiān)督的重點(diǎn)難點(diǎn)。在做好日常監(jiān)督工作的同時(shí),分析清楚通信工程采購(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在采購(gòu)實(shí)施過(guò)程中,重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督,尤其是要把握好采購(gòu)方式的選擇、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督環(huán)節(jié)。
·一是重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)方式選擇的監(jiān)督。督促本單位采購(gòu)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)非公開(kāi)采購(gòu)方式,尤其是對(duì)單一來(lái)源適用范圍及邀請(qǐng)招標(biāo)方式選擇理由的審核,同時(shí)督促盡量避免使用邀請(qǐng)招標(biāo)的采購(gòu)方式,不斷提高采購(gòu)工作的公開(kāi)性、競(jìng)爭(zhēng)性。
·二是重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和方法執(zhí)行的監(jiān)督,督促采購(gòu)部門(mén)優(yōu)化、細(xì)化評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)和方法,確保評(píng)審工作公平公正開(kāi)展。
·三是重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)評(píng)審人員履職行為的監(jiān)督,促進(jìn)相關(guān)人員獨(dú)立公正地開(kāi)展評(píng)審工作。
根據(jù)“共生理論”,對(duì)采購(gòu)人員廉潔從業(yè)教育的核心目的就是改變社會(huì)大眾關(guān)于腐敗和廉潔的價(jià)值觀,或者形成一種有利于廉潔或反腐敗的文化。特別在企業(yè)組織中,堅(jiān)持不懈地開(kāi)展廉潔教育,能使采購(gòu)管理人員樹(shù)立科學(xué)的世界觀、人生觀、價(jià)值觀和正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀,自覺(jué)遵守黨風(fēng)廉政建設(shè)的各項(xiàng)規(guī)定,
(1)完善廉潔教育內(nèi)容
多年來(lái),工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象屢禁不止,很重要的一個(gè)因素就是一些企業(yè)只看重經(jīng)濟(jì)效益、輕視廉潔教育,放松對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的思想道德教育。在工程建設(shè)領(lǐng)域法制不健全、監(jiān)督不到位、管理跟不上的情況下,一些同志抵抗不住誘惑,利用職務(wù)之便,違紀(jì)違法、以權(quán)謀私、收受賄賂。思想教育工作要繼續(xù)堅(jiān)持以教育預(yù)防為主,緊密聯(lián)系工程建設(shè)領(lǐng)域的實(shí)際已發(fā)案件,對(duì)癥下藥。要將理論學(xué)習(xí)與案例警示、被動(dòng)聽(tīng)講與主動(dòng)學(xué)習(xí)、書(shū)本學(xué)習(xí)和課外實(shí)踐相結(jié)合。要提供與教育受眾相適應(yīng)的教育內(nèi)容,結(jié)合實(shí)際工作情況,面向采購(gòu)人員開(kāi)展廉政教育及黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制教育,增強(qiáng)教育針對(duì)性,有目標(biāo)、成體系地開(kāi)展教育工作,保證教育收效。
(2)創(chuàng)新廉潔教育方式
要提高廉潔教育方式、方法的多樣性,做到單向教育與雙向交流相結(jié)合、理論學(xué)習(xí)與案例分析相結(jié)合、警示教育與榜樣學(xué)習(xí)相結(jié)合、書(shū)本學(xué)習(xí)與體會(huì)式教育相結(jié)合。通過(guò)豐富多彩的廉潔教育方式,增強(qiáng)學(xué)習(xí)的趣味性和可讀性,提高興趣,保障廉潔教育深入人心。
(3)推進(jìn)廉潔教育體制化
進(jìn)一步完善廉潔教育,以對(duì)采購(gòu)人員的思想政治教育帶動(dòng)對(duì)全體干部員工的廉潔從業(yè)教育。每年年初,應(yīng)與本單位當(dāng)年度黨員教育、干部教育、員工教育計(jì)劃相結(jié)合,制定出針對(duì)性強(qiáng)的采購(gòu)人員反腐倡廉教育計(jì)劃,確保反腐倡廉教育工作做到“有計(jì)劃、有方案、有部署、有落實(shí)”。
推進(jìn)通信工程采購(gòu)的廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè),是加強(qiáng)管理監(jiān)督的有效措施,也是落實(shí)主體責(zé)任和“一崗雙責(zé)”的重要抓手。推進(jìn)采購(gòu)領(lǐng)域的廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè),廣泛查找采購(gòu)領(lǐng)域的重要人員在履行崗位職責(zé)、行使崗位權(quán)力時(shí)可能面臨的廉潔從業(yè)風(fēng)險(xiǎn),針對(duì)制度、流程、崗位3種風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),建立和完善制度體系,強(qiáng)化對(duì)通信工程采購(gòu)流程的管控提升,可大大加強(qiáng)源頭治理腐敗的預(yù)見(jiàn)性、針對(duì)性和有效性。
(1)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控的理論模型
根據(jù)管理是一個(gè)過(guò)程的理論,美國(guó)的戴明博士把它運(yùn)用到質(zhì)量管理中,總結(jié)出“計(jì)劃(plan)—執(zhí)行(do)—檢查(check)—處理(action)”4階段的循環(huán)方式,簡(jiǎn)稱PDCA循環(huán)原理,又稱“戴明循環(huán)”,如圖1所示。
圖1 廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控的理論模型
根據(jù)這一模型,將構(gòu)建通信工程采購(gòu)的廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控的過(guò)程分為如下4個(gè)環(huán)節(jié)。
·查找并評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)(計(jì)劃)。從工作權(quán)限行使過(guò)程入手,查找通信工程采購(gòu)中可能發(fā)生腐敗行為的薄弱環(huán)節(jié),確定“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”。
·制定并實(shí)施防范措施(執(zhí)行)。對(duì)采購(gòu)管理崗位和風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)環(huán)節(jié),有針對(duì)性地制定嚴(yán)密的監(jiān)控措施。
·評(píng)估及檢驗(yàn)防范效果(考核)。對(duì)采購(gòu)人員的崗位風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)實(shí)行分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)責(zé),對(duì)廉潔風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行動(dòng)態(tài)防范。
·考核防范效果,完善管理體系(修正)。建立和完善崗位管理考核制度,逐步形成風(fēng)險(xiǎn)防范管理體系。
(2)建立通信工程采購(gòu)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控的過(guò)程
廉潔風(fēng)險(xiǎn)在通信工程采購(gòu)領(lǐng)域的表現(xiàn)形式多種多樣,大致可分為思想道德風(fēng)險(xiǎn)、外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、制度機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)和崗位職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)4種類型。在構(gòu)建通信工程采購(gòu)的廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的過(guò)程中,外部環(huán)境和個(gè)人原因需要通過(guò)教育和監(jiān)督進(jìn)一步優(yōu)化,而制度流程、崗位職責(zé)等風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制,與業(yè)務(wù)流程同步運(yùn)轉(zhuǎn),將管控關(guān)口前移,從源頭上治理腐敗。
建立采購(gòu)領(lǐng)域廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要循序漸進(jìn),不斷拓展領(lǐng)域,逐步建立完善。由各級(jí)黨委(黨組織)牽頭組織推動(dòng)下屬采購(gòu)部門(mén)等主責(zé)部門(mén)對(duì)本單位管理流程、業(yè)務(wù)流程中的場(chǎng)景、環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理歸納,明確風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、管控制度、措施、標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任主體,使風(fēng)險(xiǎn)防控和業(yè)務(wù)流程、管理流程有機(jī)結(jié)合,同步運(yùn)行。
·識(shí)別廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。成立廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控領(lǐng)導(dǎo)小組和評(píng)審小組,從崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、制度機(jī)制3個(gè)風(fēng)險(xiǎn)維度對(duì)通信工程采購(gòu)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行識(shí)別,對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)及重要崗位進(jìn)行集體評(píng)價(jià)。
·建立廉潔風(fēng)險(xiǎn)管控模型。結(jié)合梳理好的廉潔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),勾畫(huà)廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控思維導(dǎo)圖,從制度完善、流程管控、數(shù)據(jù)提取、公開(kāi)平臺(tái)構(gòu)建等多種途徑逐一針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)制定管控措施。
·形成廉潔風(fēng)險(xiǎn)管理體系。從教育、制度、監(jiān)督、懲處4個(gè)方面有針對(duì)性地制定嚴(yán)密的防控措施,加強(qiáng)前期預(yù)防、中期監(jiān)控和后期處置辦法,及時(shí)糾正不當(dāng)行為,避免苗頭性、傾向性問(wèn)題演變?yōu)檫`紀(jì)違法行為,并適時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)防控措施上升、固化為反腐倡廉制度,著力形成以崗位為點(diǎn)、以程序?yàn)榫€、以制度為面的廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。
在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、監(jiān)測(cè)、控制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)需要主責(zé)部門(mén)與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)合力而為,并與業(yè)務(wù)管理和績(jī)效管理等系統(tǒng)有機(jī)融合,才能科學(xué)構(gòu)建采購(gòu)廉潔風(fēng)險(xiǎn)管理和控制系統(tǒng),建立健全嵌入采購(gòu)管理流程的風(fēng)險(xiǎn)管理工作機(jī)制,將通信工程采購(gòu)的防控關(guān)口前移,扎實(shí)推進(jìn)企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐倡廉工作。
在各級(jí)紀(jì)委不斷推進(jìn)“三轉(zhuǎn)”的要求下,要在工作中針對(duì)通信工程采購(gòu)管理流程,不斷探索監(jiān)督的方式方法,堅(jiān)持在實(shí)踐中轉(zhuǎn)變監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方式方法,努力做到履職更科學(xué)、實(shí)效更明顯。要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)人員思想政治的教育力度,創(chuàng)新教育方式,豐富教育內(nèi)容,構(gòu)建嵌入式廉潔風(fēng)險(xiǎn)防控的機(jī)制,建立健全嵌入通信工程采購(gòu)管理流程的風(fēng)險(xiǎn)管理工作機(jī)制,將防控關(guān)口前移,進(jìn)一步做好通信工程采購(gòu)的監(jiān)督管理工作,扎實(shí)推進(jìn)企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)。
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