何士青，王騰飛

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論民生保障與法治建設

何士青，王騰飛

（華中科技大學法學院，湖北武漢 430074）

民生保障和改善是當今中國社會建設的重要課題，它所需要的物質生活資料、社會公平基礎、穩(wěn)定社會秩序都有賴于法治提供；法治是實現(xiàn)民生保障和改善的良方，它以民權方式保障和促進民生、確保政府權力圍繞民生保障和改善而運行、預防和打擊危害民生、侵害民權的行為。經過多年的努力，我國法治建設成就顯著，但仍存在一定問題。解決這些問題，加強民生法治建設是全面推進依法治國的重要內容，需要從堅持以人為本的法治理念、完善民生法治體系、堅持和改善黨的領導等方面作出努力。

民生；民權；法治

保障和改善民生、讓人民群眾活得有尊嚴，是我們黨和政府一切工作的出發(fā)點，是社會主義現(xiàn)代化建設的根本目的。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所指出的：“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關我們黨執(zhí)政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久?！比绾伪Ｕ虾透纳泼裆咳藗円娙室娭?。在筆者看來，保障和改善民生是一項系統(tǒng)工程，需要推進經濟建設、社會建設，也需要加強法治建設。只有加強法治建設，保障和改善民生才能獲得強有力的制度保障。

一、民生保障及其對法治的訴求

民生具有極為豐富的內涵，在廣義上，可以延伸到經濟、社會、政治、文化等領域；在狹義上，它是指民眾的基本生活狀態(tài)、發(fā)展機會、發(fā)展能力和權益保護的狀況。一般而言，民生是指公民的生計和生活，它以公民的經濟和社會生活為核心，以公民的勞動就業(yè)、分配收入、社會保障為基本內容。民生問題極為重要，“民為邦本，本固邦寧”，民生保障和改善是社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安的根本保證。在當今中國，民生問題的重要意義已為各界所共識，而如何保障和改善民生成為社會建設的難點所在。有學者建議：加快轉變經濟發(fā)展方式以提高經濟增長質量、堅持社會主義市場經濟體制的改革方向和對外開放的基本國策、深化收入分配制度改革以實現(xiàn)共同富裕。筆者認為，這些措施是必要的，但如果缺乏法治保障則是難以取得長久實效的，“改善民生的具體措施若不能制度化、程序化與法治化，誰也難以保障改善民生的措施不會被拋棄，不會異化為小部分人謀利工具”。民生對法治存在著依賴關系，法治為民生保障和改善所必需。

第一，民生保障和改善所需要的物質生活資料有賴于法治提供。人首先是作為有生命的自然物而存在的，維持生命導致了人對食物、衣服、住所等物質生活資料的需要。馬克思指出：“我們首先應當確定一切人類生存的第一個前提，也就是一切歷史的第一個前提，這個前提是：人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活。但是為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西?！蔽镔|生活資料是民生保障和改善的最基本條件，而人們對物質生活資料的獲得與社會的生產、分配和交換相聯(lián)系，歸根到底取決于人們受接受的教育、就業(yè)的情況、勞動報酬的高度以及社會保障的狀況。毫無疑問，保障和改善民生，需要法治構建良好的經濟制度以促進生產力發(fā)展，更需要法治構建良好的權利制度以保障接受良好的教育、實現(xiàn)充分的就業(yè)、獲得合理的勞動報酬、在失去勞動能力或工作機會的時候獲得社會幫助。

第二，民生保障和改善所需要的社會公平基礎需要法治夯實。鄧小平曾指出：“搞社會主義，一定要使生產力發(fā)達，貧窮不是社會主義。我們堅持社會主義，要建設對資本主義具有優(yōu)越性的社會主義，首先必須擺脫貧窮。”同樣，兩級分化也不是社會主義，社會主義的本質就是要消滅兩級分化、實現(xiàn)共同富裕。因此，保障和改善民生既要大力發(fā)展經濟、將“蛋糕”做大，又要構建合理的制度、公平分配“蛋糕”。為此，法治所具有的平等、公平、正義等價值使它成為保障和改善民生的必然選擇，使它成為全體人民共享改革成果、實現(xiàn)共同富裕的必由之路。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調：“必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務，維護社會公平正義，促進共同富裕?！?/p>

第三，民生保障和改善需要的穩(wěn)定社會秩序需要法治營造。社會秩序是社會運行中存在著的某種程度的穩(wěn)定性、確定性和連續(xù)性，它是社會存在和發(fā)展的基礎，也是保障和改善民生的條件。失去了社會秩序，人們的生存尚且艱難，更不是自由而全面發(fā)展。歷史經驗表明，凡是在人類建立了社會組織的地方，大到一個國家，小到一個家庭，都致力于維護穩(wěn)定的社會秩序。人類建立和維護社會秩序的方式有許多，如道德、紀律、宗教、禁忌、風俗、習慣、法治等等，其中最主要的、最根本、最有效的方式是法治。美國法學家龐德言：“在一個發(fā)達社會中法就是社會控制的最終有效的工具?！碑斍?，我國改革向縱深發(fā)展，社會矛盾紛繁復雜、群體性事件時有發(fā)生。這種時代背景下，法治的地位更加突出，法治的作用更加重大。

二、法治及其對民生保障的功能

盡管法治是一個“不能隨便定義的概念”，但經過無數(shù)學者的探討，其基本含義已經明晰。就形式而言，法治是“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制定得良好的法律”；就實質來說，法治是國家政權掌握者按照民主原則把國家事務法律化、制度化，通過法律組織和運行國家權力以保障和實現(xiàn)公民權利、保持穩(wěn)定秩序和促進社會發(fā)展的治理國家基本方略。中國共產黨的執(zhí)政地位、國家權力屬于人民的政治制度，使得中國法治具有鮮明的中國特色，即：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變?！币婪ㄖ螄粌H是保障黨的執(zhí)政地位、實現(xiàn)國家長治久安的舉措，而且是保障和改善民生的良方。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關我們黨執(zhí)政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安?！?/p>

第一，法治保障公民的基本權利。“民生問題從表面上看是一個社會、經濟問題，但其實質，則是一個典型的權利問題?！狈ㄖ蔚母緝r值在于保障和改善民生、使人民群眾過上幸福生活，這一根本價值是以民權方式實現(xiàn)的。民權即法律所確認和保障的公民權利，它是與公民利益的法律表現(xiàn)。美國法學家麥考密克認為：“賦予權利規(guī)則的本質特征的，就是這些規(guī)則將保護或增進個人利益或財產作為其具體目標?！泵駲嗍且粋€有多方面構成的復雜有機系統(tǒng)，生存權和發(fā)展權是這一體系的基礎。中國是一個發(fā)展中國家，人口眾多，生產力相對落后且發(fā)展不平衡。生存權和發(fā)展權的基礎地位以及中國的國情，“決定了在中國生存權和發(fā)展權是最基本、最重要的人權。不首先解決溫飽問題，其他一切權利都難以實現(xiàn)”。法治保障公民的基本權利，尤其是對公民的經濟權保障，包括就業(yè)權、勞動報酬權、休息權、物質幫助權等方面的保障，對保障和改善民生的意義重大。

第二，法治確保政府權力圍繞民生保障和改善而運行。國家權力屬于人民，政府權力來源于人民的授予，政府權力必須以保障和改善民生為根本目的。但是，不受限制的權力是肆無忌憚的，而權力濫用必然侵害公民權利，從而背離其應有的根本目的。法治是遏制政府權力的最有效方式，首先，通過構建人民主權制度，將政府權力置于人民的掌控中，使保障和改善民生的價值法則在向政治法則和程序規(guī)則轉化的過程中不出現(xiàn)偏差；其次，規(guī)定政府權力行使的原則、方式與程序，并將這些規(guī)定貫徹到實際中，使政府權力“既是受動的又是能動進取的——也就是說，既能積極促進社會福利，與此同時，又不陷入僅僅在其組織得最好的公民之間分配利益的專制之中”，從而保證政府權力沿著保障和改善民生而運行。

第三，法治預防和打擊侵害民權、危害民生的違法行為。公民安居樂業(yè)是民眾的基本訴求，然而安居樂業(yè)與社會秩序與和諧密切相連。違法犯罪行為侵害了法律所保護的社會關系，破壞了法律所保護的社會秩序，導致社會的混亂和無序，直接或間接地危害民生，因而預防和打擊違法行為就成為法治保障和改善民生的題中之意。英國學者邊沁寫到：“一切法律所具有或通常具有的一般目的，是增長社會幸福的總和，因而首先要盡可能排斥每一種減損這種幸福的動蕩，亦即排斥損害?！狈ㄖ问橇挤ㄖ危挤ň哂锌隙ㄐ?、明確性、普遍性，它通過明確規(guī)定公民權利、義務和法律責任為民生保障和改善指引方向，防止人民因追求私利而實施侵害他人利益和公共利益的違法犯罪行為；法治以國家強制力為后盾，具有國家制裁性，通過制裁違法犯罪行為，使人們懂得一個人在滿足自己的生存和發(fā)展需要時不能損害他人同樣的需要，從而將自己的行為納入既有利于自己的生存發(fā)展同時又無害于他人的軌道中。

三、夯實民生保障的法治基礎

保障和改善民生是當今中國的重大時代課題，完成這一時代課題，就必須加強法治建設。誠如有學者所言的：“作為一種特定社會歷史實踐的當代中國法治建設，必須對當代中國要求破解民生難題這一特定社會、政治訴求予以回應；也即是說，法治的實踐品格本身，即要求法治對于當代中國的民生難題的破解做出自己的貢獻?！蔽覈愿母镩_放以來，法治建設走上正軌，經過三十多年的努力，法治建設取得重大成就，使保障和改善民生獲得基本的制度保障。但是，必須清醒看到，“同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標相比，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題”，這些問題的存在制約著民生保障和改善。夯實民生保障的法治基礎，既是社會建設的基本要求，也是法治建設的題中之義。

第一，將以人為本的法治理念貫徹到法治建設的實踐中。歷史和現(xiàn)實表明，在每一項事業(yè)的背后，都存在著一種精神力量在發(fā)揮價值導向和思想指引的作用。如果將夯實民生保障的法治基礎看作一項事業(yè)，那么這項事業(yè)的精神力量就是以人為本的法治理念。以人為本的法治理念是在深刻人的價值意義及其與法治關系的基礎上形成的，它主張法律是因人而產生的、是為人而產生的，是人基于自己的需要而創(chuàng)立的規(guī)則體系；它認為法律是人的工具，人是法律的目的；它強調人是法律活動的出發(fā)點和歸宿，人權是法律的終極價值，是調適不同法律價值之間沖突的最終依據(jù)；它要求實行人性化執(zhí)法，在執(zhí)法中認真對待公民的合理訴求，滿足人的正當需要，保證人的正當權益。以人為本的法治理念是人類不斷進行法律創(chuàng)新的內在驅動力，也是當今中國夯實民生保障法治基礎的思想基礎和價值指南。將這一理念貫徹到保障民生的法治建設中，就是要“堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務，維護社會公平正義，促進共同富裕”。

第二，完善保障和改善民生的法治體系。這里的民生法治是指對民生訴求作出回應的法律活動，由保障和改善民生的法律的制定和實施兩大板塊構成。完善民生法治體系，首先要求加強民生立法，形成完備的保障和改善民生的法律規(guī)范體系。為此，就要將健全和完善社會法作為推進依法治國的重點工程，構建包括教育法、就業(yè)法、勞動法、醫(yī)療衛(wèi)生法、食品安全法、社會保障法以及弱勢群體保護法等方面的社會法體系；就要完善參與主義立法模式，拓寬民眾參與立法的渠道，實現(xiàn)民主立法；健全立法者和民眾溝通的機制，聽取民眾意見和呼聲，將民眾的訴求吸納進法律法規(guī)中，使法律真正成為廣大人民群眾共同意志的反映。其次要求加強法律的實施，形成公正的保障和改善民生的法律實施體系。為此，就要全面推行依法行政，政府及其工作人員一方面必須嚴格執(zhí)法，使保障和改善民生的法律規(guī)范體系從紙面規(guī)定轉化到實際生活中，另一方面必須嚴格按照法律職權和程序行使職權、履行職責，清正廉潔，誠實守信，平等地對待行政相對人，為行政相對人提供優(yōu)質服務；就要努力實現(xiàn)司法公正，切實發(fā)揮司法在保障民生方面的功能，使侵害民權的行為受到法律的制裁，使被侵害的民權得到法律的救濟。

第三，堅持和改善黨的領導，為民生法治建設提供強有力的政治保障。中國共產黨是中國人民的先鋒隊，是全體中國人民共同利益的代表。依照我國憲法規(guī)定，中國共產黨使中國社會主義事業(yè)的領導力量。民生法治建設是中國社會主義事業(yè)不可分割的部分，如果沒有黨的領導，就會失去堅強的政治保障。因此，夯實民生保障的法治基礎，就必須堅持黨的領導。在法治運行的整個過程中，不論是立法，還是執(zhí)法、司法，亦或是法律監(jiān)督，都必須發(fā)揮黨的領導作用。與此同時，必須改善黨的領導。過去，黨主要依靠政策推行自己的治國主張，但政策的原則性、靈活性使它不能成為解決民生問題的根本手段。改善黨的領導是全面推進依法治國、也是推進民生法治建設的必然要求，為其如此才能使黨的領導成為保障和改善的強有力政治保障?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求：“切實轉變黨的執(zhí)政方式，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統(tǒng)一起來?！?/p>

2014-12-22

“當代民生建設理論與實踐”全國學術研討會參會論文.

何士青（1964-）,女,湖南長沙人,畢業(yè)于武漢大學,教授,博士生導師,主要研究方向:理論法學,憲法與行政法學.

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1672-4658(2015)01-0021-03