于勝剛，王璐

（北華大學(xué)教科院，吉林 吉林132013）

一、我國(guó)教育行政體制改革的基本歷程

教育行政體制是指一個(gè)國(guó)家的教育行政組織系統(tǒng)，是國(guó)家對(duì)教育領(lǐng)導(dǎo)管理的組織機(jī)構(gòu)形式和工作制度的總稱，是確定政府與學(xué)校以及其他機(jī)構(gòu)之間如何劃分教育管理權(quán)力的基本管理制度。從組織管理體制來(lái)看，我國(guó)依據(jù) “統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的基本原則，實(shí)行中央、省、市、縣四級(jí)管理體制?；A(chǔ)教育實(shí)行 “由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的體制；高等教育實(shí)行 “中央和省級(jí)政府兩級(jí)管理、以省級(jí)政府管理為主”的管理體制。1978年至今，我國(guó)教育行政體制改革經(jīng)歷了如下幾個(gè)階段。

（一）全面恢復(fù) “統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”計(jì)劃管理體制階段 （1978年～1984年）

1978年召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)，開(kāi)啟了我國(guó)改革開(kāi)放的歷史進(jìn)程。1978年到1984年的7年期間，主要是我國(guó)教育事業(yè)的恢復(fù)與重建階段。在教育行政體制方面，基本上恢復(fù)了20世紀(jì)60年代初實(shí)行的 “統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的基本格局。1978年，教育部先后制定了 《全日制小學(xué)暫行工作條例 （試行草案）》、《全日制中學(xué)暫行工作條例（試行草案）》、《重點(diǎn)高等學(xué)校暫行工作條例 （試行草案）》。1979年，中共中央批轉(zhuǎn)教育部建議，重新頒發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理的決定》的報(bào)告，同意對(duì)高等學(xué)校實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)施對(duì)口管理。1980年發(fā)布的 《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》表明，黨和政府對(duì)原有的 “人民教育國(guó)家辦”的辦學(xué)體制向 “人民教育人民辦”轉(zhuǎn)變進(jìn)行了路徑思考，為后來(lái)基礎(chǔ)教育實(shí)行 “分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”的體制奠定了基礎(chǔ)［1］。

（二）開(kāi)啟改革計(jì)劃管理體制階段 （1985年～1992年）

自20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，針對(duì) “左”的影響和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端，黨和政府開(kāi)啟了經(jīng)濟(jì)體制、科技體制和教育體制改革的序幕。1985年到1992年期間，是基礎(chǔ)教育進(jìn)一步發(fā)展和完善 “地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的階段。高等教育領(lǐng)域在辦學(xué)體制，投資體制，教育行政管理體制，招生、收費(fèi)和就業(yè)制度，高校內(nèi)部管理體制等五個(gè)方面進(jìn)行了改革，進(jìn)一步擴(kuò)大了高校的辦學(xué)自主權(quán)；擴(kuò)大了地方管理高校的權(quán)力和責(zé)任，增強(qiáng)了省級(jí)政府管理大學(xué)的積極性和責(zé)任感；加大了地方對(duì)高校的投入，加強(qiáng)了地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與高等教育之間的聯(lián)系。

1985年5月，黨中央討論通過(guò)了 《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，以教育體制改革為突破口，確立了我國(guó)教育事業(yè)改革發(fā)展的重大戰(zhàn)略方針，開(kāi)啟了教育體制改革新征程，確定改革的根本目的是逐步建立起以國(guó)家宏觀調(diào)控為主導(dǎo)、地方政府辦學(xué)為主體，社會(huì)各界共同辦學(xué)，學(xué)校自主辦學(xué)、治校的新體制［2］。此決定是我國(guó)教育改革與發(fā)展的綱領(lǐng)性政策，拉開(kāi)了全面改革教育體制的序幕，對(duì)其后中國(guó)教育的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響［3］。

1986年，《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》頒布，明確規(guī)定義務(wù)教育要 “在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”。這是國(guó)家以法律形式規(guī)定義務(wù)教育階段實(shí)行 “地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的體制。至此，我國(guó)中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和管理體制的基本原則及改革方向正式確立［4］。同年，國(guó)務(wù)院頒布 《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》和 《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》，重新規(guī)定了國(guó)家相關(guān)部門和地方政府管理高等教育方面的職責(zé)和相互之間的關(guān)系。這一時(shí)期，通過(guò)高等教育行政體制改革，基本保證了我國(guó)高等教育的宏觀管理秩序，調(diào)動(dòng)了中央、地方、學(xué)校及社會(huì)的辦學(xué)積極性。

（三）深化教育行政體制改革階段 （1993年～2002年）

20世紀(jì)90年代，我國(guó)進(jìn)入實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)和建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵時(shí)期。1993年，中共中央和國(guó)務(wù)院下發(fā)的 《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（下文簡(jiǎn)稱 “《綱要》”）。決定把教育行政管理體制改革推向深化，力求建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育體制，市場(chǎng)因素進(jìn)一步介入到體制改革中來(lái)。本階段，基礎(chǔ)教育管理體制改革的重要任務(wù)就是解決政府的缺位問(wèn)題，在 “地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”體制的基礎(chǔ)上提出建設(shè) “以縣為主”的管理體制，同時(shí)要求繼續(xù)深化高等教育體制改革。

1.基礎(chǔ)教育行政體制改革——從 “地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”到 “以縣為主”?！毒V要》要求辦學(xué)主體實(shí)現(xiàn)多元化，指出： “改革政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制。在現(xiàn)階段，基礎(chǔ)教育應(yīng)以地方政府辦學(xué)為主?！?994年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院討論通過(guò)了《關(guān)于 〈中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱 “《實(shí)施意見(jiàn)》”），明確了基礎(chǔ)教育階段各級(jí)政府的責(zé)任，并突出了縣級(jí)政府的責(zé)任。

1995年3月，《中華人民共和國(guó)教育法》頒布，這是新中國(guó)關(guān)于教育事業(yè)的第一部大法。對(duì)中央政府和地方政府在教育發(fā)展管理上的職責(zé)權(quán)限作出了明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府根據(jù)分級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)的原則，領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作。中等及中等以下教育在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方人民政府管理?！痹摲墒俏覈?guó)教育行政機(jī)構(gòu)建設(shè)走上法治軌道的重要基石?！胺旨?jí)管理”是指各級(jí)人民政府對(duì)各級(jí)各類教育都負(fù)有不同的管理職能；“分工負(fù)責(zé)”是指在同一級(jí)政府內(nèi)，各部門如教育、計(jì)劃、財(cái)政、人事等部門根據(jù)不同的職能分工，對(duì)教育事業(yè)發(fā)展負(fù)有不同的管理責(zé)任［5］。

2001年，國(guó)務(wù)院頒布了 《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，明確農(nóng)村義務(wù)教育 “實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制”，要求中央和各級(jí)政府要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，明確各級(jí)政府發(fā)展義務(wù)教育的財(cái)政責(zé)任。這對(duì)于解決中國(guó)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性和差異性問(wèn)題，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

2.高等教育行政體制改革——建立 “兩級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)，國(guó)家宏觀指導(dǎo)、省級(jí)政府統(tǒng)籌”的運(yùn)行機(jī)制?！毒V要》要求繼續(xù)深化高等教育體制改革，解決政府與高等學(xué)校、中央與地方、國(guó)家教委與中央各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，逐步建立起政府宏觀管理、學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的體制?！秾?shí)施意見(jiàn)》指出：“高等教育逐步實(shí)行中央和省、自治區(qū)、直轄市兩級(jí)管理，以省級(jí)政府為主的體制。認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于 《高等教育管理職能暫行規(guī)定》中有關(guān)中央和地方對(duì)高等教育的管理權(quán)限。逐步擴(kuò)大省級(jí)政府的教育決策權(quán)和統(tǒng)籌權(quán)。”

1998年8月，《中華人民共和國(guó)高等教育法》頒布，以法律的形式進(jìn)一步規(guī)定中央與地方、政府與高校之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，擴(kuò)大了高校的辦學(xué)自主權(quán)和地方政府的高等教育管理權(quán)限。該法在規(guī)范高等教育宏觀管理秩序的同時(shí)，也對(duì)高等教育內(nèi)部秩序做出了基本規(guī)范。在管理體制方面，明確規(guī)定了高等教育管理體制改革的任務(wù)、目標(biāo)和原則等，第十三條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國(guó)高等教育事業(yè)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國(guó)務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)校?！边@有助于加大地方政府的統(tǒng)籌力度，從而使高等學(xué)校能夠更好地為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)［6］。

（四）教育行政體制改革縱深發(fā)展階段 （2003年～）

2003年至今，是我國(guó)教育行政體制改革的深化時(shí)期，促進(jìn)教育公平和提高教育質(zhì)量是這一時(shí)期教育改革與發(fā)展的兩個(gè)核心目標(biāo)?；A(chǔ)教育方面，逐步建立了公共問(wèn)責(zé)機(jī)制，接受市場(chǎng)機(jī)制的有限介入，開(kāi)始建立并完善省、市、縣各級(jí)政府和各級(jí)學(xué)校的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，以及農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制。高等教育方面，在體制改革繼續(xù)全面深化的基礎(chǔ)上，突出 “管理體制改革”這個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)，集中力量，明確目標(biāo)，限期突破。改革主要表現(xiàn)為“全面深化”和著力于重點(diǎn)和難點(diǎn)。

2004年，教育部下發(fā)了 《2003～2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》。規(guī)范教育行政部門在政策制定、宏觀調(diào)控和監(jiān)督指導(dǎo)方面的職能，依法保障地方教育行政部門的教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)；健全重大決策的規(guī)則和程序，建立科學(xué)民主決策機(jī)制；要求探索建立現(xiàn)代學(xué)校制度。

2006年6月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了新修訂的 《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》。規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。國(guó)家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證義務(wù)教育制度的實(shí)施?！痹趶?qiáng)調(diào)“以縣為主”管理體制的基礎(chǔ)上，突出了教育投入要由中央、省、地 （市）、縣四級(jí)政府共同承擔(dān)責(zé)任。它標(biāo)志著實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育已經(jīng)上升為國(guó)家意志，是 “中國(guó)教育發(fā)展史上的重要里程碑”；標(biāo)志著中國(guó)義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)了由 “人民教育人民辦”到“義務(wù)教育政府辦”的重大歷史性轉(zhuǎn)變。

2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010～2020年）》頒布，在管理體制改革方面，要求 “健全統(tǒng)籌有力、權(quán)責(zé)明確的教育管理體制。以轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務(wù)水平。明確各級(jí)政府責(zé)任，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，促進(jìn)管辦評(píng)分離，形成政事分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制”。對(duì)中央、地方各級(jí)政府的責(zé)任分工進(jìn)行了具體的規(guī)定。

二、教育行政體制改革取得的成效與問(wèn)題

自1978年至今，我國(guó)教育行政體制改革的步伐從未停止，從高度中央集權(quán)的權(quán)力體制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的分權(quán)體制，建成了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的教育行政體制基本框架。初步形成了覆蓋整個(gè)社會(huì)的教育體系，構(gòu)建了初等教育、中等教育與高等教育，普通教育與職業(yè)教育，學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育，課堂教學(xué)與遠(yuǎn)程教育相結(jié)合的多層次、多類型和多形式的教育格局，并向終身教育的方向發(fā)展［7］。但是，改革遺留下的老問(wèn)題以及不斷產(chǎn)生的新問(wèn)題還在影響和制約著教育事業(yè)的發(fā)展，亟待研究者與實(shí)踐者進(jìn)一步探討和解決，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)不斷變化、不確定性日益增強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)以及社會(huì)多樣化的需求。

（一）取得的成效

1.形成了 “統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的教育行政體制。20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，在 “分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”等原則的指導(dǎo)下，基礎(chǔ)教育方面，城市的行政體制一般實(shí)行市、區(qū)兩級(jí)辦學(xué)、兩級(jí)管理。個(gè)別城市在區(qū)以下設(shè)學(xué)區(qū)管理本學(xué)區(qū)的基礎(chǔ)教育。農(nóng)村地區(qū)實(shí)行大致分為2～4級(jí)的辦學(xué)管理形式。高等教育方面，形成了中央和省級(jí)政府兩級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)的管理體制，進(jìn)行了擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)以及聯(lián)合辦學(xué)等方面的改革。新的高等教育行政體制為我國(guó)高等教育在21世紀(jì)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，具有重要的戰(zhàn)略意義。

2.優(yōu)化教育管理結(jié)構(gòu)，逐步理順事權(quán)關(guān)系。優(yōu)化基礎(chǔ)教育管理結(jié)構(gòu)，規(guī)定了中央、省、市、地方教育管理機(jī)構(gòu)的管轄范圍和權(quán)限，從傳統(tǒng)的命令與服從逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)與合作的相對(duì)獨(dú)立的隸屬關(guān)系。這些轉(zhuǎn)變?cè)鰪?qiáng)了地方管理部門的權(quán)力，提高了地方的辦學(xué)積極性，增強(qiáng)了地方政府的責(zé)任感。

3.基本建立起教育法規(guī)體系，教育事業(yè)開(kāi)始步入依法治教軌道。30年來(lái)，國(guó)家以推進(jìn)教育發(fā)展與改革為核心，大力推進(jìn)教育立法工作，全國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)出臺(tái)了一系列關(guān)于基礎(chǔ)教育和高等教育的行政法規(guī)、地方性教育法規(guī)和規(guī)章制度，初步形成了有中國(guó)特色的社會(huì)主義教育法規(guī)體系［8］。使教育基本的、重要的方面都做到了有法可依，為教育事業(yè)的改革和發(fā)展、規(guī)范各級(jí)各類辦學(xué)行為、保護(hù)學(xué)校和師生合法權(quán)益、提高教育質(zhì)量及工資標(biāo)準(zhǔn)、教育投入體制等方面提供了堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

4.實(shí)行教育行政體制改革，促進(jìn)教育公平的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。堅(jiān)持教育的公益性和普惠性，是中國(guó)特色社會(huì)主義教育的顯著特征。近幾年來(lái)，在促進(jìn)教育公平、努力提供均等化的基礎(chǔ)公共教育服務(wù)等方面，全社會(huì)的受教育機(jī)會(huì)、公共教育資源配置、教育制度規(guī)則的公平狀況等方面，都有明顯提高。例如，堅(jiān)持教育資源向農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和薄弱學(xué)校傾斜，將新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村，目的即在于逐漸縮小教育發(fā)展的城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和校際差距，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家的教育公平。

（二）存在的問(wèn)題

1.教育發(fā)展的區(qū)域不平衡性。隨著國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的分權(quán)體制改革步伐的加快，辦學(xué)權(quán)限與投資責(zé)任主體不斷下移，區(qū)域教育的發(fā)展主要取決于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及地方政府財(cái)政的收支情況。例如，在實(shí)施 “以縣為主”的基礎(chǔ)教育行政體制的過(guò)程中，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，基礎(chǔ)教育區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)不均衡性，并加重了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)［9］。這種不均衡性不僅表現(xiàn)在內(nèi)陸與沿海地域之間，西部、東部和中部之間，也體現(xiàn)在位于同一區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)之間。

2.改革進(jìn)入 “深水區(qū)”，部分政策落實(shí)不力。教育行政體制的改革是通過(guò)教育政策的規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)的，教育政策的制定是制定主體依據(jù)自身利益需求，結(jié)合各種利益群體的要求，對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過(guò)程。而政策執(zhí)行者往往是各級(jí)各部門的教育相關(guān)領(lǐng)域工作者，尤其是一線的實(shí)踐者。但由于雙方所處位置不同，考慮問(wèn)題的方式不同，對(duì)利益的訴求也不同，使以往諸多教育政策沒(méi)有按照具體精神得到切實(shí)執(zhí)行，實(shí)施時(shí)間和實(shí)際效果超出了政策制定主體的預(yù)期，教育政策在執(zhí)行過(guò)程中陷入困境。例如，農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的問(wèn)題，國(guó)家層面的意圖在于 “因地制宜”，根據(jù)本地情況合理進(jìn)行布局調(diào)整，但在執(zhí)行過(guò)程中，地方政府往往采用 “一刀切”的方式，沒(méi)有考慮到實(shí)際狀況，引發(fā)了諸多問(wèn)題。

3.權(quán)力轉(zhuǎn)移方式改革僅限于體制內(nèi)部，缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，權(quán)力轉(zhuǎn)移主要集中于上一級(jí)政府權(quán)力下放給地方政府機(jī)構(gòu)和公立學(xué)校的縱向變遷上，權(quán)力再分配的進(jìn)程相對(duì)緩慢，政府和學(xué)校之間的權(quán)力配置目標(biāo)不夠清晰，相互之間的行政關(guān)系沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變，教育行政管理活動(dòng)缺少關(guān)于職權(quán)和實(shí)施程序的法律監(jiān)督機(jī)制。各級(jí)行政部門對(duì)政策實(shí)施情況的評(píng)價(jià)，多重視自上而下的評(píng)價(jià)，忽視自下而上以及橫向的比較評(píng)價(jià)；社會(huì)群體也沒(méi)有足夠的信息來(lái)有效地監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)及其成員的活動(dòng)［10］，沒(méi)有形成政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)等各類主體行使公共教育權(quán)力的制衡與監(jiān)管機(jī)制；存在公共教育權(quán)力行使的失范現(xiàn)象，不利于體制的創(chuàng)新變革［11］。

4.政府需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變教育管理職能。當(dāng)前，在政府教育管理職能的實(shí)施過(guò)程中，尚未形成有限政府——規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式都受到法律明確規(guī)定和有效制約的政府。政府管理的行政措施、財(cái)政專項(xiàng)和各種工程的實(shí)施，反而強(qiáng)化了行政職能［12］，并隨之衍生出 “集權(quán)化、行政化及管理職能越位、缺位、錯(cuò)位”等諸多問(wèn)題［13］。同時(shí)，相對(duì)于中央政府人才濟(jì)濟(jì)的狀況而言，地方教育管理機(jī)構(gòu)中，人員的理論水平和管理能力仍有很大欠缺［14］。

5.地方教育行政部門的主動(dòng)創(chuàng)新性式微。伴隨著教育行政體制的變遷，教育管理權(quán)力不斷下移，地方教育行政部門的事務(wù)日趨繁雜，涉及到的地域、部門越來(lái)越寬泛，所碰觸的主題也逐漸深入，創(chuàng)新促成改革、創(chuàng)新提升發(fā)展的局面漸漸顯現(xiàn)。當(dāng)前問(wèn)題主要表現(xiàn)為：地方教育行政體制主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力不強(qiáng)，創(chuàng)新主體的單一性依舊持續(xù)，創(chuàng)新內(nèi)容還需要深入挖掘，制度對(duì)持續(xù)性的創(chuàng)新活動(dòng)保障不足，等等。對(duì)這些問(wèn)題的認(rèn)知和解決，對(duì)于推動(dòng)地方教育行政體制創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)教育體制改革攻堅(jiān)目標(biāo)，是一個(gè)必要的基礎(chǔ)［15］。

6.科層制管理對(duì)創(chuàng)造性的束縛。我國(guó)的教育行政體制以科層制管理模式為藍(lán)本，科層制本身容易引起體制內(nèi)部集權(quán)與分權(quán)的矛盾、機(jī)構(gòu)自我膨脹、職能不斷擴(kuò)張、官僚主義盛行等問(wèn)題?？v觀近十年來(lái)頒布的各種教育教學(xué)制度，更多的是過(guò)度強(qiáng)調(diào)紀(jì)律性，遵循制度 “照章辦事”，這種非人格化的管理模式，鉗制了人的思維方式和行為模式，延伸到學(xué)校管理領(lǐng)域，就演化為官僚式的冷漠。隨著時(shí)代的發(fā)展，社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，人們的需求受價(jià)值觀的支配也相應(yīng)地呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)，亟需科層制在新的價(jià)值觀和生活方式的背景下做出相應(yīng)的改變，改變其束縛主體創(chuàng)造性的負(fù)面效應(yīng)。

7.缺少社會(huì)組織的參與管理，亟需增強(qiáng)教育行政組織的活力。社會(huì)組織作為一種獨(dú)立的社會(huì)力量，是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，發(fā)揮著不可替代的重要作用。在社會(huì)公共管理領(lǐng)域內(nèi)，政府與其他社會(huì)組織共同構(gòu)成了相互依存的治理體系。這種相互依存的治理體系一方面排除了主要依靠單一等級(jí)制自上而下進(jìn)行協(xié)調(diào)的可能性，另一方面擺脫了依靠 “看不見(jiàn)的手”的操縱，其運(yùn)作邏輯主張以 “參與”、“談判”為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)各行為主體之間的 “對(duì)話”與 “協(xié)商”［16］。若缺少社會(huì)組織力量的介入和參與，創(chuàng)新往往會(huì)流于形式。因此，教育行政體制改革必須調(diào)動(dòng)一切積極因素，充分發(fā)揮包括各種社會(huì)組織在內(nèi)的多元主體的作用，發(fā)揮各種團(tuán)隊(duì)、組織和個(gè)人的辦學(xué)積極性，加大公民對(duì)政府教育行政的制約力量，擴(kuò)大公民參與教育管理的權(quán)利，使之擁有更多自主活動(dòng)的空間，進(jìn)一步增強(qiáng)教育行政組織的活力。

［1］鮑傳友，馮小敏.徘徊在公平與效率之間：中國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制變遷及其價(jià)值向度 ［J］.教育科學(xué)研究，2009，（05）.

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［5］田成紅.我國(guó)高等院校校外合作辦學(xué)管理的再探［D］.成都：電子科技大學(xué)碩士論文，2009：20.

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