李林蓉

(四川文化產業(yè)職業(yè)學院,四川成都 610213)

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發(fā)達國家糧食生產者價格政策的比較分析

李林蓉

(四川文化產業(yè)職業(yè)學院,四川成都 610213)

作為維持國家經濟安全的基礎保障和全球性的戰(zhàn)略物資，糧食問題歷來為各國政府重視和關注。工業(yè)化達到一定階段后，大部分國家紛紛采取糧食支持保護措施，其政策目標及政策工具歷經不斷調整業(yè)已發(fā)展為成龍配套的政策體系，但對糧食生產者價格的干預卻始終存在。而糧食生產者價格干預僅有調節(jié)糧食市場供求和保障糧農最低收入的作用，無法反映糧食生產成本和持續(xù)提高糧農收入，但由于其操作簡單，成本較低，效果直接，比較適合糧農數量多且經營規(guī)模小的國家在短期內使用。

糧食生產者價格;最低收購價;政策工具;脫鉤

1 典型發(fā)達國家(經濟體)糧食生產者價格政策演進概況

1.1 美國第一次世界大戰(zhàn)(1914～1918年)期間，美國得益于戰(zhàn)爭帶來的糧食出口貿易繁榮和加速的城市化進程帶來的糧食需求量持續(xù)增加，糧食售價不斷提高。因此，20世紀20年代以前，美國政府基本采用了自由放任的糧食市場政策[1]。然而第一次世界大戰(zhàn)的結束卻直接導致美國為期10年的糧價暴跌，并最終引發(fā)了美國的農場破產潮和農業(yè)經濟危機[2]。

進入20世紀30年代，美國開始通過糧食收購價支持政策等手段直接干預糧食市場，以避免谷賤傷農。有代表性的如聯邦政府的商品信貸公司(the Commodity Credit Corporation, CCC)實施的無追索權貸款和政府購買政策。這些糧價支持政策在保障了糧農的最低收入之外，最直接的后遺癥就是造成了國家財政壓力與糧食過剩的矛盾。

自20世紀70年代起，美國政府開始推動糧食生產者價格支持政策向收入支持政策轉型，以緩解由于糧價補貼造成的財政壓力、提高糧食政策效率。其方法就是采用目標價格政策取代收購價支持政策作為糧食政策從價格支持向收入支持的過渡工具。1973年美國《農場和消費者保護法案》提出按照主要農產品生產成本為基礎確定目標價格，當糧食生產者價格低于目標價格時，政府向農場主支付與兩者差額相當的現金補貼以保證農場主獲得比較穩(wěn)定的、與其他行業(yè)相當的利潤率。

然而迫于財政赤字和GATT烏拉圭回合農業(yè)協(xié)議(1995年后，稱為WTO農業(yè)協(xié)議)的雙重壓力，美國政府于1985和1996年2次頒布農業(yè)法案推動農業(yè)支持政策同當年農產品市場價格脫鉤，開始市場化導向的農業(yè)政策改革。其中，1996年的《聯邦農業(yè)完善和改革法案》被譽為美國農業(yè)支持政策市場化導向改革的標志。但受到國內農場主利益集團的反對，糧食生產者價格政策市場化改革的成效并不顯著。

2002年美國出臺《農業(yè)安全與農村投資法案》，其核心是通過增加對農業(yè)的投入和補貼，為農場主構建“可靠的收入安全網”[3]。在糧食政策方面不僅保留直接收入補貼外，還恢復和創(chuàng)造了如營銷援助貸款政策和反周期支付政策等價格支持手段。2008年的《農業(yè)安全和農村投資法案》中，在2006～2007年國際谷物價格持續(xù)上漲、農場主收入大幅提高的政策利好背景下，依然延續(xù)并維持了2002年農業(yè)法案提出的所有糧食生產者價格政策的措施和水平。

2014年2月，延遲兩年頒布的美國《食物、農場及就業(yè)法案》正式出臺。在糧食生產者價格政策方面，2014年法案做出了較大調整。首先取消了直接收入補貼、反周期支付等不掛鉤的糧食支持政策，取而代之新設立了價格損失保障和農業(yè)風險保障等與價格和生產脫鉤的糧食生產者補貼政策工具，但仍然保留了營銷援助貸款政策這一直接的生產者價格支撐政策。營銷援助貸款價格作為美國糧食等農產品的最低收購價格，對美國糧食收購市場價格起到了支撐作用[4]。

1.2 歐盟20世紀60年代歐共體各成員國由于飽受二戰(zhàn)創(chuàng)傷，糧食產量低下，貿易逆差持續(xù)。為迅速增加糧食等農產品的供應，歐共體6成員國于1962年1月共同簽署共同農業(yè)政策(Common Agricultural Policy, CAP)原始框架協(xié)議《建立農產品統(tǒng)一市場折衷協(xié)議》，其具體政策工具為每年重新確定的農產品干預價格(the intervention price)和在其基礎上制定的目標價格(the target price)、國家收購價格(即門檻價格the threshold price)。

在共同農業(yè)政策的影響下，歐共體的糧食供給能力很快恢復，同時也伴生而來了糧食生產過剩和財政負擔增加的問題。為應對政策弊端，歐共體委員會針對糧食(農產品)生產者價格支持政策進行了多次調整改革，如1988年2月啟用的預算穩(wěn)定機制，通過干預價格與糧食等農產品的保證數量(MGQs)掛鉤來限制糧食產量和農業(yè)財政預算的過快增長。

1992年6月，為降低農業(yè)財政負擔和配合烏拉圭回合談判需要，歐共體對共同農業(yè)政策進行了第一次系統(tǒng)改革，改革的重點是采用直接收入補貼代替糧食(農產品)的生產者價格支持。1999年3月歐共體又通過《2000年議程：21世紀共同預算的前景和政策重點》進一步降低了對糧食(油料作物、奶制品、牛肉)等的生產者價格支持，對共同農業(yè)政策的市場干預進行了更為徹底的改革。

2003年以后，為配合多哈回合農業(yè)談判，歐盟的共同農業(yè)政策逐步向著更加市場化的方向邁進。具體改革措施為削減糧食(農產品)的生產者支持價格水平，如2003年改革條例開始用單一農場補貼取代價格補貼，并下調補貼力度；2008年改革條例又進一步削減糧食等主要農產品的干預價格，將大麥和高粱等品種的干預價格設定為0。2013年10月23日，歐洲議會和歐委會就2014歐盟年共同農業(yè)政策的過渡措施達成政治協(xié)議，明確了歐盟共同農業(yè)政策下一步改革方向，即削減農業(yè)支付的規(guī)模、增長和轉移限制。

1.3 日本日本制定糧食政策的最初目的是在戰(zhàn)爭時期保證有限糧食的有效供給。如1942年的《糧食管理法》規(guī)定了主要糧食產品的統(tǒng)一收購、統(tǒng)一批發(fā)、統(tǒng)一定價、定量零售的糧食管理制度。日本的糧食生產者價格管制政策在戰(zhàn)時為應對糧食供給短缺發(fā)揮了較大作用。第二次世界大戰(zhàn)結束之后，隨著糧食短缺問題的緩和，政府逐漸放開了直接管制的糧食品種(日本主食大米除外)。如對麥類產品的供給由直接管理轉變?yōu)殚g接管理，即在保持進口管控的前提下放開國內市場，并對麥類產品的生產采取最低保護價格制度。至20世紀60年代以后，糧食生產者價格政策的目標逐漸轉變?yōu)橥ㄟ^對糧食等農產品的價格保護來穩(wěn)定和提高農戶的收入水平，促進糧食生產的順利發(fā)展。

進入20世紀70年代，為緩解大米過剩，日本糧食廳開始對大米收購實行數量限制。1972年又廢止了一直沿用的戰(zhàn)時《物價統(tǒng)治令》對消費者米價的限制，改革針對糧食消費者的保護措施為對糧食生產者的保護政策；又從1990年開始采用公開競標方式作為自主流通米的價格，以作為大米批發(fā)交易價格的形成基礎。

為適應WTO《農業(yè)協(xié)定》對糧食政策市場化改革的要求， 1994年起日本國會以頒布《關于主要糧食供需和價格安定的法律》，同時廢止《糧食管理法》為標志，開始實施了第二次世界大戰(zhàn)后力度最大的糧食政策改革。有關糧食生產者價格政策的改革內容包括逐年降低對糧食等農產品的價格支持水平，同時對糧農的支持方式也由價格補貼逐步向直接或間接的收入補貼政策轉型。如2012年制定的米價變動補償金政策，就是以前一年的大米平均售價為基準價格，由政府對本年度米價與基準價格之間的差價進行補貼，以保障糧農種植稻米的穩(wěn)定收益。米價變動補償金政策起到了糧食支持政策由價格補貼向收入補貼轉型的橋梁作用。

1.4 韓國1950年，為應對建國之初的糧食短缺和百廢待興，韓國頒布了《糧食管理法案》，形成韓國糧食政策的基本框架。該法構建了韓國糧食等農產品市場交易與行政管控相結合的價格雙軌管理體制。政策推行初期，韓國政府為掌握充裕的糧食儲備，對稻米的收購價格一度低于糧農的種糧成本，一定程度上挫傷了糧農的種糧積極性。于是韓國政府于1960年初將稻米的收購價格提高到種稻成本之上。

從1968年起，韓國開始針對稻米種植農戶實施“購銷倒掛”的糧食生產者價格支持政策(即高價收購、廉價出售，差價由政府補貼[2]。補貼資金來自于在1970年《糧食管理法案》基礎上建立的糧食管理基金(Food Grain Management Fund)。由于1969到1978年的10年間，每年糧食收購價格都有大幅度的提高，糧食管理基金赤字也隨之持續(xù)擴大。韓國政府于1994年廢止了糧食管理基金，重建強化糧食庫存基金(Food Grain Stock Consolidating Fund)處理糧食產品的差價補貼事項)，并不斷擴大支持的產品范圍，次年擴大到麥類，1977年起又擴大到大豆和玉米。迫于“購銷倒掛”帶來的巨額財政壓力，1993年韓國政府對糧價雙軌制進行改革。改革內容為改變稻米等糧食產品的政府定價機制，通過農業(yè)協(xié)同中央會(NACF, National Agricultural Co-operatives Federation)的競爭性投標機制來決定國家糧庫向市場出售的糧食產品的價格。

為履行烏拉圭回合農業(yè)協(xié)定，2004年之后，韓國廢除了“購銷倒掛”的價格補貼方式，自2005年“水稻收入補償直接補貼計劃”[5]開始，正式啟用直接收入補貼取代糧食價格支持[4](如2004年開始采用的“稻田直接收入支持機制”)。“水稻收入補償直接補貼計劃”采用3種不同的糧食支持政策工具來保障國產水稻的供給，即固定性補貼、變動性補貼和政府采購計劃，并隨著韓國大米市場的全面放開而不斷加大國內水稻種植支持的力度。如針對水稻的固定性補貼已由2005/2006年政策執(zhí)行之初的補貼60萬韓元/hm2級次增加至2014/2015的100萬韓元/hm2，固定性補貼總支出亦由2006年的7 168億韓元增加至2014年的約8 000億韓元；變動性補貼水平由韓國國會每隔3年修訂價格為基準。政策執(zhí)行10年來補貼總規(guī)模核算由2006年的4 708.35億韓元浮動至2014年的3 153億韓元。2014年的變動性補貼也是2010年后首次啟動的此項補償政策；政府采購計劃即政府通過應急公共儲備系統(tǒng)(PSSE)在收獲期隨行就市地收購相當數量的當年新米，并在非收獲期間出售，以保證國內大米價格的穩(wěn)定。

2 典型發(fā)達國家(經濟體)糧食生產者價格政策比較分析

2.1 政策目標美國、歐盟、日本和韓國糧食生產者價格支持政策的演變歷程表明，各國(經濟體)糧食生產者價格政策目標及政策工具隨著本國糧食發(fā)展任務和國際環(huán)境的變化而不斷調整(表1)，日漸形成了以非直接市場干預為主體的糧食生產者價格支持政策體系。各國(經濟體)糧食生產者價格政策目標的轉變都與本國政府對待糧食安全的態(tài)度和國家糧食發(fā)展的階段性特征密切相關。

注：根據美國農業(yè)部(USDA)經濟研究局(Economic Research Service, ERS)Farm Bills， EUROPA(歐盟官方網站)The CAP Policies，日本農林水産省組織·政策網站，韓國Policy網站相關資料整理。

與其他農業(yè)扶持政策相類似，各國(經濟體)的糧食生產者價格支持政策都是在工業(yè)化中期階段前后，初步具備反哺農業(yè)的能力后出現的。縮小工農差距，實現國民經濟的平衡發(fā)展是工業(yè)化中期階段各國(經濟體)農業(yè)政策的核心目標之一。相應地，保護糧農的相對利益和穩(wěn)定收入也成為這一階段糧食生產者價格支持政策的主要目標。另一方面，考慮到糧食價格-產量的發(fā)散型蛛網波動的可能性，保持基本平衡的糧食供應也成為糧食政策的又一核心目標。因此，從糧食生產者的角度看，糧食價格支持政策對糧食市場的貢獻應是多元的：即在供過于求的情況下吸納市場上的過剩糧食、供不應求情況下提高糧食產量、供求平衡情況下保證糧食生產潛力，這些國家糧食安全目標的實現與糧食生產者利益的保護密不可分。因此，各國(經濟體)的糧食生產者價格政策就是基于實現保護糧食生產者利益和國家糧食安全兩個目標而制定的。糧食價格政策的重心在兩目標之間轉換的時點由國家糧食生產條件和供求狀況所決定。

2.2 政策工具上述典型發(fā)達國家的糧食生產者價格政策涉及到糧食的生產、銷售、儲備和收入等各個環(huán)節(jié)。并且經過WTO農產品談判，各國(經濟體)對糧食生產者價格支持的形式也越來越趨于市場化，直接的市場價格干預逐漸淡出政策工具選項列表，取而代之的是采取差額補貼等過渡性的糧食生產者價格政策工具和收入直補、風險補貼等與當年產量、價格脫鉤的市場化政策工具達成糧食發(fā)展的階段性目標，如圖1和圖2所示。表2列舉了典型發(fā)達國家在各個時期所采取的主要糧食生產者價格政策工具。

通過典型發(fā)達國家(經濟體)糧食生產者價格政策工具的比較可以看出：發(fā)達國家糧食生產者價格支持政策除傾向于減少對糧食生產者市場的價格干預之外，還附帶了多樣化的市場責任，如環(huán)境保護、保障糧食生產潛力等，以利于政策效率的提高。

2.3 政策效果在實現具體的糧食發(fā)展目標的價格政策工具序列中，選擇某個政策工具的配搭對達成糧食發(fā)展目標的作用方式和作用效果是截然不同的。如針對增加糧農收入的目標，采取差價補貼政策就比最低保證價格政策的作用方式要直接，效果更好。在這一方面，典型發(fā)達國家的糧食生產者價格政策設計經驗有較好的借鑒意義。如美國、歐盟等國(經濟體)的最低價收購政策常常與產量限制政策互相捆綁使用，可以顯著減輕政府糧食收儲壓力。同時，選擇各種不同的政策工具的執(zhí)行成本也會影響政策的效率。如政策針對的主體是從事小規(guī)模經營的糧食生產者，在選擇生產者價格政策工具時，由于目標價格政策的標準較難確定且程序相對復雜，政府會優(yōu)先考慮成本低效益高的方案以提高糧食生產者價格政策的執(zhí)行效率。

3 結論

該研究選取美國、歐盟、日本、韓國等國家的糧食生產者價格政策進行比較分析，結果表明：在工業(yè)化發(fā)展到一定程度之后，發(fā)達的市場經濟國家紛紛對糧食生產者價格采取了支持保護措施，糧食生產者價格政策目標及政策工具是隨著糧食發(fā)展任務和環(huán)境的變化而不斷調整的。在不同的國內外環(huán)境和糧食發(fā)展階段，各國(經濟體)對糧食生產者價格政策目標和政策工具的選擇各不相同。主要原因一方面是由于糧食生產者價格政策目標是一個多元化的目標體系，另一方面是由于每種價格政策工具對目標的作用方式、成本和效果不同。

表2 美、歐、日、韓糧食生產者價格政策工具比較

注：根據美國農業(yè)部(USDA)經濟研究局(Economic Research Service, ERS)Farm Bills， EUROPA(歐盟官方網站)The CAP Policies，日本農林水産省組織·政策網站，韓國 Policy網站相關資料整理。

盡管各國(經濟體)現階段的糧食政策工具的具體內容和運行機制各異，但其基本原理卻有共通之處?？傮w來看，隨著各國(經濟體)經濟社會水平的發(fā)展和國際環(huán)境的改變，其糧食生產者價格政策工具也在不斷地進行調整，但對生產者價格的干預卻始終存在?，F階段糧食生產者價格干預的形式大致有2種：一種是支持價格，也稱為最低保證價格，如美國的無追索權貸款，歐盟的干預價格等；一種是目標價格，或稱為基準價格，這在美國、歐盟、日本和韓國的糧食生產者價格政策中都有使用。一般來說，最低保證價格只有調節(jié)市場供求和保護農民最低收入的作用，它無法反映糧食生產成本和持續(xù)提高農民收入，且有可能干擾到糧食市場價格信號正常發(fā)揮作用，但由于其操作簡單，成本較低，效果直接，比較適用于擁有大量小規(guī)模農戶的國家在短期內使用。

[1] 韋斯利·D·塞茨，杰拉爾德·C·納爾遜，哈羅德·G·哈爾克羅.資源、農業(yè)與食品經濟學[M].田志宏，等，譯.北京：中國人民大學出版社, 2005.

[2] 美國農業(yè)部(USDA)經濟研究局(Economic Research Service, ERS). Milestones in U.S. Farming and Farm Policy[R].2005.

[3] 美國農業(yè)部(USDA)經濟研究局(Economic Research Service, ERS).Farm Bill[R].2002.

[4] 徐更生.美國農業(yè)政策[M].北京：經濟管理出版社，2007:102.

[5] 商務部.韓國糧食業(yè)現狀[EB/OL]. http://ccn.mofcom.gov.cn/spbg/show.php?id=5921,2007.

Comparative Analysis on Developed Countries’ Grain Producer Price Policy

LI Lin-rong

(Sichuan Vocational College of Cultural Industries, Chengdu, Sichuan 610213)

Grain problem has always received more recognition and attention from governments as the basis of maintaining national economic security and global strategic materials. Most countries are taking food support protection after the industrial revolution, its policy objectives and policy tools has developed as a completed policy system during constantly adjustment, but grain producer price intervention always exists. As grain producer price intervention can only adjust the grain market supply-demand balance and ensure farmers’ minimum income. It cannot reflect the cost of grain production and continually improve the farmers’ income. Because of its simplicity, lower cost and direct affection, it fits the countries with small scale farmers in short term use.

Grain producer price; The minimum-purchasing price; Policy tool; Decoupling

李林蓉(1982- )，女，四川劍閣人，講師，碩士，從事文藝學研究。

2014-11-14

S-9

A

0517-6611(2015)01-372-04