衡潔

新上山下鄉(xiāng)成燎原之勢(shì)，各路資本扮演著重要角色。數(shù)據(jù)顯示，到2014年6月底，流入企業(yè)的農(nóng)村承包地面積已達(dá)3864.7萬(wàn)畝。更重要的是，流入面積還在逐年上升，2012年流轉(zhuǎn)入企業(yè)的土地面積比上年增長(zhǎng)34%，2013年比上年又增長(zhǎng)了40%。有人調(diào)侃，如果搞資本運(yùn)作的人，現(xiàn)在還沒接觸幾個(gè)“資本下鄉(xiāng)”項(xiàng)目，那他的生意屬于不太好的那一類。

然而，資本躁動(dòng)背后，隱憂叢生。

把農(nóng)民“踢”了出去

十八屆三中全會(huì)后，土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的二次分離為土地流轉(zhuǎn)打開了一扇門。

2013年中央一號(hào)文件提出，鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)，這給活躍的資本打了一針興奮劑。國(guó)家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所涂圣偉曾這樣總結(jié)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域所帶來的積極效應(yīng)：一是優(yōu)化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素關(guān)系，帶來規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng);二是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步，帶來知識(shí)溢出效應(yīng);三是推動(dòng)了農(nóng)業(yè)合作組織發(fā)展，帶來社會(huì)組織效應(yīng)。

然而，工商資本因?yàn)樽陨淼膬?yōu)勢(shì)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利地位，如果長(zhǎng)時(shí)間大規(guī)模地直接參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，會(huì)在部分地區(qū)和一些利潤(rùn)較高的行業(yè)對(duì)小農(nóng)生產(chǎn)形成替代，影響農(nóng)民就業(yè)和增收，小農(nóng)戶就會(huì)被排擠出局。雖然這是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，也有利于提高產(chǎn)業(yè)集中度和生產(chǎn)率，但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍是目前中國(guó)大部分農(nóng)民的生計(jì)來源，在農(nóng)村社會(huì)保障體制尚不健全的情況下，如果一味任憑工商資本自由發(fā)展，出局農(nóng)民未來堪憂。

好政策總有可能被歪嘴和尚念歪。在一些地方，土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了“名為流轉(zhuǎn)、實(shí)為強(qiáng)征”的做法，把農(nóng)民一腳踢開。對(duì)此，中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，中小企業(yè)、金融資本等生產(chǎn)要素進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的趨勢(shì)越來越密集，個(gè)別地方政府在資本的要挾下征收土地，把集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后再承包出去，這直接導(dǎo)致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中被踢出局，讓農(nóng)民權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害。

隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的層層轉(zhuǎn)包，農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的自主性和議價(jià)能力也在減弱。在現(xiàn)有政策下，農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)過層層轉(zhuǎn)包，跟農(nóng)民或直接和土地受讓方簽訂協(xié)議，都是符合現(xiàn)有土地政策的，但后者更能保障農(nóng)民權(quán)益?！罢梢愿喟l(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管角色，監(jiān)督合約雙方的運(yùn)作經(jīng)營(yíng)要在政策法律框架內(nèi)運(yùn)行，而不是成為市場(chǎng)主體?！蓖跣∮痴f。

醉翁之意不在酒

2009年以前，資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目還比較專注于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和開發(fā)，之后，在全球資本下鄉(xiāng)的熱潮涌動(dòng)下，中國(guó)的資本也開始下鄉(xiāng)租用大片優(yōu)質(zhì)耕地。有些資本“項(xiàng)莊舞劍，意在沛公”，或者受土地增值誘惑進(jìn)入農(nóng)業(yè)，或者以套取國(guó)家補(bǔ)貼為目的，土地流轉(zhuǎn)后“圈而不用”，造成耕地資源的浪費(fèi)和低效使用。

有的“掛羊頭賣狗肉”，名義上是進(jìn)行耕種或養(yǎng)殖，但一粒麥子沒結(jié)出，一頭豬也沒出欄。有些資本則“明修棧道，暗度陳倉(cāng)”，將流轉(zhuǎn)來的土地搞房地產(chǎn)開發(fā)甚至轉(zhuǎn)手倒賣，導(dǎo)致土地非糧化、非農(nóng)化，對(duì)國(guó)家糧食安全構(gòu)成威脅。

據(jù)媒體報(bào)道，在山東、河南等地，多數(shù)“土地流轉(zhuǎn)大戶”因難以負(fù)擔(dān)數(shù)千畝土地的經(jīng)營(yíng)壓力，在資金鏈驟然收緊的情況下，不得不采取將土地二次轉(zhuǎn)包或者“非糧化”經(jīng)營(yíng)，甚至最后直接打包跑路。

農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院一位專家解釋了背后的緣由：“追逐利益是資本下鄉(xiāng)的根本動(dòng)因。因此不少土地流轉(zhuǎn)大戶把土地用于了利潤(rùn)回報(bào)更高的經(jīng)濟(jì)類作物種植，甚至徹底‘非農(nóng)化?！庇嘘P(guān)數(shù)據(jù)顯示，在一些地區(qū)，工商企業(yè)租地種糧食的只有6%。即便承包、租賃的土地用于農(nóng)業(yè)用途，工商資本也往往選擇種植經(jīng)濟(jì)作物，定位高端市場(chǎng)。

一位曾參與過資本下鄉(xiāng)的圈內(nèi)人告訴本刊記者，種糧收益低、周期長(zhǎng)、回款慢，并不被資本所青睞，為了將手中土地效益最大化，圈地方可謂是絞盡腦汁打政策的擦邊球?！氨热缯f政策嚴(yán)格規(guī)定在土地上不準(zhǔn)建設(shè)房屋，那好，有人就想出辦法，不打地基，將房子建立在四根木樁之上，這樣就難以被定性為建房。而這樣的房子，作為鄉(xiāng)村娛樂項(xiàng)目來說，是完全夠用的?！?/p>

鑒于此，2014年11月，中央印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為和使用界限再次作出嚴(yán)格規(guī)范。時(shí)隔不到半個(gè)月，12月2日召開的中央深改小組第七次會(huì)議又強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村土地改革有三條底線——土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。重視程度可見一斑。

鼓勵(lì)“務(wù)農(nóng)”者重農(nóng)不抑商

資本本身的趨利性和流動(dòng)性，決定了其內(nèi)在的“非理性繁榮”。因此，不受節(jié)制的資本好比“一匹野馬”，在上山下鄉(xiāng)的過程中需要裝上“轡頭”。

在鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)的同時(shí)，要警惕資本炒作土地，加強(qiáng)監(jiān)管，不要讓資本下鄉(xiāng)變成資本的盛宴，這已成為業(yè)內(nèi)共識(shí)。云南師范大學(xué)教授周文表示，為堵住資本炒作農(nóng)地流轉(zhuǎn)的漏洞，首先要設(shè)置“資本入地”的門檻。一是設(shè)置明確的上限標(biāo)準(zhǔn)，使資本進(jìn)入農(nóng)村承包土地的規(guī)模有所控制;二是政府要做好服務(wù)引導(dǎo)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，同時(shí)加強(qiáng)事前、事中和事后的市場(chǎng)監(jiān)管，防止非糧化、非農(nóng)化傾向。其次要設(shè)立“資本下鄉(xiāng)”甄選機(jī)制。特別是突出對(duì)其農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)背景和能力的考察，避免一些短期逐利的資本盲目進(jìn)入，造成土地資源浪費(fèi)和農(nóng)民利益受損。再者要建立資本進(jìn)入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的退出機(jī)制。包括征收“資本入地”風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，應(yīng)對(duì)資本在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)不善中途退出，扼制土地流轉(zhuǎn)中的“圈地沖動(dòng)”。

高層人士也對(duì)此發(fā)聲。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊說，為了避免農(nóng)村出現(xiàn)大資本排擠小農(nóng)戶，避免出現(xiàn)土地的大規(guī)模兼并，避免大批農(nóng)戶喪失經(jīng)營(yíng)主體地位，必須對(duì)工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地采取慎重態(tài)度。而目前的核心問題在于，如何界定工商企業(yè)是否為“長(zhǎng)時(shí)間、大面積”租賃農(nóng)地，地方政府如何監(jiān)控工商企業(yè)的用地情況，以及如何科學(xué)地建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度等。

“政府對(duì)工商資本長(zhǎng)時(shí)間、大面積租用農(nóng)地的態(tài)度是謹(jǐn)慎的，但不代表政府對(duì)資本進(jìn)入農(nóng)村是消極的?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士指出，雖說要建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻和監(jiān)管制度，但是總體而言，政府是鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，以及農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的，更將引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股龍頭企業(yè)，以增加財(cái)產(chǎn)性收入。

據(jù)悉，相關(guān)部門正抓緊征集工商資本租賃農(nóng)地準(zhǔn)入監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范問題的建議，有望在今年出臺(tái)規(guī)范工商資本下鄉(xiāng)的具體辦法。