鞠海龍

美國(guó)南海政策的歷史分析
——基于美國(guó)外交、國(guó)家安全檔案相關(guān)南海問(wèn)題文件的解讀*

鞠海龍

美國(guó)南海政策形成于20世紀(jì)50年代冷戰(zhàn)時(shí)期，發(fā)展于70年代中美建交的過(guò)程中，最終經(jīng)由冷戰(zhàn)后中美戰(zhàn)略關(guān)系的調(diào)整而趨于定型。在這一歷史過(guò)程中，美國(guó)南海政策確立了從屬于東亞整體戰(zhàn)略，以及一般情況下保持中立 “不介入”具體爭(zhēng)端事務(wù)的基本原則。然而，在東亞整體戰(zhàn)略主導(dǎo)美國(guó)南海政策的情況下，中立不介入原則并非永恒不變。美國(guó)國(guó)務(wù)院外交檔案、國(guó)家安全檔案和蓋爾公司解密文件數(shù)據(jù)庫(kù)的資料分析顯示，美國(guó)南海政策的基軸不在于南海爭(zhēng)端不選邊站的原則，也不在于對(duì)盟友的承諾，而在于美國(guó)亞太利益對(duì)南海政策的戰(zhàn)略需求。

美國(guó) 南海政策 外交檔案 國(guó)家安全檔案

2009年，美國(guó) “高調(diào)介入”南海地區(qū)事務(wù)。其后，美國(guó)南海政策成為影響南海問(wèn)題發(fā)展的一大外部因素。美國(guó)南海政策的內(nèi)容、目標(biāo)、趨勢(shì)無(wú)疑已經(jīng)成為南海爭(zhēng)端各當(dāng)事國(guó)，尤其是在南海地區(qū)有重要利益的國(guó)家制定相應(yīng)政策的重要參照系。在南海問(wèn)題熱點(diǎn)化的過(guò)程中，不同國(guó)家基于自身的利益和政策欲求對(duì)美國(guó)的政策做出不同解讀和判斷。然而，由于缺乏對(duì)美國(guó)南海政策歷史過(guò)程的理解，相關(guān)解讀和判斷要么過(guò)多強(qiáng)調(diào)美國(guó)戰(zhàn)略東移的影響，夸大美國(guó)介入南海爭(zhēng)端的政策可能性；要么過(guò)多強(qiáng)調(diào)美國(guó)在南海地區(qū)的宏觀戰(zhàn)略利益，否認(rèn)美國(guó)在南海問(wèn)題上選邊站的可能。依據(jù)美國(guó)外交檔案和國(guó)家安全檔案，美國(guó)南海政策形成過(guò)程相對(duì)漫長(zhǎng)。這一政策不僅對(duì)國(guó)家利益的界定非常清晰，而且底限清晰。在南海問(wèn)題持續(xù)升溫和美國(guó)對(duì)華政策調(diào)整的過(guò)程中，全面了解和認(rèn)識(shí)美國(guó)南海歷史檔案所呈現(xiàn)的規(guī)律性特征，對(duì)于當(dāng)代南海問(wèn)題研究和相關(guān)政策決策無(wú)疑具有非常重要的意義。

一、美國(guó)當(dāng)代南海政策的歷史起點(diǎn)

二戰(zhàn)結(jié)束到冷戰(zhàn)開(kāi)始是美國(guó)全球戰(zhàn)略逐漸生成的過(guò)程。隨著兩極格局的確立，美國(guó)在歐洲、東亞地區(qū)的全球戰(zhàn)略布局也逐漸成型。美國(guó)當(dāng)時(shí)的東亞政策從屬于這一國(guó)際戰(zhàn)略框架。由于當(dāng)代南海權(quán)益聲索國(guó)當(dāng)時(shí)均處于剛獨(dú)立，或尚未獨(dú)立，內(nèi)戰(zhàn)剛結(jié)束，或者內(nèi)戰(zhàn)尚未結(jié)束的狀態(tài)，南海主權(quán)爭(zhēng)端雖已初現(xiàn)端倪，但還不是東亞熱點(diǎn)問(wèn)題。決定南海地區(qū)形勢(shì)的重要因素仍然是冷戰(zhàn)。

1951年8、9月間，美、菲、澳、日等國(guó)先后締結(jié) 《美菲共同防御條約》、《澳新美太平洋安全保障條約》、《日美安全保障條約》。依據(jù)這些條約，“日本列島—琉球群島—臺(tái)灣—菲律賓—澳大利亞”一線的國(guó)家和地區(qū)被賦予了近東亞大陸 “島嶼鏈”的特殊地緣戰(zhàn)略價(jià)值。[1]南海諸島及處于東亞大陸和 “近海島嶼鏈”的中間，雖然臨近若干海上通道，但因島嶼自然條件差，軍事價(jià)值并不特別突出。因此，美國(guó)冷戰(zhàn)期間并沒(méi)有完整的南海政策。相關(guān)政策基本上都是基于整個(gè)東亞戰(zhàn)略框架而做出的反應(yīng)。

根據(jù)美國(guó)國(guó)務(wù)院歷史文獻(xiàn)辦公室解密的美國(guó)外交關(guān)系文件集，美國(guó)國(guó)家安全檔案館解密開(kāi)放的國(guó)家安全數(shù)字檔案，以及美國(guó)蓋爾公司解密文件的電子數(shù)據(jù)參考系統(tǒng)，美國(guó)在外交上關(guān)注南海問(wèn)題緣于1950年代菲律賓獨(dú)立后對(duì)南海相關(guān)島嶼主權(quán)的聲索。這一時(shí)期，美國(guó)已經(jīng)注意到了南海諸島相關(guān)島嶼的主權(quán)爭(zhēng)端問(wèn)題，然而，美國(guó)并沒(méi)有意識(shí)到南海諸島及其周邊海域的戰(zhàn)略價(jià)值。對(duì)于當(dāng)時(shí)熱議的 “西沙群島”主權(quán)歸屬等問(wèn)題，美國(guó)官方僅做出了 “西沙群島的法律地位并不明確”的初步結(jié)論。[2]

美國(guó)軍方和外交部門(mén)首次南海政策的探討緣起于1956年中國(guó)建設(shè)永興島和登陸甘泉島的情報(bào)。1956年1月11日，美國(guó)海軍第七艦隊(duì)指揮官根據(jù)相關(guān)情報(bào)向國(guó)防部提出加強(qiáng)偵察西沙地區(qū)，警告中共，考慮公開(kāi)宣稱永興島已成為美軍轟炸目標(biāo)等措施建議。[3]2月，太平洋部隊(duì)總司令基于后續(xù)情報(bào)跟蹤情況，提出美軍暫不宜直接參與到任何針對(duì)中共的反對(duì)行動(dòng)中去。借助第三方力量，如：授權(quán)臺(tái)灣防衛(wèi)司令部向中共發(fā)出警告等方式應(yīng)對(duì)事態(tài)的發(fā)展對(duì)美國(guó)更有利。[4]

1956年6月10日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿胡佛接到駐西貢大使馬丁關(guān)于中共登陸甘泉島的消息后，立即在家中召開(kāi)緊急會(huì)議討論行動(dòng)方案。會(huì)后，在國(guó)務(wù)院回復(fù)駐西貢大使的4011號(hào)電報(bào)中指出：盡管島嶼主權(quán)爭(zhēng)議使目前的事態(tài)顯得很混亂，但是，美國(guó)政府仍將對(duì) “采取軍事行動(dòng)清除永興島、甘泉島和珊瑚島等區(qū)域可能的共產(chǎn)主義活動(dòng)給予最高程度的嚴(yán)正考慮”。[5]當(dāng)天，國(guó)務(wù)院即授權(quán)美國(guó)海軍于次日偵察相關(guān)區(qū)域。次日，美國(guó)國(guó)務(wù)院再次向駐西貢使館發(fā)出電報(bào) （4021號(hào)）。電報(bào)提出兩種行動(dòng)方案：第一個(gè)方案是武力行動(dòng)方案，即先警告，警告期后授權(quán)美軍依據(jù)1954年 《東南亞集體防務(wù)條約》直接采取單邊行動(dòng)，以武力逼退中共。第二個(gè)是外交行動(dòng)方案。該方案建議推動(dòng)臺(tái)灣當(dāng)局和越南達(dá)成聯(lián)合行動(dòng)協(xié)議，美軍則提供必要的支持。電報(bào)要求駐西貢使館準(zhǔn)確研判方案的可行性，以及中越雙方達(dá)成妥協(xié)的可能性。[6]

1956年西沙事件對(duì)美國(guó)南海政策的形成和發(fā)展具有重要意義。因?yàn)槊绹?guó)國(guó)防部海軍辦公室在相關(guān)政策反應(yīng)做出后不久就發(fā)現(xiàn)，來(lái)自越南的情報(bào)與美軍實(shí)際偵察到的情報(bào)之間存在著非常嚴(yán)重的矛盾，[7]所以美國(guó)國(guó)務(wù)院不但在其與西貢使館的往來(lái)密電中反復(fù)討論了虛假情報(bào)存在的可能性，[8]而且還意識(shí)到了南海島嶼爭(zhēng)端的復(fù)雜。[9]1956年6月26日，美軍參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議再次討論了西沙和南沙問(wèn)題。會(huì)議的結(jié)論是：一旦中菲越之間因領(lǐng)土爭(zhēng)端誘發(fā)相關(guān)事件，美國(guó)最好的選擇不是作為某一方的盟友，直接參與到爭(zhēng)端的沖突中去，而是要保持中立并努力成為各方之上的仲裁者。[10]此次會(huì)議確立了美國(guó)對(duì)南海爭(zhēng)端的基本認(rèn)識(shí)和政策原則。這些基本認(rèn)識(shí)包括：南海主權(quán)爭(zhēng)端本身與美國(guó)無(wú)關(guān)；美國(guó)不應(yīng)對(duì)具體問(wèn)題選邊站，也不會(huì)直接介入具體問(wèn)題的解決；美國(guó)宜以中立仲裁者的身份參與南海主權(quán)爭(zhēng)端的解決進(jìn)程。

二、美國(guó)南海政策主要原則成型的歷史軌跡

1969年，聯(lián)合國(guó)暨遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)委員會(huì) “亞洲外島海域礦產(chǎn)資源聯(lián)合勘探協(xié)調(diào)委員會(huì)”公布了南沙群島東部及南海南部海域油氣資源勘察報(bào)告。[11]該報(bào)告的公布恰逢國(guó)際海洋法公約相關(guān)會(huì)議對(duì)當(dāng)代海洋權(quán)益相關(guān)概念的討論逐漸成型的時(shí)期。依據(jù)相關(guān)概念，海洋國(guó)家可以獲得的對(duì)海洋權(quán)利的范圍將會(huì)迅速擴(kuò)大。聯(lián)合國(guó)海洋法對(duì)海洋權(quán)益的重新界定和南海油氣資源的發(fā)現(xiàn)直接改變了東南亞相關(guān)國(guó)家對(duì)南海問(wèn)題的態(tài)度，菲律賓、馬來(lái)西亞、越南各國(guó)對(duì)中國(guó)南海權(quán)益主張的態(tài)度迅速逆轉(zhuǎn)。

南海地區(qū)形勢(shì)的逆轉(zhuǎn)過(guò)程適值美國(guó)全球戰(zhàn)略調(diào)整與中美建交的醞釀時(shí)期。借助與中國(guó)關(guān)系的調(diào)整擺脫越戰(zhàn)，并順帶調(diào)整與南越、菲律賓等盟友的關(guān)系成為這一時(shí)期美國(guó)東亞政策的核心。這一時(shí)期中美在南海問(wèn)題上的外交往來(lái)，美國(guó)對(duì)中菲、中越南海爭(zhēng)端的政策均體現(xiàn)了東亞宏觀戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的特征。

1972年3月24日，中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表黃華與美國(guó)代表黑格 （Alexander M.Haig,Jr.）在紐約舉行第91次秘密會(huì)議。黃華抗議美方 “從1972年3月18日18點(diǎn)40分至1972年3月20日，美國(guó)軍艦喬治·K.麥肯錫號(hào)闖入中國(guó)領(lǐng)海，廣東省西沙群島外圍東島附近，北緯16°,14',6”東經(jīng)112°,43',48”。3月19日，一架美國(guó)軍用飛機(jī)連續(xù)五個(gè)時(shí)段闖入中國(guó)領(lǐng)空。中國(guó)政府已持續(xù)在國(guó)際公共場(chǎng)合警告美國(guó)基于任何理由以飛機(jī)或軍用船只入侵領(lǐng)海或領(lǐng)空的行為”。[12]美國(guó)政府則回應(yīng)稱：“美方證實(shí)在中方所列舉的時(shí)間內(nèi)，美方船只與飛機(jī)的確曾駛進(jìn)西沙群島周?chē)?2海里以內(nèi)，但未曾航行至島嶼周?chē)?海里?！瓰榱嗣乐嘘P(guān)系的利益，美方已發(fā)出指示，軍艦和飛機(jī)今后在西沙群島周?chē)鷳?yīng)保持至少12海里的距離?！盵13]

此外，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì) （NSC）同一時(shí)間給基辛格一份關(guān)于如何建設(shè)中美關(guān)系的分析中稱，南海問(wèn)題被列在美國(guó)應(yīng)以 “海洋法”為重點(diǎn)考慮的政治行動(dòng)。建議中稱：“我們應(yīng)感謝中方以私人方式向美方傳達(dá)的關(guān)于軍機(jī)闖入西沙群島地區(qū)的抗議。我們表明了美國(guó)為防止事件重演所作出的努力。但同時(shí)，我們必須說(shuō)明，我們并不清楚中國(guó)劃定其領(lǐng)海的規(guī)則。因此建議雙方專家參與討論邊界的劃定，同時(shí)討論領(lǐng)海邊界的劃分，以及可能在1973年聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議中提出的問(wèn)題?！盵14]

1974年1月，美國(guó)西貢使館馬丁 （Graham Anderson Martin）大使向基辛格發(fā)出急電，電文稱：“阮文紹決定悄悄地將人員送上景宏島、南威島、安波沙洲、銀洲、樂(lè)斯暗沙等南沙五島，以增強(qiáng)目前在鴻庥島的守衛(wèi)?！比欢?，這一計(jì)劃沒(méi)有考慮過(guò) “中國(guó)在1月11號(hào)發(fā)表的對(duì)西沙群島和南沙群島擁有主權(quán)的堅(jiān)定立場(chǎng)，以及他們可能將采取的行動(dòng)”。 “如果在南沙的情形沒(méi)有變化，中國(guó)不會(huì)立即進(jìn)駐南沙?！比绻?“超越這個(gè)范圍”，那么就可能給中國(guó)找到借口。[15]其后，馬丁建議：“美國(guó)必須重申反對(duì)用武力解決領(lǐng)土爭(zhēng)端的立場(chǎng)，但是不能直接陷入越南 （西貢政府）、中國(guó)臺(tái)灣和菲律賓之間的領(lǐng)土爭(zhēng)端，也不能直接介入這些盟友與中國(guó)之間的爭(zhēng)端，特別是當(dāng)美國(guó)希望與中國(guó)建立新的關(guān)系的時(shí)候。”[16]馬丁的電文還稱，他已強(qiáng)烈建議阮文紹不要向尼克松總統(tǒng)提出介入南海爭(zhēng)端的要求，并建議他以將事件提交國(guó)際法庭或者向東盟匯報(bào)等方式低調(diào)處理。同時(shí)，他不建議美國(guó)堅(jiān)持讓中國(guó) “歸還”西沙群島給越南，但建議美國(guó)在與中國(guó)發(fā)展關(guān)系的同時(shí)，讓越南覺(jué)得美國(guó) “做了他們所要求的、對(duì)我們來(lái)說(shuō)唯一比較合理的事情”。[17]

同月，基辛格的回電要求馬丁明確答復(fù)阮文紹，美國(guó)對(duì)越南的支援不包括南海爭(zhēng)議性區(qū)域，美國(guó)只能繼續(xù)其中立且不支持南海爭(zhēng)端任何島嶼主權(quán)聲明的政策。美國(guó)可以支持越南將爭(zhēng)端提交國(guó)際法庭，支持尋求主權(quán)爭(zhēng)議實(shí)現(xiàn)和平仲裁的努力。美國(guó)相信越南政府避免進(jìn)一步行動(dòng)和公開(kāi)的聲明是必要的，以免被中國(guó)利用為對(duì)南海武裝干涉的托辭。[18]

菲律賓是冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)在東南亞地區(qū)最重要的盟友。1974年中越西沙海戰(zhàn)后，菲律賓外長(zhǎng)羅慕洛將 “中國(guó)已準(zhǔn)備好捍衛(wèi)包括西沙和南沙群島在內(nèi)的領(lǐng)土主權(quán)”的信息轉(zhuǎn)給美國(guó)駐菲律賓大使威廉·沙利文 （William H.Sullivan）。1月26日，沙利文致電國(guó)務(wù)院敦促美國(guó)政府對(duì)事件作出回應(yīng)，并提出一系列建議：（1）授權(quán)美軍對(duì)菲律賓一旦在南沙群島遇襲便能夠采取 “行動(dòng)”，加強(qiáng)偵察力度以防止突然襲擊；（2）制定對(duì)北京的行動(dòng)方針，并明確警告中國(guó)一旦中國(guó)對(duì)菲律賓軍隊(duì)采取軍事行動(dòng)，美國(guó)將啟動(dòng) 《美菲共同防御條約》；（3）請(qǐng)國(guó)務(wù)院授權(quán)他在 《美菲共同防御條約》框架下向菲方官員進(jìn)一步咨詢菲律賓在南海問(wèn)題上的具體意圖以及美方需要采取的行動(dòng)。[19]

1974年1月31日，美國(guó)國(guó)務(wù)院在一份標(biāo)示大使親啟的電報(bào)中答復(fù)了沙利文的建議。電報(bào)對(duì)美國(guó)當(dāng)時(shí)的考慮做了詳細(xì)說(shuō)明。首先，菲律賓一旦在南沙群島遭受襲擊，美國(guó)有義務(wù)采取行動(dòng)。然而，這種義務(wù)的法律地位仍未確定，因此當(dāng)下的行動(dòng)限于派遣017663號(hào)作為局部和初步的回應(yīng)。其次，美國(guó)軍方正在開(kāi)展偵查以應(yīng)對(duì)在南沙群島地區(qū)的突擊行動(dòng)，但是這種偵查無(wú)法重復(fù)進(jìn)行。第三，沙利文有關(guān) “向

北京發(fā)出行動(dòng)方案，警告中國(guó)美國(guó)將有義務(wù)介入其對(duì)菲律賓的軍事行動(dòng)”的建議在當(dāng)時(shí)的情況下并不可行。第四，之所以做出上述答復(fù)的原因在于：（1）美國(guó)在推動(dòng)中美建交的過(guò)程中，尚未最終確定在南海問(wèn)題上的立場(chǎng)；（2）缺乏證據(jù)表明中國(guó)打算向南沙及其他群島進(jìn)攻。第五，由于美國(guó) “仍然在思考一旦菲律賓在南沙群島遇襲美國(guó)采取行動(dòng)的義務(wù)在 《美菲共同防御條約》中的法律定位，因此具體的行動(dòng)方針與進(jìn)一步與菲方的接觸都必須再討論。[20]

電報(bào)發(fā)出當(dāng)天下午，基辛格召開(kāi)國(guó)務(wù)院內(nèi)部會(huì)議。會(huì)上，基辛格指出：“我們不應(yīng)該讓中國(guó)人覺(jué)得他們?cè)谀抢锏能娛滦袆?dòng)是不受約束的，我們也要讓我們?cè)谀抢锏呐笥严嘈盼覀儯瑳](méi)有必要感到驚慌。”但是，“我不知道在我們沒(méi)有被 （菲律賓）要求的時(shí)候主動(dòng)且勉強(qiáng)地對(duì)付中國(guó)是不是符合我們的利益?！碑?dāng)時(shí)的情況下，美國(guó)政策的重點(diǎn)在于留出更多的迂回空間，無(wú)論菲律賓還是中國(guó)，給他們心中留下模棱兩可的感覺(jué)似乎比調(diào)用共同安全條約更為重要。[21]

1976年，菲律賓總統(tǒng)馬科斯利用美國(guó)總統(tǒng)換屆的機(jī)會(huì)向美國(guó)施加壓力，①解密檔案顯示，當(dāng)時(shí)美國(guó)獲得情報(bào)，一名前菲律賓談判小組成員裴納茲 （Emmanuel Pelaez）于1976年6月29日表示菲律賓政府相信卡特當(dāng)選總統(tǒng)后將有利于菲律賓重啟談判。菲律賓方面認(rèn)為 “鷹派”的卡特總統(tǒng)將會(huì)更加重視美軍基地。裴納茲還表示菲律賓政府準(zhǔn)備等到美國(guó)共和黨大會(huì)后再開(kāi)始真正的談判，因此現(xiàn)在對(duì)美國(guó)寸步不讓以拖延談判進(jìn)度。8月6日在菲律賓總統(tǒng)與美國(guó)副國(guó)務(wù)卿羅賓遜的會(huì)談中，菲總統(tǒng)馬科斯與外長(zhǎng)羅慕洛、國(guó)防部長(zhǎng)胡安·龐塞·恩里萊 （Juan Ponce Enrile）聯(lián)合向美方施壓，借責(zé)怪美方?jīng)]有在1972年棉蘭事件上提供支援為由，要求美方對(duì)菲律賓在美濟(jì)礁的主權(quán)聲明表明立場(chǎng)。FRUS,1969-1976,Volume E-12,Douments on East and Southeast Asia,1973-1976,Document 349,pp.1-2.以美軍駐菲律賓基地為籌碼敦促美國(guó)對(duì) 《美菲共同防御條約》作出更加明確的陳述，希望換取美國(guó)對(duì)菲律賓在南沙群島領(lǐng)土主張的軍事支持。針對(duì)美菲談判，美國(guó)國(guó)家安全事務(wù)局 （NSA）在給總統(tǒng)福特的一份詳細(xì)的談判分析中表示，馬科斯試圖拖延談判的做法潛藏著討價(jià)還價(jià)的可能。 “菲律賓所要的報(bào)償可能是要我們同意對(duì)他們?cè)谀仙橙簫u的主權(quán)作出軍事支持，以及通過(guò)我們對(duì)中國(guó)和越南的明確態(tài)度換取自由使用基地的權(quán)利?！薄拔覀兣c菲律賓政府的軍事基地談判僵持在兩個(gè)問(wèn)題上：我們的共同防御條約是否要求我們當(dāng)受爭(zhēng)議的禮樂(lè)灘區(qū)域遭受襲擊時(shí)對(duì)菲律賓部隊(duì)提供援助，以及我們將提供的以菲律賓基地使用權(quán)作為交換的軍事支援?dāng)?shù)量?！?“馬科斯要求我們給他一份書(shū)面擔(dān)保，承諾我們將在禮樂(lè)灘地區(qū)為他提供防御?！睆墓餐烙鶙l約的內(nèi)容上看，“條約要求我們對(duì)菲律賓領(lǐng)土、島嶼或其在太平洋上的武裝部隊(duì)、公共船只或飛機(jī)的攻擊作出回應(yīng)。作為受爭(zhēng)議地區(qū)，南沙群島和禮樂(lè)灘可以被定義為條約不適用的領(lǐng)土?！北M管如此，“對(duì)使用武裝力量的范圍也可以做更為寬泛的理解，那就是 ‘在太平洋’的船只或飛機(jī)可以被理解為包括在南沙群島或禮樂(lè)灘上被襲擊的菲律賓部隊(duì)。”由于 “我們一直拒絕在南沙群島和禮樂(lè)灘主權(quán)問(wèn)題上采取任何立場(chǎng)，因此，我們?cè)诖饛?fù)馬科斯的時(shí)候，有三種選擇：（1）清晰地?cái)U(kuò)大我們的軍事承諾范圍，將在禮樂(lè)灘遇襲的菲律賓部隊(duì)包括在防御范圍之內(nèi)；（2）將該區(qū)域從我們的防御承諾中排除；（3）繼續(xù)做出模棱兩可的回應(yīng)，避免美國(guó)與中越兩國(guó)關(guān)系可能的緊張，以及美軍在菲律賓軍艦遇襲時(shí)應(yīng)對(duì)的靈活性?！盵22]

10月6日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿基辛格與菲律賓外長(zhǎng)羅慕洛舉行秘密會(huì)議。會(huì)上，羅慕洛表示，南海爭(zhēng)端能夠在有關(guān)各方諒解的基礎(chǔ)上得到解決，并不需要美國(guó)的協(xié)助，同時(shí)以總統(tǒng)馬科斯的名義向基辛格擔(dān)保，菲律賓政府無(wú)意影響美國(guó)對(duì)南沙群島問(wèn)題的解決方案?；粮窕貞?yīng)稱，美國(guó)在條約適用于防御基地和菲律賓都市地區(qū)的防御方面不存在疑問(wèn)。然而，對(duì)于菲律賓在禮樂(lè)灘和南沙群島的行動(dòng)而引起的軍事沖突卻沒(méi)有明確的法律授權(quán)。因此，任何美國(guó)政府關(guān)于那些無(wú)關(guān)地區(qū)的聲明都必須是絕對(duì)授權(quán)且與菲律賓政府的觀點(diǎn)相對(duì)應(yīng)的情況下才有效。美菲雙方達(dá)成共識(shí)，即：共同防御條約對(duì)菲律賓陸上安全與爭(zhēng)議性島嶼海域進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，不修改當(dāng)前的條約。菲律賓不在南海問(wèn)題上牽涉美國(guó)。[23]

1977年，美國(guó)總統(tǒng)卡特上臺(tái)，美國(guó)在韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣駐軍減少，菲律賓試圖提議重啟談判。重新

談判對(duì)于美國(guó)維持西太平洋地區(qū)的軍事安全能力有現(xiàn)實(shí)意義。美國(guó)也愿意加強(qiáng)菲律賓領(lǐng)海、領(lǐng)空偵察及攔截能力，但美國(guó)的政策分析仍然特別強(qiáng)調(diào)了小心避免認(rèn)同任何南沙群島主權(quán)主張的原則。[24]

與此同時(shí)，美國(guó)也對(duì)中國(guó)的南海政策做出了新的判斷?？傮w判斷是，“中國(guó)人將因試圖在南中國(guó)海島嶼的問(wèn)題上與越南人維持有摩擦的領(lǐng)土爭(zhēng)端而產(chǎn)生更多的問(wèn)題。但是，溫和派領(lǐng)導(dǎo)人上臺(tái)后，可能在避免中國(guó)和越南軍隊(duì)交火方面比過(guò)去做得更好。”[25]中國(guó)海軍雖然擁有戰(zhàn)斗能力，但是其主要執(zhí)行防御戰(zhàn)略。此外，中國(guó)海軍油料補(bǔ)給、運(yùn)輸和進(jìn)攻手段還不足以威脅美國(guó)的利益。[26]考慮到中國(guó)在中美蘇戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折過(guò)程中所具有的戰(zhàn)略價(jià)值，盟友的南海利益和它們所訴求的具有爭(zhēng)議性的島嶼主權(quán)僅僅是美國(guó)南海政策中的次要因素。

20世紀(jì)70年代，美國(guó)南海政策體現(xiàn)出明顯地服從于東亞整體戰(zhàn)略需求的特征。這一特征不僅表現(xiàn)在美國(guó)對(duì)中國(guó)南海主張的溫和態(tài)度方面，以及堅(jiān)定地堅(jiān)持對(duì)具體爭(zhēng)端的中立立場(chǎng)方面，也表現(xiàn)在美國(guó)對(duì)盟友軍事義務(wù)可以預(yù)留迂回空間的政策界定方面。

三、美國(guó)對(duì)中國(guó)南海權(quán)利主張政策的歷史線索

美國(guó)南海政策成型的過(guò)程中，中美關(guān)于南海問(wèn)題的交涉一直沒(méi)有中斷過(guò)。這其中不僅包含了中國(guó)對(duì)南海主權(quán)權(quán)利的一貫堅(jiān)持，也包含了美國(guó)自 《杜魯門(mén)公約》之后對(duì)航行自由問(wèn)題的執(zhí)著。隨著南海周邊國(guó)家的相繼獨(dú)立和內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)的結(jié)束，當(dāng)代南海問(wèn)題的格局基本形成。1979年卡特政府 “自由航行計(jì)劃”確立后，如何對(duì)待中國(guó)的南海權(quán)利主張也成為美國(guó)南海政策的重要內(nèi)容。

20世紀(jì)六七十年代，美軍控制著整個(gè)東南亞地區(qū)的安全局勢(shì)，在南海地區(qū)的軍事活動(dòng)也非常活躍。由于中國(guó)南海權(quán)利主張幾乎覆蓋整個(gè)南海地區(qū)，因此兩國(guó)在南海問(wèn)題上的外交互動(dòng)也相對(duì)頻繁，中美雙方在相關(guān)問(wèn)題上的主張差異與矛盾也逐漸明朗化。在一次大使級(jí)會(huì)談中，中國(guó)大使王炳南對(duì)美方陳述，美軍軍艦和飛機(jī)在兩個(gè)月的時(shí)間內(nèi)先后有11次涉嫌侵犯中共西沙群島區(qū)域的行為，這種 “軍事挑釁”驗(yàn)證了美國(guó)咄咄逼人的意圖并提出強(qiáng)烈的抗議。對(duì)于中方的指責(zé)，美方代表的反應(yīng)是，“美國(guó)反對(duì)中共對(duì)西沙群島的占領(lǐng)，美國(guó)有權(quán)在國(guó)際水域進(jìn)行海軍活動(dòng)。中國(guó)應(yīng)與其他分裂國(guó)家當(dāng)局一樣……同意避免采取可能導(dǎo)致戰(zhàn)爭(zhēng)的行動(dòng)。”[27]“王炳南的回應(yīng)簡(jiǎn)要陳述了中共對(duì)西沙群島及南中國(guó)海其他島嶼的聲明文件，為單方面延長(zhǎng)領(lǐng)海作辯護(hù)，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)美軍進(jìn)犯中國(guó)領(lǐng)海的問(wèn)題，同時(shí)攻擊 ‘美國(guó)兩個(gè)中國(guó)的陰謀’?！泵婪酱韯t提出 “美國(guó)從未承認(rèn)中方南海領(lǐng)土主張，強(qiáng)調(diào)美海軍在國(guó)際海域上執(zhí)行防御任務(wù)的正當(dāng)性觀點(diǎn)”。[28]

在美國(guó)國(guó)務(wù)院給中美第82次會(huì)談要點(diǎn)的電文中，決策部門(mén)建議稱：“美國(guó)海軍在國(guó)際水域標(biāo)準(zhǔn)的巡航路線事實(shí)上已經(jīng)在假定的中國(guó)共產(chǎn)黨基線的12海里以外。軍方的活動(dòng)實(shí)施了幾個(gè)月都沒(méi)有引起任何抗議。中共聲稱島嶼沒(méi)有主權(quán)，以及近期就島嶼作出的 ‘嚴(yán)重警告’，是一種共產(chǎn)主義在西太平洋地區(qū)擴(kuò)張的努力。它的目的是迫使美國(guó)巡航線因在威脅、索賠、抗議和不時(shí)的攻擊中后退?！盵29]

此后，中美就美國(guó)海軍和軍機(jī)入侵西沙群島的問(wèn)題進(jìn)行了不斷地交涉，這種交涉直至中美建交前后才逐漸平復(fù)。然而，對(duì)于中國(guó)的南海主張，美國(guó)并沒(méi)有做出過(guò)多的讓步。1972年6月，基辛格向周恩來(lái)就軍事活動(dòng)侵入西沙問(wèn)題做出正式承諾?；粮癖硎荆骸拔覀兘邮芰速F國(guó)的抗議，并在3月12日制定了一項(xiàng)限制條例。”[30]“為了美中關(guān)系的利益，我們已經(jīng)發(fā)出指示，今后西沙群島周?chē)鷳?yīng)保持至少12海里的距離?！钡?，“這并不損害美國(guó)在領(lǐng)海問(wèn)題，或有關(guān)西沙群島的眾多聲明中的既有立場(chǎng)?！盵31]

1974和1988年，中國(guó)與越南之間發(fā)生西沙海戰(zhàn)和赤瓜礁海戰(zhàn)。對(duì)于這兩場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，美國(guó)保持了基本中立的態(tài)度。1974年1月，美國(guó)駐南越大使馬丁在給美國(guó)總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)副助理斯考克羅夫特的電報(bào)中表示：“我們應(yīng)該尋找利用這次事件的方法。相信用低調(diào)的方法對(duì)中國(guó)是有用的。我不建議美國(guó)堅(jiān)持讓他們歸還西沙群島給越南。他們占領(lǐng)了西沙群島，并且很顯然，他們不準(zhǔn)備歸還它們?！?“緘默的接受既成事實(shí)可能為越南挽救南沙群島和群島下可能蘊(yùn)藏的石油?！盵32]馬丁的建議得到了美國(guó)國(guó)務(wù)院的支持。其后，美國(guó)國(guó)務(wù)院官員在與中國(guó)駐美聯(lián)絡(luò)辦公室副主任韓敘等人的會(huì)談中表示，“我只想做出兩個(gè)

與西沙群島相關(guān)的要點(diǎn)說(shuō)明。南越政府正在向國(guó)際組織派出許多的代表，也派向包括美國(guó)在內(nèi)的東南亞條約組織。我們的第一個(gè)要點(diǎn)是，我們不會(huì)將我們自己與那些代表聯(lián)系在一起。盡管如此，我們關(guān)注那些包括美國(guó)人在內(nèi)俘虜和我們注意到你的政府指示說(shuō)那些俘虜將在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間被釋放的問(wèn)題?！盵33]

1988年，中越發(fā)生赤瓜礁海戰(zhàn)。當(dāng)時(shí)中美兩國(guó)關(guān)系處于蘇東解體前蜜月期的最后階段，加上當(dāng)時(shí)蘇越關(guān)系良好，美國(guó)自然采取了相對(duì)超脫的中立立場(chǎng)。按照美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人的說(shuō)法，美國(guó)在中國(guó)和越南相互指責(zé)對(duì)方襲擊在南沙群島水域的船只之后，一直關(guān)注著那里的事態(tài)發(fā)展。[34]但是，“美國(guó)不支持任何一方”，[35]美國(guó)太平洋艦隊(duì)司令羅納德·海斯也表示：“中越南沙沖突雖然嚴(yán)重，但是美國(guó)也不想介入這個(gè)爭(zhēng)端?！盵36]

20世紀(jì)90年代，冷戰(zhàn)結(jié)束，中美關(guān)系惡化。美國(guó)對(duì)中國(guó)南海主張的態(tài)度逐漸發(fā)生了變化。1992年2月，中國(guó)公布 《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，宣布西沙群島和南沙群島等為中國(guó)領(lǐng)土。[37]美國(guó)對(duì)中國(guó)南海政策的評(píng)估開(kāi)始發(fā)生變化。美國(guó)國(guó)務(wù)院的內(nèi)部評(píng)估認(rèn)為，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人宣稱 “中國(guó)將一直充當(dāng)維護(hù)亞太地區(qū)和平穩(wěn)定及持續(xù)發(fā)展的積極的力量。中國(guó)的和平外交政策經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)?！钡@樣的言論并不是令人放心的。 “相反，北京有一個(gè)清晰的區(qū)域領(lǐng)土議程?！兄仁澜缟先魏未髧?guó)更多的領(lǐng)土糾紛和廣泛的領(lǐng)海糾紛。1992年中國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的領(lǐng)海法令人十分擔(dān)憂?！盵38]3月，美國(guó)國(guó)際安全事務(wù)助理李杰明 （James Lilley）宣稱，中國(guó)的領(lǐng)海法將引起南沙群島主權(quán)爭(zhēng)議的升級(jí)，[39]中國(guó)通過(guò)關(guān)于南沙群島的法律不合時(shí)宜。[40]7月，美國(guó)副國(guó)務(wù)卿強(qiáng)調(diào)反對(duì)任何與國(guó)際法和 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》不相符的南海政策與法律。[41]

1.2017年度醫(yī)藥產(chǎn)值過(guò)百億元的省份。僅有陜西769.01億元、甘肅105億元，陜西是唯一產(chǎn)值過(guò)700億的省份，其他省（區(qū)）均低于百億元，說(shuō)明醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)還不是其主導(dǎo)或支柱產(chǎn)業(yè)。

1995年2月，菲律賓宣稱發(fā)現(xiàn)中國(guó)在美濟(jì)礁建造軍事設(shè)施。當(dāng)月，美國(guó)向中國(guó)表達(dá)了對(duì)中國(guó)占領(lǐng)美濟(jì)礁的關(guān)注，并認(rèn)為中方在美濟(jì)礁的行為將會(huì)鼓勵(lì)其他聲索國(guó)作出相似的行動(dòng)和回應(yīng)。[42]5月，美國(guó)正式發(fā)表了第一份公開(kāi)的南海政策聲明。美國(guó)在聲明中宣稱南海地區(qū)的單邊行動(dòng)和反應(yīng)增加了地區(qū)緊張局勢(shì)，美國(guó)對(duì)此表示擔(dān)憂；美國(guó)強(qiáng)烈反對(duì)使用或者威脅使用武力去解決主權(quán)爭(zhēng)端，呼吁所有聲索國(guó)自我克制，避免采取破壞穩(wěn)定局勢(shì)的行為。[43]

1996年5月15日，中國(guó)公布了 《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于中華人民共和國(guó)領(lǐng)?；€的聲明》，并以直線連線的方式劃定了西沙群島的領(lǐng)?；€。[44]6月27日，美國(guó)助理國(guó)務(wù)卿洛德在眾議院國(guó)際關(guān)系委員為亞太小組委員會(huì)聽(tīng)證會(huì)作證時(shí)表示，美國(guó)關(guān)注南海的航行自由，以及任何不符合國(guó)際法的領(lǐng)海要求。[45]7月9日，美國(guó)國(guó)務(wù)院海洋及國(guó)際環(huán)境暨科學(xué)事務(wù)局發(fā)表研究報(bào)告稱，西沙群島的小島和巖礁不符合 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》采用直線基線劃定領(lǐng)海的標(biāo)準(zhǔn)，建議美國(guó)不允許中國(guó)在西沙群島周?chē)O(shè)立群島直線基線。[46]8月21日，美國(guó)向中國(guó)發(fā)出外交照會(huì)指出，中國(guó)應(yīng)該用 “低水線”原則而非直線原則去劃定在西沙群島的領(lǐng)土主張。[47]1997年7月，美國(guó)太平洋艦隊(duì)司令部在為接待中國(guó)解放軍吳權(quán)許中將準(zhǔn)備的內(nèi)部文件顯示，在美國(guó)軍方眼中，中國(guó)南海主張是自相矛盾的。盡管美國(guó)不愿意對(duì)這種自相矛盾的主張的法律價(jià)值做出評(píng)價(jià)，但是，美國(guó)反對(duì)中國(guó)用武力或者武力威脅的方式實(shí)現(xiàn)中國(guó)的主張。[48]

冷戰(zhàn)結(jié)束，中美關(guān)系轉(zhuǎn)折大背景下，美濟(jì)礁事件和中國(guó)南海相關(guān)國(guó)內(nèi)法出臺(tái)的過(guò)程中，美國(guó)改變了之前南海問(wèn)題上不表態(tài)的立場(chǎng)，重點(diǎn)針對(duì)中國(guó)南海權(quán)利主張做出了憂慮、質(zhì)疑的外交回應(yīng)。其內(nèi)容集中在兩個(gè)方面：一個(gè)是指責(zé)中國(guó)關(guān)于海洋權(quán)益的立法不符合國(guó)際法，尤其是 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的原則；另一個(gè)是批評(píng)中國(guó)正在破壞地區(qū)穩(wěn)定。

四、美國(guó)對(duì)中越、中菲南海爭(zhēng)端歷史的基本態(tài)度

1976年越南統(tǒng)一之前，中越南海爭(zhēng)端主要發(fā)生在中國(guó)和南越之間。越戰(zhàn)期間，北越政府多次在中國(guó)和南越南海爭(zhēng)端問(wèn)題上表態(tài)支持中國(guó)的南海權(quán)利主張。越南統(tǒng)一之后，北越對(duì)南海權(quán)利主張的態(tài)度轉(zhuǎn)變，開(kāi)始反對(duì)中國(guó)并宣稱與南越政府同樣的主張。由于美國(guó)與越南的關(guān)系經(jīng)歷了支持南越，參與越戰(zhàn)，直面北越統(tǒng)一越南三個(gè)階段，因此它對(duì)中越南海爭(zhēng)端的態(tài)度也相對(duì)復(fù)雜。

1954年7月召開(kāi)的日內(nèi)瓦會(huì)議確定了法國(guó)撤出越南，南越和北越以北緯17度線分治的決議。隨

后，美國(guó)正式接替法國(guó)成為扶持南越的主要力量。越南統(tǒng)一之前，南越和北越在南海問(wèn)題上立場(chǎng)不同。北越承認(rèn)中國(guó)對(duì)西沙群島、南沙群島等島礁的主權(quán)，而南越主要以法國(guó)殖民政府非法占領(lǐng)南海九小島事件為基礎(chǔ)，反對(duì)中國(guó)的南海權(quán)利主張。

雖然美國(guó)從反共的角度對(duì)南越提供了眾多支持，但在南海主權(quán)爭(zhēng)端上，美國(guó)并沒(méi)有對(duì)南越表現(xiàn)出積極的支持態(tài)度。在南越政府存續(xù)期間，美國(guó)僅在1956年的 “甘泉島事件”初期表現(xiàn)出插手南海事務(wù)的沖動(dòng)，但很快又確立了在南海主權(quán)爭(zhēng)端中保持中立的立場(chǎng)。對(duì)于南越聲稱擁有南海島礁主權(quán)的立場(chǎng)，美國(guó)中央情報(bào)局在1971年8月的一份備忘錄中指出，“雖然南越宣稱其對(duì)南沙群島的主權(quán)來(lái)自于法國(guó)殖民時(shí)期并由法國(guó)交還給南越，但法國(guó)否定了這一說(shuō)法；而對(duì)于南越辯稱他們?cè)谂f金山和會(huì)上聲明對(duì)這些島嶼的主權(quán)沒(méi)有遭到任何與會(huì)國(guó)家的反對(duì)，因此獲得各國(guó)默認(rèn)的說(shuō)法。但是，這種聲明并沒(méi)有得到其他國(guó)家的承認(rèn)?！?“南沙群島只具備很小的軍事重要性，目前各方對(duì)它的興趣主要集中在它的海底可能蘊(yùn)藏的資源。另外，‘國(guó)家聲譽(yù)’的觀念也會(huì)對(duì)這些聲索方的立場(chǎng)產(chǎn)生影響……近年來(lái)在此區(qū)域存在石油的傳言相當(dāng)普遍，但到目前為止還沒(méi)有被已知的地質(zhì)探測(cè)證實(shí)。”[49]

基于這種判斷，以及中美建交的戰(zhàn)略需求，1974年中越西沙海戰(zhàn)過(guò)程中，盡管南越總統(tǒng)阮文紹曾希望給尼克松總統(tǒng)寫(xiě)信，要求美國(guó)介入并譴責(zé)中國(guó)，但受到美國(guó)駐南越大使馬丁的勸阻。馬丁指出：“我們應(yīng)建議越南政府簡(jiǎn)單地向安理會(huì)提出申訴。但是，我們不要推動(dòng)聯(lián)合國(guó)組織聽(tīng)證，更不要投票。阮文紹希望給尼克松總統(tǒng)寫(xiě)信，要求美國(guó)介入和譴責(zé)中國(guó)。我們強(qiáng)烈建議他不要發(fā)送這樣的信件?！覀円呀?jīng)向外交部長(zhǎng)建議越南政府將這件事提交國(guó)際法院，并且低調(diào)地向東南亞條約組織做報(bào)告。”[50]

西沙海戰(zhàn)后，基辛格在致駐越大使馬丁的電報(bào)中表示，“美國(guó)沒(méi)有其他選擇，只能繼續(xù)避免支持南中國(guó)海島嶼爭(zhēng)端的任何一方。關(guān)于西沙群島和南沙群島，我們可以支持越南政府的只能是將爭(zhēng)端提交國(guó)際仲裁，放棄用武力解決爭(zhēng)端?！盵51]此外，在公開(kāi)的渠道，美國(guó)國(guó)務(wù)院官員還宣稱，美國(guó)對(duì)于這個(gè)爭(zhēng)端不采取任何立場(chǎng)，不承擔(dān)任何義務(wù)，而是強(qiáng)烈希望這個(gè)爭(zhēng)端得到和平解決。[52]對(duì)于南越在西沙海戰(zhàn)失敗后出兵侵占南沙部分島礁的行為，美國(guó)政府表示：希望那個(gè)地區(qū)所有這些沖突的要求得到和平解決。[53]

冷戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)際形勢(shì)與亞太地區(qū)格局發(fā)生很大變化，堅(jiān)持社會(huì)主義制度的中國(guó)成為美國(guó)新的遏制對(duì)象，美國(guó)對(duì)越南的政策卻出現(xiàn)松動(dòng)。1992年，美國(guó)對(duì)該國(guó)克里斯通公司與中國(guó)簽訂有爭(zhēng)議的萬(wàn)安北海區(qū)石油合同表示不滿，但默認(rèn)了同年美國(guó)美孚公司與越南簽訂緊靠萬(wàn)安北區(qū)域的油氣合作合同。當(dāng)時(shí)，美越尚未建交，美孚公司與越南的合作在某種程度上體現(xiàn)了美國(guó)政府南海政策立場(chǎng)的微妙變化。[55]

1995年7月，美國(guó)和越南實(shí)現(xiàn)外交關(guān)系正?；Ｔ诮酉聛?lái)的幾年，美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)、國(guó)務(wù)卿等高官先后訪問(wèn)越南，而越南的外長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)和總理等高官也對(duì)美國(guó)進(jìn)行了訪問(wèn)，美越在經(jīng)濟(jì)、軍事等領(lǐng)域的關(guān)系逐漸改善。但在克林頓政府和小布什政府時(shí)期，因?yàn)槿藱?quán)、軍事禁運(yùn)、政治制度等問(wèn)題，美國(guó)和越南的關(guān)系仍面臨多重障礙。越南在美國(guó)的對(duì)外戰(zhàn)略中的地位并不占有優(yōu)先地位，美國(guó)也沒(méi)有明確地表達(dá)過(guò)支持越南南海政策的立場(chǎng)。

在冷戰(zhàn)期間，中國(guó)在南海的關(guān)注點(diǎn)主要局限于西沙群島，而菲律賓主要是對(duì)南沙群島的部分島礁提出了主權(quán)聲索，所以中菲在冷戰(zhàn)期間雖在外交上就南海問(wèn)題存在一些摩擦，但并未發(fā)生明顯的沖突。中菲在南海的正面沖突大致開(kāi)始于1995年的美濟(jì)礁事件。1995年2月，菲律賓宣稱發(fā)現(xiàn)中國(guó)在美濟(jì)礁建造軍事設(shè)施。當(dāng)月，美國(guó)通過(guò)外交途徑向中國(guó)表達(dá)了對(duì)中國(guó)占領(lǐng)美濟(jì)礁的關(guān)注，否定了中國(guó)關(guān)于美濟(jì)礁行動(dòng)既沒(méi)有危害在南中國(guó)海的航行自由也沒(méi)有對(duì)和平解決爭(zhēng)端作出任何威脅的說(shuō)法，明確表達(dá)了這種行為 “會(huì)鼓勵(lì)其他要求主權(quán)的國(guó)家作出相似的行動(dòng)和回應(yīng)”的觀點(diǎn)。[56]5月，美國(guó)正式發(fā)表了第一份公開(kāi)

的南海政策聲明，表達(dá)了美國(guó)對(duì)南海地區(qū)的單邊行動(dòng)和相關(guān)反應(yīng)將引起地區(qū)緊張局勢(shì)的擔(dān)憂。[57]6月16日，五角大樓負(fù)責(zé)國(guó)際安全事務(wù)的助理國(guó)防部長(zhǎng)約瑟夫·奈表示，如果南沙群島發(fā)生了軍事行動(dòng)并且妨礙了海上航行自由，美國(guó)就準(zhǔn)備進(jìn)行軍事護(hù)航，以確保航行自由。這是美國(guó)第一次介入南海地區(qū)沖突的公開(kāi)官方表述。[58]6月19日，美國(guó)參議院通過(guò) “97號(hào)決議案”，表達(dá)了參議院對(duì)南海和平與穩(wěn)定的關(guān)注。同時(shí)，該參議案還強(qiáng)調(diào)南海地區(qū)的和平與穩(wěn)定關(guān)系到美國(guó)及其盟友的重要國(guó)家安全利益，所以要求美國(guó)行政當(dāng)局密切關(guān)注南海地區(qū)的局勢(shì)，并考慮南海周邊所謂 “民主”國(guó)家的防衛(wèi)能力。[59]其后，美菲兩國(guó)舉行了雙邊軍事演習(xí)，簽訂了 《軍隊(duì)互訪協(xié)定》，美菲軍事合作漸趨緊密。這種密切的軍事關(guān)系一直持續(xù)到阿羅約中美平衡政策出臺(tái)之前。

五、美國(guó)當(dāng)代南海政策的國(guó)家利益認(rèn)知

美國(guó)南海政策是國(guó)家利益的直接體現(xiàn)。美國(guó)國(guó)家利益決定了其南海政策的基本原則，也決定了政策的變與不變。在冷戰(zhàn)期間，美國(guó)僅在1956年從反共的角度對(duì) “中共登陸甘泉島”作出了應(yīng)急反應(yīng)，但很快確立了在島嶼爭(zhēng)端中不持立場(chǎng)的態(tài)度。1974年美國(guó)并沒(méi)有因?yàn)橹性轿魃澈?zhàn)而指責(zé)中國(guó)。越戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)在亞洲執(zhí)行了戰(zhàn)略收縮，并沒(méi)有過(guò)多關(guān)注南海問(wèn)題。

20世紀(jì)90年代，中國(guó)海軍戰(zhàn)略能力的增長(zhǎng)和美國(guó)對(duì)東亞格局的重新審視改變了美國(guó)南海政策的基礎(chǔ)。1994年1月5日，美國(guó)一份題為 《從亞洲安全角度看中國(guó)：認(rèn)知、評(píng)估與美國(guó)的選擇》的研究報(bào)告指出：中國(guó)軍事力量的增長(zhǎng)及其對(duì)南海地區(qū)的影響將可能威脅到美國(guó)的利益。為此，美國(guó)應(yīng)該維持亞洲軍力優(yōu)勢(shì)，保持通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段獲得對(duì)中國(guó)不確定的行動(dòng)施加壓力的能力，通過(guò)東盟或亞太經(jīng)濟(jì)合作論壇等模式推動(dòng)區(qū)域內(nèi)多邊外交，將中國(guó)納入?yún)^(qū)域組織的約束中。[60]1995年，美國(guó)總審計(jì)局提交給國(guó)會(huì)委員會(huì)的報(bào)告提醒美國(guó)政府重新審視中國(guó)成為區(qū)域大國(guó)的意圖，以及中國(guó)軍事現(xiàn)代化對(duì)太平洋地區(qū)的影響。 [61]

隨著美國(guó)亞太戰(zhàn)略利益對(duì)中國(guó)的重新定位，美國(guó)的南海政策也發(fā)生了微調(diào)。按照哥倫比亞大學(xué)國(guó)際安全項(xiàng)目主任理查德·K.貝茨的說(shuō)法，美國(guó)南海政策是亞太政策的一個(gè)部分。美國(guó)亞太政策的最佳選擇是使華盛頓處于地區(qū)多極化的態(tài)勢(shì)下，充當(dāng)一個(gè)外部制衡者角色。美國(guó)南海政策與亞太政策的基本原則類似。美國(guó)需要表明，美國(guó)有權(quán)為遭受武力打擊的南海權(quán)益聲索國(guó)提供軍事支援。但是，美國(guó)不能置身于直接的南沙爭(zhēng)端之中。[62]

1995年5月，克林頓政府發(fā)表 《南沙群島與南海政策聲明》，首次確認(rèn)了美國(guó)在南海地區(qū)的利益及其在這一問(wèn)題上的相關(guān)政策。 《聲明》指出：“美國(guó)在南海的國(guó)家利益主要是維持南海航行自由”，“美國(guó)不偏袒南海陸地領(lǐng)土爭(zhēng)議任何一方”，美國(guó) “愿意協(xié)助處理南海問(wèn)題”，并 “支持爭(zhēng)議各方聯(lián)合通過(guò)規(guī)范各方南海行為的政治或法律文件”，“美國(guó)反對(duì)任何聲索方使用、或威脅使用武力去解決沖突”，并“要求各方在南海地區(qū)的行動(dòng)必須符合國(guó)際法，尤其是1982年 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定”。[63]

1996年美國(guó)和平研究所發(fā)表了題為 《南海爭(zhēng)端：預(yù)防性外交的前景》的研究報(bào)告。該報(bào)告分析了中國(guó)正式批準(zhǔn) 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》之后的南海形勢(shì)，再次強(qiáng)調(diào)了美國(guó)政府應(yīng)該在南海爭(zhēng)端中保持中立立場(chǎng)，不陷入具體爭(zhēng)端，鼓勵(lì)爭(zhēng)議各方通過(guò)和平方式解決爭(zhēng)議，以 “權(quán)力平衡者”的姿態(tài)在南海地區(qū)發(fā)揮作用，并擁有維持地區(qū) “均勢(shì)”的能力等政策原則。[64]

美國(guó)南海政策的形成是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，這一過(guò)程伴隨著東南亞南海權(quán)益聲索各國(guó)的獨(dú)立和統(tǒng)一，也伴隨著美國(guó)亞太政策冷戰(zhàn)中和冷戰(zhàn)后的大調(diào)整。在這一過(guò)程中，美國(guó)南海政策經(jīng)歷了持續(xù)，也經(jīng)歷了微調(diào)。其中，持續(xù)的內(nèi)容主要體現(xiàn)在對(duì)具體爭(zhēng)端的不介入態(tài)度，微調(diào)的內(nèi)容主要體現(xiàn)在對(duì)中國(guó)南海政策的重新評(píng)估和應(yīng)對(duì)。然而，無(wú)論是堅(jiān)持還是微調(diào)，美國(guó)南海政策都沒(méi)有改變其從屬于東亞政策的政策屬性。進(jìn)入21世紀(jì)，美國(guó)不但調(diào)整了在關(guān)島基地的軍事部署，高調(diào)介入南海地區(qū)事務(wù)，而且還積極支持菲律賓和越南的南海政策，反對(duì)中國(guó)南海歷史性權(quán)利主張。這些變化引起了學(xué)界關(guān)于美國(guó)南海政策是否

改變了 “不介入南海爭(zhēng)端”的討論。從歷史的角度考察，無(wú)論美國(guó)是否介入南海爭(zhēng)端具體事務(wù)，美國(guó)南海政策從屬于東亞整體戰(zhàn)略的政策基線從未改變。從東亞戰(zhàn)略視角反觀美國(guó)對(duì)南海爭(zhēng)端的具體政策，美國(guó)從未對(duì)介入與否進(jìn)行過(guò)明確的界定，也沒(méi)有過(guò)絕對(duì)的承諾。美國(guó)對(duì)菲律賓和越南模棱兩可的政策表達(dá)為美國(guó)自身的決策留下了足夠的迂回空間。是否真的會(huì)武力介入相關(guān)爭(zhēng)端，取決于美國(guó)東亞地區(qū)的戰(zhàn)略主導(dǎo)權(quán)是否因這一具體爭(zhēng)端而受到損害。

[1]The U.S.Department of State，F(xiàn)oreign Relations of the United States（FRUS），1951，Volume VII，Washington D. C.,United States Government Printing Office,1983,p.28.

]Declassified Documents

ystem（DDRS），CK3100444999，p.4,Note 2，p.4，Note 4，p.5，Note 5，pp.1-3，Note 13.

[5][6]FRUS，1955-1957，Volume III，China，Document 186，p.4，p.4.

[8]FRUS，1955-1957，Volume III，China，Document 187.

[9]FRUS，1955-1957，Volume XXII，Southeast Asia，Document 312.

[10]DDRS,CK3100444930，p.2，Note 4.

[11]ECAFE,Committee for Coordination of Joint Prospecting for Mineral Resources in Asia Off-Shore Areas（CCOP），Technical Bulletin,1969.

[12]FRUS,1969-1976,Volume E-13,Documents on China,1969-1972,Document 120[DB].

[13][31]FRUS,1969-1976,Volume XVII,China,1969-1972,Document 219[DB].

[14]FRUS,1969-1976,Volume XVII,China,1969-1972,Document 229[DB]，pp.907-908.

[15]DDRS,CK3100505822[DB]，p.2,Note 3.

[16][17][32][50]DDRS,CK3100047514[DB]，pp.1-2,Note 3，p.5,Note 10.

[18][51]DDRS,CK3100061576[DB].

[19]FRUS,1969-1976,Volume E-12,Documents on East and Southeast Asia,1973-1976,Document 325[DB]，Note 5.

[20]FRUS,1969-1976,Volume E-12,Documents on East and Southeast Asia,1973-1976,Document 326[DB]，Note 1.

[21]FRUS,1969-1976,Volume E-12,Documents on East and Southeast Asia,1973-1976,Document 327,p.8.

[22]FRUS,1969-1976,Volume E-12,Documents on East and Southeast Asia,1973-1976,Document 353.

[23]FRUS,1969-1976,Volume E-12,Documents on East and Southeast Asia,1973-1976,Document 354[DB].

[24]DDRS,CK3100501576,pp.9-10.

[25]FRUS,1969-1976，Volume XVIII，China，1973-1976，Document 148.

[26]DNSA,CH00343.

[27][28]FRUS，1958-1960，Volume XIX，China，Document 291.

[29]FRUS，1958-1960，Volume XIX，China，Document 293.

[30]FRUS,1969-1976，Volume E-13,Documents on China,1969-1972,Document 146.

[33]FRUS,KT01010.

[34][39][40][45][47][58]劉連第、汪大為編：《中美關(guān)系的軌跡：建交以來(lái)大事縱覽》，北京：時(shí)事出版社，1995年，第246頁(yè)；路透社吉隆坡1992年3月1日英文電；合眾社馬尼拉1992年3月2日英文電；新華社華盛頓1995年6月28日英文電；Lee Kim Chew in Hanoi,“U.S.Keen to Limit China’s Claims to South China Sea Territory”，The Strait Times, September 10,1996,p.27；Nigel Holloway,“Jolt from the Blue:U.S.prodded to firm up its policy on Spratlys”，F(xiàn)ar Eastern Economic Review,August 3,1995,p.22。上述文獻(xiàn)均轉(zhuǎn)引自張明亮：《超越航線：美國(guó)在南海的追求》，香港：香港社會(huì)科學(xué)出版社有限公司，2011年，第228、247、247、267、268、266頁(yè)。

[35]美國(guó)負(fù)責(zé)遠(yuǎn)東事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿斯頓·西格爾稱在海戰(zhàn)后的官方言論，轉(zhuǎn)引自席耒旺：《美國(guó)對(duì)南沙問(wèn)題政策言論選 （1945年-1994年9月）》，《國(guó)際資料信息》1994年第10期。

[36]汪洋、王義桅：《美國(guó)亞太安全戰(zhàn)略中的南中國(guó)海問(wèn)題》，《東南亞研究》1998年第5期。

[37]《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站：http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-09/ 12/content_31172.htm，2014年11月20日。

[38]FRUS,KT01827,p.16.

[41]“Washington’s Priorities”，F(xiàn)ar Eastern Economic Review,13 August 1992,p.18.轉(zhuǎn)引自曾勇：《中美關(guān)系視角下的南海問(wèn)題研究》，中共中央黨校博士論文，2013年，第152頁(yè)。

[42][56]FRUS,KT01828,pp.4-5.

[43]Christine Shelly,US Policy on Spratly Islands and South China Sea，May 10,1995.http://dosfan.lib.uic.edu/ERC/ briefing/daily_briefings/1995/9505/950510db.html，2014年11月19日。

[44]中華人民共和國(guó)政府關(guān)于中華人民共和國(guó)領(lǐng)?；€的聲明，國(guó)務(wù)院法制辦公室網(wǎng)站：http://fgk.chinalaw.gov.cn/ article/fgxwj/199605/19960500276656.shtml，2014年11月20日。

[46]Robert W.Smith,Straight Baselines Claim:China,Office of Ocean Affairs Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs U.S.Department of State.http://www.state.gov/documents/organization/57692.pdf，2014年11月19日。

[48]DNSA,CH02027.

[49]DDRS,CK3100398594.

[52]美新社華盛頓1974年1月21日電。

[53]美新社華盛頓1974年1月31日電。

[54]席耒旺：《美國(guó)對(duì)南沙問(wèn)題政策言論選》，《國(guó)際資料信息》1994年第10期。

[55]吳士存：《南沙爭(zhēng)端的起源與發(fā)展》，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2010年，第165頁(yè)。

[57][63]Christine Shelly,US Policy on Spratly Islands and South China Sea，May 10,1995.http://dosfan.lib.uic.edu/ERC/ briefing/daily_briefings/1995/9505/950510db.html，2014年11月20日。

[59]“S.RES.97,Expressing the sense of the Senate with respect to peace and stability in the South China Sea”，The Library of Congress Thomas,June 19,1995.http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-104sres97rs/pdf/BILLS-104sres97rs.pdf，2014年11月20日。

[60]DNSA,CH01667.

[61]DNSA,CH01838.

[62]Richard K.Betts,“Wealth,Power,and Instability:East Asia and the United States after the Cold War”，International Security，Vol.18，No.3,Winter,1993-1994，p.76.

[64]Scott Snyder,“The South China Sea Dispute:Prospects for Preventive Diplomacy”，Special Report No.18,the US Institute For Peace,Washington,DC,August，1996.

責(zé)任編輯：郭秀文

D815.3

A

1000-7326（2015）06-0106-10

*本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目 “臺(tái)美日法東海、南海外交檔案及其海洋維權(quán)與國(guó)際法應(yīng)用研究”（14AGJ005）的階段性成果。相關(guān)資料來(lái)源于美國(guó)國(guó)務(wù)院歷史文獻(xiàn)辦公室解密的美國(guó)外交關(guān)系文件集 （Foreign Relations of United States，簡(jiǎn)稱FRUS）、美國(guó)Gale公司的電子數(shù)據(jù)庫(kù)解密文件參考系統(tǒng) （Declassified Documents Reference System，簡(jiǎn)稱DDRS），以及美國(guó)國(guó)家安全檔案館的數(shù)字國(guó)家安全檔案 （Digital National Security Archive，簡(jiǎn)稱DNSA），本文注釋相關(guān)標(biāo)識(shí)即上述三大數(shù)字檔案的簡(jiǎn)稱。

鞠海龍，暨南大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 （廣東 廣州，510632）。