文／謝慶奎 王春英

發(fā)揮法律專(zhuān)家作用強(qiáng)化基層人大常委會(huì)權(quán)力監(jiān)督
——基于旅順口區(qū)人大常委會(huì)的監(jiān)督實(shí)踐

文／謝慶奎 王春英

《憲法》《地方組織法》和《監(jiān)督法》賦予基層人大常委會(huì)充分的監(jiān)督權(quán)，但長(zhǎng)期以來(lái)，這種權(quán)力監(jiān)督經(jīng)常被虛化和弱化。為了解決這一問(wèn)題，一些地方基層人大常委會(huì)進(jìn)行了有益的實(shí)踐探索。其中大連市旅順口區(qū)人大常委會(huì)成立的法律專(zhuān)家咨詢(xún)組頗具特色，在一定程度上提高了基層人大常委會(huì)監(jiān)督工作的法治化、規(guī)范化和專(zhuān)業(yè)化水平。

基層人大常委會(huì);權(quán)力監(jiān)督;法律專(zhuān)家咨詢(xún)組

在議會(huì)權(quán)力中，“和立法同等重要的事，是對(duì)政府的嚴(yán)密監(jiān)督”，“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作，并對(duì)所見(jiàn)到的一切進(jìn)行議論，乃是代議機(jī)構(gòu)的天職”。[1]對(duì)中國(guó)人大而言，僅制定法律和規(guī)則是不夠的，還必須確保這些法律得到貫徹實(shí)施。中國(guó)的各級(jí)人大及其常委會(huì)依據(jù)憲法和法律賦予的監(jiān)督權(quán)對(duì)政府實(shí)行監(jiān)督，體現(xiàn)了“一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則，監(jiān)督權(quán)在人大及其常委會(huì)各項(xiàng)職能中居于核心位置，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。尤其是基層縣（區(qū)）級(jí)人大常委會(huì)，其日常工作主要體現(xiàn)在依法行使監(jiān)督權(quán)方面，做好監(jiān)督工作，保障憲法和法律在本地區(qū)得到貫徹和落實(shí)，對(duì)于保證國(guó)家法制統(tǒng)一具有十分重大的意義。本文擬從遼寧省大連市旅順口區(qū)依法監(jiān)督的實(shí)踐出發(fā)，分析其中的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，并對(duì)加強(qiáng)基層人大常委會(huì)的監(jiān)督功能提出建議。

一 權(quán)力監(jiān)督：基層人大常委會(huì)監(jiān)督功能的科學(xué)定位

基層人大常委會(huì)是指縣（區(qū)）級(jí)人大常委會(huì)?？h（區(qū)）級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)來(lái)源于《憲法》《地方組織法》和《監(jiān)督法》。這些法律從不同的層面確認(rèn)了縣（區(qū)）級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)，使縣（區(qū)）級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)有了法理上的依據(jù)和保障。

《憲法》第一百零四條規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)；監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；撤銷(xiāo)下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議。

《地方組織法》第四十四條對(duì)地方各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)有如下規(guī)定：地方各級(jí)人大常委會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行；根據(jù)本級(jí)人民政府的建議，決定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的部分變更；監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯(lián)系本級(jí)人民代表大會(huì)代表，受理人民群眾對(duì)上述機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的申訴和意見(jiàn)；撤銷(xiāo)下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議；撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。

《監(jiān)督法》第五條規(guī)定：各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法。第八條規(guī)定：各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，有計(jì)劃地安排聽(tīng)取和審議本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告。第十五條規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在每年六月至九月期間，將上一年度的本級(jí)決算草案提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。第十六條規(guī)定：國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在每年六月至九月期間，向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告本年度上一階段國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況。第二十二條規(guī)定：各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，有計(jì)劃地對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查。

《憲法》是從國(guó)家根本大法的角度賦予縣級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)，《地方組織法》在憲法的基礎(chǔ)上確認(rèn)了縣級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)，而《監(jiān)督法》則具體規(guī)范了縣級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的范圍及其行使方式，使得縣級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督落到了實(shí)處。監(jiān)督法的出臺(tái)，既從法律的層面完善了國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督體系，更從實(shí)踐的層面完善了人大常委會(huì)對(duì)“一府兩院”工作實(shí)施監(jiān)督的形式和程序，明確了人大常委會(huì)監(jiān)督工作的范圍和重點(diǎn)。

除此之外，省級(jí)人大、一些設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)也相應(yīng)地制定了一些地方性法規(guī)和規(guī)定，如2007年7月27日，遼寧省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議通過(guò)了《遼寧省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉辦法》，在監(jiān)督法的基礎(chǔ)上，結(jié)合本省的實(shí)際，對(duì)人大常委會(huì)監(jiān)督的對(duì)象、內(nèi)容和措施等，都作出了具體明確的規(guī)定。

縣（區(qū)）級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督職能是“一切權(quán)力屬于人民”的重要保障。我國(guó)的《憲法》原則是“一切權(quán)力屬于人民”，國(guó)家的各種權(quán)力本質(zhì)上都是為人民群眾的根本利益服務(wù)，但不受制約的權(quán)力容易導(dǎo)致腐敗的特性使得加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督異常重要。在我國(guó)的監(jiān)督體系中，人大監(jiān)督的地位與作用是無(wú)可替代的。人大及其常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，是以人民利益為宗旨的監(jiān)督，是最廣泛的監(jiān)督，是具有法律效力的監(jiān)督，處于國(guó)家監(jiān)督體系的最高層次。

不僅如此，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督更是權(quán)力監(jiān)督。《憲法》第二條規(guī)定：“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”第五十七條提出：“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。”第九十六條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)?！盵2]《憲法》規(guī)定說(shuō)明，全國(guó)人大及其常委會(huì)，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)，它們的法律監(jiān)督、工作監(jiān)督、程序監(jiān)督，事前、事中、事后監(jiān)督，都是權(quán)力監(jiān)督，是最權(quán)威、最有力量的監(jiān)督。不管監(jiān)督的規(guī)定、內(nèi)容、形式、途徑有多少，如果缺少權(quán)力監(jiān)督，則都是軟弱無(wú)力的。只有權(quán)力，才能制約不合法、不合理、不規(guī)范、被濫用的權(quán)力。強(qiáng)調(diào)監(jiān)督，必須強(qiáng)調(diào)權(quán)力監(jiān)督。

二 旅順口區(qū)人大常委會(huì)強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督的探索

盡管《憲法》《地方組織法》《監(jiān)督法》以及地方性法規(guī)賦予了基層人大常委會(huì)充分的監(jiān)督權(quán)，但目前基層人大常委會(huì)的監(jiān)督功能沒(méi)有得到很好的發(fā)揮，有的被虛化，有的被弱化，形同虛設(shè)，形式主義盛行。為了解決這一問(wèn)題，一些基層人大常委會(huì)進(jìn)行了有益的實(shí)踐探索。其中旅順口區(qū)人大常委會(huì)成立的法律專(zhuān)家咨詢(xún)組頗具特色，值得介紹和分析。

（一）成立法律專(zhuān)家咨詢(xún)組的背景

旅順口區(qū)隸屬于遼寧省大連市，改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，2013年，全區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值122.9億元。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民生活水平得到很大提升，同時(shí)權(quán)利意識(shí)和民主呼聲也日益增強(qiáng)，涉法涉訴問(wèn)題逐年增多，客觀上對(duì)人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)工作尤其是對(duì)政府的監(jiān)督工作提出了更高的要求。

從某種意義上說(shuō)，做好監(jiān)督工作是做好區(qū)人大常委會(huì)工作的關(guān)鍵。通常情況下，區(qū)人大常委會(huì)監(jiān)督的內(nèi)容分為法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。法律監(jiān)督就是保證憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及上級(jí)人代會(huì)及其常委會(huì)決議的貫徹執(zhí)行。同時(shí)，人大的法律監(jiān)督還包括對(duì)政府抽象行政行為即規(guī)范性文件的監(jiān)督。政府的規(guī)范性文件是政府執(zhí)政的依據(jù)，它是具體行政行為的源頭，只有源頭文件合法有據(jù)，政府機(jī)關(guān)的行政行為才能符合法律要求。工作監(jiān)督是指對(duì)同級(jí)政府、法院和檢察院的工作是否符合憲法和法律，是否符合國(guó)家大政方針和上級(jí)指示，是否符合當(dāng)?shù)貙?shí)際和民眾的根本利益等方面進(jìn)行的監(jiān)督，同時(shí)對(duì)同級(jí)政府及其工作人員、法院和檢察院的工作人員是否遵紀(jì)守法、盡職盡責(zé)等進(jìn)行的監(jiān)督。

實(shí)踐中，監(jiān)督工作對(duì)常委會(huì)的要求與常委會(huì)本身的履職能力出現(xiàn)差距，極大地制約了區(qū)人大常委會(huì)監(jiān)督的實(shí)效。一方面，政府及其各工作部門(mén)、法院和檢察院的工作內(nèi)容涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面，數(shù)量眾多，所依據(jù)的法律法規(guī)浩繁，無(wú)論是法律監(jiān)督還是工作監(jiān)督，都是一項(xiàng)法律性、政策性、專(zhuān)業(yè)性和程序性極強(qiáng)的工作，需要人大常委會(huì)委員具有很高的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和監(jiān)督技術(shù)；而另一方面，區(qū)級(jí)人大常委會(huì)人員結(jié)構(gòu)不合理，首先是區(qū)人大常委會(huì)兼職委員比例過(guò)高，從時(shí)間和精力上難以保證對(duì)常委會(huì)工作的投入；其次是常委會(huì)委員知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理，尤其是精通法律、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的委員比例較低。這就導(dǎo)致監(jiān)督工作變成了“外行”監(jiān)督“內(nèi)行”的過(guò)程，出現(xiàn)調(diào)查問(wèn)題不深不透、問(wèn)題查找不疼不癢、意見(jiàn)建議浮于表面的現(xiàn)象，監(jiān)督工作的專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性備受質(zhì)疑，影響了監(jiān)督的實(shí)效。

為改變上述情況，真正把監(jiān)督工作納入法制化軌道，提高監(jiān)督實(shí)效，旅順口區(qū)人大常委會(huì)在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上，于2013年8月率先在全市各區(qū)（市縣）成立法律專(zhuān)家咨詢(xún)組，借助“外腦”解決人大常委會(huì)監(jiān)督工作中專(zhuān)業(yè)性和實(shí)效性不足的問(wèn)題，大大提高了區(qū)人大常委會(huì)監(jiān)督工作的法治化、規(guī)范化和專(zhuān)業(yè)化水平。

（二）法律專(zhuān)家咨詢(xún)組的制度設(shè)計(jì)

成立法律專(zhuān)家咨詢(xún)組在全省乃至全國(guó)范圍內(nèi)并無(wú)多少可資借鑒的同類(lèi)制度范本，為了保證專(zhuān)家咨詢(xún)制度規(guī)范、有序、可持續(xù)運(yùn)作，旅順口區(qū)人大常委會(huì)確立了“制度先行”的工作思路，經(jīng)過(guò)周密調(diào)研，結(jié)合區(qū)人大監(jiān)督工作實(shí)際，于2013年8月5日頒布了由區(qū)人大常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)的《旅順口區(qū)人大常委會(huì)法律監(jiān)督專(zhuān)家咨詢(xún)組工作制度》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作制度》），為法律專(zhuān)家咨詢(xún)組提供了制度規(guī)范。

《工作制度》明確本制度的宗旨與目標(biāo)是科學(xué)規(guī)范區(qū)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作，提高監(jiān)督的能力和水平，增強(qiáng)常委會(huì)法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的權(quán)威性、實(shí)效性和公信力，充分發(fā)揮法律專(zhuān)家咨詢(xún)組的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)“一府兩院”依法行政和公正司法。

《工作制度》規(guī)定了法律專(zhuān)家咨詢(xún)組的組織結(jié)構(gòu)：咨詢(xún)組設(shè)組長(zhǎng)一人，由常委會(huì)主任擔(dān)任；副組長(zhǎng)由常委會(huì)分管法制工作的副主任擔(dān)任；成員由若干法律專(zhuān)家組成并設(shè)一名聯(lián)絡(luò)人。法工委具體負(fù)責(zé)日常召集、聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)專(zhuān)家有關(guān)事宜。為保證專(zhuān)家能夠勝任其職，《工作制度》規(guī)定了法律專(zhuān)家的遴選原則及具體條件，如遵紀(jì)守法，品行良好，有5年以上相關(guān)工作經(jīng)歷，年齡在30～60歲之間。

《工作制度》還規(guī)定了專(zhuān)家的工作職責(zé)，主要包括：（1）為常委會(huì)各項(xiàng)監(jiān)督工作提供法律咨詢(xún)服務(wù)；（2）受托定期接待來(lái)信來(lái)訪群眾，提供法律咨詢(xún)、援助等方面的法律服務(wù)；參與重大疑難申訴控告事項(xiàng)的研究論證，提出法律建議;（3）應(yīng)邀參與常委會(huì)組織的執(zhí)法檢查、視察活動(dòng)。參與常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查的工作，并就文件的合法性提出法律意見(jiàn)和建議；（4）受托為人大代表撰寫(xiě)議案、建議、批評(píng)和意見(jiàn)，提供法律咨詢(xún)；應(yīng)邀為人大代表及其所在單位提供政策法律咨詢(xún)，代理訴訟及非訴訟事務(wù)。（5）受托辦理常委會(huì)安排的其他有關(guān)法律服務(wù)事務(wù)。

有關(guān)咨詢(xún)程序，《工作制度》也作了規(guī)范。對(duì)需要研究的法律事項(xiàng)，咨詢(xún)專(zhuān)家可以個(gè)人形成書(shū)面咨詢(xún)意見(jiàn)，重大事項(xiàng)可以召集專(zhuān)家集體討論形成咨詢(xún)意見(jiàn)。在集體討論時(shí)，主持人應(yīng)廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，盡可能讓意見(jiàn)相反的雙方輪流得到發(fā)言機(jī)會(huì)。最后，根據(jù)會(huì)議多數(shù)專(zhuān)家的意見(jiàn)，形成最終的法律專(zhuān)家咨詢(xún)組書(shū)面意見(jiàn)，報(bào)常委會(huì)分管主任審定或主任會(huì)議討論通過(guò)?！豆ぷ髦贫取愤€對(duì)專(zhuān)家提出了客觀公正、實(shí)事求是、視情回避和保密等要求，并規(guī)定了解聘的條件。

（三）法律專(zhuān)家咨詢(xún)組的運(yùn)作

在制定工作制度的同時(shí)，區(qū)人大常委開(kāi)始在全市范圍內(nèi)遴選專(zhuān)家。專(zhuān)家的遴選遵循三個(gè)原則：一是寬領(lǐng)域、多層面，既有理論水平高的教授，又有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的律師，也有來(lái)自檢察院、法院等實(shí)際工作部門(mén)的法律職業(yè)者；二是知名度高、影響力大，從各領(lǐng)域的領(lǐng)軍人物中遴選專(zhuān)家，他們有廣泛的社會(huì)影響力，如法學(xué)教授翟云嶺現(xiàn)任大連海事大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)，博士生導(dǎo)師，市中級(jí)人民法院專(zhuān)家委員會(huì)委員，兼任中國(guó)民法學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事，在全國(guó)有較高的知名度；三是品行良好，責(zé)任感強(qiáng)，人大監(jiān)督工作的性質(zhì)要求專(zhuān)家必須具有良好的個(gè)人修養(yǎng)，遵紀(jì)守法，同時(shí)有較強(qiáng)的公益心和責(zé)任感，愿意參與人大工作。根據(jù)這三個(gè)原則及具體條件，在全市范圍內(nèi)遴選了5名專(zhuān)家，成立了專(zhuān)家咨詢(xún)組。專(zhuān)家咨詢(xún)組成立后，開(kāi)展了列席人大會(huì)議、參與規(guī)范性文件備案審查工作、參與執(zhí)法檢查、授課和提供法律咨詢(xún)等活動(dòng)。

旅順口區(qū)成立法律專(zhuān)家咨詢(xún)組的實(shí)踐表明，充分發(fā)揮法律專(zhuān)家精湛的法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)和豐富的執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，可以有效克服人大機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員數(shù)量、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)等方面的不足，提升人大工作的專(zhuān)業(yè)化和法制化水平，在促進(jìn)“一府兩院”依法行政、公正司法以及為人民群眾提供法律服務(wù)方面，收到了良好的效果。

三 對(duì)旅順口區(qū)人大常委會(huì)強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督探索的思考

早在1999年，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”就已寫(xiě)入憲法。2014年10月，中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》又明確指出：依法治國(guó)，是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國(guó)，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。依法治國(guó)和法治國(guó)家的目標(biāo)越來(lái)越清晰。憲法賦予人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)，是依法治國(guó)的重要方式，在“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”等方面發(fā)揮著不可替代的作用。因此，如何更好地發(fā)揮法律專(zhuān)家在人大監(jiān)督中的作用，強(qiáng)化縣（區(qū)）級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督效力，是建設(shè)法治國(guó)家的應(yīng)有之義。

（一）完善法律專(zhuān)家的選聘制度

法律專(zhuān)家參與縣（區(qū)）級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作，旨在發(fā)揮法律專(zhuān)家在法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)和法律實(shí)踐方面的優(yōu)勢(shì)，因此，選聘優(yōu)秀的法律專(zhuān)家組成結(jié)構(gòu)合理的法律專(zhuān)家組至關(guān)重要。我國(guó)對(duì)于包括法律專(zhuān)家在內(nèi)的專(zhuān)家并無(wú)統(tǒng)一、明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，選聘起來(lái)隨意性比較大，影響了咨詢(xún)效果。

借鑒國(guó)外的實(shí)踐，考慮我國(guó)的實(shí)際情況，在選聘法律專(zhuān)家時(shí)，既要有明確的標(biāo)準(zhǔn)，又要有嚴(yán)格的程序。就選聘標(biāo)準(zhǔn)而言，能夠參與咨詢(xún)的法律專(zhuān)家不僅要具備淵博的專(zhuān)業(yè)知識(shí)及豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而且要具有很強(qiáng)的分析判斷能力。不僅要看法律專(zhuān)家在行業(yè)內(nèi)的地位，而且要考察專(zhuān)家的社會(huì)責(zé)任感。此外，作為咨詢(xún)團(tuán)隊(duì)，還要考慮專(zhuān)家的合理結(jié)構(gòu)。一是合理的年齡結(jié)構(gòu)，確保有經(jīng)驗(yàn)豐富的老專(zhuān)家，也有開(kāi)拓創(chuàng)新的青年專(zhuān)家，還要有年富力強(qiáng)的中年專(zhuān)家，保證各個(gè)年齡段的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。二是合理的知識(shí)結(jié)構(gòu)，法學(xué)學(xué)科有很多專(zhuān)業(yè)，如憲法學(xué)、行政法學(xué)、刑法學(xué)等等，在選聘專(zhuān)家時(shí)，要考慮專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，避免專(zhuān)家專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的單一性，形成專(zhuān)家的知識(shí)互補(bǔ)。就選聘程序而言，要有明確規(guī)范的選聘程序，成立專(zhuān)家選聘小組集體評(píng)定，必要時(shí)也可以組織答辯會(huì)，既便于考察專(zhuān)家的知識(shí)結(jié)構(gòu)，又可以考察專(zhuān)家參與人大工作的積極性，避免專(zhuān)家選聘的隨意性和暗箱操作。

（二）明確法律專(zhuān)家的咨詢(xún)內(nèi)容

人大常委會(huì)的工作頭緒眾多，法律專(zhuān)家咨詢(xún)的適用范圍應(yīng)有明確規(guī)定。根據(jù)人大常委會(huì)自身組成、當(dāng)?shù)攸h委政府的工作重心及本地“一府兩院”工作的實(shí)際，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，人大常委會(huì)要用列舉法明確需要法律專(zhuān)家參與的工作內(nèi)容，必須專(zhuān)家參與的事項(xiàng)，可以請(qǐng)專(zhuān)家參與的事項(xiàng)，不需要專(zhuān)家參與的事項(xiàng)，都要有章可循，避免長(zhǎng)官意志導(dǎo)致法律專(zhuān)家咨詢(xún)工作的隨意性。

（三）建立規(guī)范的咨詢(xún)程序

從一定意義上說(shuō)，法治社會(huì)是由一套程序規(guī)則支撐的權(quán)利體系。[3]人大及其常委會(huì)的所有工作都應(yīng)該有而且要按照程序進(jìn)行。具體到法律專(zhuān)家咨詢(xún)，如果是單獨(dú)咨詢(xún)，程序設(shè)計(jì)應(yīng)該包括咨詢(xún)問(wèn)題的確定、通知專(zhuān)家的時(shí)間、專(zhuān)家提交咨詢(xún)意見(jiàn)的時(shí)間、專(zhuān)家咨詢(xún)意見(jiàn)的采納等；如果是會(huì)議咨詢(xún)，程序設(shè)計(jì)還應(yīng)該包括專(zhuān)家的發(fā)言權(quán)利、發(fā)言時(shí)間，主持人的責(zé)任，咨詢(xún)過(guò)程的完整記錄，等等。規(guī)定通知專(zhuān)家的時(shí)間是為了保證專(zhuān)家有足夠的時(shí)間對(duì)擬咨詢(xún)的議題進(jìn)行調(diào)研、分析，在此基礎(chǔ)上提出切實(shí)可行的咨詢(xún)意見(jiàn)；專(zhuān)家的發(fā)言權(quán)利是為了保證專(zhuān)家尤其是持有不同意見(jiàn)的專(zhuān)家都能有機(jī)會(huì)陳述自己的意見(jiàn)，防止失之偏頗。

（四）確保法律專(zhuān)家的獨(dú)立性

專(zhuān)家的獨(dú)立性是保障專(zhuān)家充分發(fā)揮作用的前提，只有保持客觀中立的立場(chǎng)，不受政府、利益集團(tuán)和自身利益傾向的影響，專(zhuān)家才能根據(jù)自身的理論修養(yǎng)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在充分了解咨詢(xún)事務(wù)的基礎(chǔ)上提供科學(xué)合理的咨詢(xún)意見(jiàn)。因此，人大常委會(huì)應(yīng)充分保證法律專(zhuān)家的獨(dú)立性，不能干涉專(zhuān)家的論證過(guò)程，充分尊重不同的意見(jiàn)，防止專(zhuān)家咨詢(xún)過(guò)程成為人大常委會(huì)既定決策的詮釋過(guò)程。同時(shí)，為了防止專(zhuān)家個(gè)人利益在咨詢(xún)活動(dòng)中的影響，應(yīng)有明確的專(zhuān)家回避制度。

（五）建立法律專(zhuān)家與群眾的互動(dòng)機(jī)制

原全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)同志指出：“人大的最大優(yōu)勢(shì)是密切聯(lián)系群眾，最大危險(xiǎn)是脫離人民群眾。人民群眾的根本利益和共同意志，是人大一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿?！盵4]縣（區(qū)）級(jí)人大常委會(huì)開(kāi)展工作的本質(zhì)在于保障人民的權(quán)利，糾正侵害人民群眾利益的不當(dāng)行為。這就要求法律專(zhuān)家在參與人大常委會(huì)工作的同時(shí)，要與群眾建立廣泛的聯(lián)系與互動(dòng)，既可以吸收群眾的意見(jiàn)和建議，又可以接受群眾的監(jiān)督，從而真正體現(xiàn)自己的社會(huì)價(jià)值。

強(qiáng)化基層人大常委會(huì)的監(jiān)督職能，提高監(jiān)督的權(quán)威性和實(shí)效性，促進(jìn)依法行政和公正司法，是一個(gè)需要深入研究和實(shí)踐的課題。各級(jí)人大常委會(huì)需要根據(jù)憲法和相關(guān)法律的基本精神，大膽探索，不斷創(chuàng)新，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，促進(jìn)依法行政和公正司法，推動(dòng)社會(huì)主義民主法治建設(shè)。

注釋?zhuān)?/p>

[1]威爾遜：《國(guó)會(huì)整體：美國(guó)政治研究》，熊希齡、呂德本譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1982年，第164頁(yè)。

[2]《中華人民共和國(guó)憲法》，北京：中國(guó)法制出版社，1999年，第6、18、31頁(yè)。

[3]蔡定劍：《加強(qiáng)人大監(jiān)督亟需程序支持》，《人民論壇》2006年第3期。

[4]盛華仁：《發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重大舉措》，《求是》2006年第21期。

責(zé)任編輯 喻 勻 余 茜

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1006-0138(2015)02-0071-05

教育部北京大學(xué)政治學(xué)基地重大項(xiàng)目“人大制度改革與責(zé)任政府建設(shè)的理論與實(shí)踐研究”(12JJD810023)

謝慶奎，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所研究員，北京市，100871；王春英，外交學(xué)院外交學(xué)與外事管理系主任、教授，北京市，100037。