□肖劍飛

PPP模式中的金融支持問題研究

□肖劍飛

本文基于PPP模式的基本特點(diǎn)，分析了目前金融業(yè)在PPP模式中的不足，提出了PPP項(xiàng)目的綜合金融服務(wù)方案，及PPP模式中的金融風(fēng)險(xiǎn)及其控制措施。

PPP（Public-Private Partnerships）指政府的公共部門與企業(yè)私人部門通過合作的方式，來為社會公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種新型融資模式。PPP模式最早由英國政府在1992年提出，經(jīng)過多年的發(fā)展，PPP模式已經(jīng)證實(shí)，其能夠?qū)⒄膊块T在政策決策方面的優(yōu)勢和企業(yè)私人部門在技術(shù)、管理和資金方面的優(yōu)勢整合在一起，使項(xiàng)目各參與方的優(yōu)勢互補(bǔ)，達(dá)到“共贏”的目標(biāo)。國務(wù)院在2014年9月頒布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方債務(wù)管理的意見》，對推動PPP項(xiàng)目的發(fā)展起到了催化作用。文件中明確規(guī)范了地方政府發(fā)行債券籌集資金的各種方式，使得PPP成為地方政府籌集基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施資金的主要模式，極大地促進(jìn)了地方政府推進(jìn)PPP模式的積極性。

一、當(dāng)前我國PPP模式中金融業(yè)參與現(xiàn)狀分析

PPP項(xiàng)目由于所需投資的資金量巨大，杠桿融資率高，從項(xiàng)目建設(shè)到投資資本回收時間較長（一般10年以上）等特點(diǎn)，需要金融體系的大力支持，但是從我國的現(xiàn)狀來看，目前的金融體系尚不能適應(yīng)PPP項(xiàng)目融資的要求，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是缺乏項(xiàng)目融資支持。項(xiàng)目融資是國際上通行的PPP融資方式。傳統(tǒng)的公司貸款以企業(yè)擁用的固定資產(chǎn)作為貸款抵押品來獲取貸款，而項(xiàng)目融資則通常以項(xiàng)目未來的收益、項(xiàng)目的所有者權(quán)益及項(xiàng)目的固定資產(chǎn)作為抵質(zhì)押品來獲得貸款，因此項(xiàng)目的債權(quán)人對項(xiàng)目發(fā)起人只具有有限追索權(quán)或者無追索權(quán)。同時從目前來看，我國提供項(xiàng)目融資的金融機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，在政策層面，與項(xiàng)目融資相關(guān)的擔(dān)保、保險(xiǎn)等配套相關(guān)政策數(shù)量貧乏，使得PPP項(xiàng)目融資成本居高不下，PPP項(xiàng)目發(fā)起方想獲得融資的難度較大。二是項(xiàng)目融資缺乏多樣化手段。從目前來看，通過戰(zhàn)略投資者入股，發(fā)行固定利息債券、成立私募基金等方式籌集PPP項(xiàng)目資金比例較低，項(xiàng)目融資主要依靠銀行貸款。這主要是由于中國金融市場的發(fā)展不太完善，資本運(yùn)營的水平較低，同時金融管制相對嚴(yán)格，造成PPP項(xiàng)目的權(quán)益性融資困難，使得PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)過多的集中在銀行，制約了PPP項(xiàng)目在我國的發(fā)展。

二、PPP項(xiàng)目的綜合金融服務(wù)方案研究

金融業(yè)作為資本配置的行業(yè)可以充分利用綜合金融服務(wù)平臺優(yōu)勢，整合資源優(yōu)勢，為PPP項(xiàng)目發(fā)起方提供包括債券、股權(quán)等融資解決方案，并提供相應(yīng)的咨詢服務(wù)。

（一）項(xiàng)目設(shè)立階段。一是PPP項(xiàng)目公司組建階段。PPP項(xiàng)目的實(shí)施通常采用公司制的組織模式，金融機(jī)構(gòu)可以利用自身的資源與信息優(yōu)勢，協(xié)助平臺公司引入私募股權(quán)投資機(jī)構(gòu)及其他社會資本，共同組建PPP項(xiàng)目公司。二是交易體系設(shè)計(jì)顧問服務(wù)。發(fā)揮綜合金融服務(wù)平臺優(yōu)勢，幫助平臺公司設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)，明確項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營、服務(wù)提供、費(fèi)用支付及補(bǔ)貼等交易體系涉及事項(xiàng)，并協(xié)助指定相關(guān)交易文本。三是特殊經(jīng)營權(quán)顧問服務(wù)。從特許經(jīng)營權(quán)、渠道許可、經(jīng)濟(jì)性優(yōu)惠政策、政府補(bǔ)貼模式、協(xié)調(diào)機(jī)制等多角度為項(xiàng)目發(fā)起方提供特許經(jīng)營權(quán)顧問服務(wù)。

（二）項(xiàng)目融資階段。一是融資顧問服務(wù)。通過“股權(quán)+債券”的綜合融資安排，幫助PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)融資結(jié)構(gòu)，具體包括項(xiàng)目公司股權(quán)比例的確定、對股東追索責(zé)任的確定、融資擔(dān)保結(jié)構(gòu)的確定、融資項(xiàng)目未來現(xiàn)金流的預(yù)測、融資期限結(jié)構(gòu)確定。二是債權(quán)人顧問服務(wù)。為債權(quán)人提供咨詢服務(wù)、擔(dān)保物的保全及追索，積極爭取債務(wù)重組和破產(chǎn)清算中債權(quán)人的表決權(quán)，最大程度保障債權(quán)人的保險(xiǎn)和擔(dān)保權(quán)益。

三、PPP模式下的金融風(fēng)險(xiǎn)研究

（一）公共設(shè)施收費(fèi)未能完全市場化。PPP模式順利發(fā)展的基礎(chǔ)是項(xiàng)目的特殊經(jīng)營權(quán)，項(xiàng)目資金投入能否按時收回主要取決于項(xiàng)目的收費(fèi)環(huán)境。在我國，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的收費(fèi)需經(jīng)由發(fā)改委審定，未能實(shí)現(xiàn)市場化，比較典型的就是自來水費(fèi)和電費(fèi)。項(xiàng)目投資建設(shè)按市場規(guī)律運(yùn)作，而項(xiàng)目收入與市場脫節(jié)，兩者之間存在諸多矛盾，導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目的收益未能按照預(yù)期規(guī)劃實(shí)現(xiàn)。

（二）政府無力支付承諾的補(bǔ)貼。PPP項(xiàng)目中的一些公共項(xiàng)目，由于自身的特性，僅僅依靠用戶的付費(fèi)不能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的預(yù)期收益，因此在項(xiàng)目規(guī)劃階段，項(xiàng)目出資方會與政府協(xié)商并簽訂補(bǔ)貼協(xié)議，來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的預(yù)期收益。但是在項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)和運(yùn)營過程中，由于項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營時間很長，造成不確定性增加，一些經(jīng)濟(jì)落后地方的政府可能存在無力支付當(dāng)初承諾的補(bǔ)貼、項(xiàng)目投資難以完全收回的情況。

（三）PPP項(xiàng)目相關(guān)法律保障不完善。目前我國尚未正式出臺PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律法規(guī)，公共項(xiàng)目建設(shè)中一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目出資方?jīng)]有相應(yīng)的法律文本來維護(hù)自身權(quán)益，同時未來出臺的PPP相關(guān)的法律法規(guī)，會影響現(xiàn)有PPP項(xiàng)目合同的合規(guī)性，對當(dāng)前PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營產(chǎn)生不利的影響。

四、PPP項(xiàng)目的金融風(fēng)險(xiǎn)控制措施

（一）優(yōu)先把握項(xiàng)目實(shí)質(zhì)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目現(xiàn)金流是關(guān)鍵。PPP項(xiàng)目建設(shè)具有長周期、高負(fù)債的特性，同時涉及的工程領(lǐng)域廣闊，彼此之間的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異較大，管理水準(zhǔn)參差不齊。在時間跨度很長的項(xiàng)目建設(shè)期及運(yùn)營期間內(nèi)，由于市場競爭加劇、政府政策變遷、新技術(shù)涌現(xiàn)、地方財(cái)政惡化等一系列因素，會造成項(xiàng)目的實(shí)際成本增加、收益遠(yuǎn)低于預(yù)期收益、項(xiàng)目不能按期交工、財(cái)政補(bǔ)貼無法及時到位等情況。因此金融企業(yè)在對PPP項(xiàng)目進(jìn)行盡職調(diào)查時，需要仔細(xì)評估項(xiàng)目的可行性，對于在項(xiàng)目運(yùn)營中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理，識別出運(yùn)營中重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出風(fēng)險(xiǎn)控制措施，盡量完善運(yùn)營操作過程。在PPP項(xiàng)目的選擇方面，建議把重點(diǎn)放在民生類，具有較強(qiáng)社會需求，同時未來現(xiàn)金流穩(wěn)定的項(xiàng)目上。優(yōu)先介入在當(dāng)?shù)鼐哂袎艛嘈再|(zhì)的PPP項(xiàng)目，審慎介入在當(dāng)?shù)夭痪哂袎艛嘈缘氖召M(fèi)項(xiàng)目。為了提高對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的把握，金融企業(yè)需要對幾類重點(diǎn)的PPP項(xiàng)目，如垃圾處理、供電、供水，指定盡職調(diào)查指引，梳理出常見的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，加強(qiáng)對前臺與后臺人員的專業(yè)指導(dǎo)，制定合同規(guī)范文本。

（二）遵循市場化操作是PPP項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵。合作對象的選擇異常重要，建議選擇的地方政府和國企，應(yīng)當(dāng)尊重契約精神，按制訂的合同和協(xié)議辦事。在考察地方政府時，我們可以研究地方財(cái)政收入和增長率、產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)、地方投資環(huán)境、主要領(lǐng)導(dǎo)職位變動、過去地方政府債務(wù)違約等情況。在選擇地方國企時，將考察的重心放在管理層的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、企業(yè)的經(jīng)營戰(zhàn)略規(guī)劃、目前的收入結(jié)構(gòu)、利潤構(gòu)成、信用記錄和過往法律訴訟案件，對于近年來管理層更換過于頻繁、被中央通報(bào)過重大危機(jī)案件、收入構(gòu)成過于單一、利潤微博的國企，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎選擇作為合作對象。

（三）選擇有實(shí)力的社會資本作為PPP合作伙伴。金融企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢在于擁有的資金量龐大，同時熟悉資本市場運(yùn)作和財(cái)務(wù)監(jiān)管，弱勢在于PPP項(xiàng)目的具體建設(shè)與運(yùn)營。如果沒有第三方合作伙伴，PPP項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營只能依賴于政府公共部門與地方國企的管理運(yùn)營能力和業(yè)務(wù)需要，金融企業(yè)在商業(yè)談判與經(jīng)營監(jiān)督方面將處于相對弱勢的地位。金融企業(yè)在PPP項(xiàng)目中引入建設(shè)與運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富的社會資本作為合作伙伴，一方面有利于在與政府公共部門和地方國有企業(yè)的商務(wù)談判中占據(jù)主動，另一方面也可以降低項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。建議優(yōu)先選擇在收費(fèi)高速與橋梁、機(jī)場建設(shè)、城市供電供水供熱工程、自來水和污水處理工程、城市軌道交通、垃圾處理和焚燒發(fā)電等方面具有豐富建設(shè)與運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的上市公司、央企、外資企業(yè)和實(shí)力強(qiáng)勁的民營企業(yè)，與金融企業(yè)共同開發(fā)拓展PPP業(yè)務(wù)。

（作者單位：農(nóng)業(yè)銀行南京城北支行）