文／李國祥

我國農(nóng)業(yè)支持制度改革創(chuàng)新探討

文／李國祥

摘要：我國已經(jīng)基本建立了以糧食直補、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼、良種補貼和農(nóng)機購置補貼以及小麥和稻谷最低收購價、玉米等臨時收儲政策為主的農(nóng)業(yè)支持制度。這一制度所實施的政策措施，對于保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者利益和保障國家安全等方面發(fā)揮了積極作用，但也帶來了財政負(fù)擔(dān)加重和國家收儲糧油棉出庫困難等問題。為了使農(nóng)業(yè)發(fā)展更好地適應(yīng)新常態(tài)要求，迫切需要我國深化農(nóng)業(yè)支持制度改革，在優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)支持方式等方面不斷地探索，以提高我國農(nóng)業(yè)支持政策的效能。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)支持制度；農(nóng)業(yè)補貼；政策性收儲

綜觀當(dāng)今世界，農(nóng)業(yè)支持制度往往是現(xiàn)代化國家農(nóng)業(yè)政策的核心。農(nóng)業(yè)補貼、最低收購價和臨時收儲政策等已經(jīng)成為我國重要的惠農(nóng)政策措施，對于農(nóng)業(yè)發(fā)展具有廣泛的影響，有利有弊。本文就我國農(nóng)業(yè)支持制度現(xiàn)狀及其未來改革創(chuàng)新方向進行探討，提出看法，希望對我國未來財政支持農(nóng)業(yè)政策選擇提供參考，促進我國農(nóng)業(yè)支持制度的深入研究。

一 我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持制度及其存在的問題

進入新世紀(jì)后，中央將“三農(nóng)”工作置于重中之重，確立了多予少取放活的農(nóng)業(yè)政策基本方針，并逐步地建立起我國獨具特色的農(nóng)業(yè)支持制度，主要是自2004年以來，我國出臺并實施了農(nóng)業(yè)補貼政策和糧油等主要農(nóng)產(chǎn)品收儲政策。以土地承包者收入支持為主的糧食直接補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼，2014年初中央財政分別預(yù)撥了151億元和1071億。以小麥和稻谷最低收購價和玉米臨時收儲政策的價格支持政策，自2006年以來根據(jù)需要每年在糧食主產(chǎn)區(qū)往往都要實施。我國農(nóng)業(yè)政策性保險等金融支持政策也在糧食主產(chǎn)區(qū)試點推廣。

我國現(xiàn)有的財政直接補貼和糧油價格支持政策具有廣泛的積極意義。從預(yù)期產(chǎn)出效果來看，國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)表明我國實現(xiàn)了糧食生產(chǎn)十一年連續(xù)增長。根據(jù)筆者開展的有關(guān)我國財政直接補貼政策效果研究課題的評估結(jié)果，我國農(nóng)業(yè)支持政策措施基本保持了我國糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品市場的穩(wěn)定運行，增加了糧農(nóng)等相關(guān)主體的收益，有效地遏制了糧食生產(chǎn)比較效益下滑的態(tài)勢，產(chǎn)生了收入分配均等化效應(yīng)。

但是，我國現(xiàn)有的財政直接補貼和糧油價格支持政策也有很多弊端并帶來了一些不良后果。財政直接補貼基本上以承包地或者計稅面積發(fā)放，而在土地流轉(zhuǎn)越來越普遍的情況下實際種糧的農(nóng)民無法獲得補貼，糧食托市收購花費了大量財政資源。更為嚴(yán)重的是，糧食收儲政策等嚴(yán)重扭曲了市場價格，使國內(nèi)價格明顯地高于國際市場價格，導(dǎo)致糧食國內(nèi)庫存居高不下的同時進口規(guī)模不斷地擴大。同時，也出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)租金上升過快、農(nóng)產(chǎn)品收儲加工企業(yè)經(jīng)營困難等諸多弊端，明顯扭曲市場價格的國家收儲政策等支持措施已難以維繼。

2014年中央1號文件明確提出要探索推進農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度，并啟動?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價格補貼試點。上半年，國家發(fā)展改革委根據(jù)大豆和棉花生產(chǎn)成本加上需要保障的基本收益等確定了目標(biāo)價格水平，并向社會公布了棉花目標(biāo)價格為每噸19800元，略低于上年臨時收儲價格；大豆目標(biāo)價格為每噸4800元，略高于上年臨時收儲價格。下半年試點地區(qū)著手制定具體實施方案并開展試點實踐。2015年棉花和大豆目標(biāo)價格改革試點繼續(xù)，但范圍沒有擴大，且棉花目標(biāo)價格水平下調(diào)到19100元，而大豆目標(biāo)價格水平則維持不變。

從棉花和大豆目標(biāo)價格改革總體效果來看，托市收購所帶來的市場扭曲問題基本得到解決。2014年，國家廢除了全國的棉花臨時收儲政策后，國內(nèi)棉花收儲價格完全由市場決定。根據(jù)筆者在新疆自治區(qū)調(diào)研了解的情況，由于國內(nèi)棉花庫存水平高，國際市場棉花價格相對較低，秋季新棉上市后皮棉收購市場價格由2013年的每噸大約2萬元下跌到2014年第四季度后期的不足1.4萬元，2014年在新收購季的棉花生產(chǎn)者價格比上年同期大幅度下跌，第四季度比上年同季棉花收購下跌約30﹪。

2014年，我國在東北和內(nèi)蒙古雖然也啟動了大豆目標(biāo)價格改革，而且國際大豆市場價格出現(xiàn)明顯下跌，但由于國產(chǎn)大豆用途與進口大豆存在著一定差異，國際市場對國內(nèi)市場傳導(dǎo)并不明顯，全年國產(chǎn)大豆生產(chǎn)者價格繼續(xù)保持穩(wěn)中有升的態(tài)勢，比上年上漲大約1.5﹪。

經(jīng)過一年的目標(biāo)價格改革，試點地區(qū)普遍反映這項政策的操作成本過高，補貼資金兌現(xiàn)到農(nóng)戶不及時。筆者在遼寧調(diào)查時了解到，當(dāng)?shù)貫榱税凑漳繕?biāo)價格改革試點要求監(jiān)測大豆市場價格、獲取農(nóng)戶大豆生產(chǎn)數(shù)據(jù)和銷售數(shù)據(jù)，地方政府花費了上千萬的工作經(jīng)費，而最終市場價格與國家確定的目標(biāo)價格水平基本相近，基本不需要向豆農(nóng)計發(fā)差價補貼。由于目標(biāo)價格政策中差價補貼規(guī)模的確定需要結(jié)合實際糧食市場運行情況，對農(nóng)民銷售棉花和大豆的價格進行監(jiān)測統(tǒng)計，采價期要持續(xù)一段時間，直到農(nóng)民基本銷售完成，這在客觀上必然造成差價補貼發(fā)放到農(nóng)民手中需要一個相對較長的時間。新疆自治區(qū)由于采集棉花市場實際價格需要花費大量時間而直接影響到向棉農(nóng)兌現(xiàn)差價補貼的及時性，影響到棉農(nóng)到期貸款的還本付息，從而對棉農(nóng)貸款信用等帶來不利影響。

針對我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)支持制度存在的問題及其所帶來的不良效應(yīng)，社會上出現(xiàn)了各種觀點。一種典型的代表觀點認(rèn)為應(yīng)該徹底放棄我國農(nóng)業(yè)補貼與農(nóng)產(chǎn)品價格等支持制度，特別是要徹底廢除農(nóng)產(chǎn)品價格制度，只讓市場在農(nóng)業(yè)資源配置中起唯一的決定性作用，而不需要政府在農(nóng)產(chǎn)品收購市場上發(fā)揮作用。另一種有代表性的觀點認(rèn)為應(yīng)該徹底放棄農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策，并將現(xiàn)有的多項補貼合并成一種以確權(quán)登記頒證的承包地為計發(fā)依據(jù)的收入補貼。當(dāng)然，更多人的觀點是希望改革完善我國農(nóng)業(yè)支持制度。

黨的十八大以來，中央高度重視完善我國農(nóng)業(yè)支持保護制度。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要“健全農(nóng)業(yè)支持保護體系，改革農(nóng)業(yè)補貼制度”。2014年中央1號文件提出要強化農(nóng)業(yè)支持保護制度。2015年中央1號文件指出：“增加農(nóng)民收入，必須健全國家對農(nóng)業(yè)的支持保護體系?！?/p>

各國實踐證明，我國改革以來不同農(nóng)產(chǎn)品市場化改革的實踐也表明，自由放任的農(nóng)產(chǎn)品市場無法克服劇烈波動的根本屬性，無法解決小生產(chǎn)與大市場的矛盾。小宗農(nóng)產(chǎn)品市場劇烈波動，通過彈性調(diào)節(jié)和替代作用實現(xiàn)供求平衡，雖然對經(jīng)濟社會產(chǎn)生一些不利影響，但不至于影響全局和大局。而糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品市場如劇烈波動，無論是對生產(chǎn)者還是消費者，其不利影響都會超出經(jīng)濟社會穩(wěn)定所能承受的程度，短期內(nèi)彈性調(diào)節(jié)和替代作用十分有限，政府必須設(shè)法發(fā)揮好農(nóng)業(yè)支持制度的作用，以促進糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品市場健康穩(wěn)定運行。

二 我國農(nóng)業(yè)支持制度改革創(chuàng)新的總體設(shè)想

探討我國農(nóng)業(yè)補貼和農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策改革，實際上就是如何建立我國的農(nóng)業(yè)支持制度。農(nóng)業(yè)支持制度的核心就是確定怎樣的農(nóng)業(yè)支持水平及其結(jié)構(gòu)。筆者認(rèn)為我國農(nóng)業(yè)支持制度改革必須將頂層設(shè)計和地方探索創(chuàng)新有機地結(jié)合起來，總體設(shè)想是：在中央財政預(yù)算約束下和世貿(mào)組織承諾許可的范圍內(nèi)，控制農(nóng)業(yè)支持總量，著力優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)，保障國家糧食安全，兼顧農(nóng)業(yè)其他多功能性目標(biāo)。

（一）新常態(tài)下我國農(nóng)業(yè)支持制度的目標(biāo)選擇

如何改革現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持制度，除了必須充分考慮現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持制度所帶來難以克服的矛盾，還必須選擇好我國農(nóng)業(yè)支持制度的目標(biāo)。

前幾年，在我國農(nóng)產(chǎn)品市場供應(yīng)偏緊和農(nóng)產(chǎn)品市場價格上漲壓力比較大的時候，農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾和任務(wù)必然是增產(chǎn)保供給。隨著我國農(nóng)產(chǎn)品市場形勢的變化，保障農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量供給不再是當(dāng)前的主要矛盾。在這種情況下，農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)提高、農(nóng)業(yè)資源保護、農(nóng)業(yè)生態(tài)文明和農(nóng)村文化傳承等方面的要求日益突顯出來。

近年來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展總體上保持良好態(tài)勢，糧食十一連增，農(nóng)民收入五連快，農(nóng)村民生進一步改善，但顯示出一些標(biāo)志性的轉(zhuǎn)變：國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場供求關(guān)系由偏緊向偏松轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由數(shù)量增產(chǎn)向提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變；國際農(nóng)產(chǎn)品市場由通貨膨脹傳導(dǎo)效應(yīng)向國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沖擊效應(yīng)轉(zhuǎn)變；農(nóng)業(yè)由單純的保障農(nóng)產(chǎn)品市場供給向兼顧農(nóng)業(yè)生態(tài)等多功能轉(zhuǎn)變。

隨著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域化布局的調(diào)整，過去曾是魚米之鄉(xiāng)的長三角和珠三角已經(jīng)成為高度工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的地區(qū)，而農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)不斷地北移，由過去的南糧北調(diào)變成了當(dāng)今的北糧南運格局。我國北方雖然人地關(guān)系比南方相對較好，但是水資源相對稀缺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要使用地下水。北方主產(chǎn)區(qū)片面地追求農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，已經(jīng)導(dǎo)致地下水位過度下降。東北地區(qū)已經(jīng)成為我國最重要的商品糧生產(chǎn)基地，昔日有1米多厚的黑土地，目前只剩下40厘米左右1米的黑土地需要3億年才能形成，而當(dāng)今的糧食生產(chǎn)方式使黑土地每年減少1厘米。如果不轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，這種過度消耗農(nóng)業(yè)稀缺資源的方式不可能長久維持下去。

由于農(nóng)業(yè)資源利用和現(xiàn)代化學(xué)投入物使用方式等不夠妥當(dāng)，不僅產(chǎn)生了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和資源環(huán)境等突出問題，而且由于成本高和市場供給過多，農(nóng)民增產(chǎn)不增收的矛盾日益加劇農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為越來越多農(nóng)民的副業(yè)，從事農(nóng)業(yè)的多數(shù)是農(nóng)村留守老人和留守婦女，這也給我國農(nóng)業(yè)支持保護政策調(diào)整帶來很多的約束。因此，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，加快推進新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，才能走出一條具有我國特色的產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約和環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

我國農(nóng)業(yè)支持制度是單一目標(biāo)，還是多元目標(biāo)？顯然，我國農(nóng)業(yè)支持制度設(shè)計時必須選擇多元目標(biāo)。這是農(nóng)業(yè)多功能性決定的。我國農(nóng)業(yè)支持制度或者政策必須在農(nóng)產(chǎn)品供給保障功能、農(nóng)民（特別是新型職業(yè)農(nóng)民）增收功能農(nóng)業(yè)資源保護與生態(tài)循環(huán)功能、中華文明傳承功能、豐富居民生活功能（體驗休閑娛樂）等方面發(fā)揮作用。

當(dāng)然，為了保障國家糧食安全，特別是口糧絕對安全，谷物基本自給，當(dāng)前我國必須把保障主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，特別是繼續(xù)不斷地提高糧食生產(chǎn)能力或者挖掘糧食增產(chǎn)潛力作為我國農(nóng)業(yè)支持制度的核心目標(biāo)。

（二）我國農(nóng)業(yè)支持總量的確定

特定時期內(nèi)的農(nóng)業(yè)支持總量是固定的，還是可變的？或者簡單地說，政府給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者發(fā)放的補貼或者實施政策性收儲規(guī)模及其財政補貼的總預(yù)算事先封頂還是不封頂？政策性收儲的主要農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量是否需要控制？這是改革創(chuàng)新我國農(nóng)業(yè)支持制度必須面臨的選擇。

一般來說，世界多數(shù)國家或者經(jīng)濟體實施農(nóng)業(yè)支持政策都是事先有預(yù)算約束的。歐盟在2013年12月通過的2014年到2020年期間新的共同農(nóng)業(yè)政策，提出從2015年到2020年農(nóng)業(yè)支持總預(yù)算為2011年價格計算的3630億美元（5050億美元）。[1]從我國農(nóng)業(yè)補貼的早期實踐來看，我國創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼時對預(yù)算是不封頂?shù)?，基于動態(tài)調(diào)整和只增不減的原則根據(jù)化肥和柴油等生產(chǎn)資料市場價格上漲情況來確定補貼規(guī)模。但是，近年來我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼規(guī)模相對穩(wěn)定，出現(xiàn)預(yù)算封頂?shù)内厔荨Ｎ覈Z食直補規(guī)模從創(chuàng)立初期就是相對固定的，近年來我國糧食直補規(guī)模更是固定在151億元的水平。我國實施的小麥和稻谷收儲政策，收購量沒有封頂，是導(dǎo)致政策性儲備規(guī)模過大等弊端的主要原因之一。

據(jù)了解，2014年我國棉花目標(biāo)價格改革方案設(shè)計初期，在停止給予棉花臨時收儲政策執(zhí)行主體補貼的同時，按照棉花目標(biāo)價格水平與棉農(nóng)實際銷售價格水平的差價補貼，中央財政支出規(guī)模原來設(shè)想是不封頂?shù)?。結(jié)果怎么樣呢？從國家層面來看，臨時收儲帶來的倉儲規(guī)模過大沒有解決、財政的實際支出大幅度地超出預(yù)算。筆者在新疆調(diào)查時了解到，試點地區(qū)抱怨一些農(nóng)民棉花生產(chǎn)的差價補貼沒有被承認(rèn)，給予農(nóng)民發(fā)放的差價補貼被攤薄。

隨著我國財政預(yù)算制度的不斷建立，也考慮到不封頂?shù)呢斦С洲r(nóng)業(yè)可能會引發(fā)中央與地方之間矛盾，社會也越來越認(rèn)識到國家收儲糧食并不是越多越好，以及我國在加入世界貿(mào)易組織時已經(jīng)承諾了我國農(nóng)業(yè)支持水平的上限，這些現(xiàn)實因素都決定了未來我國農(nóng)業(yè)支持總量，或者說財政給予農(nóng)業(yè)支持總量的必然選擇是相對固定的。2015年中央1號文件提出要“合理確定糧食、棉花、食糖、肉類等重要農(nóng)產(chǎn)品儲備規(guī)?！?。

之所以說財政所能給予的農(nóng)業(yè)支持總量是相對固定的，是因為農(nóng)業(yè)支持方式中有些財政支出無法絕對固定。我國實施糧食托市收購政策是實行預(yù)案制度的，預(yù)案是否啟動，在多大范圍內(nèi)啟動，事先都存在著不確定性?；谶@樣的考慮，財政給予農(nóng)業(yè)支持的每年預(yù)算規(guī)?？梢韵鄬潭ǎ枰鶕?jù)當(dāng)年的實際情況靈活調(diào)整，不妨設(shè)立一種基金，如為了保障國家糧食安全，設(shè)立主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力保障基金，并優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)能力保障。

（三）建立農(nóng)業(yè)支持政策的分層實施體系和監(jiān)督體系

從財政預(yù)算到受益目標(biāo)主體必須設(shè)計出相應(yīng)的路徑及其方法，這也是農(nóng)業(yè)支持制度的核心問題。我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)支持制度是中央為政策制定者和主要出資方，并由中央選擇地方政府或者國有企業(yè)作為執(zhí)行主體。中央確定的糧食直補等財政直接補貼政策以各地財政部門為主導(dǎo)來實施。中儲糧基本上成為糧食收儲政策執(zhí)行的惟一主體。這種惟一由中央指定農(nóng)業(yè)支持政策實施主體的做法，有利有弊，最大弊端是嚴(yán)重壓抑各地創(chuàng)新相適宜的農(nóng)業(yè)支持方式的積極性，不利于我國農(nóng)業(yè)支持政策的完善，政策實施的風(fēng)險也比較高。

筆者的設(shè)想是：中央財政將財政總預(yù)算確定之后，充分考慮農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)及其各省份農(nóng)業(yè)發(fā)展定位之后，按照多種參數(shù)再將總預(yù)算分配到各個省份，由各省份按照優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)選擇各地適宜的農(nóng)業(yè)支持方式。每個省份可以參照或者根據(jù)中央提出的農(nóng)業(yè)支持量分配原則向下一級政府分配財政給予的農(nóng)業(yè)支持資金。依此類推，最終將財政支持農(nóng)業(yè)的預(yù)算支出計發(fā)到目標(biāo)受益者。當(dāng)然，對于國家需要的糧棉油糖等戰(zhàn)略物資收儲，也可以由中央直接指定或者選擇實施和執(zhí)行主體，如國家戰(zhàn)略性糧食儲備，中央直接交由中儲糧完全承擔(dān)。

2014年啟動的棉花和大豆目標(biāo)價格改革的做法，總體上是中央相關(guān)主管部門大包大攬。國家發(fā)改委確定目標(biāo)價格水平，財政部按照差價給予撥款。這種做法讓相對參與主體感覺到，雖然模糊但仍可意會，目標(biāo)價格就是由“財政部”直接給予農(nóng)民發(fā)放差價補貼。結(jié)果導(dǎo)致實施主體和受益主體共同應(yīng)對不封頂?shù)闹醒胴斦?/p>

未來我國農(nóng)業(yè)支持制度改革創(chuàng)新，必須充分考慮中央確定的農(nóng)業(yè)支持政策措施，應(yīng)由各地根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的國家定位及其實際情況，有權(quán)選擇更加具體的農(nóng)業(yè)支持措施和方式，而國家發(fā)展改革委和財政部對不同省份或者部門的農(nóng)業(yè)支持政策實施情況進行監(jiān)督，出現(xiàn)問題及時督促糾偏。

我國農(nóng)業(yè)支持制度的改革，也可以設(shè)計出不同的實施方案，由地方政府及其相關(guān)的受益主體從中進行選擇。2014年美國農(nóng)業(yè)法向特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者提供了農(nóng)產(chǎn)品價格過低損失補貼政策與農(nóng)業(yè)風(fēng)險補貼政策，特定生產(chǎn)者可以從兩類政策中選擇其中之一獲得補貼。[2]

實際上，我國一些地方從開始實施農(nóng)業(yè)補貼政策之初就對農(nóng)業(yè)支持方式進行了探索。2015年3月筆者在廣西調(diào)查時了解到，自治區(qū)自2004年開始實行糧食直補與儲備糧訂單收購掛鉤政策。2004年，廣西在轄區(qū)內(nèi)18個糧食主產(chǎn)縣（市、區(qū)）試點，從本級糧食風(fēng)險基金中安排直補資金2496萬元，以訂單方式收購農(nóng)戶糧食31.2萬噸。2005年試點范圍擴大到31個糧食主產(chǎn)縣（市、區(qū)），直補資金增加到5000萬元，配套的訂單收購糧食增加到50萬噸。2006年起在全區(qū)40個糧食主產(chǎn)縣（市、區(qū)）正式實施糧食直補與儲備糧訂單收購掛鉤政策，直補資金增加到6000萬元，配套的訂單收購糧食增加到60萬噸。2014年，在全區(qū)64個糧食主產(chǎn)縣安排直補資金2億元，配套訂單收購糧食80萬噸，即農(nóng)民每交售50公斤訂單稻谷，價外財政補貼12元。

廣西選擇了財政直接補貼與價格支持及其配套的訂單制度體系，這與區(qū)內(nèi)糧食產(chǎn)需關(guān)系密切相關(guān)。廣西曾是糧食平衡區(qū)，但現(xiàn)在已經(jīng)成為糧食產(chǎn)消缺口省份。2014年全區(qū)糧食總產(chǎn)量1534萬噸，其中水稻1100萬噸，區(qū)內(nèi)作為口糧的稻谷基本產(chǎn)消平衡，但全口徑糧食產(chǎn)消缺口超過550萬噸，其中從外省調(diào)進玉米230萬噸，小麥100萬噸，大豆250萬噸。自2006年以來全區(qū)糧食產(chǎn)消缺口規(guī)模在全國名列第5位，已由產(chǎn)消基本平衡區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橹飨麉^(qū)。在一個產(chǎn)需存在明顯缺口的地方，通過訂單方式將農(nóng)業(yè)支持手段組合起來使用，當(dāng)?shù)胤从承Ч己谩?/p>

（四）優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)

從世界各國支持農(nóng)業(yè)手段來看，大致可以分為財政直接補貼方式、價格支持方式和金融支持方式。有的國家在特定時期可能選擇某種獨立的方式支持農(nóng)業(yè)，也有的國家在特定時期選擇某幾種方式組合起來支持農(nóng)業(yè)。不同農(nóng)業(yè)支持手段或者方式各有不同的利弊，沒有完美無缺的支持手段或者方式可供選擇。

這里的財政直接補貼是指由財政部門通過轉(zhuǎn)移支付的方式直接將補貼款發(fā)給目標(biāo)受益者在我國農(nóng)業(yè)支持政策中，糧食直補、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼等都屬于典型的財政直接補貼方式。我國于2014年啟動改革試點的棉花和大豆目標(biāo)價格制度，本質(zhì)上是將價格支持手段改變?yōu)樨斦苯友a貼，只是補貼計發(fā)依據(jù)由糧食直補政策等的耕地資源或者糧食生產(chǎn)實際變?yōu)槟繕?biāo)價格與實際銷售價格之間的差價等。

農(nóng)產(chǎn)品價格支持也是世界各國普遍采用的方式。我國實施的小麥和稻谷最低收購價政策和玉米等的臨時收儲政策，就是典型的農(nóng)產(chǎn)品價格支持方式。實施農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策，往往需要農(nóng)業(yè)保護政策相配套，如進口配額管理

由于財政直接補貼和價格支持政策自身的缺點及其不良效應(yīng)，我國已經(jīng)意識到需要發(fā)揮金融支持農(nóng)業(yè)措施作用。2015年中央1號文件提出要“積極開展農(nóng)產(chǎn)品價格保險試點”。美國一直重視金融支持手段或者方式。2014年美國農(nóng)業(yè)法中，對農(nóng)產(chǎn)品運銷優(yōu)惠貸款政策基本沒有修改，繼續(xù)實施，并在廢除直接補貼政策后加強農(nóng)作物保險政策實施力度。

近些年來，世界主要國家都在探索盡可能小地扭曲生產(chǎn)和市場的農(nóng)業(yè)支持政策。[3]我國也在著力探索新型的農(nóng)業(yè)支持制度，實施更加有效的農(nóng)業(yè)支持政策。我國地域廣闊，各地差異大，希望單一且在各地都有效的農(nóng)業(yè)支持方式，可能也不符合實際。任何以某種農(nóng)業(yè)支持手段或者方式取代另一種農(nóng)業(yè)支持手段或者方式，可能都是徒勞的。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)，組合運用財政直接補貼、收購價格支持和金融支農(nóng)等手段實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展多重目標(biāo)。

組合農(nóng)業(yè)支持方式，是靠頂層設(shè)計，還是靠實施主體或者受益主體探索與創(chuàng)新？筆者認(rèn)為，頂層設(shè)計可以提供組織農(nóng)業(yè)支持手段或者方式的總體思路和原則，但實際的組合需要地方和基層探索與創(chuàng)新。廣西將最低收購價政策與糧食直補政策有機組合起來，并配套合同訂購等措施，就是地方和基層積極探索而建立起來的制度。

三 我國農(nóng)業(yè)支持政策受益主體及其方式的選擇

不同國家，農(nóng)業(yè)支持政策的受益主體及其支持方式和支持手段差異化極其懸殊。有的國家以某種農(nóng)業(yè)支持手段為主，也有的國家以某些種農(nóng)業(yè)支持手段組合方式為主。目前，我國農(nóng)業(yè)支持手段是以財政直接補貼方式為主，而糧食支持則以財政直接補貼方式和價格支持組合為主。

從筆者對我國財政直接補貼方式的實施效果調(diào)研評估研究來看，一般農(nóng)戶普遍對財政直接補貼表示滿意，但基層干部和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對此持異議的比較普遍。我國財政直接補貼，中央雖然明確誰種糧誰得補貼，但是由于實際操作難度大，各地普遍地按照農(nóng)業(yè)稅時代計稅面積或者農(nóng)戶承包面積計發(fā)，屬于一項典型的普惠政策，受到廣大農(nóng)戶擁護。基層干部不是受益者，也不是受損者，他們有意見主要是感覺財政直接補貼起不到政策目標(biāo)應(yīng)有的效應(yīng)。

我國農(nóng)業(yè)支持制度改革與創(chuàng)新的一個重大課題是應(yīng)該怎樣組合財政直接補貼、價格支持和金融支持手段？就筆者的知識范圍來看，目前世界上尚缺乏可以指導(dǎo)如何選擇三種支持手段的權(quán)威理論。從我國農(nóng)業(yè)支持制度建立及其實踐來看，從世界各國選擇的農(nóng)業(yè)支持手段差異化特征來看，組合財政直接補貼、價格支持和金融支持手段，受到多種因素影響，主要取決于農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)及其選擇手段的可操作性、實施成本和效應(yīng)。

無論哪種支持手段，都會涉及到如何確定目標(biāo)受益者、對目標(biāo)受益者支持量如何確定等問題。如果是間接的農(nóng)業(yè)支持手段，如我國的糧食價格支持和農(nóng)業(yè)政策性保險，則還涉及到農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行主體如何選擇的問題。

（一）我國農(nóng)業(yè)支持受益主體的選擇

如何選擇我國農(nóng)業(yè)支持的受益主體？這在過去以農(nóng)戶為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系中可能不是問題。隨著我國農(nóng)村改革的不斷深化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體呈現(xiàn)出多元化的趨勢，特別是我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中涌現(xiàn)出來的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場和合作社等主體，使得我國農(nóng)業(yè)支持政策工具的選擇變得更加復(fù)雜。

顯然，一般農(nóng)戶在未來相當(dāng)長時期內(nèi)仍將是我國農(nóng)業(yè)支持政策的主要受益對象。家庭經(jīng)營是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的普遍組織形式，具有永久的生命力。各國農(nóng)業(yè)支持政策的主要受益對象也是家庭農(nóng)場。從我國全面小康社會建設(shè)和社會主義共同富裕遠(yuǎn)大目標(biāo)出發(fā)，一般農(nóng)戶迫切需要惠農(nóng)政策支持。一般小規(guī)模農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在市場競爭中始終擺脫不了弱勢地位，其比較收益水平終究有限，農(nóng)業(yè)支持政策無疑有助于改善他們的經(jīng)濟狀況。

糧食種植大戶和家庭農(nóng)場，也都是家庭經(jīng)營組織形式，理所當(dāng)然也是我國農(nóng)業(yè)支持政策的重要受益對象。遺憾的是，目前我國的農(nóng)業(yè)補貼政策很難確保糧食種植大戶和家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體獲益。2015年3月筆者在四川調(diào)查時了解到，糧食種植大戶在流轉(zhuǎn)土地時都承諾要將無論以何種方式計發(fā)的所有財政直接補貼都最終交給承包戶，糧食種植大戶都不是財政直接補貼的最終受益者。未來農(nóng)業(yè)支持政策如何讓實際的糧食種植大戶成為最終的受益者，還需要深化改革我國農(nóng)業(yè)支持制度，探索配套措施。

據(jù)統(tǒng)計，到2014年我國農(nóng)民合作社已經(jīng)超過120萬家。農(nóng)民合作社是否也是農(nóng)業(yè)支持政策的受益主體？這個問題比較復(fù)雜。農(nóng)民合作社數(shù)量雖然眾多，但是真能發(fā)揮應(yīng)有作用的非常有限。如果農(nóng)民合作社是真正的農(nóng)民自己的合作組織，把合作社也確定為農(nóng)業(yè)支持政策的受益主體，這與把各類的農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)支持政策的受益主體是統(tǒng)一的。因此，筆者認(rèn)為當(dāng)前不宜把農(nóng)民合作社作為理所當(dāng)然的農(nóng)業(yè)支持政策受益主體，但允許農(nóng)民合作社作為真正的農(nóng)民自身組織形式成為農(nóng)業(yè)支持政策實施的參與主體。

據(jù)統(tǒng)計，到2014年我國農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)已經(jīng)超過80萬家，其他農(nóng)業(yè)企業(yè)也不斷地涌現(xiàn)。農(nóng)業(yè)企業(yè)是否也是農(nóng)業(yè)支持政策的受益主體？由于農(nóng)業(yè)企業(yè)是靠市場競爭而生存發(fā)展的，因此筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)企業(yè)，無論是直接從事糧食生產(chǎn)的，還是從事糧食加工經(jīng)營的，都不應(yīng)該成為農(nóng)業(yè)支持政策的主要受益對象，但可以部分地享受農(nóng)業(yè)支持政策，或者其他優(yōu)惠政策。實施糧食價格支持政策，農(nóng)業(yè)企業(yè)如果實際從事了糧食生產(chǎn)，國家收儲計劃可能也需要兼顧他們。

需要指出的，除了財政直接補貼方式外，農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策和金融支持政策，都需要政策的執(zhí)行或者實施主體，如中儲糧和保險公司，他們雖然不是農(nóng)業(yè)支持政策的最終受益主體，但他們往往會從政策執(zhí)行中獲益。國外有研究表明，農(nóng)業(yè)支持政策財政所給予的總預(yù)算如果有一半能夠到達確定的最終受益對象就算高效的，農(nóng)產(chǎn)品價格支持總量只有20﹪最終讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者受益。[4]未來我國在組合農(nóng)業(yè)支持方式時避免不了選擇價格支持手段和金融支持手段，如何提高轉(zhuǎn)移效率需要深入研究和積極探索。

（二）我國農(nóng)業(yè)支持量計發(fā)依據(jù)的選擇

在確定農(nóng)業(yè)支持總量及其支持手段后，如何將“真金白銀”計發(fā)到理應(yīng)受惠的受益主體？這就涉及到農(nóng)業(yè)支持量計發(fā)依據(jù)的選擇。未來我國農(nóng)業(yè)支持量計發(fā)的依據(jù)是什么？就糧食支持政策來說，支持量依據(jù)是面積、產(chǎn)量、銷售量或者其他？面積是農(nóng)業(yè)稅時代的計稅面積，還是承包地面積，還是播種面積？是歷史上的面積，還是現(xiàn)實中的面積？這些都需要精心選擇。筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)支持量計發(fā)依據(jù)的選擇總體上取決于農(nóng)業(yè)支持政策的目標(biāo)，同時又要充分考慮操作的簡易可行等因素。

如果是保護小農(nóng)權(quán)益和增加一般農(nóng)戶收入，或者保護糧食生產(chǎn)能力，選擇了財政直接補貼方式，簡單地按照現(xiàn)有的農(nóng)民承包地面積計發(fā)補貼金額，既能夠得到支持政策的目標(biāo)，又簡單易行。不管是農(nóng)村土地的二輪承包，還是新一輪的確權(quán)登記頒證，農(nóng)戶承包地面積是可查的，以地方財政部門為主導(dǎo)，理應(yīng)能夠很好地執(zhí)行財政直接補貼政策。

如果農(nóng)業(yè)支持政策目標(biāo)是調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，提高糧食生產(chǎn)競爭力，簡單地按照承包地面積計發(fā)財政補貼，可能很難奏效。廣西糧食直補政策由地方糧食局主導(dǎo)，財政部門等配合，事先確定最低收購價政策執(zhí)行的區(qū)域并下達收儲計劃，再由基層政府分解分配到實際種糧的農(nóng)戶，由收儲企業(yè)與實際種糧農(nóng)戶簽訂收購合同，凡是按合同交售糧食的實際種糧農(nóng)戶就可以領(lǐng)取到糧食直補。廣西將糧食價格支持政策與財政直接補貼有機地結(jié)合起來，以合同交售量為上限享受價格支持政策，以實際交售量為依據(jù)享受財政直接補貼政策，對我國農(nóng)業(yè)支持量計發(fā)依據(jù)的選擇具有啟發(fā)意義。

保障國家糧食安全和兼顧農(nóng)業(yè)的其他多功能性，決定了未來我國糧食支持量選擇不可能是單一的，但也不是越復(fù)雜越好。在新疆實際調(diào)研時了解到，自治區(qū)為了按照棉花實際種植面積、產(chǎn)量和銷售量等多種依據(jù)計發(fā)差價補貼結(jié)果地方政府相關(guān)主管部門工作量和經(jīng)費支出大幅度增加，估計需要增加財政支出5000多萬元，據(jù)反映這筆工作經(jīng)費一直未落實，地方相關(guān)部門工作人員意見比較大。

針對2014年我國棉花和大豆目標(biāo)價格改革實踐中遭遇計發(fā)差價補貼的操作成本過高和難度過大等問題，有學(xué)者提出我國農(nóng)業(yè)支持制度改革應(yīng)該讓支持措施的實際操作簡單易行。這一思路有一定的合理性。但是，農(nóng)業(yè)支持制度改革是否就是讓承包地作為惟一的計發(fā)財政補貼的依據(jù)？這必須要充分考慮我國農(nóng)業(yè)支持制度的目的性及其選擇支持措施對預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)程度。農(nóng)業(yè)支持措施選擇按承包地作為惟一的計發(fā)財政補貼的依據(jù)，操作確實簡單易行也符合公共政策的公正性要求，有很多優(yōu)點但是這種農(nóng)業(yè)支持政策措施勢必會對糧食生產(chǎn)能力提高、新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體培育和農(nóng)業(yè)成本節(jié)約產(chǎn)生負(fù)面影響。以承包地作為補貼惟一的計發(fā)依據(jù)的農(nóng)業(yè)支持制度在很大程度上難以實現(xiàn)政策目標(biāo)。如何改革我國農(nóng)業(yè)支持制度并著力探索創(chuàng)新我國農(nóng)業(yè)支持方式，需要深入研究。

考慮到我國農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)趨于多元化，以及各地方差異懸殊，筆者認(rèn)為我國農(nóng)業(yè)支持量計發(fā)依據(jù)的選擇權(quán)應(yīng)交由地方政府，中央政府可以提出指導(dǎo)意見。實際上，中央政府在農(nóng)業(yè)支持量計發(fā)依據(jù)的選擇上也只能提出指導(dǎo)意見多年來，中央文件一直強調(diào)農(nóng)業(yè)補貼原則上按照實際糧食生產(chǎn)計發(fā)，但農(nóng)村普遍地按照計稅面積或者承包面積計發(fā)。為了更好地將各地農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)與選擇的支持量計發(fā)依據(jù)有機地結(jié)合起來，未來中央除提出指導(dǎo)意見或者原則外，應(yīng)加大對各地農(nóng)業(yè)支持政策實施情況的監(jiān)測與評估，并將評估結(jié)果與國家財政對農(nóng)業(yè)支持預(yù)算總量對各個地方的分配相掛鉤，以激勵各地探索更加有效的農(nóng)業(yè)支持方式。

（三）我國農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行主體的選擇

我國曾多年對糧棉油等重要農(nóng)產(chǎn)品實施價格支持政策，主要由中央指定執(zhí)行主體。這種由中央直接確定執(zhí)行主體的方式，責(zé)任明確，風(fēng)險可控，具有明顯的優(yōu)點，但也影響到收儲市場的公平競爭，難以發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

未來我國農(nóng)業(yè)支持制度建設(shè)中是由中央確定政策執(zhí)行主體，還是由地方確定執(zhí)行主體？是僅指定有限的執(zhí)行主體，還是僅確定執(zhí)行主體的資質(zhì)條件由市場公平競爭產(chǎn)生執(zhí)行主體？這些都直接影響到農(nóng)業(yè)支持政策的成敗及其成效。

我國在20世紀(jì)90年代中后期曾對糧食實施保護價敞開收購政策，當(dāng)時由地方糧食局確定國有糧食企業(yè)作為保護價政策執(zhí)行主體，結(jié)果導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)不斷加重且農(nóng)民賣糧難問題普遍化。到了2004年，隨著國家對小麥和稻谷實行最低收購價政策的確定，原來的由地方糧食局確定支持政策執(zhí)行主體的方式徹底失敗。這一教訓(xùn)是否意味著未來我國農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行主體仍需要由中央確定？

中央直接確定農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行主體，這可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)支持政策只有中央在唱“獨角戲”，壓抑地方探索和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)支持方式的積極性，難免出現(xiàn)尋租問題。筆者認(rèn)為未來中央僅確定我國農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行主體的選擇原則和資質(zhì)條件，而執(zhí)行主體通過公平競爭的方式產(chǎn)生，將市場起決定性作用與更好地發(fā)揮政府作用有機地結(jié)合起來。

按照我國市場經(jīng)濟體制改革要求，中央不再直接確定具體的農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行主體，這樣可能會引發(fā)各種擔(dān)心和質(zhì)疑，實踐中確實也出現(xiàn)一些問題。2014年試點時新疆自治區(qū)按資質(zhì)條件選擇收購主體，凡是符合資質(zhì)條件的收購主體收購棉花開具發(fā)票都可以作為領(lǐng)取差價補貼的依據(jù)，結(jié)果是社會上確實出現(xiàn)很多條件的棉花收購主體，以致出現(xiàn)了棉農(nóng)銷售棉花時不知道在何種價格水平下銷售，直到棉花目標(biāo)價格政策執(zhí)行期結(jié)束，新疆還有一部分農(nóng)民未能將棉花銷售出去。這種現(xiàn)象提醒我們思考這樣一個問題：未來在國際市場價格十分低迷而且我國又缺乏有效保護措施時，我國農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策執(zhí)行主體如果不收購需要實施價格支持政策的糧食，怎么辦？

從降低由地方選擇農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行主體的風(fēng)險起見，筆者認(rèn)為在中央確定選擇農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行主體選擇標(biāo)準(zhǔn)后，由公平競爭產(chǎn)生執(zhí)行主體，不再通過行政手段指定執(zhí)行主體的同時，繼續(xù)支持大型糧棉油糖等大型企業(yè)發(fā)展，特別是國有大型企業(yè)發(fā)展，關(guān)鍵時通過約談或者進口配額掛鉤等配套措施，讓糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營的大型企業(yè)發(fā)揮主導(dǎo)作用。

注釋：

[1]OECD，Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2014，OECD Countries， OECD Publishing，http：//dx.doi.org/10.1787/agr_pol-2014-en，July.17，2015.

[2]Ralph M.Chite，Title-by-Title Summaries of the Enacted 2014 Farm Bill (P.L.113-79)， http：//www.usda.gov，May.10，2015.

[3]OECD，Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2013，OECD Countries and Emerging Economies， OECD Publishing，http：//dx.doi.org/10.1787/agr_pol-2013-en，Jan.7，2015.

[4]Pavel Ciaian and Johan F.M.Swinnen，Credit Market Imperfections and the distribution of policy rents， American Journal of Agricultural Economics，November 2009.

責(zé)任編輯 俞景華

作者簡介：李國祥，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，北京市，100732。

文章編號：1006-0138(2015)05-0039-08

文獻標(biāo)識碼：A

中圖分類號：F320