文／賈義猛

優(yōu)勢與限度：“行政審批局”改革模式論析

文／賈義猛

摘要：中國行政審批制度的改革創(chuàng)新，開始從全面建設(shè)行政服務(wù)中心向積極探索設(shè)立“行政審批局”的方向發(fā)展，這有利于促進行政許可權(quán)從“平臺聚合”到“實體承辦”、從“局部程序集中”到“全面權(quán)責(zé)集中”、從“增量調(diào)整”到“存量優(yōu)化”的提升?！靶姓徟帧蹦Ｊ降母母镆殉蔀榇蟛块T制改革在行政審批制度領(lǐng)域的重要樣本，其成熟發(fā)展和有效運作，將進一步對政府職能轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、流程再造和體制變革發(fā)揮積極作用。未來“行政審批局”模式的改革能否從政策試點走向普遍實行，還有賴于政府管理體制改革在打破“職責(zé)同構(gòu)”等深層次問題方面的協(xié)同推進。

關(guān)鍵詞：行政審批局；行政服務(wù)中心；職責(zé)同構(gòu)；大部門體制改革

黨的十八大以來，簡政放權(quán)、推進政府職能轉(zhuǎn)變，成為中國全面深化改革的關(guān)鍵。其中，行政審批制度改革則進一步成為政府管理體制改革的重要抓手，改革力度前所未有，改革成效也迅速彰顯。在地方各級政府普遍建設(shè)和完善各類行政服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，以四川省成都市武侯區(qū)和天津市濱海新區(qū)為代表的部分地方政府率先設(shè)立專門的行政審批局，推動行政審批工作從程序集中走向?qū)嶓w集中，成為目前行政審批改革的最新創(chuàng)新舉措，中央政府對此也采取了鼓勵和支持態(tài)度，并于2015年3月順勢啟動了相對集中行政許可權(quán)改革的多地試點工作。本文在對“行政審批局”模式產(chǎn)生和發(fā)展過程進行梳理的基礎(chǔ)上，重點考察該模式的主要優(yōu)勢與價值所在，以及這一改革探索可能面臨的挑戰(zhàn)與限度。

一 從“服務(wù)中心”到“行政審批局”：相對集中行政許可權(quán)改革的新探索

自20世紀(jì)80年代以來，隨著改革開放進程的推進，在原來的計劃經(jīng)濟體制基礎(chǔ)上逐步建立起來的條塊分割式的行政審批制度的弊端逐步顯現(xiàn)。各級地方政府為適應(yīng)招商引資和經(jīng)濟發(fā)展需要，開始引入“一站式服務(wù)”，探索建立針對外商投資的多部門集中辦公審批機制，進而開始成立各具特點的行政服務(wù)中心。2001年以后，國務(wù)院開始全面部署行政審批制度改革，在此背景下，行政服務(wù)中心發(fā)展成為各地方政府普遍建設(shè)的、主要進行集中審批的工作窗口和平臺。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年底，全國有31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）共設(shè)立行政服務(wù)中心2912個（含各級各類開發(fā)區(qū)設(shè)立的服務(wù)中心）。其中，省級中心10個，市（地）級368個，縣（市）級2534個。30377個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立了便民服務(wù)中心。[1]隨著行政服務(wù)中心遍地開花的發(fā)展態(tài)勢，這一機制的缺陷和不足也逐步顯現(xiàn)出來：首先，行政服務(wù)中心作為政府部門的工作平臺和窗口，雖然實現(xiàn)了統(tǒng)一受理申請和最后送達許可文件，但因原行政許可部門的權(quán)限沒有變，許可的審定和決策權(quán)一般還要返回原部門來完成，因此這種集中聯(lián)合辦公只是讓行政服務(wù)中心成為傳統(tǒng)各行政許可部門的“收發(fā)室”或“傳達室”，部門推諉和扯皮現(xiàn)象難以根治。其次，行政服務(wù)中心多是在原有政府部門格局不變的基礎(chǔ)上新設(shè)的組織機構(gòu)，一定程度上增加了人員和編制，提高了行政成本。此外，建立起來的行政服務(wù)中心也普遍定位模糊，有的定位為政府的派出機構(gòu)，還有的定位為事業(yè)單位，模糊的機構(gòu)定位必然帶來權(quán)責(zé)的不明確，很難保障行政服務(wù)中心對進駐部門進行有效的監(jiān)督和協(xié)調(diào)。

針對上述問題，四川省眉山市和江蘇省鎮(zhèn)江市于2004年啟動了后來稱之為“兩集中、兩到位”的改革，隨后全國各地普遍效仿。所謂“兩集中，兩到位”，即把同一行政部門內(nèi)部分散在不同機構(gòu)的行政許可權(quán)，集中到一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)辦理，把各部門相對集中行使行政許可權(quán)的機構(gòu)成建制地集中進駐行政服務(wù)中心；行政機關(guān)所有行政許可事項在行政服務(wù)中心窗口到位，相應(yīng)行政許可事項的審批權(quán)、辦事權(quán)也要在窗口到位。這一機制的核心是行政許可權(quán)限在行政許可部門的內(nèi)部集中，同時，行政審批的審定權(quán)、決定權(quán)等核心審批權(quán)限也向行政服務(wù)中心集中。[2]“兩集中、兩到位”的工作機制有助于行政服務(wù)中心擺脫作為行政審批部門“收發(fā)室”和“傳達室”的尷尬困境，不過，這一改革并未觸動原有的行政審批權(quán)力配置和運作體制，傳統(tǒng)行政審批的弊端仍存在。

配合行政審批改革進程的推進，2004年7月《行政許可法》開始正式實施。在《行政許可法》中，“相對集中行政許可”的概念被明確提出，其第26條規(guī)定：行政許可需要行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的多個機構(gòu)辦理的，該行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理，或者組織有關(guān)部門聯(lián)合辦理、集中辦理。這顯然是對以行政服務(wù)中心為平臺的集中聯(lián)審機制的立法確認和肯定。同時該法第25條也提出：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)。這條規(guī)定為行政審批權(quán)在政府不同部門間委托移轉(zhuǎn)乃至建立獨立單一的行政審批機構(gòu)提供了法律制度空間。

2008年，四川省成都市武侯區(qū)政府對行政服務(wù)中心在“兩集中、兩到位”改革的基礎(chǔ)上依據(jù)行政許可法，進一步推出了“行政審批委托辦法”，將一些辦件量小的部門的行政審批權(quán)委托給區(qū)中心受理和正式辦理。2008年，武侯區(qū)政府正式設(shè)立行政審批局，作為區(qū)政府工作部門，并明確將區(qū)政府發(fā)改局等20多個部門的行政審批權(quán)全部劃轉(zhuǎn)給行政審批局，行政審批局統(tǒng)一受理并做出行政審批決定，并對審批結(jié)果負責(zé)。[3]實體審批部門的“行政審批局”改革模式得以初創(chuàng)。

黨的十八大后，推進政府職能轉(zhuǎn)變工作更為強化，而行政審批制度改革成為轉(zhuǎn)變政府職能的重要抓手，改革力度和速度都空前提高正是在此背景下，2014年5月，天津市濱海新區(qū)作為國家級綜合改革試驗區(qū)和直轄市下轄的超大型市轄區(qū)，也籌建了行政審批局，并將其作為主要掌管行政審批權(quán)的新區(qū)政府工作部門，濱海新區(qū)的這一改革經(jīng)驗很快被天津市的其他區(qū)、縣借鑒。由此，以濱海新區(qū)改革為示范，行政審批局的改革模式再度引起廣泛關(guān)注全國多個不同層級的地方政府紛紛開始創(chuàng)建各自的行政審批局。截至2015年5月，據(jù)筆者考察，寧夏回族自治區(qū)銀川市、湖北省鄂州市的葛店開發(fā)區(qū)、襄陽市高新區(qū)及隨后的襄陽市政府、武漢市東湖高新區(qū)與武漢開發(fā)區(qū)、廣西壯族自治區(qū)南寧市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、山東省青島市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和遼寧省沈陽市沈陽新區(qū)等地也已成立或正積極組建各自的行政審批局。

在此形勢下，2015年3月，中央編辦、國務(wù)院法制辦發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈相對集中行政許可權(quán)試點工作方案〉的通知》，正式要求在天津市所有區(qū)縣和河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州等8個省、市開展相對集中行政許可權(quán)試點。除天津外，其余試點省份各選擇2 至3個市、縣（市、區(qū)）或所屬國家級開發(fā)區(qū)開展改革試點。試點內(nèi)容首先就是探索相對集中行政許可權(quán)的實現(xiàn)形式，即將政府各部門的行政許可權(quán)交由一個部門行使（專設(shè)行政審批部門）或?qū)⒁粋€部門的行政許可權(quán)交由另一個部門行使（行政審批部門間委托移轉(zhuǎn)）。目前，8省市已經(jīng)或正在籌備實施有關(guān)試點改革。繼成都武侯區(qū)的探索之后，專設(shè)行政審批局可能會成為行政審批制度改革的主流范式之一。

二 “行政審批局”模式的特點與價值

（一）“行政審批局”模式的特點

結(jié)合成都市武侯區(qū)和天津市濱海新區(qū)的改革經(jīng)驗，我們可以看到，“行政審批局”模式改革的主要特點集中體現(xiàn)在如下幾個方面：

第一，從“平臺聚合”到“實體承辦”。通過將行政服務(wù)中心提升到行政審批局，實現(xiàn)了從“平臺聚合”到“實體承辦”的改變。行政服務(wù)中心自建立以來在各地呈現(xiàn)出多類型的樣態(tài)，[4]但總體上發(fā)揮的就是一個既有政府審批部門的“聚合平臺”功能，無論是作為政府派出機構(gòu)還是事業(yè)單位，和既有的政府工作部門相比都存在權(quán)威不足的問題。因而，在審批實踐中，即使形式上賦予“中心”協(xié)調(diào)有關(guān)部門的職責(zé)，因其權(quán)威性不足也可能造成在實際工作中“心有余而力不足”的局面。設(shè)立正式的行政審批局并將其確定為政府工作部門，則明確了其在政府部門的正式機構(gòu)地位，使其權(quán)責(zé)匹配，有助于改變傳統(tǒng)行政服務(wù)中心的困境。

第二，從“局部程序集中”提升到“全面權(quán)責(zé)集中”。如前所述，行政審批中的審核與決定等實質(zhì)性的核心權(quán)力在“兩集中、兩到位”工作機制不健全的情況下往往還要返回原審批部門來完成，這樣，行政服務(wù)中心就會陷入“只掛號，不看病”的工作困局，工作效率也會大打折扣。通過成立行政審批局，并將既有政府工作部門的行政審批職權(quán)劃轉(zhuǎn)給行政審批局，建立“一個公章管審批”的工作機制，實現(xiàn)從“局部程序集中”發(fā)展到“全面權(quán)責(zé)集中”，則有助于化解上述問題。

第三，從“增量微調(diào)”到“存量優(yōu)化”。行政服務(wù)中心無論其定位是政府派出機構(gòu)、臨時機構(gòu)，還是事業(yè)單位，都是在原行政體系基本沒有觸動、原行政權(quán)力結(jié)構(gòu)基本沒有改變，原行政部門基本沒有減少的前提下建立的新設(shè)機構(gòu)，屬于只做“加法”的“增量改革”范疇。[5]在一定歷史階段，“增量微調(diào)”因不立即觸動原有權(quán)力和利益格局而較易推行，改革效果可能也會較快顯現(xiàn)。另一方面，簡政向來是機構(gòu)改革的努力方向，上述只做“加法”的改革可能帶來徒增機構(gòu)、編制和工作人員而工作效率未必能夠彰顯的潛在風(fēng)險。設(shè)立行政審批局，進行審批權(quán)責(zé)的明確調(diào)整和并轉(zhuǎn)，將整體的審批權(quán)從其他分散的職能部門歸總整合到審批局，同時，堅持“編隨事走、人隨編走”的原則，履行原行政審批職責(zé)的部門工作人員可以一并轉(zhuǎn)到行政審批局，由行政審批局組建精干的行政審批工作隊伍，政府的總編制不會增加，而隨著工作流程和機制的優(yōu)化，在保證提高工作效率的前提下，還可以同步實現(xiàn)編制和人員的精簡。[6]例如，在成都市武侯區(qū)行政審批局，經(jīng)過整合三個科室僅25名工作人員就承擔(dān)了原來21個職能部門70多名工作人員所承擔(dān)的審批業(yè)務(wù)。在天津市濱海新區(qū)行政審批局，審批人員也由原來分散審批格局下的600人減少到了109人。

（二）“行政審批局”模式的價值

現(xiàn)代政府理論的研究成果顯示，一個政府構(gòu)成一種體制，其內(nèi)涵為一組職能，外現(xiàn)為一套機構(gòu)，運作為一個過程，行動起來則是一群官員。[7]就此而言，一項理想的政府改革舉措最好能在上述幾個維度上對政府工作的完善有所助益，可以說，“行政審批局”模式的改革探索固然首先呈現(xiàn)為一項機構(gòu)改革，但在其他方面也會有利于政府流程的創(chuàng)新和提升。

第一，行政審批局組建的前提是行政審批職責(zé)的合理劃轉(zhuǎn)與歸并，職能轉(zhuǎn)變和職責(zé)設(shè)計推進不到這個程度，行政審批局就難以成形。同時，行政審批局設(shè)立和有效運轉(zhuǎn)過程中，會進一步提出政府職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化的要求，在一定程度上形成對職能轉(zhuǎn)變的“倒逼”態(tài)勢?？梢哉f，政府職能轉(zhuǎn)變工作的推進為設(shè)立行政審批局提供了可能和要求，而行政審批局的設(shè)立及其有效運轉(zhuǎn)也會進一步推進政府職能轉(zhuǎn)變的深化。另外，行政審批制度改革的提速是十八大以來中共中央和國務(wù)院加快推進政府職能轉(zhuǎn)變總體部署的重要一環(huán)，也正是在此背景下，“行政審批局”模式的改革才由武侯區(qū)的“一枝獨秀”發(fā)展到“多地開花”，進而正式成為國家層面相對集中行政許可權(quán)政策試點的主流范式之一。

第二，在行政審批職責(zé)并轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上組建行政審批局，也是大部門體制改革在行政審批領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。[8]大部門體制改革要求按照職能有機統(tǒng)一原則實施政府機構(gòu)優(yōu)化重組，主要表現(xiàn)為將職能相同或相近的部門合并為一個部門。此前的大部門制改革是在現(xiàn)有政府部門的合并上下功夫，而設(shè)立行政審批局則是從行政審批職能整合的角度來組建新部門，并對新舊部門之間的合理職能進行歸轉(zhuǎn)和整合，方式雖略有不同，但都體現(xiàn)了政府機構(gòu)改革的大部門制發(fā)展方向。另一方面，通過將既有政府部門的行政審批職權(quán)劃歸專門成立的行政審批局，讓新設(shè)機構(gòu)專責(zé)審批，同時促進既有部門加強監(jiān)管，也推進了審批和監(jiān)管的合理分離，有利于行政權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有利于建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。

第三，行政審批局的建立不僅是機構(gòu)改革，同時也會對政府流程再造提出更高的要求并帶來更大提升。應(yīng)該看到，基于“一站式服務(wù)”的行政服務(wù)中心建設(shè)主要是從優(yōu)化工作程序和改善工作作風(fēng)的角度來進行政府改革，從性質(zhì)上更接近于“流程再造”取向的政府改革。直接設(shè)立行政審批局則首先表現(xiàn)為政府的機構(gòu)改革，但由于這一改革是在對行政服務(wù)中心改革反思和檢討基礎(chǔ)上提出的，改革本身對政府流程優(yōu)化也同樣重視。例如，濱海新區(qū)在改革過程中，創(chuàng)新研究制定了行政審批標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程（SOP），對全部審批事項要件和要件審查辦法進行梳理、規(guī)范和公示，實行依法依規(guī)審批。[9]成都市武侯區(qū)則分別制定了《武侯區(qū)行政審批新機制運行管理暫行辦法》《武侯區(qū)涉及現(xiàn)場勘查的行政審批事項辦理監(jiān)督管理細則》《武侯區(qū)行政審批信息通報制度》《武侯區(qū)行政審批局內(nèi)部監(jiān)督管理辦法》等政策文件對審批流程、部門協(xié)調(diào)、信息共享和內(nèi)部監(jiān)管等實施精細化管理。[10]

第四，設(shè)立行政審批局不僅在行政審批制度領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了創(chuàng)新，也從政策領(lǐng)域?qū)鹘y(tǒng)“條塊分割”和“職責(zé)同構(gòu)”式的傳統(tǒng)行政管理體制與格局提出了挑戰(zhàn)，在現(xiàn)有政策試點的基礎(chǔ)上，“行政審批局”模式的運作如能逐步走向成熟，將會對傳統(tǒng)行政生態(tài)進行重塑，有可能對打破“條塊分割”“職責(zé)同構(gòu)”等深層次的體制性困局提供新的改革思路。

三 “行政審批局”模式的限度與挑戰(zhàn)

“行政審批局”模式歷經(jīng)多年才從“一枝獨秀”走向“多地開花”，既同全國行政審批制度改革的整體推進進程有關(guān)，也顯示該模式自身可能也有其局限之處。[11]

（一）“相對集中”與“專業(yè)分工”要并舉

獨立設(shè)立行政審批局，將分散的行政審批職能整合到一個統(tǒng)一機構(gòu)來行使，實現(xiàn)行政許可權(quán)的相對集中，有利于克服政府管理上的“條塊分割”和碎片化弊端。同時，也需注意到現(xiàn)代社會專業(yè)化分工是普遍趨勢，這在政府治理和公共部門組織設(shè)計中也一樣難以避免。因此，專業(yè)行政和綜合行政需要并舉，“職能整合與“專業(yè)分工”都要適度、均衡，不能走極端行政許可權(quán)的集中行使也應(yīng)該是相對的，而不是片面追求大而全的絕對集中，在籌建行政審批局時，需要政府審慎考慮哪些可以集中到審批局，哪些還是由原職能部門行使更為合理一般而言，行政許可權(quán)的調(diào)整和集中首先要依法依規(guī)，要符合行政許可法所規(guī)定的精簡、統(tǒng)一效能原則和相關(guān)程序；其次，相對集中的行政許可權(quán)應(yīng)該是業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性較強、便于集中的事項，而專業(yè)性較強且法律有明確規(guī)定許可權(quán)行使主體的審批事項，則不宜簡單地集中并轉(zhuǎn)到一個部門。[12]事實上，無論是成都市武侯區(qū)還是天津市濱海新區(qū)行政審批局，都不是也做不到完全納入一級政府所轄的全部行政審批事項。如武侯區(qū)行政審批局成立后，共計轉(zhuǎn)入79大項審批事項，占區(qū)政府行政審批事項的54﹪，其中行政許可事項被轉(zhuǎn)化比例為85﹪。另外，還應(yīng)注意到，行政審批局模式是行政審批權(quán)相對集中的一種方式，而非惟一方式。例如，在不新設(shè)部門的情況下，將關(guān)聯(lián)幾個部門的審批事項統(tǒng)一到一個牽頭部門集中辦理也是一種相對集中的選擇。[13]目前，中編辦和國務(wù)院法制辦啟動的試點方案也明確指出，“試點”可以“將政府各部門行政許可權(quán)交由一個部門行使，或者將一個部門的行政許可權(quán)交由另一個部門行使”。

（二）“橫向集中”與“縱向調(diào)整”要協(xié)同

在一級政府內(nèi)設(shè)立行政審批局，通過職能轉(zhuǎn)變和權(quán)責(zé)劃轉(zhuǎn)，將行政審批歸總由行政審批局來行使，這是一種政府內(nèi)部門間的橫向關(guān)系調(diào)整。這種“橫向集中”改革有效突破了傳統(tǒng)行政服務(wù)中心的局限與不足，但同時也引來了縱向上的政府間關(guān)系問題。一直以來，中國縱向間政府關(guān)系呈現(xiàn)“上下對口、左右對齊”的“職責(zé)同構(gòu)”格局，[14]往往是從上到下各級政府的職能部門對口設(shè)置，工作也是上下對應(yīng)，“條條”管理傾向突出。在這種背景下，一級政府的機構(gòu)變革，經(jīng)常受制于上下級政府固有機構(gòu)模式的制約，導(dǎo)致工作乏力。實際上，武侯區(qū)行政審批局成立后很快就面臨了這樣的問題和挑戰(zhàn)，武侯區(qū)行政審批局沒有“職責(zé)同構(gòu)”格局下相對應(yīng)的上級主管部門，需要溝通協(xié)調(diào)時，行政審批局就要與20多個區(qū)級平行職能部門及其對應(yīng)的上級職能部門分別溝通，并需要應(yīng)對來自多個上級部門的大量業(yè)務(wù)指導(dǎo)、政策學(xué)習(xí)、目標(biāo)考核等對接工作，這不僅增加了協(xié)調(diào)的難度，而且影響工作效率。[15]這也是各級地方政府在探索大部門制改革時普遍面臨的困境與問題。例如，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，上海市閔行區(qū)政府2009年新設(shè)了公共行政服務(wù)管理局，并由其承擔(dān)區(qū)審改辦工作職責(zé)。2014年，因其上級政府上海市編委下發(fā)《關(guān)于調(diào)整本市區(qū)（縣）行政審批制度改革工作牽頭單位有關(guān)問題的意見》，又將審改辦職責(zé)從公共服務(wù)管理局轉(zhuǎn)給了區(qū)編辦。如何破解這一困境，還需政府管理體制改革在打破“職責(zé)同構(gòu)”和“條塊分割”的深層次問題上有所探索和推進。

另外，哪一級的政府可以成立行政審批局，實現(xiàn)行政審批權(quán)的橫向集中，也需要審慎考慮。從目前各地的改革實踐看，行政審批局的機構(gòu)多選擇在市、區(qū)、縣及開發(fā)區(qū)等各類功能區(qū)行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置，國家政策試點的要求也是如此。這種選擇和考慮是比較穩(wěn)妥和合理的。因為面向基層政府的許可事項一般數(shù)量少、相對簡單、專業(yè)性程度不高、較易實現(xiàn)權(quán)限集中，而更高層次的政府管理部門多，許可事項差異也大，建立統(tǒng)一行使集中許可機關(guān)就未必可行。[16]

（三）“權(quán)力集中”與“權(quán)力制衡”要并重

近年通過多輪改革，政府的行政審批權(quán)在數(shù)量上大幅度縮減，但行政審批和許可作為一類政府管理事項，不可能完全廢除，合理的行政審批工作需要加強和完善。在此背景下，如果將多種行政審批權(quán)集中到行政審批局統(tǒng)一行使，固然可以帶來審批程序的便捷和高效，但是否會造成該機構(gòu)權(quán)限過大，發(fā)展成為“超級衙門”？據(jù)統(tǒng)計，成都市武侯區(qū)審批局在成立之初即撥轉(zhuǎn)其他20多個部門的76大項共計190個小項的審批權(quán)，而天津市濱海新區(qū)行政審批局也是一下子整合歸入了其他平行的18個職能部門的216項審批權(quán)。[17]權(quán)力的高度集中，帶來權(quán)力難以制約的風(fēng)險。在行政審批局建制下，這一問題更需引起充分的注意。因此，在實行“行政審批局”模式的改革過程中，一方面需要相對集中行政許可權(quán)于審批局，另一方面也需要堅持權(quán)責(zé)一致原則和健全權(quán)力約束機制，在保障審批權(quán)高效集中行使的同時，也要將審批權(quán)限放入監(jiān)督約束的制度“籠子”里，讓權(quán)力不能“任性”。

（四）“審批集成”與“服務(wù)增值”要兼顧

設(shè)立行政審批局應(yīng)以充分削減不合理的行政審批項目為前提，推動政府的權(quán)力邊界明晰化，做到法無授權(quán)不可為。政府工作應(yīng)該在高效的基礎(chǔ)上，追求全面提升公共服務(wù)水平，打造讓人民滿意的服務(wù)型政府。就此而言，行政審批局的審批工作顯然不能片面追求“做大、做強”，而是應(yīng)繼續(xù)在“做小”（削減不合理審批）上多下功夫，在更為便利公眾上謀高效。行政審批局在縮減審批項目和提高審批效率的同時，應(yīng)積極追求綜合服務(wù)增值，不應(yīng)使行政審批局重新異化為重審批輕服務(wù)的“衙門口”。如天津市濱海新區(qū)行政審批局自成立之始，就已經(jīng)明確認識到，隨著改革進程的推進，從整體看審批事項會大幅減少，審批局不會做大反而會做小，同時，行政審批局會逐步增加綜合服務(wù)功能。還需注意到，行政審批改革也不應(yīng)簡單局限于經(jīng)濟商貿(mào)領(lǐng)域，不應(yīng)片面強調(diào)為企業(yè)服務(wù)，涉及家庭和個人的各類行政許可事項的審批工作更應(yīng)在公開透明、便民高效上取得進展。

在行政審批制度改革作為推進政府職能轉(zhuǎn)變和全面深化改革的重要抓手不斷提速的過程中，一度遭受爭議的行政審批局模式因具有實體辦理、集成審批的獨特優(yōu)勢，已經(jīng)開始從“一枝獨秀”發(fā)展到“多地開花”。在未來相對集中行政許可權(quán)改革試點的探索過程中，應(yīng)更加關(guān)注這一模式可能涉及的府際關(guān)系調(diào)整等問題的協(xié)同解決，以推動有關(guān)改革方案更為精細、合理和可行。

注釋：

[1]中國行政管理學(xué)會課題組：《政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)與管理研究報告》，《中國行政管理》2012年第12期。

[2]汪孝宗：《鎮(zhèn)江市行政審批率先嘗試“大部門體制”》，《中國經(jīng)濟周刊》2008年第5、6期合刊。

[3]《武侯區(qū)行政審批新機制運行管理暫行辦法》，成武府發(fā)[2009]66號，2009年4月29日，http：//www.chengdu.gov.cn/GovInfoOpens2/detail_ ruleOfLaw.jsp?id=pfwjR9SVRoZDweBqarmn，2015年6 月5日。

[4]宋林霖：《剛性原則與彈性空間——論地方政府行政服務(wù)中心的發(fā)展趨勢》，《南開學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2013年第4期。

[5]沈榮華、呂承文：《從服務(wù)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)身看體制改革邏輯——基于吳江行政服務(wù)局的考察》，《理論探討》2012年第3期。

[6]參見重慶文理學(xué)院預(yù)防腐敗研究中心課題組：《行政審批機制改革模式初探》，《今日中國論壇》2009年第10期；《濱海新區(qū)推動行政審批制度 改革不斷取得新成效》，濱海新區(qū)政務(wù)網(wǎng)， 2015年5月22日，http：//www.bh.gov.cn/html/bhsj/ZWYW23432/2015-05-22/Detail_585925.htm，2015年6月5日。

[7]朱光磊主編：《現(xiàn)代政府理論》，北京高等教育出版社，2008年，第10-15頁。

[8]靳學(xué)法：《大部制視野下的城市政府行政審批機構(gòu)建構(gòu)》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2010年第4期。

[9]《濱海新區(qū)推動行政審批制度 改革不斷取得新成效》，濱海新區(qū)政務(wù)網(wǎng)，2015年5月22日

[10]《劃轉(zhuǎn)職能歸口辦理 群眾辦事更方便快捷》，《成都日報》2014年9月30日，第21版。

[11]徐繼敏：《相對集中行政許可權(quán)的價值與路徑分析》，《清華法學(xué)》2011年第2期。

[12]王敬波：《相對集中行政許可權(quán)：行政權(quán)力橫向配置的試驗場》，《政法論壇》2013年第1期。

[13]徐繼敏：《相對集中行政許可權(quán)的價值與路徑分析》，《清華法學(xué)》2011年第2期。

[14]朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《北京大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2005年第1期

[15]王佳舟、魏英：《推進相對集中行政許可權(quán)的法律途徑——以成都市武侯區(qū)行政審批局為例》，中國審判網(wǎng)，2014年8月20日，http //www.chinatrial.net.cn/news/3025.html，2015年6 月5日。

[16]王敬波：《相對集中行政許可權(quán)：行政權(quán)力橫向配置的試驗場》，《政法論壇》2013年第1期。

[17]曹偉：《重塑政府之手：成都“方法論”給出答案》，《小康》2014年第6期?！秾徟鷻?quán)“瘦身割肉”的天津樣本透視》，新華網(wǎng)2014年9月24日，http：//www.nbd.com.cn/articles/2014-09-24/865564.html，2015年5月19日。

責(zé)任編輯 余 茜

作者簡介：賈義猛，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院副教授，社會學(xué)博士，天津市，300071。

文章編號：1006-0138(2015)05-0020-06

文獻標(biāo)識碼：A

中圖分類號：D63