郭 明 （廣東警官學院公共管理系，廣東廣州 510230）

改革開放以來，在“為增長而競爭”的背景下，地方政府（縣鄉(xiāng)兩級政府）充當了中國經(jīng)濟增長的重要引擎。地方政府通過“經(jīng)營企業(yè)”“經(jīng)營土地”“經(jīng)營產(chǎn)業(yè)”等策略為中國經(jīng)濟總量的壯大做出重要貢獻［1］。然而，在經(jīng)濟水平取得長足發(fā)展的同時，經(jīng)濟發(fā)展與社會建設(shè)之間的矛盾日益突出并影響到下一步中國經(jīng)濟社會的順利轉(zhuǎn)型。地方政府應(yīng)該如何解決經(jīng)濟增長與社會建設(shè)之間的張力以實現(xiàn)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)性發(fā)展已成為理論研究者與實踐工作者關(guān)注的重要議題。有鑒于此，我們選擇容桂“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革為研究案例，探索經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)創(chuàng)新地方治理體系的基本路徑，在此基礎(chǔ)上探討經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)創(chuàng)新地方治理體系的實踐價值與改革局限。

在某種意義上，通過對經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)新地方治理體系探索的總結(jié)，有利于積累創(chuàng)新地方治理體系的政治智慧和改革經(jīng)驗，為“推進國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化”奠定堅實基礎(chǔ)。因而，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)創(chuàng)新地方治理體系路徑研究是具有較大的實踐價值與理論空間的重要課題。

一、研究問題與研究進路

作為改革開放前沿陣地，廣東省憑借其毗鄰港澳的先天區(qū)位優(yōu)勢，一舉成為中國經(jīng)濟增長的排頭兵。與浙江省、江蘇省“縣域經(jīng)濟”不同，廣東省實現(xiàn)經(jīng)濟快速增長的驅(qū)動力在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的出色表現(xiàn)。近年來，東莞、順德等地不斷地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成了大量具有產(chǎn)業(yè)特色的專業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隨著以市場型和外向型為導向的經(jīng)濟體制改革的深入推進，這些專業(yè)鎮(zhèn)在各領(lǐng)域的表現(xiàn)出色，并成為推動廣東省經(jīng)濟增長的重要推動力量。然而，這些產(chǎn)業(yè)特色鎮(zhèn)在經(jīng)濟水平取得巨大發(fā)展的同時，行政管理能力、社會發(fā)展水平、公共服務(wù)供給能力卻遭遇著嚴峻挑戰(zhàn)。這一現(xiàn)象被學界與媒體喻為“市級經(jīng)濟、縣級人口、科級行政”。為了破解經(jīng)濟增長與社會建設(shè)之間的矛盾困境，廣東省按照“強鎮(zhèn)擴權(quán)”原則積極探索新的地方治理機制以解決經(jīng)濟發(fā)展與社會建設(shè)失衡的困境。2009年，廣東省先后在佛山市、東莞市選擇4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進行“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革試點，探索經(jīng)濟發(fā)展與社會建設(shè)之間張力的破解之道。經(jīng)過一年多的改革試點，這一改革實踐逐步向珠三角其他地區(qū)鎮(zhèn)街進行實踐擴散，并產(chǎn)生了一定的社會效應(yīng)。

縱觀這一改革實踐歷程，它包括“橫向職能機構(gòu)重組”和“縱向政府向社會放權(quán)”兩個改革維度。目前，學界對“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革已取得一定的研究成果。不過，已有研究著重對經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)政府橫向職能機構(gòu)的研究［2］［3］，而缺乏對縱向的政府外部治理結(jié)構(gòu)的觀照。有鑒于此，在已有相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，我們選擇容桂“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革為研究案例，將“橫向重組”與“縱向放權(quán)”相結(jié)合來對這一改革展開綜合性研究，力圖勾畫容桂“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革的基本圖景，進而展示經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)創(chuàng)新地方治理體系的基本路徑，在此基礎(chǔ)上探討這一實踐路徑的價值與局限。

二、從“內(nèi)部重塑”到“外部理順”：容桂街道改革的實踐路徑

容桂街道地處順德區(qū)南部，是順德中心城區(qū)的重要組成部分。容桂街道靠近廣州，毗鄰港澳，地理位置優(yōu)越，廣珠城際軌道貫穿全境并在容桂設(shè)站。轄區(qū)面積80平方公里，戶籍人口20多萬人，外來人口30多萬人。經(jīng)歷了改革開放三十多年的發(fā)展，容桂的經(jīng)濟實力不斷增強，成為珠江三角洲地區(qū)重要的工業(yè)制造基地，并涌現(xiàn)出容聲、格蘭仕、萬和等國際知名企業(yè)。2010年，容桂街道工業(yè)產(chǎn)值達到1376.4億元，順德人習慣稱之為“千億大鎮(zhèn)”［4］。隨著民營經(jīng)濟高速發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展和社會建設(shè)，經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型與社會沖突尖銳相互交織，已嚴重制約了容桂下一步的轉(zhuǎn)型與發(fā)展。為了解決人口規(guī)模和經(jīng)濟總量大而行政管理能力弱化的現(xiàn)實，在“上級驅(qū)動”、“基層推動”及“ 主體主動”［5］的背景下，2009 年 11 月，容桂街道“ 簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)試點改革正式啟動。這次改革不僅實現(xiàn)了地方政府從“政權(quán)經(jīng)營者”向“服務(wù)供給者”轉(zhuǎn)變［6］，而且實現(xiàn)了地方治理體系和地方治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。

（一）“橫向重塑”：公共權(quán)力優(yōu)化、黨政機構(gòu)重組與公共服務(wù)提升

1.擴展行政管理權(quán)限。隨著市場化力量不斷地深化發(fā)展，城市化進程中的容桂街道面臨著經(jīng)濟發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型的重任，社會管理事務(wù)逐漸增多。社會管理能力不足、轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)供給不足等制約因素導致其難以有效地進行城市管理。有學者和媒體把容桂街道形容為“人小衣大、小馬拉大車”。如在城市管理與行政事務(wù)處理中，容桂街道經(jīng)常處于尷尬境地，既沒有行政審批權(quán)，也沒有行政處理權(quán)，僅充當“檢查員”“協(xié)調(diào)者”角色，處理事務(wù)的難度比較大。為了解決鎮(zhèn)/街道所面臨的困境，根據(jù)順德區(qū)委辦公室頒布的《關(guān)于理順區(qū)鎮(zhèn)街道行政管理權(quán)限的意見》，按照“宏觀決策上移、微觀管理下移”原則，在保持容桂街道建制不變的前提下，順德區(qū)通過授權(quán)、委托和下延機構(gòu)等方式，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場監(jiān)管、社會管理等方面依法賦予容桂街道辦事處縣級行政管理權(quán)限，使其適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

2009年12月1日，順德區(qū)下放給容桂街道316項權(quán)限，涉及組織工作辦公室、財政辦公室等10個部門。按照簡政放權(quán)的原則，順德區(qū)政府在下放審批權(quán)限的同時，把相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限也下放到容桂街道，使其社會管理能力更到位、更有效。2010年9月8日，包括容桂街道在內(nèi)的順德轄區(qū)內(nèi)10大鎮(zhèn)/街正式開始行使縣級行政管理權(quán)限。順德區(qū)政府梳理出區(qū)級行政審批、征收等8大類行政管理事項5205項。順德區(qū)政府正式把其中的3197項行政管理事權(quán)劃歸鎮(zhèn)/街行使，容桂街道成為廣東省“管事”最多的鎮(zhèn)街之一［7］。

2.重組黨政職能機構(gòu)。在賦予容桂街道縣級行政管理權(quán)限的基礎(chǔ)上，容桂街道以黨政組織部門為突破口，對黨政組織架構(gòu)進行重組和優(yōu)化。首先，容桂街道整理出黨委—政府機構(gòu)共28個職能部門，為機構(gòu)重組和改革奠定基礎(chǔ)。其次，按照“同類合并、上下對接、權(quán)責一致”的原則，容桂街道把原來的28個黨政部門、街道單位及部分雙管單位整合為11個機構(gòu)和2個分局，13個機構(gòu)的正職領(lǐng)導均由街道辦黨工委副書記、黨工委委員和辦事處副主任兼任，實現(xiàn)了黨政決策的科學化和管理的扁平化。通過黨政內(nèi)部結(jié)構(gòu)的重塑，容桂街道已初步建立起黨政合署辦公、決咨委決策與監(jiān)督的既有分工又有合作的黨政組織新架構(gòu)，形成了決策高效、執(zhí)行有力、監(jiān)督多元的黨政機構(gòu)運作體系。再次，為了暢通和拓寬民意表達渠道，2010年1月，容桂街道成立了順德地區(qū)第一個鎮(zhèn)街級公共決策與事務(wù)咨詢委員會（決咨委）。容桂街道黨工委、街道辦主動從轄區(qū)的黨代表、人大政協(xié)委員、居（村）民代表、工商企業(yè)代表等人士中選取具備較強的參政議政能力、熱心社會事務(wù)、有為容桂經(jīng)濟社會發(fā)展作貢獻的熱心人士，并把其聘為決咨委委員，使其能參與到政府的重大決策和對政府的財政支出進行監(jiān)督。

3.提升政府服務(wù)水平。根據(jù)順德區(qū)委頒布的《關(guān)于理順區(qū)鎮(zhèn)/街道行政管理權(quán)限的意見》規(guī)定：順德區(qū)要構(gòu)建區(qū)、鎮(zhèn)、村三級一體化的行政服務(wù)體系，強化區(qū)行政服務(wù)中心的服務(wù)功能。2010年5月，容桂街道籌建容桂行政服務(wù)中心并投入使用。容桂將街道各個職能部門集中在一個辦公場地，該場地共兩層，占地面積為1390平方米，共設(shè)置了70個對外窗口。本著便民利民的服務(wù)宗旨，行政服務(wù)中心采取“窗口式”服務(wù)和“一站式”服務(wù)的服務(wù)機制，方便市民辦理各種事務(wù)。為了保障服務(wù)質(zhì)量，容桂街道由街道紀工委和特約監(jiān)察員采取明察暗訪的方式對工作人員進行公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督，營造風清氣正、公平公正的政務(wù)環(huán)境。

為了提升政府服務(wù)質(zhì)量，容桂街道主動將政府服務(wù)延伸到基層社區(qū)（村）。2010年1月，容桂街道在華口、馬崗、海尾、紅星等4個社區(qū)/村進行設(shè)立行政服務(wù)中心試點工程，探索社區(qū)/村政府公共服務(wù)體制改革。在此基礎(chǔ)上，2010年下半年，容桂街道所轄的26個村居全部建成社區(qū)（村）行政服務(wù)中心作為承接政府工作的平臺，基本實現(xiàn)了政府服務(wù)延伸到基層的目的?？傊?，社區(qū)/村行政服務(wù)中心的成立不僅保證了政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量，而且能夠保證政府下派的行政任務(wù)能夠順利完成。

（二）“縱向放權(quán)”：政府放權(quán)、社會組織發(fā)育與治理結(jié)構(gòu)變革

在城市化和市場化的雙重作用下，外來人口的入駐在強化居村民原子化程度的同時，政府和居村委會的社會管理和公共服務(wù)供給壓力也在不斷加大。如何能夠更好地為外來人口提供公共服務(wù)、滿足多元化公共服務(wù)需求來實現(xiàn)基層善治，給基層政權(quán)和居村委會帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。

1.政府主動培育與發(fā)展社會組織。為了提升社會服務(wù)水平、實現(xiàn)政府與社會組織協(xié)同運作以滿足民眾的多元化訴求，在容桂街道“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革方案指導下，政府將無法供給的公共服務(wù)通過委托、授權(quán)及購買服務(wù)的方式轉(zhuǎn)移給民間社會組織，通過市場化等方式將自律自管、自擔風險的管理事項有序地轉(zhuǎn)向社會，減少政府對市場的不正當?shù)母深A［8］。根據(jù)順德區(qū)培育社會組織的相關(guān)規(guī)定及容桂地區(qū)實際，容桂街道承擔起培育社會組織，讓其承擔政府轉(zhuǎn)移相關(guān)職能的重任。

首先，容桂街道變革了社會組織登記制度，降低了社會組織的成立門檻。根據(jù)《關(guān)于規(guī)范社會組織管理加快社會組織發(fā)展的實施意見》的相關(guān)規(guī)定，容桂街道打破了雙重管理體制的制約，建立了社會組織直接登記制度。民間社會組織的申請人可以直接向登記管理機關(guān)申請登記為獨立法人機構(gòu)，不再要求其他政府部門擔任社會組織的業(yè)務(wù)主管部門。其次，容桂街道大力扶持社會組織成長，促使其更好地承接政府轉(zhuǎn)移的職能。在經(jīng)濟來源上，政府建立了社會組織專項發(fā)展基金，促進民間社會組織功能的發(fā)揮。在組織發(fā)展上，政府建立了完善的社會組織專業(yè)人才引進和培養(yǎng)制度，為符合條件的社會組織負責人提供培訓服務(wù)。在物質(zhì)支持上，政府為符合條件的社會組織提供公辦場地等方面的支持，實行免租、減租等優(yōu)惠政策。最后，政府不斷地完善對社會組織的監(jiān)督與管理。在轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)之前，政府通過聘請第三方對社會組織的能力與資質(zhì)進行評估，對部分不自律、功能發(fā)揮不顯著的社會組織進行調(diào)整和整改，沒有達到評估標準的社會組織被撤銷。截至2013年7月，容桂街道已經(jīng)成立了包括社會團體和民辦非企業(yè)兩類社會組織共126家。社會團體有47個，涉及工商經(jīng)濟類2個、公益慈善類27個、社會服務(wù)類6個、文化體育類11個以及聯(lián)誼類1個；民辦非企業(yè)單位有79個，教育類65個、文化體育類6個、社會服務(wù)類3個、勞動就業(yè)類4個以及衛(wèi)生類1個［9］。

2.社會組織的成長與政社協(xié)同的構(gòu)建。根據(jù)順德區(qū)委、區(qū)政府的社會組織發(fā)展規(guī)劃方案，結(jié)合容桂地區(qū)的實際情況，容桂街道把“經(jīng)濟合作交流類”、“社會管理與公共服務(wù)類”及“文體建設(shè)類”社會組織作為重點發(fā)展與培育對象。經(jīng)過近四年的發(fā)展，容桂街道社會組織培育工作取得較大進步，并初步理順政府、社會及市場之間的關(guān)系。

（1）在經(jīng)濟合作交流類社會組織上，容桂街道商會是以在容桂登記注冊的民營工商企業(yè)為主體自愿組成的非盈利性民間組織，是在2000年5月由容奇鎮(zhèn)商會、桂洲鎮(zhèn)商會合并而成的。2012年10月，在原容桂商會的基礎(chǔ)上，容桂商會升級為容桂總商會。升級之后容桂總商會在容桂地區(qū)公共事務(wù)中扮演了更多的角色。第一，容桂總商會利用其自身優(yōu)勢，積極推動慈善事業(yè)的發(fā)展。為了穩(wěn)定企業(yè)員工隊伍，容桂總商會自發(fā)設(shè)立了互助基金委員會制度，會員企業(yè)的員工在遇到突發(fā)性疾病、交通事故及家庭遭遇突變等急需資金時可以申請經(jīng)濟援助，及時提供緊急救援，這一慈善事業(yè)被譽為“企業(yè)內(nèi)部的社保”［10］。容桂總商會還設(shè)立了“扶貧助學基金”，對容桂地區(qū)的經(jīng)濟困難民眾、孤寡老人進行扶助；對學習成績優(yōu)秀、家庭經(jīng)濟困難的學生給予必要的資助。第二，容桂總商會還積極承擔政府委托和轉(zhuǎn)移的部分職能，減輕了政府的日常工作量。2012年3月，順德區(qū)經(jīng)濟促進局和容桂街道正式把“星光企業(yè)”申報的發(fā)動、培訓、申報等相關(guān)工作下放給容桂總商會，由其承擔政府的相關(guān)職能，形成了政府與總商會的分工與協(xié)作機制，大大提高了政府行政審批的效率。第三，容桂總商會搭建政府與企業(yè)的橋梁，推動企業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展。容桂總商會采取座談會的形式，提供街道領(lǐng)導與企業(yè)面對面接觸與交流，從而使政府了解企業(yè)發(fā)展面臨的問題。

（2）在社會服務(wù)類社會組織上，通過培育和發(fā)展社會組織，容桂街道以委托、授權(quán)、購買等方式，將部分社會事務(wù)交由市場中介和社會組織承擔。2011年5月，容桂街道成功培育了順德區(qū)首家專門為殘疾人提供服務(wù)的庇護工場——伍威權(quán)庇護工場。容桂伍威權(quán)庇護工場主要功能在于為殘疾人提供庇護性的就業(yè)崗位，開展各種形式的教育培訓來提高殘疾人的勞動技能和職業(yè)素養(yǎng)，使其能很好地融入社會就業(yè)，能夠在社會上找到自身發(fā)展的空間。此外，經(jīng)容桂街道教育部門、民政部門審批同意，成立了順德區(qū)第一家非營利性民辦特殊兒童教育中心——容桂星愿自閉癥康復中心，該中心專門為轄區(qū)內(nèi)200多名自閉癥兒童提供專業(yè)性教育和康復訓練。

2010年8月，在容桂街道社會工作局的引導下，在地區(qū)青年企業(yè)家倡導下，容桂成立了具有非營利性質(zhì)的青少年促進會（以下簡稱“青促會”）。青促會主要致力于發(fā)展各類青少年公益事業(yè)，以民間力量參與青少年事務(wù)的管理，為青少年的健康成長提供全方位的幫助。受容桂街道教育局的委托，青促會正式介入公立幼兒園的日常管理，開創(chuàng)了社會公益組織監(jiān)管公立幼兒園的先河。在此基礎(chǔ)上，青促會購買啟創(chuàng)社工的服務(wù)并建立“飛揚地帶”。通過“學?！彝ァ鐓^(qū)”三位一體的服務(wù)理念，促進青少年與學校、家庭和社區(qū)三者之間的良性互動，幫助青少年挖掘潛能、發(fā)展所長。

（3）在社會文化類社會組織上，隨著容桂地區(qū)經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，大量高學歷人才的入駐，民眾對地區(qū)的文化服務(wù)需求越來越高。容桂街道把經(jīng)濟發(fā)展與文化發(fā)展結(jié)合性發(fā)展作為提升容桂地區(qū)文化服務(wù)的抓手。在街道層面上，容桂街道啟動了“文體社會組織培育工程”，將文體服務(wù)由政府供給轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M織供給，提升了容桂地區(qū)文體服務(wù)的水平。目前，容桂街道已經(jīng)成立了容桂街道文學藝術(shù)界聯(lián)合會、容桂街道體育聯(lián)合會。

在居村委會的引導、支持和資助下，各社區(qū)/村培育了大量草根型社會組織。在筆者調(diào)查的9個社區(qū)，大量草根型社會組織在居村委會的指導和支持下成立。為了保證他們能夠順利地開展社區(qū)活動，各居村委會為社會組織提供場地及相關(guān)的配套設(shè)施。例如，在海尾社區(qū)，居委會每月給社區(qū)內(nèi)的舞蹈隊、太極隊等600元的補貼。作為基層社會重要行動者，草根型社會組織具有天然的優(yōu)勢，他們通過舉辦的文體娛樂活動，有效地把社區(qū)/村中的居民聯(lián)系起來。通過居民之間的深入了解與溝通，居民之間的信任關(guān)系逐步確立起來，居民之間的互助行為逐漸形成［11］。在某種意義上，草根型社會組織所體現(xiàn)的意義已遠遠超出了社會娛樂，民眾在此基礎(chǔ)上建立的橫向網(wǎng)絡(luò)，完全不同于我國社區(qū)中領(lǐng)導與被領(lǐng)導的垂直網(wǎng)絡(luò)，這種橫向的互動網(wǎng)絡(luò)是社會資本產(chǎn)生的重要源泉［12］。

通過改革，容桂街道實現(xiàn)了從以政府管理為主向吸納社會組織參與社會治理模式轉(zhuǎn)變，從而形成政府與社會組織良性互動的新格局。在某種意義上，政府向社會組織轉(zhuǎn)移社會管理職能突破了傳統(tǒng)的行政框架和管理理念，調(diào)整了政府在社會治理中的角色定位，理順了政府與社會組織之間的良性關(guān)系。

三、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)創(chuàng)新地方治理體系實踐價值與實踐限度

通過改革實踐的分析，容桂街道“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革不僅重塑了黨政機構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，優(yōu)化了黨政組織的運作機制，而且通過理順政府、市場與社會關(guān)系，變革了地方治理結(jié)構(gòu)，初步形成了政府與社會組織協(xié)同運作的基本格局。這一改革對實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新地方治理體系具有一定的積極意義。但這一改革自身也面臨著難以破解的結(jié)構(gòu)性約束而使改革難以具有徹底性。

（一）實踐價值

1.為實現(xiàn)地方政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變提供思路。改革開放以來的地方政府是一個經(jīng)營主體與政治主體的混合型政權(quán)組織，基層政權(quán)憑借其公家身份控制著社會資源，從事經(jīng)營活動。一方面，基層政權(quán)通過經(jīng)營活動推動了地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，為國家的財政收入奠定了堅實的基礎(chǔ)；另一方面，他們發(fā)展經(jīng)濟的手段制造了大量的社會沖突、激發(fā)了政府與民眾的深層矛盾。中央政府力圖通過農(nóng)村稅費改革來敦促基層政府職能轉(zhuǎn)變。但是，農(nóng)村稅費改革并沒有帶來基層政府職能的轉(zhuǎn)變，而是出現(xiàn)了基層政府的財力下降、公共服務(wù)能力弱化等一系列負面效應(yīng)［13］。如何實現(xiàn)基層政府從“政權(quán)經(jīng)營者”向“服務(wù)供給者”轉(zhuǎn)變是理論工作者和改革實踐者普遍關(guān)注的重要議題。而本研究所呈現(xiàn)的容桂街道改革的探索在一定程度上為基層政府從“經(jīng)營性行為”向“服務(wù)性行為”轉(zhuǎn)變提供了一種改革路徑。改革開放三十多年來，廣東省珠江三角洲地區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）憑借政府主導的市場經(jīng)濟與外部要素主導的外向型經(jīng)濟實現(xiàn)了經(jīng)濟水平的快速增長。然而，隨著經(jīng)濟水平的持續(xù)發(fā)展，其發(fā)展背后面臨的深層次問題已經(jīng)不斷凸顯，并制約著經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展。在這個意義上，容桂街道改革實現(xiàn)對探索構(gòu)建“服務(wù)型政府”具有一定的探索性意義。需指出的是，地方政府“服務(wù)性行為”轉(zhuǎn)向并不意味著革除“經(jīng)營性行為”，而是要實現(xiàn)地方政府的“經(jīng)營性行為”與“服務(wù)性行為”協(xié)調(diào)性發(fā)展。

2.為實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化積累經(jīng)驗。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是中國全面深化改革的總目標。俞可平把國家治理體系現(xiàn)代化劃分為五個標準：公共權(quán)力運作規(guī)范化與制度化、民主化、法治化、效率及協(xié)調(diào)［14］。國家治理體系指規(guī)范公共權(quán)力運行和保障社會和諧的一系列制度和程序，涉及政府治理、社會治理和市場治理等范疇。隨著市場化和民主化的發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型引發(fā)了國家和地方在治理層面上出現(xiàn)危機。這一現(xiàn)實呼喚著國家治理體制的改革和轉(zhuǎn)型。中國國家治理體制的改革和轉(zhuǎn)型是對經(jīng)濟發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型之間張力的一種漸進式的、結(jié)構(gòu)性的適應(yīng)過程［15］。實際上，從國家治理體系的層面上來看，地方治理體系是國家治理體系的重要組成部分，是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，地方治理能力的提升為實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化提供重要的保障。在某種意義上，容桂街道“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革的實踐探索正是扎扎實實地踐行創(chuàng)新地方治理體系的典型案例。通過“橫向重組”和“縱向放權(quán)”，容桂街道既涉及黨政機構(gòu)內(nèi)部權(quán)力的優(yōu)化，又涉及政府、社會及市場關(guān)系的理順，從而探索出一條政府與社會協(xié)同發(fā)展之路。容桂街道的探索為廣東省經(jīng)濟社會的下一步轉(zhuǎn)型提供了借鑒，其為實現(xiàn)國家治理水平的提升與治理能力的現(xiàn)代化提供了“容桂樣本”。

（二）實踐限度

雖說容桂街道的改革實踐在一定程度上探索出基層政府從“政權(quán)經(jīng)營者”向“服務(wù)供給者”轉(zhuǎn)變的線路，實現(xiàn)了地方治理體系的創(chuàng)新，但這一改革也具有一定的實踐限度。一方面，容桂街道改革探索屬于“治理創(chuàng)新”層面的改革，而不具有鮮明的“政權(quán)改革”層面的改革意涵；另一方面，這一改革受到的結(jié)構(gòu)性因素制約突出致使改革具有一定的限度。

1.改革過程中黨政、市場及社會關(guān)系的不均衡分配導致改革具有不徹底性。通過對改革實踐的觀察，我們發(fā)現(xiàn)這一改革既涉及黨政內(nèi)部組織機構(gòu)的變革，又涉及黨政組織機構(gòu)外部治理結(jié)構(gòu)的變化，其在一定程度上可以界定為綜合性改革。但這一改革仍然屬于治理層面的改革，并沒有真正意義上的政權(quán)改革意涵［16］。雖說這次改革既涉及黨政組織機構(gòu)的變革，又涉及政府、社會及市場關(guān)系的理順與調(diào)整，但黨政、社會及市場之間關(guān)系調(diào)整的格局具有一定的不均衡性。在整個改革中，黨委和政府始終處于絕對的主導地位。如果說這一改革實現(xiàn)了政府與社會多元協(xié)同治理的新的地方治理體系，那么這一新的地方治理體系實質(zhì)上是黨委執(zhí)掌政權(quán)、政府主導治理的前提下的多元協(xié)同共治。在黨政主導下，這種地方治理格局的創(chuàng)新既使得政府與社會組織之間的協(xié)同具有非對稱性，也使得政府與社會組織的合作呈現(xiàn)出不平等性，因而這一改革具有不徹底性。雖說容桂街道改革屬于治理層面的改革，不具有政權(quán)改革的意涵，沒有觸動基層政權(quán)的本質(zhì)和內(nèi)核，但是基層政府的治理結(jié)構(gòu)和治理機制已出現(xiàn)了新變化，因而這一改革同樣值得肯定。

2.這一改革受到結(jié)構(gòu)性因素約束進而削弱改革的成效。雖說這一改革已得到廣東省政府甚至中央政府的指導與支持，但在改革的具體實施過程中，仍與政策文本存在一定的距離。由于歷史的慣性，現(xiàn)行的行政體制具有一定的集權(quán)色彩，上級政府下達的行政命令，基層政權(quán)必須無條件地執(zhí)行，而缺乏依據(jù)地區(qū)發(fā)展實際情況進行討價的余地。在容桂街道“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革過程中，簡政放權(quán)的本意是促進基層政府行為的轉(zhuǎn)變。然而，在改革實踐的過程中，壓力型行政體制給基層政府改革提出了新的挑戰(zhàn)。隨著放權(quán)改革的持續(xù)推進，在上級政府下達給街道辦越來越多的各類行政任務(wù)的同時，街道辦與社區(qū)（村）之間也存在著這種配合關(guān)系，這就導致社區(qū)（村）的各類行政任務(wù)也在不斷地增多。與權(quán)力下放相伴隨的便是各類社會事務(wù)的下放，與之前相比，社區(qū)（村）行政服務(wù)中心成立后政府下派的工作任務(wù)逐漸增多。地方治理中“上面千條線、下面一根針”的困境并沒有被打破。

在壓力型行政體制下，上級政權(quán)源源不斷地將與基層政府服務(wù)與管理職能無關(guān)的行政任務(wù)納入到政府職能的范圍內(nèi)，致使其難以向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。實踐證明，如果不革除現(xiàn)行的壓力型行政體制，則很難實現(xiàn)真正意義上的服務(wù)型政府。這就要求高層政府切實拋棄阻礙基層政府轉(zhuǎn)型所遭遇的深層次結(jié)構(gòu)性障礙。只有消除這些結(jié)構(gòu)性障礙，才能從本質(zhì)上為基層政府改革鋪平道路，推動改革繼續(xù)前行，否則只能陷入改革的怪圈之中。

四、簡短的結(jié)論

通過改革從“橫向重塑”向“縱向放權(quán)”的邁進，容桂街道“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革呈現(xiàn)出一幅地方治理體系創(chuàng)新的實踐圖景。通過這兩個改革維度的分析可以看到，容桂街道地方治理體系創(chuàng)新實踐是建構(gòu)適應(yīng)現(xiàn)代社會主義市場經(jīng)濟的制度框架、實現(xiàn)地方治理轉(zhuǎn)型的基本保障，也是實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要前提。在某種意義上，容桂街道的探索不僅為實現(xiàn)政府從“政權(quán)經(jīng)營者”向“服務(wù)供給者”轉(zhuǎn)變提供了一套思路，而且在實踐中擔當著創(chuàng)新地方治理體系的重任，其改革實踐對其他地區(qū)具有一定的借鑒意義。

雖然因改革的實踐過程與結(jié)構(gòu)性因素的制約，容桂街道“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革具有一定的限度，但容桂街道的改革探索確實是中國地方治理體系創(chuàng)新中一個值得關(guān)注的典型案例，其改革的經(jīng)驗值得我們?nèi)リP(guān)注與總結(jié)。

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