李曉果 （中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088）

一、問題的提出：制度與實踐的割裂

公眾參與行政決策是現(xiàn)代民主發(fā)展和公共行政發(fā)展的雙重需要。公眾參與行政決策有助于以尊重民意來獲得政策制定的正當(dāng)性、合法性支持，增加公眾對決策過程和內(nèi)容的信任，減少決策執(zhí)行中的矛盾和沖突［1］。民主行政與專制行政之分野在于行政程序是由行政機關(guān)自行實施還是由相對人參與之下共同完成［2］?，F(xiàn)代行政的本質(zhì)是民主行政、服務(wù)行政、合作行政，對于行政主體提供的決策活動，需要相對人有效的參與和監(jiān)督，以此來彌補決策所需要的智慧、知識以及信息的不足，提高決策質(zhì)量。近年來，隨著依法行政、規(guī)范權(quán)力運行理念日益深入人心，無論是中央還是地方，都出臺了大量的立法和宣示性文件，目前國務(wù)院法制辦也正在加緊制定《重大行政決策程序條例》，將行政決策納入科學(xué)化、民主化、法治化的軌道。公眾參與作為現(xiàn)代民主的基石，在行政決策程序設(shè)計中占據(jù)了核心的位置，成為促進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的重要內(nèi)容。

然而，與宏大展開的頂層設(shè)計畫卷相比，行政決策中公眾參與的實踐狀況卻令人憂心。自《價格法》率先規(guī)定行政決策中的聽證制度后，這一發(fā)端于普通法系，源于英國古老的“自然公正原則”以及美國憲法中的“正當(dāng)程序”條款的制度，近年來，由點及面，逐步推進(jìn)，從價格決策延伸至城市規(guī)劃、環(huán)境影響評價、行政立法等，在蓬勃發(fā)展之時，卻始終擺脫不了社會對其實施效果的普遍性懷疑和學(xué)者對其制度設(shè)計的合理性拷問［3］。作秀會、漲價會、走過場等質(zhì)疑與批評聲，在消弭價格聽證公信力的同時，也進(jìn)一步加劇了政府與公眾之間緊張與張力。一方面是政府自上而下的重視和推廣，另一方面，卻是公眾普遍的懷疑和抗拒，制度設(shè)計與實踐反饋所呈現(xiàn)的割裂與錯位讓我們不得不思考、反思：聽證制度在中國價格決策的實踐中是否已經(jīng)出現(xiàn)播下龍種收獲跳蚤的窘境？其原因何在？未來又應(yīng)如何應(yīng)對？為了破解這一窘境，筆者以2014年北京市公共交通價格調(diào)整聽證會為切入點，透過價格聽證會的實證分析，來反思目前公眾參與所陷入的困境，進(jìn)而對價格決策中的公眾參與機制進(jìn)行檢討和重構(gòu)。

二、理想與現(xiàn)實：基于2014年北京市公共交通價格調(diào)整聽證會的分析

如同每一次價格調(diào)整都會牽動社會公眾敏感脆弱的神經(jīng)一樣，2014年北京市公共交通價格調(diào)整也引發(fā)了大量的關(guān)注。這一方面北京作為首都，因城市布局、交通擁堵等原因，近年來一直大力倡導(dǎo)發(fā)展公共交通，并以低廉的票價為其贏得了“美譽”，如今要打破低票價模式，自然會引起國內(nèi)外眾多新聞媒體的高度關(guān)注；另一方面，在北京依賴公交、地鐵出行人數(shù)達(dá)近千萬，受此影響的群體本身就非常關(guān)心價格調(diào)整。因此，本次價格調(diào)整公眾參與的熱情和積極性應(yīng)當(dāng)是非常高的。與之相應(yīng)的是，本次主辦方北京市發(fā)改委也通過專題研討、人大政協(xié)委員提建議、樣本調(diào)查等豐富多樣的形式來廣泛征求意見。

2014年10月28日下午，北京公共交通價格調(diào)整聽證會如期舉行?，F(xiàn)場媒體云集，足可見社會公眾關(guān)注度之高。筆者也有幸作為旁聽人員得以近距離觀察本次聽證會。聽證會流程如下：首先，由聽證主持人介紹會場紀(jì)律；其次，發(fā)改委工作人員介紹公共交通價格調(diào)整方案和成本監(jiān)審報告；再次，聽證會參加人對聽證方案發(fā)表意見和建議（第一輪每人5分鐘、第二輪補充發(fā)言每人3分鐘），最后由聽證會參加人審閱涉及本人的聽證筆錄并簽字。在經(jīng)歷了三個半小時的發(fā)言后，25位聽證會參加人全部同意調(diào)整票價，只是選擇的方案不同。同時，關(guān)于是否建立北京市公共交通價格動態(tài)調(diào)整機制，有22位參加人明確表態(tài)同意，有3位沒有提出其他意見。至此，2014年北京市公共交通價格調(diào)整聽證會結(jié)束。

聽證會結(jié)束后，當(dāng)筆者在網(wǎng)絡(luò)上以“2014北京市公共交通價格聽證會”為關(guān)鍵詞搜索的時候，出來的新聞標(biāo)題大多是“價格調(diào)整聽證會達(dá)成共識票價應(yīng)調(diào)整”“多數(shù)聽證參加人支持方案二”“方案二獲多數(shù)支持”等字眼。媒體輿論一邊倒地指向似乎更加印證了本次聽證會的成功與圓滿。事實上，就筆者所做的訪談?wù){(diào)查來看，大部分人并不同意漲價，甚至對聽證會參加人一致同意漲價的行為表達(dá)了強烈的不滿。在這反差背后，需要思考是，我們的聽證會到底怎么了？

（一）功能錯位：公眾的“誤讀”？

功能定位直接關(guān)涉到立法目的和價值取向，也關(guān)系到制度的設(shè)計和程序的開展。目前，關(guān)于聽證制度的性質(zhì)功能定位的錯位與不合理，是導(dǎo)致聽證會陷入制度構(gòu)建和民意質(zhì)疑雙重困境的首要原因。

2001年的《政府價格決策聽證暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第一條提出：“為規(guī)范政府價格決策聽證行為，提高政府價格決策的科學(xué)性和透明度，促進(jìn)政府價格決策的民主化和規(guī)范化，根據(jù)《中華人民共和國價格法》，制定本辦法。”2008年的《政府價格決策聽證辦法》（以下簡稱《辦法》），仍保留了這一立法目的?？梢钥闯?，立法設(shè)計者在引入價格聽證制度之初，就對聽證的功能賦予很高的期待，希冀通過聽證來實現(xiàn)價格決策科學(xué)化、民主化的功能。而這一功能的實現(xiàn)載體——價格決策聽證會，《暫行辦法》和《辦法》的表述雖略有差異，但其核心指向卻是同一的，即價格聽證是“由政府價格主管部門采取聽證會形式，征求有關(guān)方面的意見，對制定價格的必要性、可行性進(jìn)行論證的活動”，與《價格法》第二十三條的精神保持一致?！侗本┦姓畠r格決策聽證辦法實施細(xì)則》第三條也采用了此立法目的。換言之，在我國，價格決策的聽證會，其實質(zhì)是價格主管部門召集相關(guān)方對價格制定來進(jìn)行論證的“論證會”。

當(dāng)我們將目光放向域外之時，不難發(fā)現(xiàn)，作為舶來品的“聽證”，無論是在英國“自然正義”原則下還是在美國“正當(dāng)程序”條款中，其所強調(diào)的不過是政府在可能作出不利于當(dāng)事人的決定時，給予當(dāng)事人陳述與申辯的權(quán)利［4］［5］。 在此情形下，聽證以及聽證權(quán)的功能指向，與其說是給予實體權(quán)利的保障，不如說是體現(xiàn)程序的公平和正義，更多的是強調(diào)人權(quán)保障和程序救濟(jì)，通過程序的制約來防止政府權(quán)力的專橫與恣意，而非承載決策民主化功能［6］。根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》，美國行政法上的“聽證”，分為正式聽證和非正式聽證兩種。正式聽證程序具有高度司法對抗性，故其啟動較審慎，只有某一法律明確要求行政機關(guān)必須根據(jù)聽證記錄作出決定時，正式聽證程序才會被激活［7］。非正式聽證主要適用于行政立法中的規(guī)章制定，其核心環(huán)節(jié)是“公告—評論”。在美國的行政活動中，“90%以上的都采取非正式程序，正式程序所占比例不到10%”［8］。

“橘生淮南則為桔，生淮北則為枳”，從英美法中引入的“聽證制度”，在我國卻陷入了異化甚至是誤導(dǎo)的境地。值得深思的是，我們將美國的價格聽證制度引入價格決策領(lǐng)域，卻沒有意識到功能定位對制度設(shè)計和公眾期許的影響，進(jìn)而造成了價格聽證功能錯位、程序規(guī)則和制度設(shè)計之間的矛盾，集中體現(xiàn)在：一是聽證會雖有“聽證”之名，但其功能實際上等于“論證會”和“咨詢會”，“名不符實”；二是雖是論證咨詢活動，但制度設(shè)計者的別出心裁，顯然是不想其落入傳統(tǒng)論證會的窠臼，以期能為決策正當(dāng)化、民主化提供背書與支持，其結(jié)果只能是混合設(shè)計程序，用類似于美國行政程序法中“正式聽證程序”的規(guī)則來處理了適宜于“非正式聽證程序”的價格決策活動。①在此需說明的是：在美國，正式聽證程序因其具有高度司法化特征，其適用情形有嚴(yán)格限制，主要是為了查清事實爭議，基本上不用來解決涉及價值判斷和政策運用的情形。而在我國的價格決策中，不僅有技術(shù)問題，更多的是涉及價值判斷和政策選擇（公用事業(yè)領(lǐng)域價格調(diào)整尤其如此），因此，不加區(qū)分地套用美國司法化的正式聽證程序來規(guī)制我國的價格決策既是不可行的，也是不合理的。三是程序規(guī)則試圖在論證會的“封閉性”和聽證會的“開放性”中進(jìn)行搖擺與調(diào)和。這些矛盾和錯亂，不僅大大影響和制約了聽證會功能的充分發(fā)揮，更誤導(dǎo)了公眾對制度的理解，不少公眾仍從內(nèi)心里將聽證會認(rèn)為是決策會，進(jìn)而導(dǎo)致“漲價會”“作秀會”等質(zhì)疑聲不絕于耳，極大損害了聽證制度的公信力，使其陷入了無用論的困境。

（二）理念誤區(qū)：政府主導(dǎo)下的“有限參與”

在政治學(xué)中，“參與”一詞被認(rèn)為是“一種行為，政治制度中的普通成員通過它來影響或試圖影響某種結(jié)果”［9］。有別于“到場”或“參加”，“參與”更注重行為主體的自覺性、自愿性與主動性。通過個體積極主動的參與行為，來影響某種結(jié)果與合意之達(dá)成。在民主國家，公民對政治生活、尤其是政治決策的參與，被視為是民主政治的標(biāo)志。尤其是自20世紀(jì)90年代以來，在西方“協(xié)商民主”精神的影響下，參與的重要性和基礎(chǔ)性愈加得以彰顯，因為民主的本質(zhì)是協(xié)商，而不是投票［10］。雖然我國《憲法》第二條就賦予人民對國家事務(wù)和社會事務(wù)的參與權(quán)和管理權(quán)，十八屆四中全會也提出“把公眾參與定為重大行政決策法定程序”，要求推進(jìn)更廣泛深入的參與。但長期以來，囿于傳統(tǒng)行政管理思維的影響，參與的途徑和形式缺乏制度回應(yīng)，更欠缺實質(zhì)保障。在從封閉決策邁向開門決策的旅程中，因開放可能帶來的變數(shù)與風(fēng)險，較之于公民參與權(quán)利的保護(hù)，行政機關(guān)更注重決策中的風(fēng)險防范和社會穩(wěn)定。只因開放之下，必然大大限縮政府掌控和操作的空間，利益表達(dá)的多元與矛盾沖突的聚集，稍有不慎，任何參與都將演變成“上訪”和群體性事件，最終釀成政府公共危機。在此憂慮下，“有序”參與和“有限”參與必定要成為政府給公眾參與所套上的兩個“緊箍咒”，以此來保證參與的可控和決策的效率。同時，伴隨“有序”和“有限”的另一個弊端就是政府只愿在半條門縫里開展參與，創(chuàng)新聽證制度的動力性不足，也不樂意聽到聽證會上的反對聲音，這一點，在北京市歷次價格聽證中體現(xiàn)得更為明顯。①筆者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在北京市近五年來的六次價格聽證過程中，三次全票贊成，三次8%的人反對，反對聲音極少。

（三）缺席的在場：公眾參與的虛幻

在行政決策中，聽證會參加人的廣泛性和代表性飽受詬病。雖然在《價格法》和《政府價格決策聽證辦法》中都明確要求參與主體的“代表性和廣泛性”。但實踐中，在“有序”和“有限”理念主導(dǎo)下設(shè)計的代表制度，使得具有參與意愿的人多，但有資格實質(zhì)參與的人卻非常少。這既造成公眾參與的虛幻與乏力，也產(chǎn)生令人質(zhì)疑的問題：這些聽證代表是怎么選拔出來的；他們是真的代表關(guān)心價格調(diào)整的民眾，還是民眾“被代表”了；價格聽證中公眾屬于“在場的參與”，還是“缺席的在場”。

以2014年北京市公共交通價格調(diào)整聽證會為例，聽證會參加人員為25名。其中：消費者代表10人，由市消協(xié)委托各區(qū)縣消協(xié)推薦產(chǎn)生；市人大代表4名，由市人大常委會推薦產(chǎn)生；市政協(xié)委員4名，由市政協(xié)推薦產(chǎn)生；專家學(xué)者2名，由市發(fā)改委獨立聘請；企業(yè)經(jīng)營者2名，公交和地鐵公司各1名；政府部門人員3名，由政府相關(guān)部門推薦產(chǎn)生。此外，還有通過電話報名方式產(chǎn)生的10位旁聽人員，一起參與此次價格調(diào)整聽證會［11］。

從本次參加人員名單及構(gòu)成來看，北京市發(fā)改委在人員選擇過程中，一是總量控制，共25名代表；二是盡量使代表的覆蓋面廣，消費者、專家、經(jīng)營者、政府部門都有參與。但正是這個“看上去很美”的代表分布圖，卻暴露出來價格聽證會中的頑疾與問題：

1.消費者參加人遴選機制不透明。消費者參加人是價格聽證參與人中最重要的組成部分。其代表的不僅是“原子化”的消費者本人，更是受價格調(diào)整影響的廣大消費者群體。關(guān)于消費者參加人的遴選方式，有自愿報名、隨機選取和組織推薦兩種方式?！墩贫▋r格聽證辦法》明確兩種方式均可采用，消費者人數(shù)不得少于聽證會參加人總數(shù)的五分之二。據(jù)此，本次公共交通價格聽證會，由市消協(xié)推薦了10位消費者參加人，占參與人總數(shù)的40%。這種完全由組織推薦的模式固然能保證參與的有序性和可控性，但遴選方式單一，缺乏公開性和透明性，堵塞了消費者自愿報名的通道，打擊了參與的積極性，折損了價格聽證的公正與權(quán)威。

2.聽證參加人廣泛性不足、代表性欠缺。本次公共交通價格調(diào)整，涉及北京市上千萬人的切身利益。但通過各種途徑產(chǎn)生的25位代表，雖總數(shù)不少，但較之于征求意見期間2.4萬人參與，這一鮮明反差仍體現(xiàn)出享有參與權(quán)的人數(shù)十分有限。況且代表構(gòu)成雖來自各行各業(yè)，但總體而言，具有政府背景的居多，經(jīng)由組織推薦產(chǎn)生的程序也容易被認(rèn)為是對聽證會代表的背景過濾。此外，在本次聽證會代表中，人大代表和政協(xié)委員的比例過高（占32%），因其本身工作特質(zhì)和政治敏感性，基本上都是贊同政府漲價的和諧之聲。這不得不讓人心生疑慮，即“公眾被代表了”。

再者，根據(jù)本次聽證會的實況來看，在聽證會中，對于價格上漲，25位參與人一致同意，只是在方案選擇上有所異見。且與會者無一例外都提到了價格上漲后要多考慮低收入群體和學(xué)生的出行保障。令筆者疑惑的是：為什么25位代表中沒有低收入群體代表和學(xué)生代表？

3.聽證會會期太短，難以形成有效的辯論。一般而言，價格聽證會的正式會議只有半天到一天時間，本次聽證會的正式會議時間也就是28日下午。在這半天時間里，除了介紹會議紀(jì)律、解釋兩套調(diào)價方案和成本運營監(jiān)審報告，真正留給代表發(fā)言的時間就非常短了。為保證每個人都有發(fā)言機會，在極短的時間里，只能限制發(fā)言時間與次數(shù)，第一次5分鐘，表明立場和理由，第二次3分鐘，補充發(fā)言；此外，不得隨意再發(fā)言。因此，代表們除了像走馬燈一樣輪流發(fā)言之外，根本無暇顧及其他，難以形成思想的交鋒和意見的碰撞。加之與會代表一致同意漲價，沒有任何反對之聲，使得氣氛沉悶的聽證會更像是一個走過場式的表演。試想如果僅僅只需要代表來“照本宣科”，那么通過電話或郵件表達(dá)也能達(dá)到效果，根本無須如此勞民傷財。殊不知，之所以借鑒正式聽證這種近似于兩造對抗的司法程序來聽取意見，就是為了使雙方意見得到充分展現(xiàn)和交鋒，讓公眾得以深入?yún)⑴c，增加決策的透明度和公信力。如果只是為了完成任務(wù)，那此種聽證僅停留在淺層階段而無法深入，最終影響的是公眾參與的熱情和聽證制度的持續(xù)良性發(fā)展。

（四）專家俘獲：獨立性、中立性缺乏

現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會。由于信息日益增多，利益多元分化，使得涉及公共事務(wù)的行政決策呈現(xiàn)復(fù)雜和綜合的趨勢。決策者囿于知識、技術(shù)和智慧的有限性，不可能洞之所有的風(fēng)險。因此，引入專家參與機制，通過發(fā)揮專家的知識理性和技術(shù)優(yōu)勢來確保行政決策的科學(xué)化，被認(rèn)為是現(xiàn)代公共行政“科學(xué)性”的一個典型特征?？蓪嵺`中，專家參與聽證會暴露出的問題，讓制度的運行已大大背離了設(shè)計者的初衷。

首先，角色錯位。吸引專家來參與聽證是為了彌補參加人專業(yè)性和知識性的不足，為決策科學(xué)化提供技術(shù)支撐。如對于北京市公共交通是否應(yīng)當(dāng)漲價的問題，共有3位專家參與，其代表的應(yīng)當(dāng)是專家的技術(shù)理性，而非個體。因此，其不僅只針對是否漲價這個公眾關(guān)心的價值判斷作出結(jié)論，還應(yīng)該通過專業(yè)、科學(xué)、理性的分析，來詳細(xì)闡述漲價背后所涉及的城市發(fā)展與布局的系統(tǒng)問題。遺憾的是，在本次聽證會中，囿于發(fā)言時間的限制，并未聽到太多作為專家角色所應(yīng)有的立場與分析，更多的是作為“原子化”的個體，對漲價所表達(dá)的觀點和態(tài)度。

其次，專家俘獲。之所以吸引專家來參與，更重要的一點是因為專家的身份是“中立”的，其所提供的意見也被認(rèn)為是客觀的、價值無涉的，能為公眾的非理性和政府專業(yè)性不足提供校正。但實踐表明，專家既有可能被利益集團(tuán)俘獲，成為“利益俘獲者”，也有可能被行政權(quán)力俘獲，成為政府提供“定制意見”的專家。公眾對專家參與的不信任程度日益加深，專家也被戲稱為“磚家”。獨立性與中立性的喪失，使專家有淪為政府論證的工具和傳聲筒之危險。

三、反思與重構(gòu)：價格決策中公眾參與的路徑選擇

從前文的個案分析中，我們發(fā)現(xiàn)目前價格決策中公眾參與所面臨的現(xiàn)實困境，正是這種種弊病，讓社會公眾對價格聽證充滿了失望與厭倦，價格決策中的公眾參與正陷入了虛幻、無力的境地，公眾信任的危機正日益逼近。如不再切實反思參與理念、重構(gòu)參與機制，那么政府部門“負(fù)外部性”的重復(fù)表演只會帶來邊際效用遞減，最終讓公眾在反復(fù)失望和挫敗中喪失對政府決策的根本信任。

（一）功能界定：客觀定位聽證會制度

立法上，決策的目的、論證的功能與聽證的制度設(shè)計所帶來的混亂與不堪在價格決策的實踐中有了淋漓盡致的展現(xiàn)。要解決這種立法與現(xiàn)實所存在的緊張與張力，我們必須客觀定位聽證會的制度功能，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)一套符合我國國情的聽證制度。

首先，聽證會是“論證會”而非“決策會”。根據(jù)《價格法》、《政府價格決策聽證暫行辦法》的規(guī)定，聽證會是政府價格主管部門組織相關(guān)方對制定（含調(diào)整）價格的必要性、可行性進(jìn)行論證的活動，聽證的結(jié)果對價格決策并不起“案卷排他”作用。因此，聽證會的客觀定位應(yīng)當(dāng)是“論證會”，聽取各方的意見，決策者綜合代表意見，再制訂出最后的調(diào)價方案。過分夸大聽證會的功能或是媒體妖魔化的宣傳，只能賦予聽證會所不能承受之重，最終透支的是公眾對聽證會的信任。

其次，構(gòu)建以非正式聽證為主要參與形式的程序機制。目前采用“正式聽證”程序，初衷是為保證各方公平參與和利益表達(dá)。但實踐中，由于辯論機制缺失，聽證參與人“照本宣科”、各自表態(tài)，遠(yuǎn)未形成有效的思想交鋒與意見碰撞，成本昂貴的正式聽證程序僅起到了裝飾民主和聽取意見的作用。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)構(gòu)建起以非正式聽證程序為主的公眾參與制度，明確非正式聽證程序是一般程序，當(dāng)公眾意見存在重大分歧或事實爭議較大時，才啟動正式聽證程序。具體而言，在非正式聽證程序設(shè)計中，應(yīng)特別注重“公告—評論”環(huán)節(jié)對參與權(quán)的保障。一是公告的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)盡量公開詳細(xì)，滿足公眾知情權(quán)和信息對稱的基本要求；二是針對決策方案開展多樣化的評論，廣泛聽取參與人的意見。書面意見、口頭意見等方式均可綜合運用，同時還可以借助高科技手段，拓寬參與評論的形式與平臺，增加參與透明度。

（二）理念轉(zhuǎn)變：放松政府對價格聽證的管制

政府行政權(quán)主導(dǎo)下的價格聽證制度與其所追求的民主參與漸行漸遠(yuǎn)。要扭轉(zhuǎn)這一境地，作為主導(dǎo)方的政府必須轉(zhuǎn)變理念，放松對價格聽證的管控，對有限參與的定位作出調(diào)整，將有限參與向深度參與和廣泛參與推進(jìn)。公眾參與經(jīng)歷二十多年的發(fā)展，無論是民眾的參與熱情，還是社會民主進(jìn)步程度，都需要政府轉(zhuǎn)變保守落后的觀念，對公民的利益訴求和參與的基本權(quán)利作出回應(yīng)與保障。民主只有在自由的空氣和土壤中才能得到健康發(fā)展，參與亦是如此。如果在價格聽證中，政府仍拘泥于可控性發(fā)展思路，不淡化和消除行政組織的色彩，不樂于聽到聽證會上的辯論和反對聲音，那么聽證機制哪怕設(shè)計得再精美，終究不過是符號化和象征意義，在消耗巨大公共資源、侵蝕公眾對政府公共信任的同時，也使政府追求的行政決策民主化、法治化的目標(biāo)成為無源之水、無本之木。

（三）機制透明：大眾參與的有效落實

雖然公眾對參與表現(xiàn)出越來越強烈的興趣，政府也會推進(jìn)，但選拔機制的不公開、不透明，使之難以有效落實。價格聽證會形式與表面的“成功”與“風(fēng)光”，使得公眾正落入“缺席的在場”的尷尬。要打破這一尷尬，可從兩方面努力：

1.改革消費者參加人遴選機制：自愿報名、隨機選取。目前，在全國各地價格聽證會實踐中，消費者參加人遴選機制主要有三種模式：一是組織推薦；二是自愿報名、隨機選?。蝗亲栽笀竺c組織推薦相結(jié)合。三種模式各具優(yōu)勢：（1）組織推薦是最早采用的模式。其優(yōu)勢是在實現(xiàn)政府控制的同時，確保參加人的廣泛性和專業(yè)性。其弊端是公開性、透明度不足，政府的過分控制會影響價格聽證的社會公信力。（2）自愿報名、隨機選取是為滿足公開、民主等現(xiàn)代治理理念而為立法所認(rèn)可的新模式。該模式可以較好地提升公開性和透明度，增強參加人的自愿性和積極性，但受報名人數(shù)和隨機選取本身偶然性的影響，所產(chǎn)生的參加人的廣泛性可能難以保障。（3）自愿報名與組織推薦相結(jié)合。作為一種折中模式，可以在一定程度上彌補前兩種方式存在的不足，但該方案本身就是某種意義的妥協(xié)，是改革不徹底的象征，不能從終極意義上解決當(dāng)前參加人公信力不足的弊端。因此，筆者贊同自愿報名、隨機選取的方式。各地實踐也表明，采取開放式的自愿報名、隨機選取的方式，讓真正有意愿的人參與進(jìn)來，并不會帶來不可控的未知，反而會更好地將公開、民主、參與的理念灑入人心，促進(jìn)政府與公眾的良性互動，使價格決策真正從封閉走向開放。

2.科學(xué)配置聽證會參加人名額：程序與實體的雙重保障。目前，對聽證會參加人最大的質(zhì)疑就在于，公眾“被代表”了。雖現(xiàn)場有25位代表參加，但公眾的利益訴求與表達(dá)仍是缺位。這種“缺席的在場”讓我們不得不反思目前的代表名額分配機制。要使聽證會的代表真正源于民眾、代表民眾，除了合理設(shè)置代表遴選、推薦程序，還應(yīng)科學(xué)布局代表名額分配，防止表面正義所隱藏的實質(zhì)不公。一是應(yīng)當(dāng)減少人大代表和政協(xié)委員的代表名額。目前，該比例高達(dá)三分之一，雖數(shù)量眾多，卻起不到實質(zhì)的代表和參與作用。況且在代表參政議政功能都飽受詬病的前提下，再讓其大規(guī)模地參與聽證，不僅浪費了寶貴名額，更傷害公眾對聽證會的耐心與信心。二是消費者參加人應(yīng)該實現(xiàn)各階層全覆蓋。在實際聽證中，消費者參加人的比例常高達(dá)半數(shù)以上，故此部分名額的分配，亦直接攸關(guān)聽證實效。因此，筆者認(rèn)為，在改變遴選機制，全部實現(xiàn)自愿報名、隨機選擇的前提下，更應(yīng)注重代表分布的廣泛性。當(dāng)價格制定（調(diào)整）對某一群體或階層影響較大時，一定要有該群體的代表為其出場。如此，方能真正實現(xiàn)程序正義與實體正義的有機統(tǒng)一。

（四）科學(xué)與理性：專家參與理想模式

因為現(xiàn)代社會具有高度系統(tǒng)性、復(fù)雜性和風(fēng)險性，政府行政決策應(yīng)發(fā)揮專家作用已經(jīng)成為理論界和實務(wù)界的共識［12］。2002年《政府價格決策聽證辦法》明確規(guī)定“聽證會代表應(yīng)該由相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等方面的專家、學(xué)者組成”，但經(jīng)過十幾年的探索，如何在具體價格決策中發(fā)揮專家作用，仍然有待深入研究?！皩＜彝ǔ１徽J(rèn)為具有知識和技術(shù)優(yōu)勢”［13］。正面臨著“信任危機”。其中的核心在于，何種專家參與模式可以體現(xiàn)專家的科學(xué)與理性，防止為利益集團(tuán)和政府所“俘獲”。對此，必須在明確自身定位的基礎(chǔ)上，處理好以下問題：

首先，明確專家定位。專家是作為獨立、中立的觀察員或?qū)I(yè)人員的身份來參與聽證，而不是作為“原子化”的個體來宣讀個人意見。專家具有專業(yè)與技術(shù)優(yōu)勢，應(yīng)保持價值無涉與利益偏好中立，充分發(fā)揮其知識理性與技術(shù)路線的特質(zhì)。

其次，政府與專家的關(guān)系。當(dāng)前由政府推薦專家的做法，因現(xiàn)行體制的特殊性，專家的獨立性和中立性難以保障，極易出現(xiàn)專家為政府所“俘獲”，這是專家“信任危機”中非常重要的因素，因此，為提升專家參與的公信力，應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)行由政府推薦專家的做法。筆者認(rèn)為，可以通過設(shè)立“專家?guī)臁保S機選取專家的方式，增強專家的獨立性和中立性。

最后，專家與其他參加人之間的關(guān)系。一方面，對現(xiàn)行參加人名額分配機制進(jìn)行校正，適當(dāng)增加專家名額的比例，通過知識理性的引入來保證決策正當(dāng)化、科學(xué)化；另一方面，對于消費者參加人的大眾偏好和經(jīng)營方的利益訴求，專家在獨立發(fā)表專業(yè)意見時，也應(yīng)避免脫離生活現(xiàn)實進(jìn)而帶來的“技術(shù)偏執(zhí)”，因此，加強專家與公眾及經(jīng)營者的溝通是必要的。通過溝通，充分發(fā)揮專家的理性與科學(xué)作用，幫助消費者等參加人更加理性、平和地發(fā)表觀點。當(dāng)然，這種溝通也應(yīng)當(dāng)保持一定的限度，堅持公開透明的原則，防止專家與經(jīng)營者等利害關(guān)系方相勾連，掉入“專家俘獲”的陷阱。

四、結(jié)論

在現(xiàn)代國家治理中，公眾參與作為行政決策的重要方式和手段，正日益得到廣泛的運用。十八屆四中全會《決定》提出，要健全依法決策機制，將公眾參與作為重大行政決策的五大法定程序予以明確，足以證明參與對于制約行政決策權(quán)濫用、保障決策理性與科學(xué)的重要性。然而在價格決策中，制度與實踐的割裂所帶來的公眾參與虛幻與乏力，是造成目前聽證制度失靈與實踐困境的根本原因。本文所討論的北京市公共交通價格調(diào)整聽證會，就是一個典型實例。

對北京市價格調(diào)整聽證會進(jìn)行反思表明，現(xiàn)行價格決策中公眾參與的缺失，既有制度設(shè)計之初立法目的與功能間的不匹配，也有政府管制理念、參與人遴選機制、專家俘獲等多種因素，正是這諸多因素，導(dǎo)致“異域之花”在我國正面臨邊際效用遞減的窘境。如果不正視與改善“符號與象征意義的公眾參與”，在消耗巨大公共資源、侵蝕政府公共信任的同時，就會使政府追求的決策民主化、法治化的目標(biāo)面臨落空的危機。

要破解這種怪象與窘境，關(guān)鍵在于落實價格決策中公眾參與的實質(zhì)內(nèi)容。參與權(quán)的落實，需要客觀界定聽證會的制度與功能，構(gòu)建以非正式聽證制度為主的參與機制；需要政府轉(zhuǎn)變治理理念，從有限參與走向開放治理；需要改變遴選機制，從暗箱操作變?yōu)楣_選拔；需要引入專家理性，通過科學(xué)與技術(shù)來校正決策失誤。當(dāng)然，所有的核心指向在于，在價格決策中，公眾必須出場，尋求有共識的民主而不是決策權(quán)的專斷行使。唯其如此，才能真正把決策權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子，防止恣意與專斷，實現(xiàn)行政決策民主化、科學(xué)化、法治化的目標(biāo)。

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