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生態(tài)文明制度創(chuàng)新的深圳模式

文／林震栗璐雅

摘要：制度創(chuàng)新是全面深化生態(tài)文明體制改革、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。深圳是我國改革開放的前沿陣地，也是生態(tài)文明制度建設(shè)先行先試的地區(qū)，在制度創(chuàng)新方面進(jìn)行了積極的探索，走出了一條經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和人居環(huán)境改善的雙贏之路，在收獲金山銀山的同時(shí)，保護(hù)、修復(fù)了綠水青山，對我國其他地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)具有重要的參考和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；制度創(chuàng)新；深圳模式

加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)需要制度保障，深化生態(tài)文明體制改革需要制度創(chuàng)新。深圳作為改革開放的“窗口”和“試驗(yàn)場”，在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡的同時(shí)，注重生態(tài)文明建設(shè)，取得了不俗的成績：擁有“國家園林城市”“國際花園城市”“中國人居環(huán)境獎(jiǎng)”等榮譽(yù)，2005年以來連續(xù)四次獲得“全國文明城市”稱號。根據(jù)《中國生態(tài)城市建設(shè)發(fā)展報(bào)告》，深圳市近5年來在生態(tài)城市整體評價(jià)中蟬聯(lián)第一。[1]正是通過一系列的制度創(chuàng)新，深圳走出了一條經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和人居環(huán)境改善的雙贏之路，在收獲金山銀山的同時(shí)，保護(hù)、修復(fù)了綠水青山。本文嘗試對深圳生態(tài)文明制度創(chuàng)新的歷程和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行探索和研究，以期為全國各地的生態(tài)文明建設(shè)提供參考和借鑒。

一　生態(tài)文明制度創(chuàng)新的內(nèi)涵和特征

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)“五位一體”總布局，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度”。習(xí)近平總書記在2013年5月24日政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。十八屆三中全會(huì)又進(jìn)一步把加快生態(tài)文明制度建設(shè)作為當(dāng)前亟待解決的重大問題和全面深化改革的主要任務(wù)之一，強(qiáng)調(diào)必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。十八屆四中全會(huì)著重要求“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度”。

制度創(chuàng)新的主體可以是個(gè)人、組織（市場或社會(huì)）或政府；制度創(chuàng)新的動(dòng)因可能是強(qiáng)制的，也可能是自愿的；制度創(chuàng)新的性質(zhì)可能是漸進(jìn)的，也可能是突變的；制度創(chuàng)新的方式可以是原創(chuàng)的，也可以是改良和集成的，人無我有是創(chuàng)新，人有我優(yōu)也是創(chuàng)新。制度創(chuàng)新的直接原因是原有制度的缺陷和所需制度的缺失。制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)則是行為方式的改變以及由此引起的利益關(guān)系的調(diào)整和權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組。當(dāng)然，嚴(yán)格意義上的制度創(chuàng)新，不是簡單的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是以創(chuàng)新改革的思想觀念為引領(lǐng)，以解決問題、促進(jìn)發(fā)展為導(dǎo)向的規(guī)則創(chuàng)制或調(diào)整。不過，制度創(chuàng)新的效果并不總是立竿見影的，一項(xiàng)制度從創(chuàng)新到定型是需要一定時(shí)間和一個(gè)過程的，制度的成效是需要實(shí)踐檢驗(yàn)的。

加快生態(tài)文明制度建設(shè)，要以健全法律法規(guī)、創(chuàng)新體制機(jī)制為核心。[2]新中國成立以來尤其是改革開放30多年來，我國已經(jīng)初步建立了一套較為系統(tǒng)的資源管理、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的體制與機(jī)制，但還不系統(tǒng)、不完整，還存在與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、環(huán)境需求和人民愿望不相適應(yīng)的部分。全面深化生態(tài)文明體制改革需要構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，即需要建立源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管和后果嚴(yán)懲的制度體系。[3]

二　深圳生態(tài)文明制度創(chuàng)新的進(jìn)程和成就

制度創(chuàng)新被看作是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展的靈魂，是創(chuàng)造人間奇跡的不竭動(dòng)力。[4]深圳在經(jīng)濟(jì)體制、行政體制和文化體制改革等方面取得了一系列創(chuàng)新成果，在生態(tài)文明制度建設(shè)方面同樣走在全國前列，通過一系列的改革創(chuàng)新，為生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善提供了堅(jiān)實(shí)的保障。這樣的制度創(chuàng)新，經(jīng)歷了三個(gè)階段：

第一，初步探索階段（1980—1991年）。深圳建市的早期，在上級的要求和專家的建議下，主要在城市規(guī)劃和市容環(huán)境方面進(jìn)行過為數(shù)不多但卻有影響力的探索。1981年，深圳蛇口環(huán)境保護(hù)監(jiān)測站成立，這是內(nèi)地首家由企業(yè)建立的環(huán)保機(jī)構(gòu)。1982年，深圳市政府頒布《深圳市環(huán)境保護(hù)管理暫行條例》和《深圳市市容衛(wèi)生管理暫行辦法》，后者含市容整潔、環(huán)境衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、防治污染、管理監(jiān)督、獎(jiǎng)懲等共6章37條。1984年初，鄧小平首次視察深圳，指出綠化不足的問題。隨后，深圳市委審核通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市綠化規(guī)劃方案》，要求“開發(fā)一片，綠化一片，把深圳建設(shè)成一座綠草如茵、林木蔥郁、空氣清新、環(huán)境優(yōu)美的花園城市”。[5]1986年，特區(qū)編制了對日后發(fā)展影響深遠(yuǎn)的《深圳城市總體規(guī)劃》，就城市規(guī)模、路網(wǎng)骨架、內(nèi)外交通等影響環(huán)境質(zhì)量的重要內(nèi)容做出科學(xué)規(guī)劃，并提出劃定綠化隔離帶作為抑制城市組團(tuán)無序擴(kuò)張的辦法。1989年出臺的《廣東內(nèi)伶仃島—福田國家級自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃》是深圳最早的自然保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，建立了全國唯一的位于城市中心的國家級自然保護(hù)區(qū)。

第二，依法治市階段（1992—2002年）。1992年初，鄧小平的南方談話再次肯定了深圳的改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“兩手抓，兩手都要硬”。同年，深圳獲得地方立法權(quán)，并于1993年底率先成為廣東省“依法治市”試點(diǎn)。此后十年，深圳市不斷加強(qiáng)生態(tài)法治建設(shè)，形成了依法治理環(huán)境、保護(hù)生態(tài)的基本框架。環(huán)境保護(hù)方面的地方性法規(guī)主要有《環(huán)境噪聲污染防治條例》（1993年）、《環(huán)境保護(hù)條例》（1994年、2000年）、《控制吸煙條例》（1998年）、《市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（1999年）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)海域污染防治條例》（1999年）等，生態(tài)建設(shè)方面的有《飲用水源保護(hù)條例》（1994年）、《水資源管理?xiàng)l例》（1994年）、《城市園林條例》（1995年）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》（1997年）、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)河道管理?xiàng)l例》（1998年）、《深圳市生態(tài)公益林條例》（2002年）等?！渡钲谑谐鞘幸?guī)劃條例》也于1998年7月1日開始實(shí)施。

第三，科學(xué)發(fā)展階段（2003—2012年）。2003年4月，時(shí)任中共中央總書記、國家主席胡錦濤在“非典”期間到深圳考察，提出了“要堅(jiān)持全面的發(fā)展”，要求“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”、“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”、“積極實(shí)施可持續(xù)發(fā)展”。此后，深圳開始積極探索實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏的科學(xué)發(fā)展之路。面對土地有限、資源短缺、人口不堪重負(fù)、環(huán)境承載力嚴(yán)重透支“四個(gè)難以為繼”，深圳重新定位現(xiàn)代化的發(fā)展方向，由“深圳速度”向“深圳質(zhì)量”轉(zhuǎn)變，確立了生態(tài)立市的戰(zhàn)略目標(biāo)。2007年1月，深圳市委市政府發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)建設(shè)生態(tài)市的決定》，要求“倡導(dǎo)生態(tài)文明”。2008年4月，深圳市政府頒布了《深圳生態(tài)文明建設(shè)行動(dòng)綱領(lǐng)（2008-2010）》，加上9個(gè)配套文件和80個(gè)生態(tài)文明建設(shè)工程項(xiàng)目合稱“1980文件”，成為國內(nèi)首個(gè)專題圍繞生態(tài)文明城市建設(shè)而提出的地方政府文件。2009 年5月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)《深圳市綜合配套改革總體方案》，要求深圳先行先試，探索建立環(huán)境資源的綜合管理機(jī)制、資源節(jié)約環(huán)境友好的激勵(lì)約束機(jī)制和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長的生態(tài)發(fā)展模式，加快建設(shè)國家生態(tài)文明示范城市。

第四，全面改革階段（2013年至今）。黨的十八大尤其是十八屆三中全會(huì)以來，深圳市生態(tài)文明制度建設(shè)全面加速，各區(qū)各部門進(jìn)一步加大試點(diǎn)創(chuàng)新的范圍和力度。2013年5月，深圳市委市政府印發(fā)《深圳市全面深化改革總體方案（2013-2015年）》，要求大力推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制創(chuàng)新——樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，通過推進(jìn)生態(tài)環(huán)境管理體制創(chuàng)新，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，提升城市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。2014年4月，市委市政府出臺《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗深圳的決定》，要求“突出生態(tài)文明建設(shè)地位，將其融入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面，落實(shí)在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理各領(lǐng)域，貫穿于生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)各環(huán)節(jié)，建設(shè)藍(lán)天白云、青山碧水的美麗深圳”?！暗?020年，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式，將深圳建成生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、生態(tài)格局完善、生態(tài)文化繁榮、生態(tài)制度健全的國家生態(tài)文明示范市和美麗中國典范城市”。

三　深圳生態(tài)文明制度創(chuàng)新的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）觀念引領(lǐng)，規(guī)劃先行

制度創(chuàng)新需要觀念創(chuàng)新的引領(lǐng)。生態(tài)文明理念成為深圳探索轉(zhuǎn)型以來各屆領(lǐng)導(dǎo)班子的一貫思路。1998年6月，時(shí)任深圳市委書記的張高麗提出要讓深圳的“天更藍(lán)、地更綠、水更清”，對環(huán)境的重視被提到前所未有的高度。2003年底，深圳市委提出在率先基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，把深圳建設(shè)成為包括“高品位的文化—生態(tài)城市”在內(nèi)的重要的區(qū)域性國際化城市。2005年后，市委市政府逐步形成了“在緊約束條件下求發(fā)展”的新思維，以生態(tài)市建設(shè)為抓手，推進(jìn)城市生態(tài)文明建設(shè)。2011年1月，市政府工作報(bào)告在“十二五”基本思路中從五個(gè)方面全面闡述了“深圳質(zhì)量”，認(rèn)為創(chuàng)造“深圳質(zhì)量”，就是“堅(jiān)持以質(zhì)取勝，追求更高的物質(zhì)文明；堅(jiān)持以人為本，追求更高的社會(huì)文明；堅(jiān)持文化強(qiáng)市，追求更高的精神文明；堅(jiān)持內(nèi)涵發(fā)展，追求更高的城市文明；堅(jiān)持低碳理念，追求更高的生態(tài)文明”。這一提法已經(jīng)具備了“五位一體”的雛形。

作為一個(gè)新興的城市，深圳注重在城市規(guī)劃中體現(xiàn)生態(tài)文明的要求。早在1981年4月，國務(wù)院副總理萬里考察深圳時(shí)就指出：建設(shè)一個(gè)城市，首先要把總體規(guī)劃搞好，總體規(guī)劃批準(zhǔn)了就是法律。深圳應(yīng)當(dāng)搞得更漂亮一些，要建設(shè)一個(gè)真正現(xiàn)代化的、科學(xué)的新城市。1998年，深圳發(fā)布新一版的《城市規(guī)劃條例》，建立以法定圖則為核心的城市規(guī)劃體系，在城市管理精細(xì)化方面邁進(jìn)了一大步。2005年12月，深圳公布《深圳二〇三〇年城市發(fā)展策略》，提出建設(shè)“全球可持續(xù)發(fā)展先鋒城市”的遠(yuǎn)景目標(biāo)。2006年出臺的《深圳生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃》，提出以建立與生態(tài)承載力相適應(yīng)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為中心，以保護(hù)自然生態(tài)體系為基礎(chǔ)，以發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系為驅(qū)動(dòng)，全面提高深圳城市綜合競爭力，把深圳建成為中國最具發(fā)展活力的生態(tài)城市典范，并給各個(gè)領(lǐng)域的工作提供生態(tài)指導(dǎo)和依據(jù)。

（二）綜合決策，注重考評

多年來，深圳市政府在生態(tài)環(huán)境治理中充分發(fā)揮負(fù)責(zé)作用，從整合各職能部門成立議案辦事小組，到建立工作會(huì)議、部門互動(dòng)機(jī)制，再到組建大部門制的人居環(huán)境委員會(huì)，不斷改革行政體制以應(yīng)對多樣化的治理任務(wù)。2004年6月，為及時(shí)辦理好市人大交辦的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的議案，市政府成立了以副市長為組長的議案建議辦理工作小組，具體工作由政府辦公廳牽頭，環(huán)保、水務(wù)、農(nóng)林漁業(yè)、監(jiān)察等16個(gè)部門共同辦理，改變過去由單一局委負(fù)責(zé)的作法。此后，市政府還建立“生態(tài)環(huán)境監(jiān)察制度”“深圳市物種保護(hù)聯(lián)席工作會(huì)議制度”“市級自然保護(hù)區(qū)評審委員會(huì)制度”，部門聯(lián)動(dòng)、合作機(jī)制日漸成熟。2007年成立由市長擔(dān)任主任的“市環(huán)境與發(fā)展綜合決策委員會(huì)”，明確規(guī)定全市所有可能對環(huán)境產(chǎn)生重大影響的政策、規(guī)劃和大型開發(fā)建設(shè)活動(dòng)等都須經(jīng)委員會(huì)審議，為深圳搭建綠色決策平臺。2009年，深圳在原有環(huán)境保護(hù)、林業(yè)園林、綜合執(zhí)法管理等部門的基礎(chǔ)上成立統(tǒng)一的人居環(huán)境委員會(huì)，開地方政府生態(tài)環(huán)境大部門制的先河。

在體制調(diào)整的同時(shí)，深圳秉持責(zé)任政府理念，不斷強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域機(jī)關(guān)和工作人員的責(zé)任機(jī)制，完善相關(guān)的考核、獎(jiǎng)懲辦法。2006年，建立“污染源環(huán)境監(jiān)督管理全覆蓋責(zé)任體系”，全面鋪設(shè)縱向到底、橫向到邊的管理網(wǎng)格。2007年，市委市政府聯(lián)合印發(fā)《深圳市環(huán)境保護(hù)實(shí)績考核試行辦法》，把全市6個(gè)區(qū)、18個(gè)政府部門的環(huán)保工作納入考核范圍。2008 年4月市委組織部依此組織首次考核，把環(huán)保實(shí)績考核結(jié)果同干部的提拔、重用掛起鉤，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)保第一考。2009年又進(jìn)一步完善黨政領(lǐng)導(dǎo)環(huán)保實(shí)績考核機(jī)制，首次將生態(tài)資源狀況納入環(huán)保實(shí)績考核。該制度的建立，使經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益“三效合一”考核，成為各級領(lǐng)導(dǎo)干部政績評定、年度考核、干部選拔任用和獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)之一。2011年，市政府發(fā)布《關(guān)于提升城市發(fā)展質(zhì)量的決定》，提出“樹立綠色價(jià)值觀和生態(tài)政績觀，堅(jiān)持低碳發(fā)展方向，以環(huán)境容量為約束”的城市發(fā)展理念和戰(zhàn)略，促進(jìn)各區(qū)、各部門樹立正確的政績觀，從追求GDP向追求綠色GDP轉(zhuǎn)變。2013年9月，被稱為07版環(huán)保實(shí)績考核“升級版”的《深圳市生態(tài)文明建設(shè)考核制度(試行)》正式出臺。該制度建立起適用各區(qū)、市直部門以及重點(diǎn)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子和黨政正職的生態(tài)文明建設(shè)考核工作體制，考核領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室每年將列入重點(diǎn)考核范圍的生態(tài)環(huán)境建設(shè)重大項(xiàng)目、工程等向社會(huì)公開，生態(tài)文明建設(shè)考核結(jié)果將作為評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部政績、年度考核和選拔任用的重要依據(jù)。

（三）加強(qiáng)立法，嚴(yán)格執(zhí)法

1992年，全國人大授予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方立法權(quán)。僅2005年以來，深圳市就制定了14部環(huán)保地方性法規(guī)，6部環(huán)保政府規(guī)章和4部規(guī)范性文件。深圳不僅注重生態(tài)文明立法的數(shù)量，而且強(qiáng)調(diào)立法的質(zhì)量，與其他地方同類法規(guī)相比，更為具體，也更具可操作性。例如，《深圳市資源綜合利用條例》有57條，其他省份的一般都只有30多條；2014年8月開始征求公眾意見的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)條例（草案）》共十章122條，是目前同類法規(guī)中最為全面和詳盡的。

“徒法不足以自行”，光有法律條文是不夠的，還需要嚴(yán)格執(zhí)行、落到實(shí)處。深圳市在環(huán)境執(zhí)法時(shí)堅(jiān)持“鐵律拒污、鐵線保護(hù)、鐵腕治污、鐵面考核”，對不符合規(guī)定的項(xiàng)目堅(jiān)決卡住，對環(huán)境違法行為重拳打擊，使環(huán)保法制真正“硬”起來，成為影響決策的“緊箍咒”、決定命運(yùn)的“指南針”。在治理大氣污染方面，深圳始終堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，近幾年淘汰和轉(zhuǎn)型低端企業(yè)超過1萬家，鋼鐵、水泥、電解鋁、煤炭等16大重污染行業(yè)基本退出深圳。為控制油漆對PM2.5的影響，作為曾經(jīng)的全國最大家具出口基地，深圳毅然搬遷500多家大中型家具企業(yè)，關(guān)停112條無牌、無證涂裝生產(chǎn)線。[6]

（四）首尾兼顧，全程創(chuàng)新

一是源頭嚴(yán)防的制度創(chuàng)新。深圳的國土面積和各種自然資源有限，如何以更少的資源能源消耗和更低的環(huán)境代價(jià)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更可持續(xù)的發(fā)展是影響生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵。2005年頒布的《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》，將近半國土納入控制范圍，在全國率先劃定城市生態(tài)紅線。2013年3月市政府出臺《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，要求加強(qiáng)水資源開發(fā)利用控制紅線管理，嚴(yán)格實(shí)行用水總量控制，加強(qiáng)用水效率控制紅線管理，全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，加強(qiáng)水功能區(qū)限制納污紅線管理，嚴(yán)格控制入河排污總量。

二是過程嚴(yán)管的制度創(chuàng)新。多年來，市政府及各職能部門對生態(tài)環(huán)保事業(yè)給予高度重視，針對相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)制定一系列精細(xì)的量化要求。為了使“大運(yùn)藍(lán)天”常駐深圳，市政府于2013年9月制定了比國務(wù)院“大氣十條”更加嚴(yán)格的《大氣環(huán)境質(zhì)量提升計(jì)劃》，提出了40項(xiàng)具體工作安排，力爭3年時(shí)間全面完成“十二五”大氣污染物總量減排任務(wù)，年度灰霾天數(shù)控制在70天以內(nèi)，2016年P(guān)M2.5年均濃度低于32微克/立方米。深圳在依托市場機(jī)制構(gòu)建生態(tài)文明管理體制方面也取得許多積極成果。2011年，人居委起草《主要污染物排污權(quán)有償使用和交易管理辦法（試行）》，將環(huán)境容量作為一種有價(jià)值的資源，量化成具體排污指標(biāo)，進(jìn)行產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和分配。2012年8月排污權(quán)交易模擬運(yùn)行正式啟動(dòng)。同時(shí)，深圳率先開展碳排放交易立法、編制碳排放清單、確定總量控制目標(biāo)、建設(shè)交易平臺、制定配額分配方案等工作。2013年6月，在全國率先啟動(dòng)了碳排放權(quán)交易，成為我國首家正式啟動(dòng)碳交易試點(diǎn)的城市；深圳發(fā)行了我國第一個(gè)碳債券，以理財(cái)產(chǎn)品的形式吸引社會(huì)資金關(guān)注并投向綠色產(chǎn)業(yè)；深圳碳排放交易市場也是全國首個(gè)總成交額突破億元大關(guān)的碳市場。

三是后果嚴(yán)懲的制度創(chuàng)新。2006年8月16日，深圳市人大常委會(huì)頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》。該條例有以下幾方面的亮點(diǎn)：引入了環(huán)境影響回顧評價(jià)和檢察機(jī)關(guān)支持環(huán)境污染訴訟的制度；借鑒香港開展“環(huán)境監(jiān)察”的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定對重大建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“工程環(huán)境監(jiān)理制度”，這在全國建設(shè)項(xiàng)目管理的立法領(lǐng)域?qū)偈桌?；首次?guī)定產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄將由環(huán)保部門對涉及環(huán)保的禁止項(xiàng)目和限制項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定；環(huán)保部門對環(huán)境違法的建設(shè)單位最高可處100萬元罰款，創(chuàng)當(dāng)時(shí)全國環(huán)境違法處罰金額之最。

（五）全民參與，齊頭并進(jìn)

2008年5月，深圳成為環(huán)保部首批國家“生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)”。在生態(tài)文明建設(shè)方面，可謂是全市總動(dòng)員，各區(qū)齊上陣。政策配套齊全，層層落實(shí)到位。黨的十八大以來，各區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和制度創(chuàng)新更是你追我趕、如火如荼：2013年，鹽田區(qū)委、區(qū)政府在全市率先以一號文的形式提出創(chuàng)建國家生態(tài)文明示范區(qū)的目標(biāo)，并將此作為未來幾年工作的主軸。福田區(qū)提出比照一流國際化標(biāo)桿，高起點(diǎn)建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)治理、高水平管理，努力打造環(huán)境優(yōu)美、綠色低碳、管理精細(xì)的高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境。坪山新區(qū)以水環(huán)境綜合治理和國際低碳城建設(shè)為抓手，努力建設(shè)低碳生態(tài)示范區(qū)。大鵬新區(qū)作為創(chuàng)建全市生態(tài)文明體制改革試驗(yàn)區(qū)，出臺了《大鵬新區(qū)生態(tài)文明體制機(jī)制改革總體方案（2014-2020）》和5個(gè)專項(xiàng)改革方案，其中全國首個(gè)區(qū)（縣）自然資源資產(chǎn)負(fù)債表于2014年10月通過專家評審，全國首個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部離任生態(tài)審計(jì)制度于11月頒布。

（六）轉(zhuǎn)型升級，“三生”共贏

環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)似乎是一對永恒的矛盾，人們總擔(dān)心污染治理會(huì)拖GDP的后腿。深圳的經(jīng)驗(yàn)表明，兩者不僅不矛盾，而且可以通過經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)雙贏?！渡钲谏鷳B(tài)文明建設(shè)行動(dòng)綱領(lǐng)（2008-2010）》，指出深圳與國際先進(jìn)城市的差距，“歸根結(jié)底就是生態(tài)文明建設(shè)上的差距”，明確提出“瞄準(zhǔn)國際一流水平，以全球視野思考和謀劃城市發(fā)展，以改革開放和自主創(chuàng)新為動(dòng)力，以生態(tài)文明建設(shè)為重要突破口，堅(jiān)持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的可持續(xù)發(fā)展的全球先鋒城市”的發(fā)展要求。2009年以來，深圳先后出臺互聯(lián)網(wǎng)、生物醫(yī)藥、新能源、新材料、文化創(chuàng)意和新一代信息技術(shù)等六大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策，大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。2013年，深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量實(shí)現(xiàn)歷史性突破：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值超過5000億元，增長20.5%，占GDP比重超過1/3，對GDP增長的貢獻(xiàn)率首次突破五成，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主引擎。2014年，深圳經(jīng)濟(jì)總量突破1.6萬億，繼續(xù)居于內(nèi)地大中城市第四位；人均GDP接近15萬元，居全國副省級以上城市首位。同時(shí)，根據(jù)環(huán)保部公布的2013和2014年度全國74個(gè)主要城市空氣質(zhì)量狀況，深圳是空氣質(zhì)量較好的前十位城市中唯一人口超千萬的。

四　深圳深化生態(tài)文明體制改革的發(fā)展方向

生態(tài)文明建設(shè)只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。深圳要在2020年建成國家生態(tài)文明示范市和美麗中國典范城市，不僅要鞏固和完善原有的生態(tài)文明制度創(chuàng)新成果，使其持續(xù)發(fā)揮正能量，同時(shí)仍要發(fā)揮先行先試的優(yōu)勢，以“十三五”規(guī)劃制定和實(shí)施為契機(jī)，繼續(xù)全面深化生態(tài)文明體制改革，為實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)的保障。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和法治保障，推進(jìn)生態(tài)文明治理體系和治理能力現(xiàn)代化

深圳市委市政府已出臺《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗深圳的決定》，下一步還需抓緊制定全市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃和具體的行動(dòng)計(jì)劃。深圳市人大應(yīng)盡快完善并頒布生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)，同時(shí)以生態(tài)文明為導(dǎo)向開展相關(guān)法規(guī)文件的修訂工作。在治理結(jié)構(gòu)方面，應(yīng)探索構(gòu)建黨委、人大、政府、政協(xié)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和公民個(gè)人共同參與的生態(tài)文明建設(shè)協(xié)商民主體制和運(yùn)行機(jī)制；發(fā)揮深圳在市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理方面的制度優(yōu)勢，不斷完善政府、市場、社會(huì)分工合作的生態(tài)文明治理體系。利用作為廣東省環(huán)境監(jiān)測社會(huì)化改革試點(diǎn)的機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)社會(huì)提供部分環(huán)境監(jiān)測公共服務(wù)事項(xiàng)，引入市場競爭，創(chuàng)新供給模式，整合利用各類社會(huì)資源，構(gòu)建多元化的環(huán)境監(jiān)測公共服務(wù)體系。政府通過“購買服務(wù)”以降低行政成本，進(jìn)一步提高環(huán)境監(jiān)測公共服務(wù)水平和效率。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的創(chuàng)新方式，積極鼓勵(lì)市場驅(qū)動(dòng)、社會(huì)驅(qū)動(dòng)的制度創(chuàng)新，充分激發(fā)市場和社會(huì)的活力，降低生態(tài)環(huán)境治理的成本，切實(shí)保障公眾的環(huán)境權(quán)益。

（二）完善生態(tài)文明大部門體制，提高生態(tài)文明建設(shè)效能

深圳環(huán)保大部制改革并不徹底，還存在生態(tài)文明建設(shè)職能分散、職能交叉和職能真空的問題。應(yīng)以生態(tài)文明建設(shè)的決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能相互區(qū)分的原則，全面推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革。明確生態(tài)文明建設(shè)的決策職能，整合現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境治理部門，組建統(tǒng)一的生態(tài)文明建設(shè)決策部門，如在原有的環(huán)境與發(fā)展綜合決策委員會(huì)的基礎(chǔ)上，整合人居委的環(huán)境治理職能和城管局的生態(tài)建設(shè)職能以及其他有關(guān)部門的部分職能，成立由市級主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)，實(shí)行全面統(tǒng)籌、綜合決策。同時(shí)在委員會(huì)下設(shè)立若干執(zhí)行局，并且推進(jìn)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的垂直管理改革。

（三）生態(tài)引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，構(gòu)建全民生態(tài)創(chuàng)新體系

充分發(fā)揮深圳作為“創(chuàng)意之都”和“生態(tài)之城”的優(yōu)勢，構(gòu)建完善的生態(tài)文明“政產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同創(chuàng)新體系。發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，為生態(tài)文明的理念創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新營造更為寬松、更富競爭、更有活力的環(huán)境；大力培育和扶持各類生態(tài)文明研究機(jī)構(gòu)，并擇優(yōu)作為政府的智庫；建立以企業(yè)為主導(dǎo)，“政產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同的深圳市生態(tài)科技自主創(chuàng)新體系；引進(jìn)具有生態(tài)環(huán)保技術(shù)特色的大學(xué)科技園，幫助深圳建設(shè)生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)“孵化器”，并建立“政產(chǎn)學(xué)研用”聯(lián)合培養(yǎng)生態(tài)環(huán)保人才機(jī)制；加大生態(tài)科技創(chuàng)新的投入力度，形成創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的機(jī)制；完善生態(tài)科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的機(jī)制；建立多種形式的生態(tài)技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的金融支撐體系；引導(dǎo)和支持社會(huì)資金、社區(qū)組織和其他民間力量積極參與生態(tài)文明建設(shè)，形成“全民共建、全民共享”生態(tài)文明的良好局面。

注釋：

[1]孫偉平、劉舉科主編：《生態(tài)城市綠皮書：中國生態(tài)城市建設(shè)發(fā)展報(bào)告》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年。

[2]張高麗：《大力推進(jìn)生態(tài)文明努力建設(shè)美麗中國》，《求是》2013年第24期。

[3]楊偉民：《建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系》，《光明日報(bào)》2013年11月23日，第2版。

[4]王榮：《制度創(chuàng)新：創(chuàng)造奇跡的不竭動(dòng)力》，《求是》2010年第17期。

[5]陶一桃主編：《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)年譜（1978.3—2010.3）》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2010年，第85頁。

[6]楊春南、彭勇、馮璐：《做大經(jīng)濟(jì)蛋糕與保住“藍(lán)天碧水”可以兼得》，《新華每日電訊》2015年2月6日。

責(zé)任編輯余茜

作者簡介：林震，北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院副院長、綠色行政與生態(tài)環(huán)境政策研究所所長，教授，博士生導(dǎo)師，北京市，100083；栗璐雅，北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院研究生，北京市，100083。

基金項(xiàng)目：深圳市政府發(fā)展研究中心重大研究課題“深圳加快生態(tài)文明建設(shè)的制度框架研究”（2014HXFWRWXY005）

文章編號：1006-0138(2015)03-0067-06

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

中圖分類號：D630