張偉珂

公安機(jī)關(guān)刑事受案程序的實(shí)踐困境與完善

張偉珂

（中國人民公安大學(xué)警務(wù)實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練部，北京100038）

現(xiàn)行法律關(guān)于公安機(jī)關(guān)“有案必受”的規(guī)定，削弱了受案程序案件過濾的功能。這一規(guī)定不僅增加了公安機(jī)關(guān)的辦案負(fù)擔(dān)，而且無助于保障社會公眾的控告權(quán)。從程序規(guī)則來看，受案程序的設(shè)置應(yīng)當(dāng)在保障公眾基本權(quán)利的同時，兼顧刑事訴訟的客觀規(guī)律。因此，應(yīng)當(dāng)對刑事訴訟程序的案件受理程序進(jìn)行反思，理順受案與立案之間的關(guān)系，合理評價立案程序的價值和地位，并進(jìn)行積極改造。

受案；立案；有案不受

根據(jù)我國刑事訴訟法的規(guī)定，立案是刑事訴訟程序的開始，也是刑事案件偵查、起訴、審判的必經(jīng)階段。在接到公眾報案、舉報、控告以后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對舉報、控告、報案等材料進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)有犯罪事實(shí)，需要追究刑事責(zé)任且符合管轄規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依法予以立案。不過，刑事訴訟法沒有對立案之前的審查過程予以程序化，只是在由公安部印發(fā)的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）中將這一過程稱之為受案，即案件受理。案件受理在刑事訴訟中并不為人所關(guān)注，因?yàn)樗炔幌駛刹槌绦蚰菢訉娙松怼⒇?cái)產(chǎn)產(chǎn)生大的影響，也不像立案程序具有明顯的過濾和宣示意義，所以一直屬于刑事訴訟中的“灰色角落”。2015年11月6日，公安部專門針對受案問題印發(fā)了《關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》（以下簡稱《意見》），以解決受立案程序中的突出問題，為此，筆者結(jié)合半年來基層實(shí)踐鍛煉的調(diào)研情況，根據(jù)《意見》有關(guān)規(guī)定，圍繞受案程序進(jìn)行初步分析與探討。

一、刑事受案程序的規(guī)范詮釋

《刑事訴訟法》沒有把受案程序規(guī)定為刑事訴訟的獨(dú)立程序，只是在第108條第三款提到公安機(jī)關(guān)、人民檢察院或者人民法院對于報案、控告、舉報都應(yīng)當(dāng)接受。這里雖然沒有使用受案或者案件受理等字眼，但從《程序規(guī)定》來看，已經(jīng)將公安機(jī)關(guān)在刑事立案之前，接到社會公眾的報案、控告、舉報以后啟動案件受理的程序獨(dú)立出來。事實(shí)上，受案程序已經(jīng)成為公安機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中的一個獨(dú)立程序，并具有了實(shí)踐意義和價值。

（一）受案程序?qū)嵸|(zhì)上確立了“有案必受”規(guī)則

對于社會公眾的報案、控告和舉報，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)予以接受，不能以不屬于自己管轄為由不予受理。雖然《刑事訴訟法》規(guī)定了公、檢、法三部門對刑事案件具有不同的管轄范圍，但是在接到報案、控告、舉報以后，不管是人民法院、人民檢察院亦或是公安機(jī)關(guān)，均應(yīng)當(dāng)先行受理，而不是先判斷是否屬于自己管轄。在司法實(shí)踐中，公眾報案、控告、舉報形式多樣，內(nèi)容各異，既有民事指控，也有刑事指控；既有一般的刑事案件，也有職務(wù)犯罪等特殊案件，但是接到報案、控告和舉報時，不管是何種性質(zhì)的報案，是真實(shí)的還是虛構(gòu)的，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院都應(yīng)當(dāng)予以受理。比如，對于甲某控告乙某非法侵占其個人財(cái)產(chǎn)，要求公安機(jī)關(guān)以侵占罪立案調(diào)查。對此，公安機(jī)關(guān)不能以侵占罪屬于自訴罪，要求甲某向人民法院提起自訴，而應(yīng)當(dāng)先行受理，然后發(fā)現(xiàn)有侵占事實(shí)，確定不屬于自己管轄的再移送人民法院。同樣，如果行為人發(fā)現(xiàn)被人詐騙，而向人民法院、人民檢察院進(jìn)行報案、控告，人民法院、人民檢察院也應(yīng)當(dāng)先行受理，然后根據(jù)案件事實(shí)決定是否移送公安機(jī)關(guān)。此外，刑事訴訟法并沒有規(guī)定案件受理?xiàng)l件和標(biāo)準(zhǔn)，因此，僅從文義上判斷，有關(guān)部門不需要對案件進(jìn)行甄別、篩選和判斷，應(yīng)當(dāng)全部予以受理，這就是實(shí)踐中公安民警常提到的“有案必接”“有案必受”。從形式上來看，受理程序也沒有對報案材料的形式和所控告事實(shí)的證據(jù)情況提出要求，這意味著即便控告人僅僅是口頭形式進(jìn)行報案、控告或者舉報，沒有其他證據(jù)進(jìn)行印證，有關(guān)部門也應(yīng)當(dāng)先行受理。

（二）受案程序確立了特定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系

對于報案、控告、舉報的，應(yīng)當(dāng)向控告人提供受案登記回執(zhí)。無論是報案還是控告，亦或是舉報，都應(yīng)當(dāng)制作筆錄，并要求其簽字確認(rèn)；對于提供證據(jù)材料的，也要進(jìn)行登記記錄，然后按照程序規(guī)定填寫受案登記表，并將受案回執(zhí)提供給受案人。當(dāng)然，如上文所述，雖然刑事案件受理程序是公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件必須遵循的規(guī)范性要求，但是并不是要先行確定屬于刑事案件以后才能進(jìn)行案件受理登記，而是不需要確定案件性質(zhì)的情況下先行受理，在受理以后，再確定是否屬于刑事案件以及應(yīng)否予以立案。所以就程序規(guī)定來說，不管控告人控告、報案、舉報的案件屬于民事范疇，還是涉嫌自訴案件亦或是公訴案件，都應(yīng)當(dāng)在填寫受案登記表以后將受案回執(zhí)提供給受案人。需要說明的是，案件受理以后，確定不屬于公安機(jī)關(guān)管轄的民事案件，應(yīng)當(dāng)做出不予立案決定書，并將不予立案決定通知控告人。所以，在規(guī)范層面上，對于社會公眾的控告、舉報和報案，不存在不予受案的問題而僅有不予立案的可能，不存在不予受案的文書告知，而只有不予立案的文書通告。

（三）受案程序具有啟動偵查權(quán)的功能

受案之后，公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)或者線索不明的，可以進(jìn)行初查。根據(jù)《程序規(guī)定》第171條，對于在審查中發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)或者線索不明的，必要時，經(jīng)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以進(jìn)行初查。初查過程中，公安機(jī)關(guān)可以依照有關(guān)法律和規(guī)定采取詢問、查詢、勘驗(yàn)、鑒定和調(diào)取證據(jù)材料等不限制被調(diào)查對象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施。初查程序不同于立案以后的偵查，但在具體措施上又帶有偵查的色彩。受案之后，并不是進(jìn)行簡單的書面審查或者判斷，而需要根據(jù)報案的具體情況下決定采取的具體措施。比如，對于明顯發(fā)生犯罪事實(shí)的，如侵財(cái)案件的受害人報案的等等，可以根據(jù)受案情況并初步確定證據(jù)之后予以初查。而對于多數(shù)的控告、報案案件來說，行為人往往沒有過多的證據(jù)來證明所指控的內(nèi)容，但是從內(nèi)容描述上來看又可能涉嫌犯罪，這時只能在受理之后按照控告人提供的線索進(jìn)行初步查證核實(shí)，從而確定是否有犯罪事實(shí)存在。因此，受案程序意味著公安機(jī)關(guān)可以采取有限的偵查措施來確定是否需要立案。

二、刑事受案程序的實(shí)踐困境

當(dāng)前的刑事執(zhí)法受案程序規(guī)則從根本上確立了“有案必接”的原則。然而，從調(diào)研情況來看，“有案必接”體現(xiàn)了立法者的浪漫主義立法思維，在有限警力和繁重警務(wù)面前，這一提高公安民警執(zhí)法效果的立法初衷也因背離實(shí)踐而難以起到實(shí)效。正如公安部在《意見》開篇所提到，本意見聚焦人民群眾反映強(qiáng)烈的報案不接、接案后不受案不立案、違法受案立案等問題。那么，既然刑事訴訟法已經(jīng)規(guī)定了有案必接、有案必受，又怎么會出現(xiàn)報案不接、報案后不受案不立案等情形呢？對此，筆者結(jié)合實(shí)踐調(diào)研情況予以分析。

（一）“有案必受”嚴(yán)重脫離社會現(xiàn)實(shí)，難以得到有效執(zhí)行

刑事訴訟法規(guī)定，人民檢察院管轄瀆職、貪污腐敗等職務(wù)犯罪以及國家工作人員利用職務(wù)便利實(shí)施的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪等，人民法院管轄告訴才處理的案件以及其他自訴案件等，其余的案件都由公安機(jī)關(guān)管轄。但按照刑事訴訟法受案程序的規(guī)定，人民檢察院、人民法院和公安機(jī)關(guān)對于報案、控告和舉報，應(yīng)該一律受理。表面上看該規(guī)定避免了社會公眾在不知道該如何報案情況下來往奔波的報案成本，但事實(shí)上由于不具有操作性，既沒有改善社會公眾報案難的問題，同時也增加了執(zhí)法者不必要的工作負(fù)擔(dān)和執(zhí)法風(fēng)險。比如，行為人向公安機(jī)關(guān)舉報某國家工作人員利用職務(wù)便利侵占單位財(cái)務(wù)，如果按照刑事訴訟法的規(guī)定就應(yīng)該先受理，然后再移送檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行初查，確定是否立案。這種受理模式所存在的問題既影響了執(zhí)法辦案效率，也無助于社會公眾控告權(quán)的保障

首先，明知不該管轄而受理，然后再移送，徒增公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法成本和壓力。尤其是那些跨地區(qū)報案的情形，除了給公安機(jī)關(guān)增加執(zhí)法壓力和工作負(fù)擔(dān)，幾乎沒有任何司法效率、解決公眾疑難問題上的幫助。其實(shí)，受理案件再移送與直接讓報案人去有管轄權(quán)的單位報案相比，對于報案人來說事實(shí)上減少了周折，提高了效率。其次，由于受理階段要進(jìn)行案件詢問，不同案件的詢問要點(diǎn)和內(nèi)容都有不同。讓公安機(jī)關(guān)詢問應(yīng)該由檢察機(jī)關(guān)管轄的案件，容易耽誤案件辦理。同時，由于明知不屬于自己管轄的案件，公安機(jī)關(guān)依法詢問時，詢問質(zhì)量與否無關(guān)緊要，因?yàn)榉蓪Υ瞬]有明確規(guī)定。這樣一來，報案人在公安機(jī)關(guān)要接受詢問、調(diào)查，移送到檢察機(jī)關(guān)以后，檢察機(jī)關(guān)要重新啟動受案程序進(jìn)行詢問、調(diào)查，浪費(fèi)司法資源。事實(shí)上，也正是基于考慮到資源浪費(fèi)以及司法效率問題，實(shí)踐中，對于明確不屬于自己管轄的案件，公安機(jī)關(guān)都會要求報案人向有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)報案、控告或者舉報，并不制作詢問筆錄和受案登記表，受案人也往往能夠理解這一做法而另行舉報。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，民警們幾乎都不會機(jī)械地執(zhí)行刑事訴訟法“有案必接”的規(guī)定——這一規(guī)定也根本不具有操作性。更重要的是，雖然刑事訴訟法規(guī)定了受案之后發(fā)現(xiàn)不屬于自己管轄的，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)。但是，法律卻沒有規(guī)定案件移送標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)條件等內(nèi)容，這樣反而加劇了不同部門之間的推諉，嚴(yán)重影響了執(zhí)法辦案的社會效果。

（二）“有案必受”極易造成公安民警執(zhí)法上的兩難境地

區(qū)分民事案件還是刑事案件都要求先受理再甄別，這會給公安機(jī)關(guān)帶來執(zhí)法上的尷尬。這一點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)案件領(lǐng)域表現(xiàn)的更為明顯。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出現(xiàn)了大量的民事糾紛，這些案件或多或少都和刑事案件具有某些外在的相似性，從而增大公安機(jī)關(guān)干預(yù)民事糾紛的可能性。為此，公安部專門發(fā)布通知，嚴(yán)禁公安機(jī)關(guān)插手民事糾紛。然而，受案程序的規(guī)定卻使公安機(jī)關(guān)陷入十分尷尬的處境。以民事欺詐為例，民事欺詐和刑事詐騙之間客觀行為表現(xiàn)較為類似，因此很多糾紛一方就以涉嫌犯罪為由向公安機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報，要求公安機(jī)關(guān)進(jìn)行查處。對于此類案件，由于沒有證據(jù)證明對方虛構(gòu)事實(shí)或者非法占有的目的，或者明顯就屬于民事糾紛，公安機(jī)關(guān)直接告知控告人不予受理并建議后者去人民法院起訴的做法，應(yīng)該說是合理的。然而，從法律上看，這種做法卻不符合“有案必受”的要求。

但若對這些案件先行受理，又帶來兩方面的問題：一是明知是民事案件而進(jìn)行初查，有插手民事糾紛的嫌疑，畢竟公安機(jī)關(guān)在初查階段可以采取有限的偵查措施；二是明知是民事案件而受理，然后再移送，在當(dāng)事人沒有起訴的情況下公安機(jī)關(guān)移送法院于法不通；更何況如果當(dāng)事人不予起訴，那么人民法院是把案件退回公安機(jī)關(guān)還是要求當(dāng)事人撤訴呢？因此，不分案件性質(zhì)、不分管轄主體，“有案必受”的要求過于理想化而難以執(zhí)行。

也正是基于上述問題，此次發(fā)布的《意見》明確提出，“對明顯不屬于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的報案事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)立即告知報案人向其他有關(guān)主管機(jī)關(guān)報案?！边@在很大程度上緩解了一線辦案民警面對民事糾紛時的尷尬處境。

（三）“有案必受”忽視了證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，制造執(zhí)法障礙

受案程序無證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求，既不符合法的確定性要求，也給執(zhí)法過程帶來困難。不管是立案程序，還是審查起訴程序，亦或是提起公訴程序，都有明確的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)或者要求。無標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，就會失去法的確定性而產(chǎn)生肆意的風(fēng)險。受案程序也是如此。因?yàn)槭馨赋绦蛞馕吨讣呀?jīng)進(jìn)入偵查機(jī)關(guān)的工作范圍，可以開展工作，可以采取有限的偵查措施，而這些措施都或多或少給相對人帶來權(quán)益上的影響。如果沒有證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的限制，就可以對他人進(jìn)行偵查，則極有可能導(dǎo)致偵查權(quán)的濫用。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)數(shù)量的報案人往往沒有任何證據(jù)來證明所指控的事實(shí)，只是憑一紙舉報信說自己被某人詐騙、敲詐等，甚至沒有任何證據(jù)證明自己受到財(cái)產(chǎn)損失等等。對于此類案件，如果嚴(yán)格按照法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)也應(yīng)該先行受理，然后因事實(shí)不清而采取必要的偵查措施進(jìn)行初查。但在實(shí)踐中，對于諸如此類案件，很多案件根本無從著手去進(jìn)行初查，因?yàn)閳蟀溉颂峁┑木€索極為有限。另外，從受案到初查沒有嚴(yán)格的時間限制，在司法實(shí)踐中往往會存在大量受案后不予立案但也不下發(fā)不予立案通知書而長期拖延下去的情形。

之所以造成上述局面，主要原因就在于受案程序的立法規(guī)定，忽略了法律程序所應(yīng)當(dāng)恪守的基本原則?！叭魏涡淌鲁绦蛞?guī)則均肩負(fù)著兩項(xiàng)重任:一是基本權(quán)的最大實(shí)現(xiàn)，二是公權(quán)力的正當(dāng)行使?！笔馨赋绦蜃鳛閱有淌略V訟的一個必經(jīng)階段，雖然沒有在刑事訴訟法中予以明確，但公安機(jī)關(guān)的辦案程序規(guī)則都將其獨(dú)立出來。因此，受案程序的設(shè)置既要考慮社會公眾基本訴訟權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，同時也要兼顧公權(quán)力行使的要求，在兩者之間實(shí)現(xiàn)平衡。然而，現(xiàn)有規(guī)定由于過于關(guān)注社會公眾控告權(quán)、舉報權(quán)的保障，對公權(quán)力則要求無限度的回應(yīng)，從而使案件受理程序喪失最基本的案件過濾機(jī)能，不僅使所有的刑事案件都可能進(jìn)入公安機(jī)關(guān)案件受理審查的范圍，而且民事案件也不會被受案程序過濾掉，這種無區(qū)分的受理機(jī)制增加了公安機(jī)關(guān)的辦案負(fù)擔(dān)，也因過于壓制公權(quán)力正當(dāng)行使而難以落實(shí)。事實(shí)上，“一種涉及刑事追訴的規(guī)則設(shè)置不可能僅僅注重基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而對公權(quán)力的行使毫無關(guān)注。”然而，我們所建構(gòu)的受案程序卻恰恰印證這種擔(dān)憂，僅僅關(guān)注基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，而忽視了公權(quán)力的本性，反而進(jìn)一步侵犯了基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

三、從立案程序看受案程序的獨(dú)立性

由于立案是刑事訴訟程序展開的必經(jīng)程序，而且我國的刑事訴訟偵查程序只能在立案程序之后展開，因此，是否能夠及時、有效立案對于案件辦理的質(zhì)量具有重要影響。當(dāng)然，這只是從理論上進(jìn)行的模型化分析，從實(shí)踐來看，在受案程序之下，立案程序只是成為一個形式化的存在，其獨(dú)立性價值成為突出問題。

（一）刑事立案程序的虛化

《刑事訴訟法》第107條和第110條分別規(guī)定了兩類案件的立案問題。第107條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍立案偵查。第110條規(guī)定，人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)關(guān)于報案、控告、舉報和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時候，應(yīng)當(dāng)立案。根據(jù)上述規(guī)定，對于案件進(jìn)行立案的，需要確定符合三個條件：一是有犯罪事實(shí)，二是需要追究刑事責(zé)任；三是有管轄權(quán)。公安機(jī)關(guān)做出立案決定的時候，通常屬于可以確定有案件事實(shí)，需要追究刑事責(zé)任。但是，在多數(shù)情況下接到報案、控告、舉報時，并不能迅速確定案件事實(shí)是否存在，是否屬于刑事案件等，因此，需要進(jìn)行審查確認(rèn)。從法律規(guī)定來看，這里的審查不僅僅是形式化的審查，而且?guī)в袑?shí)質(zhì)審查的性質(zhì)，甚至還可以主動去調(diào)查取證，這些取證只具有限制人身的差異，此之謂初查。然而，“依法應(yīng)在立案后實(shí)施的偵查權(quán)，在初查階段就被使用了，出現(xiàn)偵查行為前置現(xiàn)象，使初查行為已變成事實(shí)上的偵查行為。”這樣一來，立案本身具有的啟動偵查權(quán)的功能就被虛置了。從規(guī)范上說，立案程序具有兩大功能，一是宣布刑事訴訟程序的開始，將民事案件、行政案件過濾掉；二是明確了偵查程序以及偵查權(quán)的啟動。如果說第一項(xiàng)功能是形式化的，那么第二項(xiàng)功能更具有實(shí)際意義。不過，由于初查行為的合法化，也導(dǎo)致立案程序的偵查啟動功能被弱化甚至被架空，這也使得立案程序的獨(dú)立性也隨之受到影響。

（二）受案在刑事訴訟中的作用

刑事立案程序的形式化，進(jìn)一步凸顯了受案程序的獨(dú)立價值。

1.從形式上說，受案程序是為了通過對案件性質(zhì)、危害程度以及管轄問題進(jìn)行判斷，確定是否應(yīng)當(dāng)展開刑事訴訟程序。如果說立案是刑事訴訟活動的開始，那么受案則是立案的一個前置條件，甚至說是必備條件。從法律規(guī)定來看，受案程序的目的就是通過接受案件，對控告、報案、舉報材料進(jìn)行核實(shí)，從而對犯罪事實(shí)進(jìn)行及時的查證，并為立案提供支持。倘若案件事實(shí)不清或者提供的線索有限，難以確定案件性質(zhì)的，可以進(jìn)行初查，即通過一定的證據(jù)搜集活動來核實(shí)相關(guān)信息。如果受案之后，發(fā)現(xiàn)控告、報案、舉報的事實(shí)不存在，或者指控內(nèi)容并不屬于刑事案件，亦或是不屬于受案機(jī)關(guān)的管轄范圍，那么就應(yīng)當(dāng)不予立案。就此而言，受案程序是刑事訴訟的第一道過濾程序；對于受案機(jī)關(guān)來說，受案是立案的基礎(chǔ)，可以把不屬于刑事案件或者不屬于自己管轄的案件過濾出去，提高刑事執(zhí)法活動的規(guī)范性。

2.從實(shí)質(zhì)上說，受案程序客觀上已經(jīng)啟動刑事偵查程序。作為一項(xiàng)刑事執(zhí)法活動，最終目標(biāo)都是要保障刑事訴訟活動的順利進(jìn)行，受案程序也不例外。因?yàn)樾淌略V訟活動的核心是犯罪行為的認(rèn)定和責(zé)任輕重，而這一切也都是通過證據(jù)來確定的，所以受案程序的核心問題也是通過獲取證據(jù)來實(shí)現(xiàn)程序目標(biāo)。為此，《程序規(guī)定》明確指出，對于控告、舉報、報案的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速進(jìn)行審查。對于在審查中發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)或者線索不明的，必要時，經(jīng)辦案部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以進(jìn)行初查?？梢哉f，《刑事訴訟法》提供了受案程序的法律基礎(chǔ)，而《程序規(guī)定》則為受案程序?qū)崿F(xiàn)活動目的提供了規(guī)范性保障。然而，考慮到受案不是立案，刑事訴訟法對限制人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的偵查措施也作出了明確規(guī)定，因此受案程序中可以實(shí)施的偵查措施極為有限，只要滿足審查所需要的基本措施就夠了。

（三）受案對立案程序的擴(kuò)張

受案程序所具有的獨(dú)立審查特點(diǎn)以及啟動刑事訴訟程序的意義，對于立案程序而言具有一定的擴(kuò)張性。

1.初查對立案偵查權(quán)的侵蝕。嚴(yán)格來講，任何偵查措施都屬于國家公權(quán)力運(yùn)行的一部分，都應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)定的嚴(yán)格限制和要求。從刑事訴訟的角度講，立案程序是刑事訴訟程序啟動的標(biāo)準(zhǔn)，也是偵查措施合法化的基礎(chǔ)。然而，受案以后初查程序分擔(dān)了立案以后的偵查權(quán)，使查詢、鑒定等（勘驗(yàn)行為具有特殊性，往往不受立案程序限制，甚至不受受案與否的限制）偵查措施超出了立案程序的規(guī)范范疇。雖然這種超越符合刑事偵查的客觀規(guī)律，但是從法規(guī)范的意義上，既然設(shè)置了立案程序，并要求偵查權(quán)受到立案程序的合理限制，而刑事訴訟法又沒有明確初查階段的偵查權(quán)，那么《程序規(guī)定》對受案初查權(quán)的明確化在事實(shí)上已經(jīng)構(gòu)成了對立案程序的侵蝕。

2.對立案程序獨(dú)立性的侵蝕。如上所述，受案程序?qū)π淌略V訟程序的分割以及初查階段偵查權(quán)的有限配置，使立案程序不再成為偵查行為是否合法化的必然標(biāo)準(zhǔn)，而只是對限制人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)力偵查措施的一種限制。即立案程序不再屬于宣布偵查權(quán)啟動的唯一程序，而是演變?yōu)槟芊駛善瓢讣脑u價標(biāo)準(zhǔn)。如果案件難以偵破，立案問題就會受到極大影響。從調(diào)研來看，立案程序在很大程度上已經(jīng)淪為受案程序的附庸，即在受案時往往也會考慮是否立案的可能性，一旦立案的可能性不大或者初查階段證據(jù)搜集存在較大障礙，那么，就極有可能不予受案。可以說，受案程序已經(jīng)從權(quán)力配置和運(yùn)行兩個角度對立案構(gòu)成了一定的影響，并從根本上侵蝕了立案程序的獨(dú)立性。在筆者看來，受案對立案的侵蝕是當(dāng)前的執(zhí)法權(quán)限配置規(guī)范所帶來的必然結(jié)果，一方面我們要限制刑事偵查權(quán)，另一方面又要保證初查的需要，所以就用立案程序進(jìn)行人為的割裂，這也進(jìn)一步導(dǎo)致立案程序往往被辦案機(jī)關(guān)所架空，在偵查階段補(bǔ)辦立案手續(xù)的情形并不鮮見。因此，如何處理受案、立案之間的關(guān)系值得我們深思。

3.使立案程序的監(jiān)督價值受到侵蝕。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，案件受理以后，經(jīng)過審查，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為不予立案的，應(yīng)當(dāng)制作《不予立案通知書》，并在三日內(nèi)送達(dá)控告人?？梢哉f，《不予立案通知書》不僅具有程序上宣告刑事執(zhí)法活動終結(jié)的意義，而且是保障控告人合法權(quán)益并對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督的依據(jù)。然而，在實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)對于將來難以立案的決定，往往不予受理，從而使案件根本無法進(jìn)入立案審查階段，更不會制作《不予立案通知書》。由于法律沒有對公安機(jī)關(guān)不予受理案件的處理做出程序上的規(guī)定，畢竟法律要求所有的報案、控告都要受理，因此，不予受理的案件因?yàn)楸旧砣狈χT如不予立案這樣明確的程序性要求使刑事案件立案程序的監(jiān)督機(jī)制被嚴(yán)重弱化。從司法實(shí)踐來看，公安機(jī)關(guān)對《不予立案通知書》的下達(dá)是十分謹(jǐn)慎的，不僅僅是因?yàn)橐_定犯罪事實(shí)不存在或者情節(jié)顯著輕微，不構(gòu)成犯罪，更重要的是該通知書還是行為人提請檢察監(jiān)督的重要依據(jù)，但在案件不予受理的問題上，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用大打折扣。

四、刑事執(zhí)法受案程序的改造——兼議《公安部關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》

綜上所述，受案程序體現(xiàn)了立法者理想化的法治追求和服務(wù)公眾的司法理念，但受案程序案件過濾機(jī)能的喪失嚴(yán)重影響了這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而影響到立案程序的規(guī)范操作。也正是注意到了這些問題，公安部發(fā)布了《關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》，對現(xiàn)行的受案制度做出了更契合實(shí)際的修改。具體而言，一是依然強(qiáng)調(diào)有案必接。即要求各級公安機(jī)關(guān)，對于群眾報案、控告、舉報、扭送，違法犯罪嫌疑人投案，以及上級機(jī)關(guān)交辦案件或者其他機(jī)關(guān)移送的案件，屬于公安機(jī)關(guān)管轄的，各辦案警種、部門都必須接受并依照有關(guān)規(guī)定辦理，不得推諉。二是明確審查期限，刑事案件立案審查期限原則上不超過3日；涉嫌犯罪線索需要查證的，立案審查期限不超過7日；重大疑難復(fù)雜案件，經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，立案審查期限可以延長至30日。法律、法規(guī)、規(guī)章等對受案立案審查期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。這樣就避免了案件受理以后被無限期的拖延下去。三是區(qū)分管轄，不再要求“一律受理”。即對明顯不屬于公安機(jī)關(guān)職責(zé)范圍的報案事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)立即告知報案人向其他有關(guān)主管機(jī)關(guān)報案。對重復(fù)報案、案件正在辦理或者已經(jīng)辦結(jié)的，應(yīng)當(dāng)向報案人作出解釋，不再重復(fù)接報案登記。四是強(qiáng)化監(jiān)督。如明確要求督察部門要通過執(zhí)法檢查、網(wǎng)上督察等方式加強(qiáng)對接報案、受案立案工作的現(xiàn)場督察，運(yùn)用督察手段及時處理群眾對接報案、受案立案工作的投訴。五是強(qiáng)化保障。《意見》要求各級公安機(jī)關(guān)要積極推動在法制部門增設(shè)受案立案管理機(jī)構(gòu)，選派責(zé)任心強(qiáng)、熟悉執(zhí)法辦案業(yè)務(wù)、熟練使用執(zhí)法辦案信息系統(tǒng)的民警從事受案立案監(jiān)督管理工作。要盡快修訂、制定相關(guān)法律文書，修改完善受案立案功能模塊，為受案立案工作和監(jiān)督管理提供有力的信息化手段支撐和必要的基礎(chǔ)保障?？梢哉f，《意見》較為全面地貫徹了“突出問題導(dǎo)向、遵循辦案規(guī)律”的制定原則，在堅(jiān)持現(xiàn)行《刑事訴訟法》《程序規(guī)定》的基礎(chǔ)上能夠做出的最為規(guī)范、合理的修改，由于是明確了公安機(jī)關(guān)根據(jù)管轄原則確定受案范圍的規(guī)定，能夠有效地解決公安機(jī)關(guān)長期以來所面臨的“有案必接”的壓力。從內(nèi)容上看，《意見》相對較好地平衡公安機(jī)關(guān)受案職責(zé)、審查權(quán)力以及公眾控告權(quán)之間的平衡，有助于糾正實(shí)踐中長期存在的有案不接、有案不受、受而不查等突出問題。然而，也應(yīng)該注意到，受制于現(xiàn)行法律規(guī)定，此次修改仍然存在諸多妥協(xié)，并沒有能夠觸及受案、立案制度的根本性問題。在筆者看來，受案程序的改革完善應(yīng)當(dāng)從程序的配置規(guī)律來考慮?，F(xiàn)行制度的安排過于注重對公眾的服務(wù)而忽略了受案程序的過濾職能，過于注重公平而忽視效率，不管是從司法資源的有效性和執(zhí)法辦案的規(guī)律性來說，現(xiàn)行《刑事訴訟法》不加區(qū)別的一律受案機(jī)制都是不妥當(dāng)?shù)模覀儜?yīng)當(dāng)對受案機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性地完善。

（一）從管轄的角度完善受案機(jī)制

《意見》著眼于部門管轄的要求，規(guī)定屬于公安機(jī)關(guān)管轄的案件，都應(yīng)當(dāng)依法予以受理，從而可以推動實(shí)踐中存在部門推諉不予受理的問題。但是，對于部分案件來說，在報案之時，案件管轄并不明確，對此，應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)對于管轄不明但不能排除自己管轄的案件，控告人前往報案的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以受理。然而，在當(dāng)前機(jī)制下，如果不予受理，并沒有更加合理的機(jī)制對控告人的報案、控告、舉報權(quán)進(jìn)行保障。雖然《意見》明確應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制，并運(yùn)用督察手段及時處理群眾對接報案、受案立案工作的投訴。然而，督察只是公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，受制于部門利益等因素束縛，難以起到有效的監(jiān)督作用。相反，對于受案的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督部門并沒有充分發(fā)揮作用。對此，我們可以借鑒立案監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定，賦予檢察機(jī)關(guān)對受案環(huán)節(jié)的監(jiān)督權(quán)。

（二）從證據(jù)的角度完善受案機(jī)制

依照現(xiàn)有的法律規(guī)定，受案環(huán)節(jié)沒有任何證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求，但是在確立了受案程序的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)以后，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有框架下明確受案程序與立案程序證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的差異。在司法實(shí)踐中，辦案人員往往從是否能夠立案甚至將來是否能夠破案作為受理的依據(jù)，從而使受案的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)大幅度提高，不僅違反法律規(guī)定，而且不符合客觀規(guī)律。事實(shí)上，在報案、控告、舉報時，多數(shù)案件往往處于不確定狀態(tài)，只是有犯罪的嫌疑甚至只有犯罪線索，如果依立案標(biāo)準(zhǔn)來把控受案，必然導(dǎo)致許多案件無法受理。因此，只有在明確受案的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，才能使受案程序成為一道規(guī)范、獨(dú)立的執(zhí)法程序。

（三）受案與立案程序的整合處理

如前文所述，立案程序的重要價值就是為刑事偵查提供形式合法性。然而，這種合法性只是因現(xiàn)有法律規(guī)定而賦予的，它的存在不是自然法意義上的權(quán)利保障要求，而是人為設(shè)置的。因此，是否將立案作為強(qiáng)制偵查措施啟動的前提條件，應(yīng)當(dāng)從法律層面上做出具體的甄別和研究。我們認(rèn)為，從偵查權(quán)的運(yùn)行來說，立案程序也并不具有必然性，將受案程序和立案程序進(jìn)行整合，并不違背刑事執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行的客觀規(guī)律。

取消立案程序，并不會降低對偵查措施的嚴(yán)格限制，更不會導(dǎo)致刑拘和逮捕的濫用。不管是從法律規(guī)定上看，還是從司法實(shí)踐來看，立案程序并不構(gòu)成對偵查活動的必然制約，在許多案件中，在采取偵查措施以后補(bǔ)充立案手續(xù)并不鮮見，尤其是對于多數(shù)現(xiàn)行犯而言，在抓獲犯罪嫌疑人以后補(bǔ)辦立案手續(xù)更是常態(tài)。因此，將立案程序視為約束偵查權(quán)恣意行使的屏障，只能是一種理想化的追求。事實(shí)上，與立案程序相比，對偵查措施尤其是強(qiáng)制性偵查措施的限制，更重要的是對偵查措施進(jìn)行專項(xiàng)審批程序，即有法制部門對偵查措施的合法性、必要性進(jìn)行個案判斷的程序認(rèn)定。所以，與其說通過立案程序來約束偵查權(quán)，不如說實(shí)際案件中通過個案的證據(jù)審查和判斷來確定采取何種強(qiáng)制性偵查措施。因此，立案本身所具有的形式化意義，與偵查措施的實(shí)質(zhì)性條件相比，并不具有內(nèi)在的必然關(guān)聯(lián)性。換句話說，即便沒有立案程序，也可以對強(qiáng)制性偵查措施進(jìn)行審查和制約。

將受案程序與立案程序的合并，不僅不會削弱對偵查性強(qiáng)制措施的監(jiān)督和約束，而且有助于改變目前有案不受、相互推諉的現(xiàn)狀。一方面，受案與立案程序相合并，等于取消了立案程序，同時對受案程序進(jìn)行了類型化管理。更重要的是，賦予了初查程序完善的執(zhí)法機(jī)制，使初查程序在形式上明確化，有助于更加及時、有效地獲取證據(jù)，查獲犯罪嫌疑人。另一方面，改變當(dāng)前一律受案，受案程序監(jiān)督制約不足的特點(diǎn)。如上文所述，在對案件受理進(jìn)行區(qū)分以后，應(yīng)當(dāng)受理的案件一律受案并進(jìn)行偵查，不管是強(qiáng)制性偵查措施還是非強(qiáng)制性偵查措施，根據(jù)案件需要，經(jīng)過正常的申請程序以后，都可以采??；另一方面，辦案機(jī)關(guān)認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)受理的，應(yīng)當(dāng)制作不予受理決定書，說明不予受案的理由，而不是如現(xiàn)在一樣只是不予受案而不做書面通知，從而改變當(dāng)前不予受理的情況下不出具不予立案通知書的執(zhí)法實(shí)踐困境——控告人可以依據(jù)公安機(jī)關(guān)所做的不予受案通知書要求檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行受案監(jiān)督，從而更好地保障報案人的合法權(quán)益。

［1］林喜芬.論美國憲法性刑事程序的規(guī)則構(gòu)造及借鑒［J］.比較法研究，2008，（2）:34.

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［3］呂萍.刑事立案程序的獨(dú)立性質(zhì)疑［J］.法學(xué)研究，2002，（3）:26.

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［5］邢志人，李新權(quán).我國刑事立案程序的反思與重構(gòu)［J］.遼寧大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005，（3）:52.

Practical Dilemma and Perfection of Criminal Registration Procedure of Public Security Organs

Zhang Wei-ke
（Policing Training Department，Chinese People's Public Security University，Beijing 100038，China）

The provision of"Registering all cases"on the present laws will weaken selecting function of accepting procedure.This provision has not only increased the burden on the public security organs，but also has been helpless to protect the public's right to sue.From the point of view of the procedure rules，registering procedures should protect the basic rights of the public，and obey the objective rule of the criminal procedure at the same time.Therefore，authorities should reform the criminal procedure of the case registration，clarify relationship between case acceptance and case registration，reasonably evaluate the significance and status of filing procedures，and actively transform the unreasonable part.

accepting case；registering case，；refusing case

D925.2

B

1672-1195（2015）04-0044-（07）

責(zé)任編輯：張咪

2016-01-20

該文系2015年中國人民公安大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目年度重點(diǎn)項(xiàng)目“完善刑事執(zhí)法辦案機(jī)制研究”（2015JKF01122）階段性研究成果

張偉珂（1983-），男，河南許昌人，中國人民公安大學(xué)警務(wù)實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練部講師，博士，主要研究方向：中國刑法學(xué)。

【doi】10.3969/j.issn.1622-1195.2015.04.010