徐 莉

（新疆警察學院法律系，新疆烏魯木齊830013）

目前，《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國未成年人保護法》中對于未成年人監(jiān)護制度的規(guī)定比較籠統、缺乏可操作性，已經不能滿足社會形勢的發(fā)展要求。為了保障未成年人的健康成長，世界上許多國家都制定了相關的法律對未成年人予以特殊的保護。因此，如何完善我國未成年人監(jiān)護制度，保證未成年人獲得最大限度的保護是擺在我們面前的一個重大課題。本文試以新疆未成年人犯罪為視角，通過對因監(jiān)護缺失和監(jiān)護不力導致未成年人犯罪現象的全面考察，剖析我國未成年人監(jiān)護制度存在的缺陷并提出相應的可行性對策。

一、監(jiān)護缺失和監(jiān)護不力是新疆未成年人違法犯罪的重要原因

家庭因素是導致未成年人違法犯罪的首要因素?！靶陆闯赡耆朔缸锱c教育轉化研究”課題組①筆者參與的2014年新疆維吾爾自治區(qū)社會科學基金重點資助項目“新疆未成年人犯罪與教育轉化研究”課題組對我區(qū)三所未成年人管教所及女子監(jiān)獄、新收犯監(jiān)獄全部在押未成年人犯及其延伸群體（入監(jiān)時是未成年人現仍在服刑的成年犯）作了全覆蓋的重點調研，對新疆工讀男校女校、公安國保、各級法院、鄉(xiāng)村行政機構以及社區(qū)司法所等廣泛，細致接觸發(fā)放綜合類和專題類兩套問卷共2013份。調研結果表明，新疆違法犯罪的未成年人，90%以上家庭存在收入低、子女多、家庭缺陷、教育方式失當、文化素質低、家庭成員宗教意識濃厚等問題。家庭因素集中體現在監(jiān)護缺失和監(jiān)護不力方面：監(jiān)護人因生活所困忙于生計，不能履行監(jiān)護職責，監(jiān)護缺失；子女太多，無法照顧到每一個被監(jiān)護人，監(jiān)護不力；文化水平低、教育方法失當，不能正確行使監(jiān)護職責；受極端宗教、暴力恐怖思想影響，有些監(jiān)護人指使、教唆被監(jiān)護人參加非法宗教活動甚至暴力恐怖活動。從調研情況來看，外來流動務工人員子女、流浪乞討未成年人、非法講經點學經的未成年人是新疆未成年人違法犯罪的三大群體。監(jiān)護人無法履行或無法全面履行監(jiān)護職責是外來流動務工人員子女違法犯罪的主要原因，這類未成年人在新疆未成年人管教所占41%；新疆維吾爾自治區(qū)救助站和工讀學校每年救助數據顯示，70%的流浪乞討未成年人因與監(jiān)護有關家庭原因出走或違法犯罪；2013年數據表明，在地下講經點學習的未成年人占80%以上，有相當一部分是監(jiān)護人親自送到講經點的，這些在地下講經點學習過的未成年人已成為新疆安全穩(wěn)定的巨大隱患。

近年來發(fā)生的暴恐案件也都有未成年人的參與。如云南昆明“3·01”案件，新疆吐魯番地區(qū)“8·03”“8·07”“8·13”“8·15”四起特大殺人和縱火案件，都有未成年人參與實施。監(jiān)護人在未成年人成為暴恐案件犯罪嫌疑人中起著決定性作用。父母不履行教育管教職責，不送子女去學校而去地下講經點；對被監(jiān)護人受他人蠱惑參加非法宗教活動甚至暴力恐怖活動不管不問，甚至默許支持；有些監(jiān)護人甚至直接帶領被監(jiān)護人進行非法宗教活動或者暴力恐怖活動。

綜合上述新疆未成年人犯罪的現狀和成因，不難看出，未成年人監(jiān)護制度的缺失和父母監(jiān)護不力對未成年人的影響和毒害是非常嚴重的。

二、我國現有未成年人監(jiān)護制度存在的缺陷

（一）我國現有未成年人監(jiān)護制度的相關法律規(guī)定

按照《民法通則》第16條規(guī)定，我國未成年人監(jiān)護制度可以分為三種類型：依據血緣關系確定的法定監(jiān)護制度；由近親屬以外的關系密切的其他親屬、朋友擔任監(jiān)護人的意定監(jiān)護制度；由未成年人父母所在的單位、未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔任監(jiān)護人的補充監(jiān)護制度。

最高人民法院關于貫徹執(zhí)行《民法通則》若干問題的意見第10條規(guī)定：監(jiān)護人的監(jiān)護職責包括保護被監(jiān)護人的身體健康，照顧被監(jiān)護人的生活，管理和保護被監(jiān)護人的財產，代理被監(jiān)護人進行民事活動，對被監(jiān)護人進行管理和教育，在被監(jiān)護人合法權益受到侵害或與他人發(fā)生爭議時，代理其進行訴訟。對于未盡到監(jiān)護職責、侵害未成年人權益的父母，雖然在《民法通則》和《未成年人保護法》中均有相關的具體規(guī)定，但是撤銷監(jiān)護人資格卻是最主要的懲罰措施，這顯然不利于保護未成年人的各項合法權益。

（二）我國未成年人監(jiān)護制度存在的缺陷

1.以親屬監(jiān)護為主，組織監(jiān)護為輔的現行模式已經不符合社會形勢的發(fā)展

隨著家庭結構不斷變化、缺損家庭增多和親屬人數減少，未成年人在不幸遇到父母雙亡或父母均突然喪失監(jiān)護能力的情況下，按照《民法通則》的相關規(guī)定，由未成年人的祖父母、外祖父母和成年兄姐擔任監(jiān)護人，這在現實生活中往往無法落實。比例越來越高的獨生子女沒有成年兄姐，由成年兄姐擔任監(jiān)護人根本無法實現。雖然有祖父母、外祖父母可擔任監(jiān)護人，但他們大多年事已高、體弱多病，自己都需要他人贍養(yǎng)照顧，根本沒有條件和能力履行監(jiān)護責任。機關事業(yè)單位，公司企業(yè)、社會組織在社會中有各自的社會職能，由未成年人父母所在機關事業(yè)單位，公司企業(yè)、社會組織履行監(jiān)護職責事實上已喪失社會基礎，沒有可行性，理論依據也不充分。

2.監(jiān)護人主體資格規(guī)定不具體，可操作性較差

監(jiān)護人主體資格規(guī)定過于簡單，只要求監(jiān)護人健在、能夠給予未成年人提供物質保障，沒有考慮到最為關鍵的問題，即監(jiān)護人是否有能力履行自己的監(jiān)護責任，是否具有對未成年人進行教育的能力，是否存在侵犯未成年人權益的行為。監(jiān)護人帶著被監(jiān)護人參與犯罪或者教唆其犯罪的案例比比皆是，監(jiān)護主體不但沒有履行監(jiān)護職責，反而把監(jiān)護人引向違法犯罪的深淵。有些監(jiān)護人甚至殘害、性侵未成年人，侵占被監(jiān)護人財產，侵害被監(jiān)護人的合法權益。新疆未成年人參加暴恐案件，監(jiān)護人帶領、指使和教唆的占有一定比例。

3.缺乏監(jiān)護監(jiān)督機制

沒有責任的法律規(guī)定實質上是一紙空文。我國現行未成年人監(jiān)護制度中沒有規(guī)定監(jiān)護監(jiān)督人制度和配套的監(jiān)護監(jiān)督機制來保障監(jiān)護制度的順利實施。調研中發(fā)現，很多未成年人逃學、輟學、流浪、離家出走，甚至走上違法犯罪的道路不是沒有法定監(jiān)護人的監(jiān)護，而是法定監(jiān)護人由于自身的種種原因不履行自己的監(jiān)護職責。監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責，沒有任何機構對其不監(jiān)護、不全面履行監(jiān)護職責的行為進行監(jiān)督和批評教育，甚至是追究其法律責任。

三、完善我國未成年人監(jiān)護制度的思考

完善我國未成年人監(jiān)護制度，賦予監(jiān)護人更多的責任，給予未成年人更多的保護，可以有效預防未成年人違法犯罪。根據現代監(jiān)護制度的發(fā)展趨勢以及各國監(jiān)護立法的經驗，在立足于我國基本國情的基礎上，盡可能地完善未成年人監(jiān)護制度。用立法明確我國未成年人監(jiān)護制度的基本原則，如未成年人最大利益原則，家庭自治原則、國家公權力全程干預和監(jiān)督原則，父母、近親屬和國家三位一體的監(jiān)護職責原則等等?？v觀國內外關于監(jiān)護制度的研究，未成年人監(jiān)護制度逐漸帶有了公法色彩，不再局限在私法領域，對未成年人的監(jiān)護不僅僅是家庭內部的事情，也應當是國家、社會的責任和義務。

（一）建立強制舉報制度

從政府層面上應當通過立法明確各級政府設立專門的機構負責督導未成年人的監(jiān)護工作、規(guī)定督導的范圍、方法、程序及問責辦法；從社會層面上借鑒國外做法，建立強制舉報制度，使監(jiān)護人對未成年人的監(jiān)護行為處在嚴密的監(jiān)督之下，在未成年人被不當對待或者忽視時，未成年人保護管理機構介入家庭監(jiān)護之中，情況嚴重時，判令終止父母的監(jiān)護資格。建立強制舉報制度能有效發(fā)揮群眾和社會監(jiān)督作用。具體相關規(guī)定是：一方面任何人發(fā)現父母或其他監(jiān)護人虐待、遺棄未成年人，不盡監(jiān)護、教育職責，都有義務向司法機關或家庭教育管理部門舉報?？紤]到教師、醫(yī)生、處理未成年人工作的人員及行政執(zhí)法人員，在工作過程中會和家庭教育缺失、失當或監(jiān)護不到位的孩子有近距離的接觸，應當明確規(guī)定上述人員發(fā)現未成年人遭受虐待、遺棄或監(jiān)護缺失，必須向司法機關或家庭教育管理部門舉報，否則，將受到相應制裁。另一方面要明確規(guī)定有關部門接到舉報后的處理程序和內容，包括可以代表被監(jiān)護人侵害的未成年人向法院提起訴訟的權利。使監(jiān)護缺失和監(jiān)護不當的行為能夠及時得到有效干預。

（二）建立完善追責制度

未成年人監(jiān)護制度中應當完善、強化對監(jiān)護缺失和監(jiān)護不力行為的責任追究。

首先，建立監(jiān)護權剝奪、轉移制度。對拒不履行監(jiān)護責任、嚴重傷害未成年人的監(jiān)護人，通過暫時剝奪監(jiān)護權的方式進行干預。同時建議建立相應配套制度：首先，建立剝奪監(jiān)護權案件調查期間、剝奪監(jiān)護權后未成年人的教育、監(jiān)護轉移、安置制度，確保未成年人在案件調查過程中和監(jiān)護人被剝奪監(jiān)護權后，始終能夠得到及時、到位的監(jiān)護和教育。其次，建立被剝奪監(jiān)護權的監(jiān)護人的行為、品行評估制度，明確評估的機構、方法和標準，待監(jiān)護人能夠悔改，并有能力履行好監(jiān)護、教育責任時，恢復其監(jiān)護權。再次，建立監(jiān)護權恢復后的跟蹤、測評制度，確保失職監(jiān)護人能夠真正履行好監(jiān)護、教育職責。

其次，建立強制接受培訓指導制度。監(jiān)護制度中應當明確家庭教育強制性指導和幫助的條款，強制教育方法不科學、缺乏教育能力的家庭或有偏差行為孩子的父母或監(jiān)護人接受培訓和指導，促使其從教育思想和方法上都能得到提升。在監(jiān)護制度中應當明確規(guī)定由哪個部門或機構來確定父母或監(jiān)護人是否應當接受強制培訓、指導，由哪個部門或機構擔任培訓、指導的教學機構以及培訓、指導的內容、范圍和對學習效果的檢測標準。

最后，細化行政追責條款。要細化監(jiān)護制度中的追責條款，規(guī)定追責標準，便于監(jiān)護人、管理部門和監(jiān)督機構衡量、操作，做到義務性、禁止性規(guī)定都有相應罰則呼應，使監(jiān)護制度發(fā)揮應有的約束力。

（三）建立完善特殊未成年人監(jiān)護幫扶制度

在監(jiān)護制度中應當針對心智特質、生理特質、神經動作、感覺能力、社會行為和溝通能力偏離常態(tài)的未成年人、流動人口子女、貧困家庭子女、留守未成年人、流浪未成年人、單親家庭的教育問題建立家庭教育幫扶制度。首先，建立家庭教育福利制度。建立上述特殊未成年人家庭教育補貼和社會活動補貼申領制度。在經濟上保證特殊未成年人享有公平教育的權利。其次，建立家庭教育幫助制度。對于上述特殊未成年人的監(jiān)護人，提供各類幫助、指導，幫助其承擔好家庭教育職能。

（四）建立未成年人國家監(jiān)護制度

未成年人是祖國的未來，民族的希望，是社會主義事業(yè)的接班人，他們的健康成長，直接關系著國家的前途和命運。國家應當對得不到家庭監(jiān)護的未成年人承擔起監(jiān)護職責。結合當前新疆未成年人犯罪的實際情況來看，流浪兒童、被解救的遭受拐賣的未成年人短時無人認領、父母雙方均正在服刑的子女、因遭受家庭暴力被帶離家庭的未成年人、父母暫時喪失監(jiān)護能力又無其他親屬監(jiān)護的未成年人都應該得到國家臨時性的監(jiān)護。國家對其中有些未成年人的監(jiān)護是臨時性的，如果可以恢復正常的家庭監(jiān)護最好，但是如果其中一些未成年人監(jiān)護問題長期得不到解決，從保護未成年人角度和對社會負責任的角度來看，應當把臨時監(jiān)護轉為長期監(jiān)護。應建立專門的長期監(jiān)護機構、監(jiān)護場所，聘請固定的監(jiān)護人員對這些未成年人進行最大限度的保護和保障，以減少未成年人違法犯罪的幾率，為社會的和諧發(fā)展發(fā)揮應有作用。

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