畢素華

政 法 社會學(xué)

官辦型公益組織的價值突圍*

畢素華

與西方國家公益慈善組織在自治、獨立的文化氛圍中孕育的 “胚胎”不同，中國公益慈善組織大多萌生于政府組織內(nèi)部。公益慈善組織本應(yīng)秉持其限制政府權(quán)力、保障個人自由、實現(xiàn)公共利益的價值“原教旨”，在社會治理中，成為與政府、市場相互勾聯(lián)的 “多中心”治理體系中 “社會”一極的主體。但綜視我國公益慈善組織的生存現(xiàn)狀，它們基本是作為政府職能的 “補充”生存成長下去的。具有官方背景的官辦型公益慈善組織應(yīng)從理論關(guān)照和自身發(fā)展的現(xiàn)實考量的角度來尋找非營利組織 “官辦性”和 “自主性”的邏輯平衡點，實現(xiàn)價值突圍。

官辦型公益慈善組織 比較優(yōu)勢 政府性 民間性 價值突圍

一、體制內(nèi)的破冰：官辦型公益慈善組織淵源探究

非營利組織、非政府組織、志愿組織、公益慈善組織等社會組織的概念產(chǎn)生于國家與社會的剝離、公域和私域的分開。市民社會的成長為自由主義理念下個體的人的發(fā)展和權(quán)利訴求提供了場域，同時也為社群主義觀念下公民群體利益表達和共同體精神的存續(xù)鋪設(shè)了道路。更為重要的是，市民社會成為與國家相制衡的力量，其顯著特征在于 “它是相對于政府而言的非官方的社會結(jié)構(gòu)和過程”，而 “諸如各種民間組織機構(gòu)、非政府機構(gòu)、中介組織、社會運動等均屬于市民社會的范圍?！盵1]在公共選擇理論視角下，公益慈善組織等非營利組織是作為對政府失靈和市場失靈的彌補和補充而存在的。雖然這種論證在某種意義上削弱了非營利組織作為一個獨立的社會構(gòu)成的地位和力量，但對于 “官辦型”的公益慈善組織來說，這種解釋卻是恰如其分的。

從西方福利國家的實踐來看，18世紀后期到20世紀前期，傳統(tǒng)的慈善事業(yè)都是由私人來提供的，包括學(xué)校、醫(yī)院、孤兒院、發(fā)放養(yǎng)老年金以及救濟窮人等。福利國家出現(xiàn)后，“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣＠麑⒎菭I利組織逼退到社會生活的邊緣，政府包攬了教育、衛(wèi)生保健、社會福利、最低收入保障等多領(lǐng)域的公共服務(wù)和公共物品的提供，非營利組織幾乎無用武之地。但到20世紀80年代前后，福利國家的弊端暴露出來，“政府失靈論”廣泛流行。這一理論認為，政府不是問題的解決，而是問題本身。加上由高福利政策帶來的巨大財政壓力，政府被迫 “回撤”。[2]在政府和市場雙重 “失靈”的情況下，非營

利組織作為日益多元化的社會主體之一，伴隨著政府體制改革又贏得了生存和發(fā)展的巨大空間。

而在中國 “強國家—弱社會”的背景下，非營利組織的發(fā)展也經(jīng)歷了曲折的過程。中國傳統(tǒng)社會從皇權(quán)主義到全能主義，一直是中央集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和統(tǒng)治模式，國家 “吞噬”了社會。一方面，由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的政治資源呈現(xiàn)羅伯特·達爾所說的 “累積—集中”式散布，政府幾乎壟斷所有的公共資源并提供絕大多數(shù)的公共服務(wù)，形成政府主導(dǎo)型的、壟斷的供應(yīng)體制；另一方面，處于 “馬鈴薯式”社會結(jié)構(gòu)中的普通民眾橫向上沒有形成交流互動的網(wǎng)絡(luò)，縱向上又遠離政治中心，處于邊緣化狀態(tài)，長久就形成對政府和官員的依附心理，使得 “社會”成為 “國家”的附庸，社會利益分化不足，民間社會自我組織能力弱小。但傳統(tǒng)中國社會也存在兩類民間組織：一類是以經(jīng)濟上的互助互利和文化上的互友互樂為主，一般具有非權(quán)利性和非對抗性，如合會、詩社、茶社等；另一類是與王權(quán)構(gòu)成制衡或?qū)剐缘慕M織，包括士大夫內(nèi)部的結(jié)黨和民間的秘密會社，這些均屬于非公開的、被禁止和鏟除的對象。[3]清末和民國時期出現(xiàn)了學(xué)會、商會、農(nóng)學(xué)會等一些處于萌芽狀態(tài)的現(xiàn)代意義上的民間社團。但在20世紀上半葉激烈的內(nèi)外戰(zhàn)爭和社會革命環(huán)境影響下，民間組織沒有得到充分發(fā)展，其影響力十分有限。[4]

新中國成立之后，全能主義政權(quán)模式并未消退。為了恢復(fù)國民經(jīng)濟和政治生活秩序，推動國家社會主義現(xiàn)代化、工業(yè)化的轉(zhuǎn)型，我國確立了嚴格的計劃經(jīng)濟體制，政治上高度集權(quán)，對社會實行全能式管理。到改革開放之前，在強大的政府、集中的計劃體制和頻繁的政治運動下，原有的民間組織遭受了重大摧殘，許多被吸納入黨政體制內(nèi)成為所謂的 “事業(yè)單位”。同時，政府出面成立的 “人民團體”如工會、婦聯(lián)、共青團等，是國家層面承認的某領(lǐng)域唯一的利益代表組織。它們實行政府化的管理。還有一些職業(yè)團體，如文聯(lián)、作協(xié)等是在政府特許下成立。政府包攬了一切公共服務(wù)職能，形成 “政社不分”的格局。

改革開放以后，隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡和體制的轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟活動的組織方式從集中轉(zhuǎn)為分散，社會組織運行機制也從單位制走向社會化。這些都釋放出了較多的自由流動資源，利益分化日益加深，逐步形成了非政治領(lǐng)域的自主社會空間。同時，伴隨著管理空間和規(guī)模的擴大、遇到的社會問題日益繁多和復(fù)雜化，政府無力獨自應(yīng)對。而傳統(tǒng)行政管理體制中政府直接干預(yù)或提供公共服務(wù)的模式存在著 “非市場缺陷”和 “消費機制”，即由于缺乏完善健全的 “自下而上”的公共需求表達機制，公共服務(wù)供給難以反映公眾的真實需求，無法實現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)的匹配協(xié)同，導(dǎo)致供給不足或過剩，出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡。[5]種種 “政府失靈”現(xiàn)象使得政府開始將職能從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，政治控制的范圍逐漸縮小，社會出現(xiàn)了如蕭功秦所說的 “有限的多元化”。[6]這不僅為非營利等社會組織的產(chǎn)生和發(fā)展提供了空間，也產(chǎn)生了對各種社會組織的大量需求。隨著體制改革的深入，貧富差距日益拉大、新的底層群體和利益集團逐漸形成、環(huán)境惡化問題突出、社會風(fēng)險災(zāi)難的日益增多等，這一方面需要政府進行制度完善，提高治理能力，另一方面也需要公益慈善組織等非營利組織有效發(fā)揮聚集社會資源、治理社會問題、傳播愛心公益價值的社會功能，對社會財富的初次分配和政府轉(zhuǎn)移支付的二次分配進行補充和調(diào)整。

正如蕭功秦所言，我國雖然進入了 “后全能體制社會”，政府放權(quán)讓利，使社會個體的原動力被激活，社會利益和階層不斷分化，治理主體日益多元化，公民社會力量不斷成長，但是 “中國模式的優(yōu)點正是來自 ‘強國家—弱社會’結(jié)合的結(jié)構(gòu)”。[7]在這種結(jié)構(gòu)下，現(xiàn)行的政治體制保留和繼承了全能體制下的大部分政治資源和組織資源，如執(zhí)政黨的一黨領(lǐng)導(dǎo)，黨組織對社會生活領(lǐng)域的參與與組織滲透，國家政權(quán)對傳媒、國家機器、社團組織，對作為國家命脈的大中企業(yè)的有效控制等，以此作為實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的權(quán)威杠桿，來完成由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟秩序的平穩(wěn)過渡。[8]因此，我國的改革實際是一種由國家主導(dǎo)的、自上而下的強制性的制度變遷。在這一過程中，雖然社會產(chǎn)生了對公益慈善組織等非營利組織的內(nèi)生需求，但這些組織卻是由國家從外部外部推動與建立的。

自20世紀90年代中后期，在中國政府模式與體制改革中衍生出了第一批具有強烈 “官辦”色彩的

公益基金會。它們作為政府的一種職能和社會保障體系的一部分而發(fā)展起來，如最早成立的中國兒童少年基金會是在1981年由全國婦聯(lián)、總工會、共青團等17個國家正式組織聯(lián)合發(fā)起的；中國青少年基金會是1989年由共青團、全國青聯(lián)、全國學(xué)聯(lián)和全國青年工作委員會創(chuàng)辦的；中國婦女發(fā)展基金會由全國婦聯(lián)創(chuàng)辦的；中國人口福利基金會脫胎于國家計劃生育委員會。真正來自民間的大規(guī)?；饡?004年頒布 《基金會管理條例》之前，除了愛德基金會之外是非常少的。[9]

作為一種體制內(nèi)產(chǎn)生的外部力量，官辦型公益慈善組織是政府在市場經(jīng)濟條件下轉(zhuǎn)變職能、進行增量改革的產(chǎn)物。在改革之初，這些官辦型公益基金會彌補了政府在資源配置和滿足日益多元化需求方面的不足，承擔(dān)著在緊急狀況下運用政府資源和動員社會資源的職能。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和公民社會的成長，這些公益基金會由于缺乏自主性，“政府化”嚴重，內(nèi)部治理的弊端凸顯，無法與政府、企業(yè)形成均衡穩(wěn)健的格局，產(chǎn)生了公信力危機和身份危機。與此同時，民間慈善公益組織和其他非營利組織積極參與第三次分配，對官辦型公益組織形成了壓力，倒逼其進行體制轉(zhuǎn)型。

二、合法性危機：官辦型公益慈善組織存在的問題

2011年，中國官辦公益慈善組織及其活動遇到空前的公信力危機。 “郭美美事件”使得中國紅十字會成為被質(zhì)疑和譴責(zé)的焦點。這個成立已久且成果突出、在我國政治社會格局中占有一席之地的官方公益慈善組織就此被拉進了輿論的漩渦。此外，河南宋慶齡基金會 “公益醫(yī)?！表椖亢?“發(fā)放貸款投資”項目、紅十字會養(yǎng)老地產(chǎn)項目、尚德公司向中華慈善總會公益捐贈事件、部分地方強收公益慈善經(jīng)費、中國青少年發(fā)展基金會投資案等大量公益慈善組織 “失范”事件頻頻發(fā)生，導(dǎo)致其合法性和合理性受到嚴重沖擊。

我國自20世紀90年代以來成立的公益慈善組織都有一個共同點，那就是 “官辦性”，即絕大部分直接依托于各級政府部門而建立，與政府部門是 “一個部門，兩塊牌子”的關(guān)系，“其組織結(jié)構(gòu)趨向行政機構(gòu)，人員構(gòu)成趨向官僚編制，資金構(gòu)成趨向財政撥款，運作管理趨向科層結(jié)構(gòu)”，從而 “形成對上負責(zé)、脫離民眾的官辦色彩”。[10]

具體而言，在管理和運行模式上，官辦型公益慈善組織并沒有形成一種網(wǎng)絡(luò)式、扁平化的組織結(jié)構(gòu)，其管理也沒有實現(xiàn)作為一種非營利的社會組織所應(yīng)該有的靈活和高效。因為其脫胎于政府部門，是政府部門某種職能的延伸或分化，因而無論是管理模式還是制度規(guī)范基本都以政府行政規(guī)則為準，建立了官僚科層制的組織結(jié)構(gòu)和運行機制，且日益呈現(xiàn)出鄧國勝所說的 “普遍缺乏責(zé)任機制和社會公信度，缺乏競爭機制和效率，缺乏組織能力和持續(xù)性”。[11]

在人事安排上，本質(zhì)上作為獨立于國家和政府的非營利組織，公益慈善組織應(yīng)當(dāng)具有自治性和自主性，在人員的任免、調(diào)動、職責(zé)分工上都不依賴和模仿政府。但是，在雙重管理體制下，公益慈善組織受到登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的行政制約，成為事業(yè)單位一個新的管理層次，甚至成為政府或事業(yè)單位精兵簡政的緩沖區(qū)，許多官辦型公益慈善組織的主要負責(zé)人都是政府官員，由原黨政部門或人民團體的離退休人員擔(dān)任，或由現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)兼任。比較典型的如宋慶齡基金會，它是由中央書記處直接下達命令成立的，屬副部級單位，其工作人員的錄用和考核按國家公務(wù)員標準，薪酬發(fā)放也是由政府財政進行支出。[12]雖然法律賦予了這些公益慈善組織以獨立的法人地位，但實際上是政府掌握著它們的重大人事任免和調(diào)動權(quán)力，進而控制和影響其決策機制，導(dǎo)致這些組織缺乏自主決策能力，在很大程度上成為政府部門和業(yè)務(wù)主管單位的附屬物。

在公益產(chǎn)權(quán)上，公益慈善組織的產(chǎn)權(quán)也產(chǎn)生了異化。公益產(chǎn)權(quán)是對NGO賴以存在和發(fā)展的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)的一種解釋。賈西津認為，公益產(chǎn)權(quán)是一種區(qū)別于私人產(chǎn)權(quán)和國家產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)形式，“公益財產(chǎn)是公益產(chǎn)權(quán)的存在形式，其主要來源除了包括各種形式的社會捐贈和志愿服務(wù)以外，還包括各級政府通過撥款、補貼、委托和政府采購等形式提供的公共資金，包括非營利組織以減免稅等形式獲得的各種收益等”。作為非營利組織，公益慈善組織尤其是基金會，其主要財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)來源于社會捐贈和其他公益性的

資源，因而其產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是基于捐贈等公益資源的公益產(chǎn)權(quán)。但是，“當(dāng)一個非營利組織的資金較長期且大量來源于少數(shù)捐贈主體甚至唯一的一個主體時，由于少數(shù)集中的委托權(quán)易形成捐贈者對產(chǎn)權(quán)的剛性約束并有可能提出一定的利益訴求，從而導(dǎo)致形式上的三權(quán)分離被實質(zhì)上的產(chǎn)權(quán)控制所取代”。[13]我國官辦型公益慈善組織是在政府主導(dǎo)的強制性制度變遷和公民社會力量尚且弱小的情況下產(chǎn)生的，其費用特別是啟動資金基本來自于行政部門或主管單位的撥款，其運行過程中所需要的人力、物力、財力及智力資源，都依靠行政部門或主管單位給予支持。因而中國的官辦型公益慈善組織，主要是基金會，在成立之初使用的資源，無論是有形資產(chǎn)還是無形資產(chǎn)，基本都是國有的，即使改革之后大多數(shù)組織的情況仍是如此。這種財政資金和產(chǎn)權(quán)的控制使得政府部門牢牢扼住公益慈善組織發(fā)展的脈搏，堵塞其獨立自主發(fā)展的空間，使得公益慈善組織被納入政府組織的管理體制中，從而具有濃厚的 “行政化”色彩。

此外，官辦型公益慈善組織的 “行政化”趨向?qū)е缕渑c政府的職責(zé)界限模糊不清，這種模糊的邊界逐漸產(chǎn)生了灰色的 “中間地帶”。江明修和陳定銘指出：“（非營利組織）內(nèi)部的運作模式不一定 ‘文明’，甚至不一定合法；運作的成效也可能不完全符合社會正義，或是為了個別團體的利益而忽略的公眾利益。更甚者，由于政治和經(jīng)濟力的涉入已使得許多非營利組織淪落為商人避稅的工具或是官僚的‘次殖民地’?！盵14]而由于過度的 “行政化”，官辦型公益慈善組織自身的角色定位和公益宗旨發(fā)生了錯位和變質(zhì)，“一是背離了社會團體非營利性的基本特征，為個人或小集體謀取經(jīng)濟利益，實際上變成了經(jīng)濟組織；二是過多參與政治，或者因政治需要而建立， 被當(dāng)成了政治組織。”[15]

而這種過度 “行政化”同時又給這些公益慈善組織帶來信息公開不完全、透明度過低的問題。[16]中民慈善捐助信息中心發(fā)布的 《中國慈善透明報告 （2011）》顯示，慈善組織透明度現(xiàn)狀堪憂，信息公開的動力不足。在該報告排行榜上，近年成功開展過幸福工程、幸福微笑、幸福在他鄉(xiāng)等幸福系列項目的中國人口福利基金會，位列公募基金會年度透明指數(shù)第一名；其他一些慈善組織透明度也在提升。但公眾給被調(diào)查的1000家慈善組織的透明度打分，平均只有33分 （百分制）。重點研究的30家慈善會中，已制定信息公開辦法的只約占一半。[17]信息不透明公開使得委托人和受益人的權(quán)益都無法有效得到保障，加劇了資金 “暗箱操作”的可能性，也使得人們產(chǎn)生 “政府是否借公益慈善組織來獲取慈善資源”的質(zhì)疑，使得公益慈善組織的公信力削弱。

三、天然的資本：官辦型公益慈善組織的比較優(yōu)勢

在日益強烈的 “去行政化”、“去壟斷化”的呼聲中，官辦型公益慈善組織急切謀求轉(zhuǎn)型突破之路。但應(yīng)該理性地發(fā)現(xiàn)，雖然 “官辦”的性質(zhì)造成這些公益慈善組織自主性不足，但也為其產(chǎn)生和發(fā)展配備了民間組織所沒有的政治資源和社會資本。

作為政府體制內(nèi)增量改革的產(chǎn)物，官辦型公益慈善組織承擔(dān)者政府轉(zhuǎn)移和下放的職能，因而在受到政府控制的同時也獲得了政府給予的大量支持，包括政策和制度供給、資金資助、人力物力資源提供等。這種起點和過程中的優(yōu)勢為這些公益慈善組織的迅速成長掃除了許多障礙，避免了許多民間非營利組織因資金、資源、人力等不足而夭折或找不到掛靠單位而成為 “非法組織”、“黑戶”的命運。例如，中國青基會成立之初，作為主管部門的團中央給予了全面支持，不僅在基金會的籌備、注冊資金、辦公用房、工作網(wǎng)絡(luò)方面提供支持，還幫助協(xié)調(diào)中國青基會與政府有關(guān)部門、媒體、地方團委的關(guān)系，為青基會舉辦大型公益活動、籌集開展希望工程的資金鋪平道路。[18]再比如在信息的收集渠道和效率上，官辦型公益慈善組織除了和民間非營利組織一樣，通過自身在網(wǎng)絡(luò)、報紙、電視新聞等了解和收集相關(guān)的信息外，其 “政府性”使得其更容易與媒體達成合作關(guān)系，由特定的媒體組織為其進行信息的搜集和宣傳報道。此外，最主要和最快捷的渠道則是行政系統(tǒng)的信息收集。官辦型公益慈善組織可以獲得相關(guān)政府部門自上而下的信息收集系統(tǒng)的支持，龐大而復(fù)雜的行政網(wǎng)絡(luò)可以在最短時間內(nèi)為其提供相關(guān)信息資源，同時還節(jié)省慈善組織的信息收集成本。

官辦型公益慈善組織不僅從政府獲得了各種有形和無形的發(fā)展資源，更天然分享了政府作為公權(quán)力

行使者的合法性和權(quán)威。對于中國這個政府長期處于政治中心的權(quán)威社會來講，公益慈善組織擁有這種合法性會獲得民眾轉(zhuǎn)嫁而來的信任心理和依賴心理。而其分享而來的行政權(quán)威 “可以以一種宣告了的意志來影響社會各類主體的行為，并使其本身把意志命令的內(nèi)容作為他們行為的準則”。[19]這就可以解釋從改革開放以來為什么民眾和企業(yè)在選擇捐助機構(gòu)時更傾向于選擇 “官方的”、“政府支持的”公益慈善組織。尤其是企業(yè)，當(dāng)其處于起步階段，為了獲得社會認可，從而獲得更多的發(fā)展機會，它會借助慈善增加自身的社會資本存量；當(dāng)企業(yè)謀求更高的和持續(xù)的發(fā)展時，為了通過承擔(dān)社會責(zé)任實現(xiàn)長遠利益，會計劃地搭建公益慈善形象。如果企業(yè)不自立基金的話，那么就需要其選擇適當(dāng)?shù)拇壬平M織進行捐贈。一般而言，企業(yè)都會選擇有政府背景的官方公益慈善組織進行合作，因為這樣除了會獲得社會認同外，還有可能獲得政治認同和分享一定的政治資源，從而比與民間非營利組織合作更大范圍和更高效率地獲得社會認可和發(fā)展機會。

官辦型公益慈善組織在政府的支持下，擁有較多的資源，因而可以開展許多大型的、全國范圍的、受益面較廣的公益慈善項目和活動。這是民間非營利組織所無法比擬的。例如中國青少年發(fā)展基金會的“希望工程”項目、中國兒童少年基金會的 “春蕾計劃”等優(yōu)秀公益品牌都是官辦型公益慈善組織創(chuàng)立的，并且取得了斐然的成果，對于中國政治社會發(fā)展和公平正義的實現(xiàn)起到了積極的作用。以中國青少年發(fā)展基金會的 “希望工程”項目為例，截至2011年，希望工程累計募集捐款78.5億元人民幣，資助農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生 （包括小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)生）逾420萬名，建設(shè)希望小學(xué)17574所，建設(shè)希望工程圖書室約14950個，配備希望工程快樂體育園地3760套，配備希望工程快樂音樂教室353個，配備希望工程電腦教室132個，配備希望工程快樂電影放映設(shè)備287套，建設(shè)希望廚房257個，培訓(xùn)農(nóng)村小學(xué)教師64000余名，[20]形成了從小學(xué)到大學(xué)的系統(tǒng)資助體系。這對中國的教育、對社會資源的合理分配、對代際公平的實現(xiàn)、對社會的未來持續(xù)性發(fā)展、對經(jīng)濟社會格局的演變，都有著重要的意義和推動作用。官辦型公益慈善組織由此積累的成就使得其在民眾中建立了較高的信譽，因而會獲得民眾更多的信任。

四、價值的張力：“政府性”與 “民間性”的平衡

對于官辦型公益慈善組織如何根治其存在的病癥，走出合法性和公信力危機，許多學(xué)者和民眾給出的 “處方”是完全 “去行政化”。但在當(dāng)下的中國，這是不現(xiàn)實的。官辦型公益慈善組織 “政府性”的存在有其歷史和制度的原因。

經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟、全能主義到后全能主義的轉(zhuǎn)軌，我國經(jīng)濟社會體制的變革日益深入。改革雖然推動了社會權(quán)力的重新分配，使得傳統(tǒng)的板塊式的 “總體性社會”實現(xiàn)了有限的多元化，但由于中國共產(chǎn)黨在引導(dǎo)改革開放的方向、維持社會穩(wěn)定以及對經(jīng)濟改革進行整合等方面具有其歷史合理性，因而一黨執(zhí)政的黨國體制仍然是我國現(xiàn)有政權(quán)的基本形態(tài)，黨權(quán)滲透到立法、行政、司法等各領(lǐng)域。[21]因此，公益慈善等非營利組織必須首先在這種 “四權(quán)結(jié)構(gòu)”下生存，適應(yīng)其運行規(guī)則，然后才能為爭取自主性創(chuàng)設(shè)空間。

中國這些公益慈善組織不能一下子剝離其 “政府性”的另一個重要原因是，中國是 “由一個權(quán)力中心決定制度安排的基本框架，并遵循自上而下制度變遷原則的國家。制度變革更大程度受制于權(quán)力中心在既定的政治經(jīng)濟秩序下提供新的制度安排的能力和意愿?！盵22]強制性的制度變遷使得中國公益慈善組織的發(fā)展帶有強烈的路徑依賴的特點。一方面國家主導(dǎo)著社會領(lǐng)域的變革和自治力量的發(fā)展，另一方面既有的意識形態(tài)、認知和經(jīng)驗強化著原有的發(fā)展路徑，而現(xiàn)有制度下的既得利益集團出于自身利益的考慮則會極力維護現(xiàn)行的制度，阻撓公益慈善組織的制度創(chuàng)新。

同時，市場經(jīng)濟的發(fā)展也推動了我國現(xiàn)代民主政治的發(fā)展和公民社會的成長，但是政治領(lǐng)域的民主化進程和社會領(lǐng)域的自治進程遠趕不上經(jīng)濟領(lǐng)域的市場化進程。半成熟的民主政治產(chǎn)生了模糊的民主意識形態(tài)和政治文化，民主的價值被定義為工具理性意義上的制度民主，強調(diào)對制度的服從。而發(fā)育不健

全的公民社會并沒有將根植于民眾心理的依附性文化清除，民眾對政府仍然有著天然的垂直依賴傾向，缺乏橫向的交往互惠的網(wǎng)絡(luò)。在這樣的制度和文化環(huán)境下，公益慈善組織的自我表達能力、組織認同、自主性的發(fā)育都比較緩慢，因而離不開政府的支持。

此外，公益慈善組織本身存在學(xué)者薩拉蒙所說的 “志愿失靈”問題。薩拉蒙認為，“志愿失靈”包括四個方面，即慈善組織能力的不充分 （無法獲得足夠充分和可依賴的資源以處理公共服務(wù)問題，且經(jīng)常無法涵蓋所有的地理范圍）、慈善的特殊性 （非營利組織及其捐助者經(jīng)常集中在少數(shù)特定的次級人口群體，忽視了其它社會次級群體）、慈善的父權(quán)性 （非營利組織中掌握最多資源者對于組織的運作與決策具有最大的影響力，服務(wù)對象反而因是弱勢群體和純粹受惠者的角色而難以對資源運用擁有發(fā)言權(quán)）、慈善的業(yè)余性 （非營利組織長期依賴未受過正式專業(yè)訓(xùn)練的志愿者來從事服務(wù)，且對職工無法提供具競爭力的薪資，難以吸引專業(yè)人員的參與）。[23]伴隨著公益慈善組織數(shù)量、規(guī)模的擴張、從事活動的多元化，其內(nèi)部的一些問題如腐敗、利己主義、營利化傾向以及能力不足等問題開始暴露，非營利組織也不再是問題的解決，而是問題的本身。因此，薩拉蒙認為，非營利組織與政府的關(guān)系應(yīng)該是合作而非沖突。

在這樣的政治制度、文化和社會發(fā)展的背景下，官辦型公益慈善組織的 “政府性”和 “民間性”的調(diào)和就成為了一種必要，也有了可能。官辦型公益慈善組織要想獲得自主發(fā)展，實現(xiàn)價值理念的重塑和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，必須認識到 “官民二重性”既是其最大特點，也是其優(yōu)勢所在。不少官辦型公益慈善組織的成功正是得益于其很好地利用了與政府、與社會的關(guān)系。仍然以中國青少年發(fā)展基金會為例，中國青基會是一個官辦型的公益慈善組織。作為一個非營利組織，其社會公益項目應(yīng)根據(jù)具體情況自己開發(fā)。但在2004年開展的 “希望工程進城助學(xué)計劃”中，中國青基會把政府對農(nóng)民工子女就學(xué)問題的關(guān)心作為項目實施的背景。[24]在社會公益項目的開發(fā)和實施上采取了與政府及行政官員行為同步的策略，在很大程度上把控制自身行動的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給了政府，在與政府互動過程中，主動承擔(dān)了被動者的角色。而它所做的讓步與妥協(xié)反而使得其在發(fā)展過程中獲得了更多的選擇余地。借助政府的各種資源的支持，在與政府的策略性互動中，中國青基會取得了巨大的成就，為其在與政府的互動中擁有更多的選擇權(quán)而積累了資本。

赫茲琳杰在 《公眾對非營利組織和政府的信任可以恢復(fù)嗎？》一文中這樣寫道：“非營利組織和政府運行良好是個好消息。它們必須運行良好，因為我們托付給它們的是最重要的社會職能——啟迪心靈、升華靈魂、保護健康和安全?！盵25]公益慈善以其 “柔性”的力量，發(fā)揮著民生安撫、資源再分配、道德關(guān)懷傳遞的功能，旨在培育和傳播社會 “普遍的善”。其發(fā)展至今，不再單純是政府行為，而是社會行為。但在我國 “強國家—弱社會”的結(jié)構(gòu)中，公益慈善等非營利組織并不是作為 “公民社會防止政府侵犯公共利益的重要力量”而存在的，它們不像西方非營利組織從自治、獨立、自由、分權(quán)等文化氛圍中孕育而出，天然具備對抗或限制政府權(quán)力的功能。因而，在尚未取得與政府平等對話的機會的情況下，中國官辦型公益慈善組織的 “政府性”與 “民間性”就不是一個單純的彼此抑制和敵對的關(guān)系，合作而非沖突是其適應(yīng)當(dāng)下的制度環(huán)境、在與政府博弈中獲得行動權(quán)利的重要路徑。

但隨著市場經(jīng)濟的思維方式和行動邏輯日益滲透到經(jīng)濟和社會生活、影響到人們的生活生產(chǎn)方式，具有中國特色的市民社會日益壯大和發(fā)展，社會階層不斷分化、中等階級文化與社會心態(tài)的影響力擴大、法治文化逐步代替人治文化，政治領(lǐng)域的民主化和社會領(lǐng)域的自治進程將對中國國家與社會的進一步分離提出要求，利益的多元化和權(quán)利意識的高漲將為公益慈善等非營利組織創(chuàng)建獨立發(fā)展的空間。社會將真正形成 “多中心”網(wǎng)絡(luò)治理格局，公民社會成為公民權(quán)利實現(xiàn)和義務(wù)履行的應(yīng)然場域。公益慈善等非營利組織不再依附政府，逐漸淡化 “政府性”，而是成為公共服務(wù)的有力的、獨立的提供者，推動公共資源更加合理的分配和流動，對公共權(quán)力進行有效的制衡和約束。

[1]俞可平：《社會主義市民社會：一個新的研究課題》，《增量民主與善治》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2003年，第196頁。

[2][23]虞維華：《從 “志愿失靈”到危機：薩拉蒙非營利組織研究疏議》，《行政論壇》2006年第2期。

[3]賈西津：《從非營利組織歷史看中國民間社會特征》，中國改革網(wǎng)，http://www.chinareform.net/2010/0116/8215. htm l。

[4]國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部課題組：《社會組織建設(shè)：現(xiàn)實、挑戰(zhàn)與前景》，北京：中國發(fā)展出版社，2011年，第3-4頁。

[5]程宇：《公共服務(wù)供需均衡的制度變遷范式》，《四川行政學(xué)院學(xué)報》2006年第5期。

[6]蕭功秦：《后全能體制與21世紀中國的政治發(fā)展》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第6期。

[7]蕭功秦：《中國模式的形成及其前景》，《社會觀察》2010年第12期。

[8]蕭功秦：《中國后全能型的權(quán)威政治》，《戰(zhàn)略與管理》2002年第6期。

[9][12][18][22]李莉：《中國公益基金會治理研究——基于國家與社會關(guān)系視角》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2010年，第256、258、257、241頁。

[10][13]賈西津：《第三次改革——中國非營利部門戰(zhàn)略研究》，北京：清華大學(xué)出版社，2005年，第18、17頁。

[11]鄧國勝：《非營利組織評估》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2001年，第259-260頁。

[14]江明修、陳定銘：《我國基金會之問題與健全之道》，江明修主編：《第三部門經(jīng)營策略與社會參與》，臺北：智勝文化，1999年，第215-267頁。

[15]何云峰、馬凱：《當(dāng)前我國非政府組織發(fā)展面臨的主要問題》，《上海師范大學(xué)學(xué)報》2004年第2期。

[16]劉美萍：《政府與非政府組織合作的困境與出路》，《學(xué)?！?014年第6期。

[17]《中國官辦慈善組織去行政化轉(zhuǎn)型提速，倒逼體制破冰》，《半月談內(nèi)部版》2012年第8期。

[19]龍永紅：《官辦慈善組織的資源動員：體制依賴及其轉(zhuǎn)型》，《學(xué)習(xí)與實踐》2011年第10期。

[20]中國基金會網(wǎng)，http://www.chinafoundation.org.cn/ccms/read?id=22473，2013年5月31日。

[21]任劍濤：《從帝制中國、政黨國家到憲制中國：中國現(xiàn)代化國家建構(gòu)的三次轉(zhuǎn)型》，《學(xué)海》2014年第2期。

[24]康曉光：《創(chuàng)造希望：中國青少年發(fā)展基金會研究》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，1997年，第257頁。

[25][美]里賈納·E·赫茨琳杰：《非營利組織管理》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第3頁。

責(zé)任編輯：王雨磊

C912.21

A

1000-7326（2015）04-0040-07

*本文系國家社會科學(xué)基金項目 “社會主體參與公益慈善組織透明化監(jiān)管體制研究”（14BSH096）的階段性成果。

畢素華，江蘇省社會科學(xué)院研究員 （江蘇 南京，210013）。