董 冰，陳文斌

(1.東北林業(yè)大學 馬克思主義學院，哈爾濱 150040；2.大慶高新區(qū)人民檢察院，黑龍江 大慶 163000)

法學研究

未成年人犯罪刑事政策變遷路徑
——基于倡導聯盟框架的分析

董 冰1，2，陳文斌1

(1.東北林業(yè)大學 馬克思主義學院，哈爾濱 150040；2.大慶高新區(qū)人民檢察院，黑龍江 大慶 163000)

未成年人犯罪刑事政策是一種公共政策。未成年人犯罪刑事政策經歷了萌芽期、確立和虛位化時期、初步落實時期、部分內容法定化時期四個階段。在倡導聯盟框架下對未成年人犯罪刑事政策進行分析可以發(fā)現，未成年人犯罪刑事政策的變遷受到政策取向學習、政策經紀人、子系統(tǒng)外部事件的影響。但是，其沒有發(fā)生核心政策以及政策工具的根本改變。其內部的“以教為刑”聯盟要想成為未來占主導地位的聯盟并將其政策信仰轉變?yōu)楝F實的政策，降低與“以刑為教”聯盟的溝通難度、突破與“以刑為教”聯盟的學習阻力以及在全社會去除鎮(zhèn)壓報復的觀念、形成教育矯治的氛圍和取得中央政法委的正式認可至關重要。

未成年人犯罪；刑事政策；倡導聯盟；變遷

刑事政策完全具備公共政策的基本特征和政策要素，是一種特殊的公共政策。未成年人犯罪刑事政策是一種具體的刑事政策，當然也是公共政策的一種。未成年人犯罪刑事政策的公共政策屬性決定了它和其他公共政策一樣會經歷一個政策變遷的過程。在未成年人犯罪刑事政策30余年的變遷過程中，變遷是如何產生的，是何種力量促進了這種變遷，在變遷過程中有何種博弈，變遷背后的邏輯是什么？本文在倡導聯盟框架下對此進行了分析和解釋。一方面，可為未成年人犯罪刑事政策的研究提供一個新的視角，提升未成年人犯罪刑事政策研究的理論品味；另一方面，從歷史的視角，檢視未成年人犯罪刑事政策的長期發(fā)展變化情況，探索并歸納其規(guī)律性，總結經驗教訓，能為未來我國未成年人犯罪刑事政策的走向進行政策預期與設計提供參考。

一、倡導聯盟框架與政策變遷

美國政策學者薩巴蒂爾和簡金斯-史密斯在對以往政策變遷理論分析研究的基礎上于20世紀80年代后期提出了倡導聯盟框架。該框架一經提出就被世界范圍內的各國學者廣泛應用，并在大多數政策領域獲得了成功驗證。國內也有一些學者將倡導聯盟框架用于分析我國婚檢政策的轉變和醫(yī)療衛(wèi)生政策的變遷、解讀我國高職院校招生政策的變遷。

倡導聯盟框架認為，解析政策變遷過程需要一定的時間歷程(10年以上)和相應的分析單元(政策子系統(tǒng))。政策子系統(tǒng)由相互競爭的倡導聯盟組成。倡導聯盟是指具有某種共同信仰體系并能在長時間內協調行動的政策共同體。倡導聯盟通過共同的信仰體系而不是利益凝聚在一起，“由來自不同職位(選舉的和行政機構的官員、利益集團的領導人、研究者等)并具有以下特征的人們組成，他們：(1)共享一個特定的信仰系統(tǒng)——一套基本的價值觀、因果假設和對問題的感知；(2)長時間內對一項協調行動毫無爭議?！盵1]190信仰體系分為三種結構形態(tài)：“第一層是深層核心信仰，包括根本的規(guī)范性認知和本體論公理。第二層是政策核心信仰，包括對重要因果關系和問題嚴重性的認知，是一個聯盟區(qū)別于其他聯盟的根本標志。第三層是次要方面的信念即表層信仰，是以實踐經驗為基礎的工具性認知?！盵2]30-31政策核心信仰是聯盟的基本粘合劑。政策變遷的兩種主要方式分別是政策學習和子系統(tǒng)外部事件沖擊。第一種變遷方式主要是通過改變倡導聯盟的政策信仰來實現，第二種變遷方式則反映外部環(huán)境對政策的影響。 其作用機制是“政策子系統(tǒng)中，不同的政策核心信仰會聚集起不同的支持聯盟，各支持聯盟都力圖左右政策的走向；不同聯盟為取得有力的競爭地位而發(fā)生的互動會導致政策取向的學習和主導性聯盟的變化；子系統(tǒng)之外的變量通過影響子系統(tǒng)中行動者的政策核心信仰從而影響政策變遷?！盵3]在政策變遷過程中，政策子系統(tǒng)內的政策經紀人發(fā)揮著重要作用，調和并促進聯盟間的互動關系。

二、未成年人犯罪刑事政策的歷史變遷

(一)未成年人犯罪刑事政策的變遷歷程

我國未成年人犯罪刑事政策的歷史變遷，可以分為四個階段。

第一階段，未成年人犯罪刑事政策的萌芽期(1949年—1978年)。新中國成立初期的主要任務是鎮(zhèn)壓反革命和鞏固新生的革命政權，再加上當時未成年人犯罪率較低，雖然通過批復、指示、解答等形式對辦理未成年人刑事案件的教育為主和懲罰為輔的指導方針、未成年人刑事責任年齡及死刑和逮捕措施的適用等作出了一些特別規(guī)定，但并沒有提出具體的未成年人犯罪刑事政策。文化大革命期間，我國的法制遭到踐踏、社會秩序被徹底破壞，未成年人犯罪的刑事政策也就無從談起了。 該階段，先是由于未成年人犯罪現象不突出沒有受到足夠重視，接著便是1966年開始長達10年的文化大革命，“教育為主、懲罰為輔”的指導方針雖已萌芽，但迅即枯萎。

第二階段，未成年人犯罪刑事政策的確立和虛位化時期(1979年—2003年)。1978年以來，劇烈的社會變遷帶來了社會結構的重大變化并引發(fā)了一系列社會問題，未成年人犯罪問題是其中一個比較突出的問題。面對這一嚴峻的現實，中共中央在1979年8月17日轉發(fā)《關于提請全黨重視解決青少年犯罪問題的報告》中提出“教育、挽救、改造”的方針。1991年《未成年人保護法》、1999年《預防未成年人犯罪法》將該方針完善為“教育、感化、挽救”的方針(六字方針)和“教育為主，懲罰為輔”的原則(八字原則)，并予以法定化。至此，“六字方針”和“八字原則”正式成為我國未成年人犯罪刑事政策。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部以此政策為指導開展了建立少年司法制度的探索和嘗試，并通過相關司法解釋進行規(guī)范，初步建立了未成年人刑事案件偵查、檢察、審判和社區(qū)矯正制度。最高人民法院還于1995年通過《關于辦理未成年人刑事案件適用法律的若干問題的解釋》將“六字方針”和“八字原則”注入到刑事實體法中，在定罪量刑上作出了有利于未成年人的出罪化、非刑罰化、刑罰個別化和緩刑適用等方面的相關規(guī)定。 這一時期“教育為主，懲罰為輔”的原則和“教育、感化、挽救”的方針正式確立并法定化。同時，該政策開始不同程度地注入到刑事程序和實體法中。但從1983年開始持續(xù)20余年的嚴打，使未成年人犯罪刑事政策虛位化，因為“嚴打政策蘊含著強烈的犯罪化和重刑化觀念及行動”[4]，它的“蝴蝶效應”不可避免地影響到未成年人犯罪刑事政策的落實。

第三階段，寬嚴相濟刑事政策指導下未成年人犯罪刑事政策的初步落實時期(2004年—2007年)。2004年中共中央作出建設和諧社會的重大戰(zhàn)略決策及改革和完善未成年人司法制度的重大決定，中央政法委提出要貫徹寬嚴相濟的刑事政策。這標志著黨中央執(zhí)政理念和基本刑事政策的巨大轉變，對于未成年人犯罪刑事政策的調整產生了重大的影響。2006年1月11日最高人民法院《關于審理未成年人刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》在完善最高法1995年解釋相關規(guī)定的基礎上，補充規(guī)定了未成年人在財產刑、減刑、假釋適用上的適度放寬條件和標準。2006 年修訂后的未成年人保護法，首次提出對未成年人特殊和優(yōu)先保護原則。2007年最高人民檢察院先后出臺了《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》和《關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》，提出要對未成年人犯罪案件依法從寬處理和改革完善未成年人犯罪案件的辦案方式以在檢察工作中全面貫徹寬嚴相濟的刑事司法政策。 總之，該階段在構建和諧社會的大背景和貫徹寬嚴相濟刑事政策的要求下，未成年人犯罪刑事政策經過進一步的調適，更多地注入相關法律和司法解釋之中，可操作性逐步增強。但無論是關于未成年人刑事案件的程序規(guī)定還是實體規(guī)定，基本上是在社會變遷的壓力下被動地對既有制度的改進和完善，且主要是對程序事項的完善，實體事項涉及極少。

第四階段，“兩擴大、兩減少”刑事政策指導下未成年人犯罪刑事政策部分內容法定化時期(2008年至今)。2008年底的全國政法工作會議上提出“兩擴大、兩減少”的刑事政策。此后，中共中央、司法部門、專家學者等圍繞改革未成年人司法制度、落實“兩擴大、兩減少”刑事政策開展了大量的調查研究工作，就對未成年人從寬處理、未成年人前科消滅、非犯罪化、非刑罰化、非監(jiān)禁化初步達成了一致意見，最終促成《刑法修正案(八)》和修改后刑訴法對未成年人犯罪不構成累犯、未成年人有條件前科消滅、未成年人刑事案件特別程序等作出了明確規(guī)定。 這一時期，在中共中央關于改革未成年人司法制度的要求和“兩擴大、兩減少”政策的指導下，在法律上正式確立了未成年人刑事案件訴訟程序，禁止部分不利于未成年人的訴訟制度。同時注重將“兩擴大、兩減少”的政策融入相關法律和司法解釋，開啟了非犯罪化、非刑罰化、非監(jiān)禁化的新篇章。但只是以有限的幾個法律條文規(guī)定了未成年人刑事案件訴訟程序，其他仍參照成年人刑事訴訟程序，沒有對非犯罪化、非刑罰化、非監(jiān)禁化進行具體規(guī)范。

(二)未成年人犯罪刑事政策變遷的基本特征

通過以上分析可以看出，新中國成立60余年來，未成年人犯罪刑事政策從無到有，并根據社會變遷和刑事司法實踐進行調適和完善，經歷了一個逐步演進和發(fā)展完善的過程，順應了未成年人犯罪刑事政策國家化的趨勢，體現了現代未成年人犯罪刑事政策的基本精神，并呈現出以下特征。

一是從刑事司法實踐到制度化反饋和立法落實。未成年人犯罪刑事政策演進的方式是明顯的政策漸進和演化模式。這是由未成年人犯罪刑事政策變遷的風險性、相關利益方的博弈等因素所決定的。從未成年人犯罪刑事政策演進的歷程看，未成年人犯罪刑事政策呈現出“從刑事司法實踐到制度化反饋和立法落實”的演繹軌跡。司法實踐的探索和反復檢驗為刑事立法提供了實踐根據；最高人民檢察院和最高人民法院制定的刑事司法解釋和刑事司法類規(guī)范性文件為刑事立法的發(fā)展完善提供了重要的參考?！缎谭ㄐ拚?八)》和修訂刑訴法關于未成年人的規(guī)定，吸收了未成年人審判和檢察實踐所探索、積累的經驗，規(guī)定了社會調查、附條件不起訴、合適成年人到場等制度。這種“從刑事司法實踐到制度化反饋和立法落實”的政策演進過程是“一個歷史的、自然的邏輯推演過程，是梯度發(fā)展理論實踐的典型中國案例”[5]。

二是從過度功利到注重公平。“在刑事政策上，判斷是非或正義與否的標準大體上有兩項：一是基于功利進行評價，它屬于效率論據的范疇；一是基于道義進行判斷，它屬于倫理論據的范疇。”[6]從我國未成年人犯罪刑事政策文本的變遷可以看出，我國未成年人犯罪刑事政策在功利與公平的關系上日趨理性化并向公平邁進，反映了從注重功利到注重公平的演變過程。這主要反映在未成年人獨立主體地位進一步凸顯和追求實質正義的傾向進一步增強兩個方面。從最高人民法院1995年解釋將“教育為主、懲罰為輔”規(guī)定為對未成年罪犯適用刑罰的原則，到最高人民法院2006年解釋將“教育為主、懲罰為輔”規(guī)定為審理未成年刑事案件的基本原則，再到修改后刑訴法增加規(guī)定未成年人刑事案件特別程序，體現了未成年人刑事政策蘊含的未成年人利益優(yōu)先的價值取向。

三是現代化取向和國際化趨勢進一步增強。從1991年參照《聯合國預防少年犯罪準則》的規(guī)定制定《未成年人保護法》的主要內容開始，現代未成年人刑事政策理念在我國未成年人司法實踐中逐步得到重視并不斷弘揚，充分顯示了我國未成年人刑事政策積極順應國際化趨勢，切實履行和貫徹國際文件和規(guī)約的義務和準則的態(tài)度。1991年《未成年人保護法》和1999年《預防未成年人犯罪法》將“教育為主、懲罰為輔”的原則和“教育、感化、挽救”的方針法定化，2008年“兩擴大、量減少”對未成年人刑事政策的調適，刑事司法實踐對未成年人刑事制度的探索和實踐，修改后刑訴法規(guī)定未成年人刑事案件特別程序，《刑法修正案(八)》對未成年人犯罪適用刑罰增加的從寬處理規(guī)定，顯示我國未成年人刑事政策已從多方位實現了現代未成年人刑事政策所要求的“非犯罪化”“非刑罰化”“非監(jiān)禁化”。

三、未成年人犯罪刑事政策變遷路徑的倡導聯盟框架分析

(一)兩個倡導聯盟的產生及其信仰系統(tǒng)

未成年人犯罪刑事政策的從無到有體現了新的政策子系統(tǒng)的產生。新的政策子系統(tǒng)的產生主要是由于“許多行動者對于現存子系統(tǒng)對特定問題的忽視感到不滿從而謀求建立自己的子系統(tǒng)”[2]24。在原有的刑事政策子系統(tǒng)內，雖然有若干關于未成年人犯罪的指示、解答等，但由于這些指示、解答零散、不系統(tǒng)，而且缺乏配套的操作規(guī)定，再加上由于當時的政治環(huán)境把打擊犯罪作為維護社會主義政權的方式，從而使其無法執(zhí)行。未成年人犯罪刑事政策應運而生，并通過各種途徑滲透到刑事立法、司法、執(zhí)行等各個方面。在未成年人犯罪子系統(tǒng)出現之初，內部只有一個單一的聯盟，即“以刑為教”聯盟。隨著社會的發(fā)展，特別是越來越多的學者參與到未成年人犯罪問題的研究中，未成年人犯罪子系統(tǒng)出現了一些持不同政策信念的行動者，他們以子系統(tǒng)外部行動者出于一定的政策信念進入到子系統(tǒng)中的學者為主，還包括原單一聯盟內由于信念改變而分化出來的行動者及家長。由此，“以刑為教”聯盟和“以教為刑”聯盟形成，前者主要以中央政法委、最高審判、檢察、司法機關、公安部和各級政府為代表；后者主要以部分法院、檢察院、專家學者、家長為主要代表。

1.“以刑為教”聯盟的信仰體系。 “以刑為教”聯盟認為，未成年人犯罪與成年人犯罪的性質和原因是相同，其差異僅僅在于犯罪的程度。所以，應在一個刑法框架內規(guī)定成年人犯罪和未成年人犯罪，即未成年人犯罪的認定和刑罰裁量應以成年人犯罪的構成及刑罰標準為參照，并按照其各自相應的刑罰種類和幅度進行處罰。未成年人的特殊身份只是定罪量刑時的一個減輕或從輕處罰的情節(jié)?！傲址结槨焙汀鞍俗衷瓌t”只有在符合罪行法定、罪刑相適應和法律面前人人平等三個普通刑法基本原則的前提下才能適用。未成年人犯罪案件的審理程序與成年人犯罪案件審理程序沒有本質的區(qū)別，只是可以在成年人犯罪案件審理程序的基礎上，根據未成年人身心特點，作出個別特別的規(guī)定?？傊?，對未成年人犯罪，應該先科處刑罰，通過刑罰自身所具有的教化、培養(yǎng)人的功能來實現教育罪犯的效果。 “以刑為教”聯盟的政策核心信仰反映了其聯盟成員的同質犯罪觀、同質刑罰觀、報應觀念、社會利益優(yōu)先和追求形式正義等深層核心信仰?！耙孕虨榻獭甭撁藘炔侩m然在政策核心信仰方面具有高度的一致性，但在如何根據未成年人的身心特點作出特別規(guī)定，通過刑罰來實現教育效果等表層信仰方面存在較大分歧。

2.“以教為刑”聯盟的信仰體系。 “以教為刑”聯盟認為，未成年人犯罪有其特殊的非法內涵，與成年人犯罪有著本質區(qū)別，不能根據成年人的同種行為對其類型化，不能完全按照成人的標準去理解、評價未成年人實施的與成年人犯罪有著外觀相似性的行為及其結果的意義和性質。對未成年人的違法犯罪行為應以保護處分代替刑罰為原則，以科處刑罰為例外。不能滿足于較成年人刑罰減輕或從輕處理、較成年人寬緩處理，必須根據教育目的，從有利于未成年人重返社會的角度，規(guī)定其條件與期限，限制其種類及內容。刑罰的適用不在于補償被害人，不能僅僅以犯罪行為及其客觀后果或客觀危害程度為根據，而應以未成年人的主觀惡性程度、身心發(fā)展及其成熟程度和保護教育的必要性為出發(fā)點，注重個別化和靈活化，盡量適用非抑制自由意志、干預自由行動的刑罰措施。未成年人犯罪案件的處理程序和方法應多適用轉向處分，禁止不適于未成年人教育功能的訴訟程序，其目的在于查清未成年人的性格、生活環(huán)境及需要保護的所有情況，從而為作出最終處理提供依據。應建立刑事一體化的特別少年刑法。 “以教為刑”聯盟的政策核心信仰反映了其聯盟成員的異質犯罪觀、異質刑罰觀、追求實質正義、未成年人利益優(yōu)先等深層核心信仰。與傳統(tǒng)刑罰思想有本質區(qū)別，其思想重心在教育和保護，不在譴責與非難或者報應與威懾?！耙越虨樾獭甭撁藘炔亢汀耙孕虨榻獭甭撁藘炔恳粯哟嬖诜制?，主要體現在是否建立刑事一體化的特別少年刑法、是否單獨設立保護處分制度及其范圍等表層信仰方面。如有學者認為，“保安處分措施能夠對未成年人犯罪預防產生積極作用，我國雖然沒有嚴格的保安處分措施，但具有與此相類似的勞動教養(yǎng)、收容教養(yǎng)、工讀學校等，應該在完善這些制度的基礎上發(fā)揮它們的作用?！盵7]

(二)政策取向學習與政策變遷

持有不同信仰體系的倡導聯盟，擁有不同的政策偏好和政策目標。“不同聯盟中的成員為了推動他們的政策目標的實現而去更好地理解這個世界”[1]203，從而發(fā)生政策學習。無論聯盟內部還是聯盟之間都可以產生政策取向學習。

1.聯盟內部的學習。無論是“以刑為教”聯盟還是“以教為刑”聯盟，為維護各自所倡導的深層核心信仰，都致力于論證如何保留未成人刑罰、如何與成年人刑罰區(qū)分、未成年人刑罰的具體種類、形式、條件、范圍、內容以及如何使未成年人刑罰符合教育目的。

“以刑為教”聯盟內部學習。從1984年10月上海市長寧區(qū)人民法院創(chuàng)建我國第一個少年法庭和1986年6月上海市長寧區(qū)人民檢察院成立我國第一個專門辦理未成年人案件的“少年起訴組”開始，法院和檢察院系統(tǒng)分別開始了少年審判和檢察制度的探索，通過調查研究、總結經驗、改革試點基本建立了未成年人審判程序和包括“捕訴防一體化”辦案模式、涉罪未成年人庭審教育、社會調查、親情會見、訴前考察、不起訴幫教、合適成年人參與訴訟等一整套符合未成年人特點的檢察工作機制，并先后以幾個司法解釋進行規(guī)范。實際上這是“以刑為教”聯盟經過內部學習之后達成了共識，即在現有法律框架內、在成年人審理程序的基礎上，根據未成年人的身心特點，作出的特別規(guī)定。

“以教為刑”聯盟內部學習?！耙越虨樾獭甭撁藘炔繉W習主要依托中國青少年犯罪研究會、中國刑事訴訟法學研究會等專業(yè)研究機構進行?！爸袊嗌倌攴缸镅芯繒L期會聚了中國青少年犯罪研究的主體力量，并至少在2002年該學會轉歸團中央以前，一直是中國青少年犯罪研究‘有意識’的推動和領導組織?！盵8]72004年和2008年中央確定司法改革任務以后,訴訟法學研究會等研究機構在“以教為刑”聯盟的內部學習上發(fā)揮了主要作用。如中國刑事訴訟法學研究會于2011年10月28日在成都召開年會，圍繞未成年人刑事訴訟程序的構建等問題進行了深入研討。最高人民檢察院檢察理論研究所于2010年6月在湖北省宜昌市召開了“附條件不起訴制度”研討會等。

2.聯盟間的學習。每個聯盟為了使自己的政策主張取得競爭優(yōu)勢，會竭盡全力分析對方的優(yōu)缺點，在吸取優(yōu)點為我所用的同時，對缺陷大加撻伐，由此產生聯盟間的學習。兩個聯盟的學習主要通過合作調研、參與未成年人相關試點制度的設計、參與未成年人相關政策制定和立法等方式進行。

“以教為刑”聯盟一開始就認識到了要推行自己的政策信仰必須與司法機關進行合作，并進行了一系列的試點制度設計和合作調研活動?！?984年11月我國第一個少年法庭的建立，就是華東政法學院青少年犯罪研究所與上海市長寧區(qū)人民法院合作調研后的產物，而少年司法實踐的每一次重大探索都能看到學術界的影響?！盵8]252006年12月11日至12月23日，中央綜治委預防辦牽頭組織了中國青少年犯罪研究會與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、共青團中央聯合組成專題調研組，就少年司法制度建設工作進行調研。2009年6月13日至6月14日，中央綜治委預防辦、上海市人民檢察院、最高人民檢察院偵查監(jiān)督廳、中國青少年犯罪研究會和華東政法大學共同在上海舉辦了“少年司法改革與寬嚴相濟——未成年人輕罪記錄消滅制度理論與實踐研討會”，就“未成年人案件刑事污點限制公開”制度等未成年人案件檢察工作制度進行了研討。

而在相關政策制定和立法的前期，兩個聯盟會通過承擔相關研究課題、參加政策制定和立法座談會等形式提出自己的政策主張，聽取不同意見，各方都試圖說服更多的政策參與者支持自己的議案，主動征詢對方的意見以達到對方對自己的政策主張感興趣并予以接納的目的。在文本出臺之后，兩個聯盟還會以征求意見為契機開展學習。在刑事訴訟法修改過程中，2003年10月至2011年5月，全國人大法工委召開了6次座談會征求意見。在未成年人保護法修改過程中，僅“2006年2月中下旬，全國人大內務司法委員會就先后召開四次座談會，聽取20多個中央有關單位和10多位專家對未成年人保護法修訂草案建議稿第八稿的意見”[9]。 兩個聯盟在內部和聯盟之間的學習過程中，各自在回應質疑的同時關注對方的政策倡導，修正自己的政策主張，最終將“六字方針”和“八字原則”作為未成年人保護法、預防未成年人犯罪法和未成年人特別的程序的指導原則，并在《刑法修正案(八)》中規(guī)定了前科消滅等制度，在修訂刑訴法中規(guī)定了特別程序。

(三)政策經紀人的作用

由于影響因素的多樣性和復雜性，政策變遷過程中容易出現政策僵局情況。要打破這種政策僵局就需要政策經紀人發(fā)揮作用。在未成年人刑事政策變遷過程中，權威決策者(中共中央及其所屬的中央政法委)和一線行動者(最高人民法院和最高人民檢察院)充當了政策經紀人的角色。

中共中央及其所屬的中央政法委，是未成年人犯罪刑事政策的制定和調整主體?！耙环矫?，它們受到決策時間的約束，不可能允許政策變遷過程因政策僵局而無限期地受到阻滯……另一方面，有些決策可以經民主協商而達成一致，但有些決策(例如價值沖突、利益分配)必須通過集權的強制性選擇方能達成一致……”[10]面對未成年人犯罪刑事政策在嚴打政策下虛位化的現實，中共中央通過《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見》《中共中央關于構建和諧社會若干重大問題的決定》《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》等一系列文件，為未成年人犯罪刑事政策定下了基調，在未成年人司法制度上主張進一步改革和完善未成年人刑事程序即建立未成年人特別刑事程序；在未成年人刑事政策的價值取向上選擇了注重對未成年人的保護和教育，強調對未成年人的非犯罪化、非刑罰化、非監(jiān)禁化；在前科消滅制度上，強調建立未成年人輕罪記錄消滅制度。2008年底的全國政法工作會議上通過提出“兩擴大、兩減少”的刑事政策再次強調對未成年人的非犯罪化、非刑罰化、非監(jiān)禁化。

除了權威決策者在高層的政策考量之外，最高人民法院和最高人民檢察院也是積極的政策倡導者。他們在未成年人刑事政策變遷過程中也充當著政策經紀人的角色。與權威決策者不同，他們試圖調和倡導聯盟之間沖突的基礎和動力源自其從事未成年人刑事案件檢察和審判工作的實踐經驗。最高人民檢察院和最高人民法院在工作中積累了大量有利于保護教育挽救未成年人的有效經驗，并通過司法解釋將部分經驗予以制度化和規(guī)范化。由于這些經驗被實踐證明是正確的、有效的，更具說服力，更容易被兩個聯盟所接受。如未成年人刑事案件污點限制公開、擴大緩刑適用、未成年人法律援助、不起訴制度、合適成年人在場及社會調查等均被現行《刑法》《刑訴法》所吸收。

(四)子系統(tǒng)外部事件的影響

倡導聯盟框架認為，政策變遷過程受到政策子系統(tǒng)外部因素的影響。從未成年人犯罪刑事政策政策變遷歷程中可以發(fā)現，未成年人犯罪刑事政策的變遷同樣受到了外部事件的影響。

一是改革開放的全方位推進。伴隨著經濟全球化的發(fā)展，刑事政策國際化的趨勢也愈加明顯。1978年以來的30余年間，我國改革開放不斷深入、參與全球化的程度也不斷加深。我國先后批準了北京規(guī)則、利雅得準則，簽署了《兒童權利公約》《兒童生存、保護和發(fā)展世界宣言》等國際法律文件。有關未成年人犯罪的法律制定和修改勢必順應刑事政策國際化的趨勢，將這些文件的基本精神和原則體現到國內法中。從1991年制定的《未成年人保護法》、1999年制定的《預防未成年人犯罪法》到2006年修改的《未成年人保護法》、2011年的《刑法修正案八》、2012年修改后的《刑事訴訟法》，再到最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等出臺的相關司法解釋和規(guī)定，都體現了相關國際準則的指導思想和原則的要求。

二是和諧社會構建的不斷深入。自2004 年中共中央提出構建社會主義和諧社會以來，和諧社會的構建從社會管理創(chuàng)新、法治建設等多個方面不斷深入。未成年人犯罪不僅是衡量社會道德水平的一個重要標準，也是阻礙和諧社會構建的一個毒瘤。對未成年犯罪人限制刑罰適用，注重通過教育來挽救，體現了寬嚴相濟的刑事政策，是構建和諧社會的必然要求。而這種觀念與“以教為刑”聯盟的政策主張相符。2004年以后的未成年人刑事政策朝著“以教為刑”聯盟靠近。

三是公共輿論的變化。2004年，“尊重和保障人權”正式成為我國憲法的基本原則。保障人權逐漸成為社會公眾的自覺追求。兒童優(yōu)先和特殊保護理念逐步深入人心，社會公眾普遍認為要認可與尊重未成年人的主體性地位，對未成年人的刑罰要輕緩處理，將人權保障作為刑法改革和發(fā)展的一個首要價值追求，切實維護違法犯罪人的合法權益。公共輿論的變換對“以刑為教”“以教為刑”聯盟的影響是不同的：后者獲得更多的民意支持，爭取到更多的聯盟資源，而前者則受到更多的約束，其以刑為教的政策倡議只能在教育的前提下調整刑罰的合理性與適度性，從而充分發(fā)揮刑罰教育和矯治犯罪人的目的。

四、結論

從以上對未成年人犯罪刑事政策變遷的梳理和分析可以看出，其沒有發(fā)生核心政策以及政策工具的根本改變，而是原有政策的細微修補,是明顯的政策漸進和演化。競爭性聯盟沒有發(fā)生更替，“以刑為教”聯盟及其政策主張仍然占據主導地位。其原因在于：一是政策學習發(fā)生在政策核心信念的實際經驗的認識和工具性信息的認知層面。而且“行動者傾向于接受那些肯定已有信念的信息，而篩選掉那些不和諧的信息”[1]203，加深了雙方的溝通難度，構成了聯盟雙方學習的強大阻力。二是“以刑為教”聯盟在未成年人犯罪刑事政策子系統(tǒng)中仍有巨大的權力影響，中央政法委等政策決策主體沒有對未成年人刑事政策子系統(tǒng)強加變遷影響。三是通過刑罰來實現教化功能的傳統(tǒng)思想仍根深蒂固。

由此可見，“以教為刑”聯盟要想成為未來占主導地位的聯盟并將其政策信仰轉變?yōu)楝F實的政策，降低與“以刑為教”聯盟的溝通難度、突破與“以刑為教”聯盟的學習阻力以及在全社會去除鎮(zhèn)壓報復的觀念、形成教育矯治的氛圍和取得中央政法委的正式認可至關重要，“以教為刑”聯盟要實現自己的政策目標任重道遠。

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〔責任編輯：王宏宇 馬 林〕

2015-04-21

董冰(1980-)，男，河南柘城人，博士研究生，檢察員，從事法學、思想政治教育研究；陳文斌(1952-)，女，河北樂亭人，教授，博士研究生導師，從事馬克思主義理論與思想政治教育研究。

D912.7

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1000-8284(2015)10-0137-06