尹德貴

（蘇州大學王健法學院，江蘇 蘇州 215006）

全面深化改革視野下的授權(quán)立法

尹德貴

（蘇州大學王健法學院，江蘇 蘇州 215006）

隨著社會主義法律體系的形成，授權(quán)立法在全面深化改革和推進依法治國的新形勢下，出現(xiàn)新的趨勢，其重心從填補型轉(zhuǎn)向變通型，其任務(wù)從制定新法轉(zhuǎn)向修改舊法。通過理順填補型授權(quán)立法、變通型授權(quán)立法以及調(diào)整適用法律之間的關(guān)系，可以認識到變通型授權(quán)立法的重要作用及其法律地位，通過體系性的解釋來厘定變通型授權(quán)立法的授權(quán)機關(guān)、授權(quán)對象、授權(quán)權(quán)限等內(nèi)容?；谑跈?quán)立法對于完善法律系統(tǒng)的功能，應(yīng)建立健全授權(quán)立法后評估制度以便及時制定和修改法律，逐步健全社會主義法律體系。

填補型授權(quán)立法；變通型授權(quán)立法；調(diào)整適用法律；授權(quán)立法后評估制度

法律與改革之間的緊張關(guān)系始終是當代中國無法回避的難題，為了應(yīng)對這個難題，催生出諸多制度上的靈活機制。授權(quán)立法制度便是一種靈活機制，扮演著調(diào)和法律與改革之間張力的節(jié)拍器的角色。授權(quán)立法與我國漸進式的改革路徑相吻合，能夠有效規(guī)避風險，降低改革的成本與阻力，但它是以犧牲法律體系的統(tǒng)一性和法律的安定性為代價的。隨著中國特色社會主義法律體系的形成，在全面深化改革和推進依法治國的新形勢下，授權(quán)立法又面臨著新挑戰(zhàn)，需要回應(yīng)新的時代要求。在修正后的《立法法》文本和立法實踐中，授權(quán)立法制度呈現(xiàn)出新的趨勢，因此，有必要在全面深化改革的新語境中，運用法治思維重新審視授權(quán)立法問題。

一、授權(quán)立法的多元化

我國授權(quán)立法制度與實踐呈現(xiàn)出多元化的樣態(tài)。根據(jù)《立法法》第9條的規(guī)定，全國人大及其常委會可以授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際需要，對第8條所規(guī)定的法律保留事項中尚未制定法律的部分事項先行制定行政法規(guī)。究其實質(zhì)，此種授權(quán)立法是為了彌補法律在部分事項上的空白，防止“無法”現(xiàn)象的出現(xiàn)，屬于填補型授權(quán)立法?；诜ㄖ茀T乏的特定時代背景，某些領(lǐng)域的“無法”現(xiàn)象是全中國面臨的現(xiàn)實困境，而非個別地方的問題。因此，需要在中央層面授權(quán)國務(wù)院先行制定在全國范圍內(nèi)適用的法規(guī)。換言之，在以盡快建立社會主義法律體系為目標的法治建設(shè)初期，制定新法成為授權(quán)立法的主要任務(wù)，填補型授權(quán)立法成為完成此任務(wù)的重要方式，國務(wù)院則成為填補型授權(quán)立法的主要機關(guān)。

除了對國務(wù)院的授權(quán)立法之外，我國還存在對經(jīng)濟特區(qū)的授權(quán)立法?！读⒎ǚā返?4條明確規(guī)定，經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會有權(quán)根據(jù)全國人大的授權(quán)決定，制定在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施的法規(guī)?！读⒎ǚā凡⑽疵鞔_規(guī)定對經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法的權(quán)限，但從第90條第2款和全國人大及其常委會對五大經(jīng)濟特區(qū)的授權(quán)決定可以發(fā)現(xiàn)，被授權(quán)機關(guān)可以對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)做出變通規(guī)定。所謂變通，就是“有權(quán)依據(jù)具體情況，對法律、法規(guī)等上位階法作非原則性的變動和突破”［1］。換言之，經(jīng)濟特區(qū)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)在不違反上位法的基本原則的條件下，可以做出與上位法不一致的規(guī)定，此類授權(quán)立法便屬于變通型授權(quán)立法。鑒于社會主義法律體系已經(jīng)形成的局面，填補型授權(quán)立法的空間勢必萎縮，而變通型授權(quán)立法的需求卻日益增長。因為基于先行先試的改革策略，地方進行試驗性改革始終是重要的改革方式，而地方的改革措施往往需要突破已有的法律框架，變通型授權(quán)立法便成為突破性改革的合法性來源。

囿于變通型授權(quán)立法局限于經(jīng)濟特區(qū)，全國人大常委會在實踐中開創(chuàng)了“調(diào)整適用法律”的方式來緩和改革與法律之間的緊張關(guān)系。隨著全面深化改革的推進，各地紛紛主動申報改革試點，中央也不局限于選取經(jīng)濟特區(qū)作為改革的“試驗田”。而《立法法》第74條、第90條第2款所涉及的變通型授權(quán)立法專指對經(jīng)濟特區(qū)，并不包括其他地區(qū)。如果說根據(jù)授權(quán)制定的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)能夠保障經(jīng)濟特區(qū)改革的推進，但在其他地區(qū)深化改革則不具備此種立法權(quán)優(yōu)勢，難以做到“重大改革于法有據(jù)”。為了解決各地在深化改革中所遭遇的法律瓶頸，全國人大常委會先后四次授權(quán)國務(wù)院在廣東省、自由貿(mào)易試驗區(qū)、北京市大興區(qū)等三十三個試點行政區(qū)域調(diào)整適用有關(guān)法律的部分規(guī)定。①截至《立法法修正案》的通過，全國人大常委會已經(jīng)做出過四個類似的授權(quán)決定：《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在廣東省暫時調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》（2012年通過）、《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》（2013年通過）、《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)、中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)、中國（福建）自由貿(mào)易試驗區(qū)以及中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)擴展區(qū)域暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》（2014年通過）和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》（2015年通過）。為了發(fā)揮立法在改革中的引領(lǐng)作用，《立法法修正案》在總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，增加新的一條“調(diào)整適用法律”的條款作為第13條，規(guī)定全國人大及其常委會“可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政事項等領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定”。該條款并沒有明確規(guī)定被授權(quán)的機關(guān)，并以原則性的方式規(guī)定適格于調(diào)整適用法律的地域為“部分地方”，從而可以被合理地解釋為中華人民共和國內(nèi)的任何地方。因此，調(diào)整適用法律的授權(quán)決定并不局限于特定的區(qū)域，進而為各地突破法律框架深化改革奠定了合法性基礎(chǔ)。

面對全面深化改革和全面推進依法治國的新形勢，《立法法》的修正案和授權(quán)立法實踐做出了積極的應(yīng)對，使得授權(quán)立法制度呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢：其一，從授權(quán)對象上看，對國務(wù)院的授權(quán)立法將逐漸減少，而對地方的授權(quán)日益增多；其二，從授權(quán)類型上看，填補型授權(quán)立法的空間被大大壓縮，而變通型授權(quán)立法則備受立法者和改革者的青睞；其三，從授權(quán)立法的發(fā)展趨勢來看，“調(diào)整適用”型授權(quán)成為新的授權(quán)方式。由于缺乏明確的法律規(guī)定和權(quán)威的法律解釋，變通型授權(quán)立法與調(diào)整適用法律之間的關(guān)系和界限非常模糊。如何理清和處理二者之間的關(guān)系呢？應(yīng)重新理解變通型授權(quán)立法的性質(zhì)與功能。從改革的視角來看，填補型授權(quán)立法旨在尚未制定法律的領(lǐng)域先行制定行政法規(guī)，待條件成熟時再由全國人大或其常委會制定法律；變通型授權(quán)立法注重地方改革的特殊需要，授權(quán)地方對法律做出變通規(guī)定，為地方改革提供規(guī)范性保障。但是，此種傳統(tǒng)的對變通型授權(quán)立法之性質(zhì)的認識不夠準確和全面，即僅僅從工具主義的立場理解變通型授權(quán)立法的功能，將授權(quán)立法單純視為改革的工具，而沒有從法律系統(tǒng)及其運行本身來理解變通型授權(quán)立法的作用。從法律系統(tǒng)及其運行來看，調(diào)整適用法律的授權(quán)決定與變通型授權(quán)立法具有親緣性。以《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》為例，該決定規(guī)定，對相關(guān)法律的調(diào)整適用，“對實踐證明可行的，應(yīng)當修改完善有關(guān)法律”。這表明調(diào)整法律適用的授權(quán)決定“本質(zhì)上是一種探索性的法的修改行為”［2］，具有修改法律的試驗作用，同時也表明它并非純粹的改革工具，也是健全社會主義法律體系的重要途徑。反觀變通型授權(quán)立法，它對于修改法律的試驗意義昭昭然。改革開放初期的變通型授權(quán)立法，主要是為了賦予經(jīng)濟特區(qū)優(yōu)惠政策，但在新形勢下，變通型授權(quán)立法實質(zhì)上是修改法律的試驗方式，是完善社會主義法律體系的重要路徑。那么，同樣作為試驗性的修法方式，調(diào)整適用法律的授權(quán)能替代變通型授權(quán)立法嗎？答案是否定的。原因在于二者在修改法律的方式和適用的領(lǐng)域存在重要差異，第一，調(diào)整適用法律的授權(quán)決定僅僅針對法律的適用做出變通，并不涉及對“文本上的法”進行修改，而變通型授權(quán)立法則是通過改變“文本上的法”進而改變“行動中的法”，更符合形式法治的要求；第二，調(diào)整適用法律所積累的是執(zhí)法經(jīng)驗并以此作為修改法律的參考，變通型授權(quán)立法所積累的是直接的制定和修改法律的經(jīng)驗；第三，調(diào)整適用法律的授權(quán)主要適用于行政管理等領(lǐng)域，尤其是行政審批領(lǐng)域，而變通型授權(quán)立法的適用范圍明顯更為廣泛，能夠在其他法律領(lǐng)域發(fā)揮試驗性修法的功能。

二、規(guī)范變通型授權(quán)立法

盡管變通型授權(quán)立法是世界各國普遍存在的一種授權(quán)立法類型，但由于它對權(quán)力機關(guān)的最高權(quán)力原則構(gòu)成威脅而備受爭議。［3］在我國，這反映為《立法法》對變通型授權(quán)立法諱莫如深，造成法律規(guī)定與現(xiàn)實實踐之間難以完全契合。因此，有必要明確變通型授權(quán)立法的法律地位、適格的授權(quán)機關(guān)、授權(quán)對象和授權(quán)權(quán)限。

首先，正確理解變通型授權(quán)立法的法律地位。在立法體例上，對地方的變通型授權(quán)立法處于明顯的劣勢地位?，F(xiàn)行《立法法》對經(jīng)濟特區(qū)的變通型授權(quán)立法規(guī)定在第74條，位于第四章“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章”的第一節(jié)“地方性法規(guī)、自治條例和單行條例”中；而全國人大及其常委會對國務(wù)院的授權(quán)立法規(guī)定在第9條，調(diào)整適用法律的授權(quán)則規(guī)定在第13條，均處于第二章“法律”的第一節(jié)“立法權(quán)限”中。此種立法體例鮮明地反映出，對經(jīng)濟特區(qū)的變通型授權(quán)立法的法律地位并未得到認真對待。但是，根據(jù)第90條第2款和第95條第2款，經(jīng)濟特區(qū)可以根據(jù)授權(quán)決定進行變通立法，當變通立法與法律規(guī)定不一致、不能確定如何適用時，由全國人大常委會裁決。這從側(cè)面反映出變通型授權(quán)立法的法律位階與普通的地方性法規(guī)并不處于同一等級，反而與法律處于相同的等級或接近于法律的等級。這表明變通立法的位階高于普通的地方性法規(guī)，且并不一定比法律低。

其次，規(guī)范授權(quán)機關(guān)和被授權(quán)機關(guān)。根據(jù)《立法法》第74條的規(guī)定，在對地方的授權(quán)立法中，適格的授權(quán)機關(guān)為全國人大，并不包括全國人大常委會；法定的被授權(quán)機關(guān)是經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會，而經(jīng)濟特區(qū)所在地的市人民政府不在其列。然而，在授權(quán)立法實踐中，全國人大常委會卻對經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市相關(guān)機關(guān)做出過授權(quán)決定①全國人大常委會對經(jīng)濟特區(qū)做出的授權(quán)決定包括《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)廣東省、福建省人民代表大會及其常務(wù)委員會制定所屬經(jīng)濟特區(qū)的各項單行經(jīng)濟法規(guī)的決議》（1981年）和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會及其常務(wù)委員會和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟特區(qū)實施的決定》（1992年）。后者是依據(jù)全國人大的授權(quán)決定做出的再次授權(quán)，全國人大常委會依據(jù)的授權(quán)決定為《全國人民代表大會關(guān)于國務(wù)院提請審議授權(quán)深圳市制定深圳經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)和規(guī)章的議案的決定》（1989年），而前者沒有全國人大的授權(quán)依據(jù)。；深圳、廈門、汕頭、珠海等四個經(jīng)濟特區(qū)所在地的市人民政府也先后被全國人大或其常委會授權(quán)制定規(guī)章以在經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)實施②參見《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會及其常務(wù)委員會和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟特區(qū)實施的決定》（1992年）、《全國人民代表大會關(guān)于授權(quán)廈門市人民代表大會及其常務(wù)委員會和廈門市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在廈門經(jīng)濟特區(qū)實施的決定》（1994年）、《全國人民代表大會關(guān)于授權(quán)汕頭市和珠海市人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在各自的經(jīng)濟特區(qū)實施的決定》（1996年）。。盡管這些授權(quán)決定的做出先于《立法法》的施行，但它們是效果持續(xù)性的法律事實，并不適用法不溯及既往原則。［4］換言之，這些授權(quán)決定違反了《立法法》。然而，這些授權(quán)決定卻始終有效，導致《立法法》與現(xiàn)實之間存在斷裂。為了使得對經(jīng)濟特區(qū)的授權(quán)立法能夠有序進行，既要增列全國人大常委會為合法的授權(quán)機關(guān)，也必須嚴格執(zhí)行法律，依法撤銷對經(jīng)濟特區(qū)所在地的市人民政府的授權(quán)決定。全國人大常委會之所以應(yīng)納入法定的授權(quán)機關(guān)之中，理由有三：其一，授權(quán)的內(nèi)容可能涉及全國人大常委會所通過的法律，此時，由全國人大常委會直接做出授權(quán)決定有利于保持法制的統(tǒng)一性；其二，在授權(quán)實踐中，全國人大常委會對經(jīng)濟特區(qū)做出過自行授權(quán)和轉(zhuǎn)授權(quán)，為了統(tǒng)一授權(quán)方式，有必要賦予其直接的授權(quán)主體地位；其三，為了與授權(quán)立法的監(jiān)督制度相銜接，強化全國人大常委會對授權(quán)立法的監(jiān)督作用，有必要將全國人大常委會納入授權(quán)主體范圍，以突顯其責任。依法撤銷對經(jīng)濟特區(qū)所在地的市人民政府的授權(quán)，主要是考慮到已經(jīng)對經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會授權(quán)，因而不應(yīng)再擴大被授權(quán)機關(guān)的范圍，以免造成法制的紊亂；同時，也是為了避免經(jīng)濟特區(qū)政府立法的部門化、缺乏民主性等弊端。

復次，依法限制變通型授權(quán)立法的權(quán)限。經(jīng)濟特區(qū)根據(jù)授權(quán)決定制定法規(guī)，要受到特殊限制：一是要根據(jù)“經(jīng)濟特區(qū)的具體情況和實際需要”，即確有改革的需求；二是要“遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則”，即變通應(yīng)有底線。①全國人大及其常委會對經(jīng)濟特區(qū)的授權(quán)決定都做出了大致的規(guī)定。這兩項限制都是原則性的條件，尤其是判斷“具體情況和實際需要”的權(quán)力掌握在經(jīng)濟特區(qū)的手中，因而無法對變通型授權(quán)立法形成實質(zhì)性限制。這進一步加劇了變通型授權(quán)立法對法律的安定性、統(tǒng)一性和權(quán)威的威脅。盡管如前所述，對地方的授權(quán)立法在立法體例上并未納入“法律”章的“立法權(quán)限”節(jié)，但為了規(guī)范化變通型授權(quán)立法行為，應(yīng)將《立法法》第10條的規(guī)定適用于對地方的變通型授權(quán)立法，在具體的授權(quán)決定中不宜采納“具體情況和實際需要”的表述，禁止此種表述所蘊含的一攬子授權(quán)和主觀性判斷，而應(yīng)當在授權(quán)決定中明確授權(quán)的具體事項，以及該事項必須遵守的基本原則。

三、完善授權(quán)立法后評估機制

授權(quán)立法不僅僅是經(jīng)濟體制改革、政治體制改革的工具，更是法律系統(tǒng)自我凈化、自我完善的有效途徑。暢通授權(quán)立法與完善社會主義法律體系之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，也是《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的重要要求。②《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“實現(xiàn)立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序做出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止?！睘榱烁鶕?jù)授權(quán)立法的實施狀況及時制定和修改法律，就必須在建立健全規(guī)范性文件審查機制的整體設(shè)計中，統(tǒng)一建立授權(quán)立法后評估機制，使得授權(quán)立法的備案制度、評估制度、裁決制度、撤銷制度之間相互銜接，形成有效的監(jiān)督機制，及時將填補型授權(quán)立法上升為法律，從變通型授權(quán)立法過渡到對法律的正式修改。在授權(quán)立法的備案制度、效力裁決制度和終止、撤銷授權(quán)的制度的基礎(chǔ)上，修正后的《立法法》新增第63條規(guī)定：“全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以組織對有關(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定進行立法后評估，評估情況應(yīng)當向常務(wù)委員會報告?！本土⒎w例而言，該條位于“法律”章的“其他規(guī)定”節(jié)，因此，應(yīng)對該條中的“法律”作狹義理解，解釋為全國人大及其常委會制定的法律。那么，根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)能不能納入該評估體系中呢？答案是肯定的。同樣從立法體例而言，國務(wù)院的填補型授權(quán)立法規(guī)定在《立法法》的“法律”章，對于變通型授權(quán)立法，如前文所述，也應(yīng)賦予其類似于法律的地位。因此，應(yīng)當將授權(quán)立法納入后評估體系。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，應(yīng)在不斷完善備案制、裁決制和撤銷制的同時，建立健全授權(quán)立法的后評估制度，實現(xiàn)對授權(quán)立法的過程與結(jié)果的雙重監(jiān)督。授權(quán)立法后評估機制應(yīng)明確規(guī)定評估機構(gòu)、評估期限、評估標準等基本內(nèi)容。

其一，建立民主、科學的評估機構(gòu)，保證制度之間的銜接。在授權(quán)立法的授權(quán)、備案、效力裁決、撤銷體系中，授權(quán)立法的備案機關(guān)為授權(quán)決定中所規(guī)定的機關(guān)，對國務(wù)院的授權(quán)立法的備案機關(guān)為全國人大常委會，對經(jīng)濟特區(qū)的授權(quán)立法的備案機關(guān)還包括國務(wù)院和經(jīng)濟特區(qū)所在地的省人大常委會；當根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致時，效力裁決機關(guān)為全國人大常委會；而有權(quán)撤銷超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)以至撤銷授權(quán)的機關(guān)為授權(quán)機關(guān)，即全國人大或其常委會；立法后評估機構(gòu)為全國人大有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)，并應(yīng)將評估情況向全國人大常委會報告（第63條）。根據(jù)“有權(quán)授權(quán)就有權(quán)撤銷授權(quán)”的原理，授權(quán)機關(guān)與撤銷機關(guān)應(yīng)是同一機關(guān)。而撤銷授權(quán)的依據(jù)是后評估報告和被授權(quán)機關(guān)在授權(quán)期限屆滿前六個月所提交的實施報告（第10條第3款），但是這兩個報告所提交的機關(guān)卻不盡相同，前者只提交給全國人大常委會，后者提交給授權(quán)機關(guān)。在全國人大常委會做出授權(quán)的情境中，授權(quán)機關(guān)、撤銷機關(guān)和評估報告、實施報告所提交的機關(guān)都是全國人大常委會。而在全國人大做出授權(quán)的情況下，授權(quán)機關(guān)、撤銷機關(guān)和實施報告所提交的機關(guān)是全國人大，而后評估報告所提交的機關(guān)是全國人大常委會，這就導致全國人大在審核授權(quán)立法的實施情況時，單憑實施報告做出決定，這不免有失偏頗。因此，應(yīng)當規(guī)定全國人大的專門委員會有權(quán)向全國人大提交相關(guān)的授權(quán)立法后評估報告，或者規(guī)定全國人大常委會有義務(wù)向全國人大轉(zhuǎn)交全國人大專門委員會所提交的授權(quán)立法后評估報告。在科學立法、民主立法原則的要求下，負責具體評估事宜的全國人大的專門委員會、全國人大常委會的工作機構(gòu)應(yīng)當吸收專家學者參與評估活動，提升評估的專業(yè)水準，并聽取相關(guān)利害關(guān)系人的意見，以民主的方式協(xié)調(diào)各方利益。

其二，確定評估的期限，安排評估的時間表。為了加強對授權(quán)立法的監(jiān)督，使得授權(quán)立法在法治軌道上運行，有必要確立評估的期限，建立定期評估制度，并且盡快對之前的授權(quán)立法進行評估，切實考核授權(quán)立法的實施情況?！读⒎ǚā返?0條完善了授權(quán)立法的授權(quán)期限、實施報告程序等方面的規(guī)定，為授權(quán)立法后評估提供了重要的借鑒。根據(jù)該條的規(guī)定，授權(quán)立法的期限一般不得超過五年，被授權(quán)機關(guān)在授權(quán)期限屆滿的六個月以前應(yīng)向授權(quán)機關(guān)報告授權(quán)決定的實施情況，并提供是否繼續(xù)授權(quán)或者需要制定法律的意見。對于根據(jù)該條款設(shè)置了授權(quán)期限的授權(quán)立法，可以借鑒其報告實施情況的期限，在全國人大常委會收到被授權(quán)機關(guān)所提交的實施報告之后，交由具體的評估機構(gòu)，在3個月內(nèi)向全國人大常委會提交后評估報告，以供授權(quán)機關(guān)在決定繼續(xù)授權(quán)或撤銷授權(quán)時參考。對于之前沒有規(guī)定授權(quán)期限的授權(quán)立法，應(yīng)參考全國人大常委會編制的立法規(guī)劃，由全國人大的專門委員會和全國人大常委會的工作機構(gòu)先行主動對報送備案的授權(quán)立法文件進行審查，并盡快安排后評估的時間表。強調(diào)授權(quán)立法后評估的期限和時間表，其意義在于防止立法機關(guān)的不作為，檢驗授權(quán)立法的效果。

其三，量化評估標準。授權(quán)立法后評估制度既要對授權(quán)的實施狀況進行評估，也要對制定法律或修改法律的條件進行評估。為了使得評估有的放矢，應(yīng)建立起評估標準的梯度體系，保證評估制度的可操作性，減少自由裁量的空間。制定法律或修改法律的條件并非“全有或全無”，而應(yīng)是上升式的梯度型標準體系。在一部根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)中，有些規(guī)定經(jīng)實踐檢驗確實能夠有效推動改革的進程、有益于法治中國的建設(shè)，就應(yīng)該適時予以鞏固；有的規(guī)定可能不符合實際情況和改革需要，就應(yīng)當及時改正。盡管尚未完全達到制定法律或修改法律的標準，但在繼續(xù)授權(quán)時，就應(yīng)當要求被授權(quán)機關(guān)保證其中達到標準的規(guī)定繼續(xù)得到貫徹，并及時修改尚未達到標準的內(nèi)容。通過漸進式的修改方式，保證授權(quán)立法逐漸趨于完善，盡快達到制定法律或修改法律的標準。

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［3］王名揚.英國行政法［M］.北京：北京大學出版社，2007：90.

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〔責任編輯：馮勝利〕

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1000-8284（2015）04-0083-05

2014-12-25；［修改日期］2015-03-25

國家社會科學基金項目“西方利益集團立法游說行為研究”（10CFX004）

尹德貴（1988-），男，江西吉安人，博士研究生，從事法理學和立法學研究。