苗連營(yíng)

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，鄭州 450001）

立法法重心的位移：從權(quán)限劃分到立法監(jiān)督

苗連營(yíng)

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，鄭州 450001）

立法權(quán)限劃分和立法監(jiān)督機(jī)制是立法法中有著密切聯(lián)系的兩項(xiàng)重要內(nèi)容。新修改的立法法試圖通過對(duì)立法權(quán)限作出劃分，以使各立法主體在自己的權(quán)限范圍內(nèi)規(guī)范、有序地進(jìn)行立法活動(dòng)，具有進(jìn)步意義。但無論是修改前的立法法，還是修改后的立法法，對(duì)地方立法的范圍始終持一種雖放仍收、雖授猶控的審慎心態(tài)，存在一些缺憾。相比事先劃定立法權(quán)限范圍的局限性，立法法更應(yīng)該關(guān)注事后監(jiān)督機(jī)制的健全與完善，建立事后審查監(jiān)督機(jī)制。立法審查監(jiān)督的程序機(jī)制主要有“備案”審查、“要求”審查和“建議”審查三種類型，新的立法法增加了“主動(dòng)”審查，而除此之外，實(shí)現(xiàn)審查程序與監(jiān)督措施的有機(jī)對(duì)接，才能達(dá)到健全和完善憲法實(shí)施監(jiān)督制度、維護(hù)憲法法律權(quán)威的目的。

立法法；立法權(quán)限；立法監(jiān)督

伴隨著中國(guó)法治建設(shè)的闊步前行，立法法自2000年頒布施行以來，對(duì)于形成和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、實(shí)現(xiàn)良法善治和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，發(fā)揮了重要的歷史性作用。其自身的立法風(fēng)格、調(diào)整對(duì)象、內(nèi)容范圍、體例結(jié)構(gòu)，在國(guó)內(nèi)外立法史上具有創(chuàng)新性和示范性的意義，展示了鮮明的中國(guó)特色。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代進(jìn)程中，適時(shí)對(duì)立法法加以修改，無疑是完善立法體制、提高立法質(zhì)量、推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作。立法權(quán)限劃分和立法監(jiān)督機(jī)制是立法法中相互獨(dú)立、又前后呼應(yīng)且有著密切內(nèi)在聯(lián)系的兩項(xiàng)重要內(nèi)容，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議對(duì)此所作的相關(guān)修改值得進(jìn)一步探討和反思。

一、立法權(quán)限的“放”與“收”

立法權(quán)限劃分是立法體制的核心，也是立法法制定與修改中的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。自1979年地方組織法開始賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)享有地方性法規(guī)制定權(quán)以來，我國(guó)的地方立法主體一直呈現(xiàn)著不斷增加的趨勢(shì)。1982年修改后的地方組織法規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)“可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案”，提請(qǐng)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)審議制定。1986年地方組織法將上述兩類市的地方性法規(guī)草案“擬訂權(quán)”上升為制定權(quán)。2000年制定的立法法又將經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市納入享有地方立法權(quán)的較大的市的范圍。

立法主體的向下延伸，不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，也完全符合充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的憲法原則。然而，由于各立法主體之間的立法權(quán)限不甚清晰，導(dǎo)致地方立法實(shí)踐中出現(xiàn)諸多混亂與無序的現(xiàn)象，如：下位法任意突破上位法的規(guī)定，越權(quán)立法、濫立土法；地方立法照抄照搬中央立法，重復(fù)立法，浪費(fèi)立法資源；同位法之間相互矛盾和沖突，多頭立法、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)；部門利益法制化，借法擴(kuò)權(quán)、以法爭(zhēng)利，等等。這些問題不僅在一定程度上損害了國(guó)家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，也極大損傷了法的公信力、執(zhí)行力以及與社會(huì)的親合力。為此，立法法試圖通過對(duì)立法權(quán)限作出楚河漢界式的劃分，以使各立法主體在自己的權(quán)限范圍內(nèi)規(guī)范、有序地進(jìn)行立法活動(dòng)。立法法對(duì)中央專屬立法事項(xiàng)的明確列舉，也由此被認(rèn)為“是立法法的頭等貢獻(xiàn)”①立法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、全國(guó)人大常委會(huì)法工委原副主任張春生之評(píng)價(jià)。轉(zhuǎn)引自焦紅艷：《爭(zhēng)議立法法修改》，載《法治周末》第194期（2013-11-14）。。

新修改的立法法沿襲我國(guó)立法體制的演進(jìn)態(tài)勢(shì)，將地方性法規(guī)的制定權(quán)進(jìn)一步賦予所有“設(shè)區(qū)的市”，從而再次擴(kuò)大了地方立法主體的范圍，并成為此次立法法修改的重大制度變革和亮點(diǎn)之一。這一修改的合理性是顯而易見的。在既有的立法體制中，只有三類特定的市才有立法權(quán)。這種按行政級(jí)別分配立法資源的思路，實(shí)際上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代集權(quán)模式的思維慣性在立法領(lǐng)域的延續(xù)，能否享有地方立法權(quán)主要看該城市的政治經(jīng)濟(jì)地位或是否獲批為“較大的市”。這不僅造成了各地之間在規(guī)則制定方面的不平等競(jìng)爭(zhēng)，使一些地市難以根據(jù)“本地的具體情況和實(shí)際需要”，及時(shí)通過立法的形式解決本地的實(shí)際問題，引領(lǐng)和推動(dòng)本地的改革發(fā)展，甚至?xí)耙l(fā)跑部錢進(jìn)、集體攻關(guān)等潛規(guī)則的發(fā)酵和放大”［1］。同時(shí)，這種集權(quán)型的立法體制也與法理相悖。法作為一種國(guó)家制定或認(rèn)可、并由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為準(zhǔn)則，并不是高不可攀的權(quán)力象征，也不是深不可測(cè)的精英領(lǐng)地。任何一級(jí)代表國(guó)家行使職權(quán)的政權(quán)機(jī)關(guān)本應(yīng)自然而然地?fù)碛兄贫ㄆ毡樾砸?guī)則的權(quán)力，否則，其便難以有效地履行職責(zé)、進(jìn)行管理。而在傳統(tǒng)的立法觀念中，立法權(quán)始終被視為一種主權(quán)性權(quán)力、一種直接體現(xiàn)人民意志的權(quán)力，從而總是希望其能夠被最大限度地掌控在特定國(guó)家機(jī)關(guān)（一般是最高國(guó)家機(jī)關(guān)）手中，以保證立法權(quán)的純粹性和至高性。②我國(guó)1954年憲法規(guī)定，全國(guó)人大是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)；然而，一年之后就不得不授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)“制定部分性質(zhì)的法律”的權(quán)力。而地方自1979年才開始享有非常有限的地方性法規(guī)制定權(quán)，國(guó)務(wù)院自1982年才開始享有行政法規(guī)制定權(quán)。但是，試圖將立法權(quán)高度壟斷集中起來，不僅在實(shí)踐中行不通，而且也未必能達(dá)到維護(hù)法制統(tǒng)一的初衷。我國(guó)立法權(quán)不斷下移、立法主體不斷擴(kuò)展這一演變軌跡，實(shí)際上正是在不斷破除立法上的神秘主義和集權(quán)色彩，立法生態(tài)正在回歸立法的本來面目。

然而，新修改的立法法在這方面仍然存在一些缺憾。一是，賦予所有“設(shè)區(qū)的市”以立法權(quán)，顯然未能滿足不設(shè)區(qū)的市的立法需求以及擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、省直管縣的地方制度改革趨勢(shì)，也不能完全適應(yīng)加強(qiáng)地方法制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)然，進(jìn)一步擴(kuò)大地方立法主體范圍的時(shí)機(jī)與條件尚不成熟，這需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。二是，較大的市制定地方性法規(guī)的權(quán)限范圍限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，是頗值得商榷的條款。

首先，根據(jù)此前憲法、地方組織法、立法法的規(guī)定，地方性法規(guī)的制定前提有兩個(gè)，一是符合本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，二是不同憲法、法律、行政法規(guī)等上位法相抵觸。只要滿足這兩個(gè)前提條件，地方性法規(guī)便有存在的正當(dāng)性與合法性。這既是賦予地方立法權(quán)的初衷，也是地方立法的價(jià)值和意義所在。而新修改的立法法將地方性法規(guī)的權(quán)限范圍進(jìn)行收縮，既難以符合地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等多方面的實(shí)際需要，也難以彰顯地方立法的獨(dú)特作用和功能。

其次，立法法第8條劃定了法律的專屬立法權(quán)范圍，此即通常所說的“法律保留”事項(xiàng)。而這一規(guī)定恰恰表明，在這些專屬立法范圍以外的其他事項(xiàng)上，地方性法規(guī)有充分發(fā)揮作用的空間。事實(shí)上，我國(guó)許多改革措施都發(fā)端于地方的創(chuàng)新與突破，地方是最具活力、最富開拓性的試驗(yàn)場(chǎng)。而且，地方立法的先行先試不會(huì)影響國(guó)家立法的統(tǒng)一規(guī)范和調(diào)整，即使某個(gè)領(lǐng)域先制定了地方性法規(guī)，但“在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止”（立法法第73條）。此即法律優(yōu)先原則。顯然，將地方性法規(guī)局限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理等方面，不利于激發(fā)地方改革創(chuàng)新的生機(jī)與活力，也不利于用立法的形式引領(lǐng)和推動(dòng)豐富多彩的地方改革實(shí)踐。

再次，新修改的立法法對(duì)地方性法規(guī)范圍所作的規(guī)定，既適用于新獲得地方立法權(quán)的“設(shè)區(qū)的市”，也包括此前已獲得地方立法權(quán)的所有的“較大的市”。如果僅僅指前者，似乎還可以找出一些理由，例如，可能是擔(dān)心這類市剛獲得立法權(quán)，尚缺乏立法經(jīng)驗(yàn)等。但如果把已積累了多年豐富立法經(jīng)驗(yàn)的所有“較大的市”的立法權(quán)限都進(jìn)行縮減，顯然需要作出令人信服的解釋。況且，經(jīng)驗(yàn)是一個(gè)積累的過程，經(jīng)驗(yàn)也不是絕對(duì)可靠的真理。影響立法質(zhì)量的因素絕非靠簡(jiǎn)單的類型化處理就可以一勞永逸。雖然新的立法法規(guī)定：省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的“較大的市”已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及上述事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效。但這一規(guī)定只是對(duì)既有立法之效力進(jìn)行補(bǔ)救和變通的權(quán)宜之計(jì)，并不能滿足未來日益高漲的立法需求，而且，當(dāng)這些既有立法不符合以后社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況時(shí)，原來的立法主體將面臨無權(quán)進(jìn)行修改或廢止的尷尬境地。

總地來看，無論是修改前的立法法，還是修改后的立法法，對(duì)地方立法的范圍始終持一種雖放仍收、雖授猶控的審慎心態(tài)，其基本思路便是事先為各立法主體劃定出涇渭分明的界限，以使它們?cè)诟髯缘臋?quán)限范圍內(nèi)各司其職、各行其是，避免相互之間的沖突打架，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)法律體系的和諧統(tǒng)一。然而，這種思路本身的有效性尚難以得到立法實(shí)踐的充分驗(yàn)證，事實(shí)上，如果缺乏事后有力的監(jiān)督保障措施，任何事先的權(quán)限劃分都難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、事先劃定范圍的局限與事后審查監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)

建構(gòu)一套層次分明、體系完整、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、和諧統(tǒng)一的法律體系，是任何一個(gè)成文法國(guó)家都不懈追求的目標(biāo)。然而，在現(xiàn)實(shí)世界中，這恐怕永遠(yuǎn)只能是一種可望而不可及的理想狀態(tài)。因?yàn)椋墒抢娴囊?guī)范化確認(rèn)與綜合性表達(dá)，立法者在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益訴求中必須進(jìn)行艱難的利益衡量與取舍，以妥善協(xié)調(diào)利益關(guān)系、平衡利益沖突、構(gòu)建利益格局。而不同的立法主體基于價(jià)值取向、道德觀念、經(jīng)濟(jì)地位、政治立場(chǎng)等多方面因素的差異，對(duì)同類利益關(guān)系作出不同的認(rèn)識(shí)、判斷和安排，是完全正常的情況。再加上法律語(yǔ)言的模糊性、立法技術(shù)的專業(yè)性、社會(huì)生活的多變性等，致使法與法之間出現(xiàn)相互矛盾沖突。因此，關(guān)鍵不是要根除立法中的抵觸現(xiàn)象，而是要為消解這種現(xiàn)象尋求一條有效的制度化解決之道。

試圖通過事先劃定立法范圍而使整個(gè)法律體系和諧有序之思路，面臨著理論上和實(shí)踐中的諸多挑戰(zhàn)。因?yàn)?，人類的認(rèn)知能力是有限的，立法者無論多么富有遠(yuǎn)見卓識(shí)，都無法對(duì)無限豐富的未來世界作出精準(zhǔn)無誤的預(yù)見和恰如其分的規(guī)范，靜態(tài)的法律規(guī)范遲早會(huì)滯后于變動(dòng)不居的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。尤其是，立法權(quán)限的劃分是一項(xiàng)高度政治化的作業(yè)，期間交織著各種政治勢(shì)力、利益主體錯(cuò)綜復(fù)雜的反復(fù)較量和相互妥協(xié)。這樣，各立法主體的立法權(quán)限在不同時(shí)期、不同情況下此消彼長(zhǎng)、左右搖擺便是一種正常的政治法律現(xiàn)象，很難事先劃出一條非此即彼的絕然界限。在我國(guó)，解決好央地間及府際的關(guān)系，不僅始終是政治權(quán)力關(guān)系格局的重要內(nèi)容，而且也是改革的深水區(qū)和攻堅(jiān)區(qū)，其有效協(xié)調(diào)和理性定位既需要根據(jù)改革的戰(zhàn)略性部署作出統(tǒng)籌安排，也需要因地、因時(shí)制宜不斷進(jìn)行調(diào)整和修正。既不應(yīng)該讓靜止的法律規(guī)范束縛日新月異的社會(huì)發(fā)展，也不應(yīng)該讓所謂的社會(huì)革新輕易地突破現(xiàn)實(shí)的法律秩序。在這種情況下，指望事先對(duì)立法權(quán)限進(jìn)行一勞永逸地條分縷析，恐怕只能是一種理性的自負(fù)。特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型的變革時(shí)期，立法權(quán)限的分配是制度資源初次分配的重要內(nèi)容和形式，能否獲得一定范圍和程度的立法權(quán)往往關(guān)系著資源占用的多寡。因此，隨著十八屆三中全會(huì)“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”決定的出臺(tái)，新一輪“申大”浪潮再次掀起［1］，便是一種不難理解的現(xiàn)象了。這也意味著立法權(quán)限的劃分必然因成為各方角逐的焦點(diǎn)而變得更為復(fù)雜，并可能使得任何事先的理性設(shè)計(jì)都受到立法實(shí)踐的強(qiáng)烈沖擊。

即使原來被視為立法法亮點(diǎn)的“權(quán)限劃分”，仍然有不少值得反思之處。首先，人大與政府、中央與地方之間的權(quán)限劃分，是憲法體制的重要組成部分。對(duì)此，本來應(yīng)該由憲法作出頂層設(shè)計(jì)與安排，以統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家整個(gè)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，并確保各個(gè)國(guó)家權(quán)力主體在憲法預(yù)設(shè)的軌道范圍內(nèi)協(xié)調(diào)運(yùn)作。立法法顯然難以駕馭如此全局性和根本性的問題，對(duì)由此而發(fā)生的合憲性問題也難以作出憲法層面的評(píng)價(jià)和規(guī)制。其次，立法法關(guān)于法律專屬事項(xiàng)的規(guī)定，很多是對(duì)憲法、組織法等相關(guān)法律既有規(guī)定的綜合與重述，或者是對(duì)一些不言自明事項(xiàng)的強(qiáng)調(diào)。這些規(guī)定很難說有多大的創(chuàng)新和突破，即使對(duì)這些問題不作規(guī)定，在實(shí)踐中也很難想象地方立法會(huì)去涉足“國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度”等事項(xiàng)。相反，一些在立法實(shí)踐中亟需明確界限的事項(xiàng)，如“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用；民事基本制度；基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”等，立法法的規(guī)定卻仍然顯得籠統(tǒng)模糊而缺乏針對(duì)性和可操作性。更重要的是，無論多么字斟句酌，事先的預(yù)防性規(guī)則在實(shí)際運(yùn)作中總會(huì)暴露出各種各樣的漏洞，而且設(shè)計(jì)得再完美的事先防范體系終歸要靠事后的審查監(jiān)督才能發(fā)揮效用、落到實(shí)處，否則只是形同虛設(shè)。相對(duì)于事先劃分權(quán)限而言，事后監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)還在于使監(jiān)督主體可以根據(jù)情勢(shì)變遷原則審時(shí)度勢(shì)地作出合乎時(shí)代需要的選擇和判斷，從而避免讓一些不合時(shí)宜的陳舊條文成為社會(huì)進(jìn)步的羈絆。因此，立法法所關(guān)注的重點(diǎn)不應(yīng)僅僅是事先為各立法主體劃定權(quán)限范圍，而更應(yīng)當(dāng)建立一套行之有效的事后審查監(jiān)督機(jī)制。而恰恰在這個(gè)問題上，立法法修改前后的規(guī)定都存在值得進(jìn)一步完善之處。

學(xué)界曾經(jīng)對(duì)立法法關(guān)于審查監(jiān)督問題的規(guī)定寄予很高的期望，這主要是由于我國(guó)的憲法實(shí)施監(jiān)督制度長(zhǎng)期處于虛置的狀態(tài)，違憲的立法長(zhǎng)期得不到憲法層面的否定和糾正。造成憲法實(shí)施這種困局的原因，往往被歸咎于缺乏具體的憲法實(shí)施監(jiān)督程序與機(jī)制。為此，長(zhǎng)期以來，人們對(duì)于如何健全和完善我國(guó)的憲法監(jiān)督制度，傾注了大量的學(xué)術(shù)資源，進(jìn)行了鍥而不舍地研究和呼吁，提出了各種各樣的學(xué)理性觀點(diǎn)和技術(shù)性方案。但這些研究和建議基本上一直停留在理論上的建言獻(xiàn)策層面，而從沒有轉(zhuǎn)換成實(shí)踐中的行動(dòng)和力量。立法法的相關(guān)規(guī)定使人們欣喜地看到了啟動(dòng)違憲審查的希望和契機(jī)。應(yīng)當(dāng)說，憲法對(duì)其實(shí)施監(jiān)督問題作出原則性、框架性的規(guī)定已經(jīng)足夠了，如何具體落實(shí)則是普通法律的任務(wù)。而立法法作為承接憲法、規(guī)制立法的基本性法律，在立法審查監(jiān)督方面作出具體而具有可操作性的細(xì)化性規(guī)定，正是其意義所在。然而，迄今為止，立法法關(guān)于審查監(jiān)督問題的規(guī)定仍然處于休眠狀態(tài)，其作用和效力始終未能得到彰顯。

從根本上講，立法審查監(jiān)督機(jī)制能不能有效發(fā)揮作用，不在于立法法自身的規(guī)定，不在于條文本身設(shè)計(jì)的是否完美，而在于進(jìn)行審查監(jiān)督的前提條件和社會(huì)基礎(chǔ)是否已經(jīng)具備。在支撐立法審查監(jiān)督有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)條件尚不成熟的情況下，任何制度建構(gòu)層面的精心設(shè)計(jì)都只能是海市蜃樓。當(dāng)然，這并不妨礙我們純粹從邏輯和理性的角度對(duì)立法法相關(guān)條款進(jìn)行審視和反思，以優(yōu)化相關(guān)規(guī)定和結(jié)構(gòu)，并為這些條款今后進(jìn)入實(shí)踐操作階段提供較為完善的制度儲(chǔ)備方案。

三、立法審查監(jiān)督的制度建構(gòu)及其完善

立法法關(guān)于立法審查監(jiān)督的程序機(jī)制主要集中規(guī)定在第89—92條，這些規(guī)定建立了“備案”審查、“要求”審查和“建議”審查三種類型。新的立法法的相關(guān)規(guī)定主要集中在第98—102條，并增加了“主動(dòng)”審查的情況。

（一）備案審查

備案審查是指行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)按規(guī)定分別報(bào)送有關(guān)機(jī)關(guān)備案。其中，全國(guó)人大常委會(huì)的備案工作最受關(guān)注，也最為規(guī)范和典型，此處僅以此為例作一些討論。

為了加強(qiáng)備案審查工作，全國(guó)人大常委會(huì)于2004年5月專門成立了法規(guī)備案審查室。有人認(rèn)為，該機(jī)構(gòu)的成立使我國(guó)的法規(guī)備案審查進(jìn)入到程序化、專門化階段，甚至認(rèn)為這個(gè)機(jī)構(gòu)的成立給我們傳達(dá)了一個(gè)信號(hào)，也就是有可能據(jù)此而建立違憲審查機(jī)構(gòu)［2］9。2005年12月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四十次委員長(zhǎng)會(huì)議審議完成了對(duì)《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和暫行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》的修訂，并通過了《司法解釋備案審查工作程序》。從此，不僅把備案審查的范圍擴(kuò)大至經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋，而且還進(jìn)一步明確了報(bào)送和接收、審查工作的分工負(fù)責(zé)、被動(dòng)審查和主動(dòng)審查等具體的程序和步驟。2006年通過的監(jiān)督法在立法法的基礎(chǔ)上，專設(shè)“規(guī)范性文件的備案審查”一章，對(duì)立法監(jiān)督制度作了進(jìn)一步完善和深化。這些新的舉措和規(guī)定，每每引來如潮好評(píng)，甚至被譽(yù)為立法進(jìn)程中的標(biāo)志性進(jìn)步。然而在實(shí)踐中，這些規(guī)定迄今為止并沒有發(fā)揮出多大作用，規(guī)范性文件因備案而被審查發(fā)現(xiàn)與憲法法律相抵觸進(jìn)而被改變撤銷的情況還沒有發(fā)生過。

對(duì)于備案審查的這種尷尬局面，人們還是習(xí)慣于從機(jī)構(gòu)、程序等方面去尋找原因。如認(rèn)為法規(guī)備案審查室只是法工委下面的一個(gè)輔助性工作機(jī)構(gòu)，缺少應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性；工作人員太少，且審查常常會(huì)涉及復(fù)雜的法學(xué)原理和專門的法律技術(shù)，等等。因此，法規(guī)備案審查室缺乏強(qiáng)有力的審查機(jī)構(gòu)及充足的職業(yè)化人員配備，缺乏程序保障和民眾參與［3］，其無論在性質(zhì)上、職責(zé)上還是在專業(yè)上、人力上都無法承擔(dān)起違憲違法審查的重任。

其實(shí)，問題的關(guān)鍵并不在于法規(guī)備案審查室及相關(guān)的程序和制度本身，對(duì)于這樣一個(gè)內(nèi)設(shè)的輔助性機(jī)構(gòu)，本來就不應(yīng)該抱有過高的期望。需要思考的是：備案與審查之間究竟是什么關(guān)系，審查是不是備案必不可少的內(nèi)容，以及如何通過備案而進(jìn)行有效的審查。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，備案就是登記、存檔，就是將已經(jīng)生效或者已經(jīng)公布的法規(guī)上報(bào)法定機(jī)關(guān)，使其知曉；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，備案與審查是一項(xiàng)制度，對(duì)于報(bào)送備案的法規(guī)，備案機(jī)關(guān)必須進(jìn)行審查。因?yàn)閮H僅單純的備案沒有多大意義，它無法對(duì)已經(jīng)生效的立法文件起到監(jiān)督作用［2］10。實(shí)際上，設(shè)立法規(guī)備案審查室的一個(gè)重要目的就是希望把備案與審查結(jié)合起來。但是，備案制度有其自身特定的性質(zhì)和運(yùn)作規(guī)律，其可以承載的立法監(jiān)督功能畢竟是有限的。從形式上看，備案似乎屬于事后監(jiān)督的范疇，但本質(zhì)上仍是一種事先的抽象性審查，從而有著事先審查不可避免的內(nèi)在局限。因此，切實(shí)加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，通過備案審查激活立法監(jiān)督、打通備案與監(jiān)督之間的制度通道，依法撤銷和糾正各種違憲違法的規(guī)范性文件，是立法法應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)破解的難題。

（二）要求審查和建議審查

要求審查是指國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和省級(jí)人大常委會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。建議審查是指上述規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。目前，無論是要求審查還是建議審查，在實(shí)踐中的效果都不盡理想。由于有權(quán)“要求”的機(jī)關(guān)從未提出過要求，因此，要求審查程序從未啟動(dòng)過，而建議審查程序則一直處于凍結(jié)的狀態(tài)。

從立法法的規(guī)定看，要求審查程序的效力要強(qiáng)于建議審查程序。對(duì)于“要求”進(jìn)行的審查，是必須“進(jìn)行審查、提出意見”的；而對(duì)于“建議”進(jìn)行的審查，則只是在“必要時(shí)”進(jìn)行審查、提出意見。作這樣區(qū)別對(duì)待的考慮可能是：要求審查的主體政策法律水平高，所提“要求”的質(zhì)量自然也高，可以直接進(jìn)入審查程序；而對(duì)于“建議”，則需要經(jīng)過認(rèn)真篩選甄別，才能決定是否進(jìn)入審查程序。其實(shí)，層級(jí)越高的國(guó)家機(jī)關(guān)，距離具體的執(zhí)法司法環(huán)節(jié)也就越遠(yuǎn)，其對(duì)法本身所存在問題的感受可能也就越隔膜。而且，國(guó)家機(jī)關(guān)之間一般習(xí)慣于通過協(xié)商溝通來消除分歧，直截了當(dāng)?shù)卣鎸?duì)抗和分清曲直并不符合我國(guó)的政治文化和體制結(jié)構(gòu)。而基層單位尤其是社會(huì)大眾則與法有著直接的、密切的關(guān)聯(lián)，他們?cè)诰唧w而生動(dòng)的現(xiàn)實(shí)生活中，在法與自己的利益息息相關(guān)的聯(lián)系過程中，對(duì)一部立法可能存在的缺漏有著更為真實(shí)而強(qiáng)烈的感受，也只有在日常的實(shí)實(shí)在在的法律適用過程中，法律規(guī)范所存在的問題才能逐漸暴露出來。因此，事后監(jiān)督比任何事先防范要更為可靠和有效，普通民眾要比公權(quán)力主體更在意立法對(duì)其切身利益的影響。事實(shí)上，近年來一系列引人矚目的違憲違法審查事件，往往都是發(fā)端于民間的行動(dòng)和權(quán)利意識(shí)的覺醒。因此，立法法更應(yīng)該為公民參與立法監(jiān)督創(chuàng)設(shè)更便利的程序、更暢通的渠道，更應(yīng)該關(guān)注事后監(jiān)督機(jī)制的健全與完善。

反觀立法法的規(guī)定，建議審查程序是何其艱難！對(duì)于“審查的建議”，首先要由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究；只有在“必要時(shí)”，才送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。光憑這兩個(gè)環(huán)節(jié)可能就足以將審查建議拒之門外或者無限期擱置。因?yàn)?，立法法?duì)“必要”的認(rèn)定條件和標(biāo)準(zhǔn)、“研究”和“審查”的期限和程序，沒有任何明確規(guī)定。接下來，即使專門委員會(huì)認(rèn)為有“相抵觸的”情況，也需要先向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見（或者先召開聯(lián)合審查會(huì)議聽取制定機(jī)關(guān)說明后，再向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見）。立法法不僅對(duì)這個(gè)環(huán)節(jié)同樣沒有時(shí)限要求，而且，即使經(jīng)過這個(gè)環(huán)節(jié)之后還要回到制定機(jī)關(guān)那里：制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)研究提出是否修改的意見。最后，只有在“相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的”情況下，才可以向委員長(zhǎng)會(huì)議提出予以撤銷的議案、建議，并由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定。這些還只是進(jìn)入正式監(jiān)督階段——“撤銷”——之前的前置性程序。以上程序之繁雜、漫長(zhǎng)可見一斑！一些公民基于社會(huì)責(zé)任感和使命感所提出的審查建議，恐怕只能引發(fā)社會(huì)轟動(dòng)效應(yīng)而很難產(chǎn)生法律程序意義上的結(jié)果。

修改后的立法法在建議審查方面增加規(guī)定：全國(guó)人大有關(guān)的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會(huì)公開。這一規(guī)定顯然有利于增強(qiáng)審查程序的公開透明，強(qiáng)化審查的效力。然而，這里的“規(guī)定要求”顯得籠統(tǒng)模糊，有可能成為不予反饋和公開的障礙；“反饋”也不像法院對(duì)公民的起訴作出受理或不受理決定時(shí)那樣規(guī)范和有強(qiáng)制性約束力，如何反饋、反饋什么、對(duì)反饋不滿意該怎么辦，等等，都是一個(gè)可以視情況而定的自由裁量問題，審查主體并不承擔(dān)法定責(zé)任，這一規(guī)定的意義也就可能因此而大打折扣。

（三）主動(dòng)審查

修改后的立法法增加規(guī)定：有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。因此，對(duì)有關(guān)的規(guī)范性文件，即使沒有出現(xiàn)要求審查和建議審查的情況，也可以主動(dòng)對(duì)其進(jìn)行審查。這一規(guī)定顯然有利于增強(qiáng)審查的針對(duì)性和實(shí)效性，加大對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督力度；同時(shí)，這也意味著審查并非備案的必備內(nèi)容，否則，就沒有主動(dòng)審查與要求審查和建議審查這些不告不理的被動(dòng)型審查之間的區(qū)別了。其實(shí)，將審查從備案中剝離出來，不僅契合了備案的本來意義，而且可以避免接受備案機(jī)關(guān)因報(bào)備的規(guī)范性文件過多而不堪重負(fù)，尤其是在設(shè)區(qū)的市普遍開展立法工作之后，要對(duì)所有報(bào)送備案的規(guī)范性文件都進(jìn)行審查是不可能的。主動(dòng)審查則可以使接受備案機(jī)關(guān)視情況有重點(diǎn)地選擇性審查，從而保證審查的效率與質(zhì)量。

當(dāng)然，完善審查機(jī)制程序并不是最終目的，無論是主動(dòng)審查，還是備案審查、要求審查和建議審查，都只是整個(gè)立法監(jiān)督過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，最重要的是如何把審查程序與最后的具有實(shí)質(zhì)意義的監(jiān)督措施——“改變或撤銷”行動(dòng)有機(jī)對(duì)接起來。只有當(dāng)經(jīng)審查“相抵觸的”立法性文件面臨被“改變或撤銷”的命運(yùn)時(shí)，審查才有意義，監(jiān)督過程才算完整，違憲違法審查機(jī)制才算真正啟動(dòng)。憲法對(duì)“改變或撤銷”的立法監(jiān)督體制已作了明確規(guī)定，立法法作為銜接憲法的下位法，應(yīng)當(dāng)在立法審查監(jiān)督這一薄弱環(huán)節(jié)花足力氣和功夫，切切實(shí)實(shí)設(shè)計(jì)出具有實(shí)效性、規(guī)范性和創(chuàng)新性的具體程序與措施，從而，為健全和完善憲法實(shí)施監(jiān)督制度、維護(hù)憲法法律權(quán)威發(fā)揮出應(yīng)有的作用。這本應(yīng)當(dāng)成為立法法修改的重點(diǎn)和亮點(diǎn)。

［1］鄭毅.立法法修改應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注地方立法權(quán)改革［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2014-06-09（6）.

［2］高洪濤.法規(guī)備案審查室芻議［J］.當(dāng)代法學(xué)論壇，2006，（3）.

［3］宋鵬舉，俞俊峰.論法規(guī)規(guī)章備案審查制度的完善［J］.人民論壇，2011，（17）：91.

〔責(zé)任編輯：王宏宇 馬 琳〕

D920.0

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1000-8284（2015）04-0077-06

2014-12-16；［修改日期］2015-03-29

司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“憲法實(shí)施問題研究”（12SFB1002）；河南省高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究“三重”項(xiàng)目“法治政府建設(shè)基本路徑研究”（2014-SZZD-17）

苗連營(yíng)（1965-），男，河南延津人，教授，博士研究生導(dǎo)師，博士，從事立法學(xué)、憲法學(xué)研究。