李曉琳，韓喜平

(吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，長春 130012)

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的四維動(dòng)力機(jī)制

李曉琳，韓喜平

(吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，長春 130012)

推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村土地改革的重要內(nèi)容。進(jìn)入新世紀(jì)以來，中央根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)律和特點(diǎn)，因勢利導(dǎo)，審時(shí)度勢，設(shè)計(jì)了一攬子既相互協(xié)同又相互聯(lián)動(dòng)的配套政策。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育促進(jìn)了以土地為核心的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的流動(dòng)和整合，客觀上為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)注入了“拉力”要素;新型城鎮(zhèn)化以農(nóng)民市民化為傳導(dǎo)媒介，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)注入了“推力”要素;農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證夯實(shí)了農(nóng)民的土地權(quán)利，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)注入了“內(nèi)源力”要素。這三大政策構(gòu)成了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力系統(tǒng)，并在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中精準(zhǔn)發(fā)力，形成合力，有序地推進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

頂層設(shè)計(jì);農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);動(dòng)力系統(tǒng)

“土地是財(cái)富之母”。農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最為重要的載體，是維系農(nóng)村社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的核心要素，是農(nóng)民最為重要的生產(chǎn)資料，其存在的產(chǎn)權(quán)形態(tài)和空間形態(tài)不僅事關(guān)農(nóng)民的民生福祉，而且也直接影響著中國的現(xiàn)代化進(jìn)程。改革開放三十多年的經(jīng)驗(yàn)表明，不處理好農(nóng)民的土地問題，農(nóng)村社會(huì)的一切問題都不會(huì)得到有效解決。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就是通過改變農(nóng)村土地的使用權(quán)和空間結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)“降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、吸收先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)、加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入、提高商品生產(chǎn)率、增強(qiáng)農(nóng)戶的市場談判能力、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移以及推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造”［1］等目標(biāo)。自1984年中央1號文件首次提出“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”以來，中央根據(jù)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際需要，在尊重農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)客觀規(guī)律和農(nóng)民意愿的前提下，陸續(xù)出臺了旨在引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一系列政策及技術(shù)措施，并調(diào)整和修訂相關(guān)法律法規(guī)與之相配套。尤其是自十七屆三中全會(huì)以來，農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)的力度和強(qiáng)度上達(dá)到了前所未有的高度。農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)面積3.4億畝，農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到26％左右，而2007年這組數(shù)據(jù)分別為0.64和5.2％。這種跳躍式發(fā)展與中央推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的科學(xué)設(shè)計(jì)、系統(tǒng)實(shí)施、周密部署和配套跟進(jìn)緊密相關(guān)。而恰恰是這些科學(xué)而有效的頂層政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施共同構(gòu)成了促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力來源。目前，我國已經(jīng)基本形成了內(nèi)含“推力”“拉力”“內(nèi)源力”等三位一體、互相補(bǔ)充、協(xié)同發(fā)力的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動(dòng)力系統(tǒng)。正是這一動(dòng)力系統(tǒng)的及時(shí)生成和有效配合，方能在較短時(shí)間范圍內(nèi)最大程度地釋放農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的活力，從而有序而又快速地促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

一、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育促進(jìn)了以土地為核心的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的流動(dòng)和集中，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)注入了“拉力”要素

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集中促進(jìn)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生成和發(fā)展。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是低下的生產(chǎn)力水平與特定發(fā)展階段國家制度安排相結(jié)合的結(jié)果，是歷史范疇的產(chǎn)物。城鄉(xiāng)不會(huì)永遠(yuǎn)消失，但城鄉(xiāng)嚴(yán)重失衡的格局會(huì)伴隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展而不斷消解并重新回到均衡的軌道。從世界范圍內(nèi)看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消解以及城鄉(xiāng)一體化是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，中國也概莫能外。但是，與西方國家農(nóng)村土地私有制不同，我國農(nóng)村土地集體所有制的屬性在某種程度上成為捆綁和固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要藩籬。而破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的過程，就是不斷釋放農(nóng)村土地紅利的過程，就是把分散的農(nóng)村土地從農(nóng)民手中解放出來并適度集中的過程。據(jù)測算，“以我國農(nóng)戶的平均收入接近城市居民平均收入為基準(zhǔn)，估計(jì)在30年或更短一點(diǎn)的時(shí)間以后，我國只需要約3000萬專業(yè)農(nóng)戶。這意味著未來還有1億多兼業(yè)農(nóng)戶要放棄農(nóng)業(yè)，將土地流轉(zhuǎn)到留守農(nóng)村的專業(yè)農(nóng)戶手里?！保?］因此，無論是從保護(hù)18億畝耕地紅線、保障國家糧食安全，還是增加農(nóng)民收入來看，未來農(nóng)村經(jīng)營主流方式不會(huì)是傳統(tǒng)的小規(guī)模、分散化的經(jīng)營，未來農(nóng)村的主流經(jīng)營主體不會(huì)是傳統(tǒng)的農(nóng)戶經(jīng)營。正是基于這樣的考量，2012年的中央農(nóng)村工作會(huì)議正式提出培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體整合了以農(nóng)村土地為核心的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素。與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體相比，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體存續(xù)的一個(gè)重要條件是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及集中。而按照發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求來看，發(fā)展適度規(guī)模的經(jīng)營農(nóng)業(yè)必定是農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營。黨中央、國務(wù)院之所以如此重視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和發(fā)展，最為重要的一點(diǎn)是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具備未來農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)代性特征。而所謂的現(xiàn)代性特征，具體來說是指新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具備適度規(guī)模經(jīng)營的一切條件，能夠承擔(dān)起現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)村發(fā)展的重?fù)?dān)，亦即新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具備傳統(tǒng)經(jīng)營主體所缺少的資源稟賦優(yōu)勢。雖然土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的核心，但發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)僅僅依靠分散的、原子化的土地還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。尤其是在農(nóng)業(yè)科技革命浪潮廣泛興起以及農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)品泛社會(huì)化的今天，“我們所具有的科學(xué)知識，我們所擁有的進(jìn)行耕作的技術(shù)手段，如機(jī)器等，只有在大規(guī)模耕種土地時(shí)才能有效地加以利用?！保?］理論和實(shí)踐表明，土地自然生產(chǎn)力遵循著邊際遞減的規(guī)律。在自然生產(chǎn)力釋放殆盡的條件下，提高土地生產(chǎn)力必須依賴自然生產(chǎn)力以外的其他生產(chǎn)要素的投入，只有把這些要素有機(jī)、合理地引進(jìn)和組合起來，才能進(jìn)一步提高土地的生產(chǎn)力。因此，土地生產(chǎn)力的提高是多種因素綜合作用的結(jié)果，除了先天具有的自然生產(chǎn)力外，還需要資本、生物技術(shù)、機(jī)械設(shè)備等其他因素稟賦。而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具備整合以土地為中心的各種生產(chǎn)要素的能力，能夠最大程度地提高土地的生產(chǎn)力。換言之，如果沒有農(nóng)村土地的集中規(guī)模經(jīng)營，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)及設(shè)備的應(yīng)用就缺乏成本的分?jǐn)偳溃簿蜔o法廣泛地推廣下去，農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益也就不能大幅度的提高。正是由于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體這種與身俱有的優(yōu)勢，才彰顯了其作為未來農(nóng)業(yè)發(fā)展主體的優(yōu)越性;也正是由于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能夠切實(shí)提高土地的生產(chǎn)力，才體現(xiàn)出其旺盛的生命力。當(dāng)這種優(yōu)越性或者是資源稟賦的優(yōu)勢性得到農(nóng)民認(rèn)同時(shí)，就必定會(huì)在一定程度上拉動(dòng)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。因此，未來農(nóng)村及農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的“出場”和“在場”，而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的形成過程必然伴隨農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和集中。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的基礎(chǔ)和前提。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是伴隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需要而出現(xiàn)的、具有旺盛生命力的經(jīng)營組織，是適應(yīng)當(dāng)前及今后一段時(shí)間農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系改革而發(fā)生在經(jīng)營組織上的微調(diào)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的出現(xiàn)，而且，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體存續(xù)的重要構(gòu)成要件。但是，也應(yīng)看到，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展和壯大，也在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。沒有農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和集中，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體就失去了天然依賴的空間載體，同樣，沒有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的出現(xiàn)和發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集中就失去了有效的組織支撐。二者之間是一種相互依存、相互影響、共促共榮的關(guān)系，并以正相關(guān)的關(guān)系存在著和發(fā)展著。因此，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展規(guī)模及發(fā)展速度也在一定程度上反映了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集中的規(guī)模和速度。盡管農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的出現(xiàn)和發(fā)展，但新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展和壯大又在更大程度上和更廣泛意義上拉動(dòng)了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。相比于后者，前者更具有基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的實(shí)踐價(jià)值和意義。因此，肯定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性和前提性地位，不僅對推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，更對塑造和培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具有重要的物質(zhì)載體價(jià)值。只有正確、有序地引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，才能進(jìn)一步推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展和繁榮。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和發(fā)展拉動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。從政策的頂層設(shè)計(jì)維度看，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的拉力作用并不是中央政策設(shè)計(jì)的原初動(dòng)機(jī)，也不是政策制定時(shí)所追求的最為根本的價(jià)值目標(biāo)。因此，所謂的“拉力”其實(shí)是政策設(shè)計(jì)的正外部性表現(xiàn)，是實(shí)踐過程中發(fā)生的、客觀存在的產(chǎn)物。從新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的作用機(jī)理來看，二者之間的拉力作用遵循著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體→資源稟賦優(yōu)勢→提高土地生產(chǎn)力→適度規(guī)模經(jīng)營→農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這樣一條傳導(dǎo)路徑。由此可以看出，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中扮演著拉力的角色。而真正拉動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自身的要素稟賦優(yōu)勢。同時(shí)，這種拉力作用是一種自下而上的行為，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集中得以實(shí)現(xiàn)的基本前提是尊重農(nóng)民的意愿。從社會(huì)成本來說，由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來拉動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的代價(jià)最小，風(fēng)險(xiǎn)也最低，但也是周期最長，協(xié)同最難的模式，當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)一致的前置條件比較苛刻。正因?yàn)槿绱?，國家在政策安排上予以了一定程度的傾斜。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。2013年中央1號文件也提出“引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！?/p>

二、新型城鎮(zhèn)化以農(nóng)民市民化為傳導(dǎo)媒介，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)注入了“推力”要素

“中國的城鎮(zhèn)化與美國的新技術(shù)革命被視作21世紀(jì)影響人類社會(huì)進(jìn)程的最主要的兩件大事”［4］。經(jīng)過65年的發(fā)展，中國的城鎮(zhèn)化率由新中國成立之初的10.64％一躍為2013年的53.7％，對推進(jìn)人類文明進(jìn)程做出了巨大的貢獻(xiàn)。面對城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的新瓶頸、新問題、新矛盾，黨的十八大報(bào)告對全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化做出了戰(zhàn)略部署，提出“以人的城鎮(zhèn)化為核心”的發(fā)展要求。當(dāng)前，中國正處于諾瑟姆城鎮(zhèn)化三階段理論中的加速發(fā)展階段，預(yù)計(jì)到2030年，每年約有1 000多萬人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，這對于正處于發(fā)展階段的中國而言無疑是個(gè)重要的機(jī)遇期。正如李克強(qiáng)總理所言，“城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)基本問題，是一個(gè)大戰(zhàn)略、大問題?！保?］抓住城鎮(zhèn)化的發(fā)展機(jī)遇，“將為我國贏得比較優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢發(fā)揮的巨大空間”［6］，對于加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，全面建成小康社會(huì)，跨越中等收入陷阱，破解城鄉(xiāng)二元困局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢等具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

人是城鎮(zhèn)化的基本構(gòu)成要件，新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化的過程就是農(nóng)民市民化的過程。與以往城鎮(zhèn)化片面強(qiáng)調(diào)土地城鎮(zhèn)化的推進(jìn)路徑不同，新型城鎮(zhèn)化更加注重和強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)與人的融合與發(fā)展。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程必須遵循農(nóng)民市民化的客觀規(guī)律。而從我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本國情來看，農(nóng)民市民化不僅僅是農(nóng)民的生產(chǎn)生活空間、職業(yè)角色等因素的轉(zhuǎn)變，更為重要的是生產(chǎn)、生活方式、思想觀念等內(nèi)容的轉(zhuǎn)換。從空間概念來說，就是讓農(nóng)民從農(nóng)村生活場域轉(zhuǎn)換到城鎮(zhèn)生活場域，讓農(nóng)民從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)上來，這就需要農(nóng)民把不動(dòng)產(chǎn)的土地流轉(zhuǎn)出去。而新型城鎮(zhèn)化正是借助于農(nóng)民市民化的媒介，把進(jìn)城的農(nóng)民從土地中解放出來，并順利解決了農(nóng)民市民化的前置條件。

農(nóng)民市民化是一個(gè)系統(tǒng)的工程，必須做好政策引導(dǎo)上的頂層設(shè)計(jì)，明晰農(nóng)民市民化的優(yōu)先序，也就是黨的十八大首次提出的“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。而從農(nóng)民階層分化的視角，農(nóng)民工無疑是農(nóng)民市民化的首選群體。因此，推進(jìn)農(nóng)民工市民化就是在遵循農(nóng)民市民化的發(fā)展規(guī)律，就是當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化有序推進(jìn)的最大實(shí)際。《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，2013年全國農(nóng)民工總量26894萬人［7］，農(nóng)民工占農(nóng)村戶籍人口約30％左右。這是一個(gè)潛在的準(zhǔn)市民化人口，也是推進(jìn)農(nóng)民市民化的第一梯隊(duì)。如果能夠順利推進(jìn)農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化，那么農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率就會(huì)相應(yīng)的提高，城鄉(xiāng)二元差距將會(huì)進(jìn)一步大幅度縮小，農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營將會(huì)大范圍擴(kuò)容。因此，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民?！辈摹凹涌鞈艏贫雀母铩薄ⅰ皵U(kuò)大城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋范圍”和“保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的合法權(quán)益”等三個(gè)方面進(jìn)行了部署和安排。為此，李克強(qiáng)總理在2014年政府工作報(bào)告中明確把“促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”作為新一年的工作目標(biāo)。

當(dāng)然，推進(jìn)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的前提是要解決好農(nóng)村土地體制內(nèi)賦予農(nóng)民的保障功能，也就是要解決好農(nóng)民進(jìn)城的保障問題。目前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7％，逐漸接近人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60％的平均水平。但是，在肯定我國進(jìn)入城市社會(huì)的同時(shí)，也應(yīng)看到，在我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率卻只有36％左右，這就意味著農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移與市民化并不同步，農(nóng)民(工)仍處于“半城市化”狀態(tài)。這其中很重要的一個(gè)原因是改革開放以來實(shí)施的農(nóng)村土地制度在承擔(dān)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會(huì)負(fù)外部性的同時(shí)，客觀上也形成了農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)的路徑依賴，由此形成的對土地社會(huì)保障功能的眷戀打破了農(nóng)民“自動(dòng)”市民化的城鎮(zhèn)化規(guī)律。而破解農(nóng)民工市民化時(shí)滯困局，必須從解除土地保障功能來著手推進(jìn)。這就涉及促使農(nóng)民同意把土地流轉(zhuǎn)出去也就是農(nóng)民市民化的成本問題。很顯然，農(nóng)民市民化進(jìn)程中農(nóng)地流轉(zhuǎn)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村內(nèi)部農(nóng)地流轉(zhuǎn)的成本。而至于這一高昂的成本是多少，學(xué)術(shù)界有多種估算數(shù)據(jù)。如國務(wù)院發(fā)展研究中心的《農(nóng)民工市民化的成本測算》課題報(bào)告指出，“一個(gè)典型農(nóng)民工市民化(包括相應(yīng)的撫養(yǎng)人口)所需的公共支出成本總共約8萬元左右。”［8］《中國發(fā)展報(bào)告2010:促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》認(rèn)為“中國當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本(財(cái)政支出)在10萬元左右”［9］。這對于2020年58％～60％的城鎮(zhèn)化率發(fā)展目標(biāo)來說，是一筆龐大的赤字。因此，如何解決依附于農(nóng)民市民化進(jìn)程中的土地流轉(zhuǎn)成本問題是一個(gè)重大的課題。從這個(gè)意義上看，新型城鎮(zhèn)化對于促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)確實(shí)形成了推力作用，但與推力相反的阻力或是摩擦力也不可小覷，至于這個(gè)推力的效果如何，關(guān)鍵在于如何解決農(nóng)村土地的保障功能問題。

新型城鎮(zhèn)化政策自明確提出人的城鎮(zhèn)化目標(biāo)伊始，就已經(jīng)形成了通過鏈條式的傳導(dǎo)路徑，把農(nóng)民從土地的依附關(guān)系中分解開來的，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的作用機(jī)制，其基本實(shí)現(xiàn)路徑是新型城鎮(zhèn)化→人的城鎮(zhèn)化→農(nóng)民市民化→農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。所以說，新型城鎮(zhèn)化并不是孤立的施政政策，而是立足于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的全局高度綜合設(shè)計(jì)和考量形成的。也正是基于這樣的政策邏輯，新型城鎮(zhèn)化為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)注入了“推力”要素，是推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要?jiǎng)恿ψ酉到y(tǒng)。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證夯實(shí)了農(nóng)民的土地權(quán)利，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)注入了“內(nèi)源力”要素

當(dāng)前，我國農(nóng)村改革正處于攻堅(jiān)階段，農(nóng)村土地問題處理的如何直接關(guān)系到未來農(nóng)村改革、發(fā)展的總體走勢。黨的十七屆三中全會(huì)明確提出“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”［8］的發(fā)展思路。并在黨的十八大報(bào)告上再次強(qiáng)調(diào)“依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)”，而后在黨的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》上進(jìn)一步明確了“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)以及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”，隨后召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議又指出了“土地承包經(jīng)營主體同經(jīng)營主體發(fā)生分離”的新趨勢，此后，2013年中央1號文件提出:“健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強(qiáng)化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)。用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。”同時(shí)，為了更好地保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性，中央明確強(qiáng)調(diào)“增人不增地、減人不減地”的確權(quán)原則。并在2014年中央一號文件旗幟鮮明地提出“鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，加快健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”。綜合來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證順應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)村土地改革的趨勢，符合廣大農(nóng)民的切身利益，是我黨新時(shí)期農(nóng)村土地理論的重大創(chuàng)新。

土地制度是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的核心內(nèi)容，其創(chuàng)新和變革具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的功效?，F(xiàn)階段推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離，促進(jìn)農(nóng)村土地有序、高效、科學(xué)流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨向。從阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)因素來看，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)不完整無疑是最為重要的因素，并在很大程度上限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模。而當(dāng)前對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)完整性的保障，就是在推動(dòng)農(nóng)村土地的有序和有效流轉(zhuǎn)。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證不僅徹底厘清了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系，做實(shí)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，為建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障;而且，通過這種基礎(chǔ)性、規(guī)范性、權(quán)威性的確權(quán)方式，賦予了農(nóng)民長期而有效的農(nóng)村土地用益物權(quán)權(quán)能，進(jìn)一步明確了農(nóng)民的土地權(quán)利，解決了農(nóng)民的后顧之憂。而從全面深化農(nóng)村改革的戰(zhàn)略角度看，推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證有利于實(shí)現(xiàn)“人”與“地”的分離，對于推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，充分釋放農(nóng)村土地紅利具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證賦予了土地資源和資產(chǎn)雙重屬性，使農(nóng)民甩開了由土地利益捆綁帶來的包袱和枷鎖，有利于通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)來優(yōu)化農(nóng)地資源配置。農(nóng)村土地權(quán)屬模糊是農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”的重要原因，也是造成我國農(nóng)民市民化率和城鎮(zhèn)化率偏低的關(guān)鍵因素。而通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證不僅穩(wěn)定和固化了農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)，而且也強(qiáng)化了農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。亦即賦予了農(nóng)村土地資源和資產(chǎn)雙重權(quán)利，使得農(nóng)民在處理農(nóng)村土地問題上可選擇的空間更大、機(jī)會(huì)更多。既可以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，獲得土地的生產(chǎn)性收入，也可以從事非農(nóng)工作，獲得土地的財(cái)產(chǎn)性收入，這就使農(nóng)民徹底擺脫了農(nóng)村土地及建立于其上的一切束縛。在“脫農(nóng)”讓“地”的過程中，農(nóng)戶讓渡農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，通過流轉(zhuǎn)的媒介客觀上促進(jìn)了農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，提高了農(nóng)村土地的利用效率，從而使得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)得到放大。應(yīng)該說，通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的方式，真正實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地在資源與資產(chǎn)兩個(gè)維度上的自由切換。顯然，這是環(huán)環(huán)相扣、偶然中帶著必然的一連串政策設(shè)計(jì)，而之所以作出這樣的制度安排，除了為農(nóng)民“松綁”外，更為重要的是推進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證與推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)二者之間具有內(nèi)在的一致性。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證只會(huì)促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，而不會(huì)成為制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的藩籬。也就是說，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了動(dòng)力。但是，與動(dòng)力系統(tǒng)中的拉力和推力作用機(jī)制不同，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的動(dòng)力因素內(nèi)嵌于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度本身，而不是獨(dú)立于農(nóng)村土地之外的動(dòng)力體系。其傳導(dǎo)路徑是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證→農(nóng)民土地權(quán)利完整→保障了農(nóng)民土地用益物權(quán)權(quán)能→“人”與“地”的分離→推進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。顯然，這種動(dòng)力機(jī)制具有內(nèi)生性特點(diǎn)，是通過農(nóng)村土地制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化而達(dá)到推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的目的，是一種內(nèi)源性動(dòng)力。而內(nèi)源性動(dòng)力又在整個(gè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動(dòng)力系統(tǒng)中居于主導(dǎo)性地位，并且是“拉力”和“推力”得以發(fā)揮作用的基礎(chǔ)和前提。如果內(nèi)源性動(dòng)力不能充分釋放，“拉力”和“推力”就不能很好地發(fā)揮作用。

［1］韓喜平.實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的路徑選擇［J］.稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2009，(2):1－5.

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［8］國務(wù)院發(fā)展研究中心“促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程的研究”課題組.農(nóng)民工市民化的成本測算——對重慶、武漢、鄭州和嘉興四市的調(diào)查分析［EB/OL］.國研網(wǎng)，2015－04－19.

［9］中國面臨未來20年解決4億農(nóng)民工市民化問題［J］.城市規(guī)劃通訊，2010，(20):13.

〔責(zé)任編輯:馮勝利〕

F301.1

A

1000－8284(2015)05－0148－05

2015－03－22

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國特色社會(huì)主義民生制度建設(shè)研究”(12＆ZD057);吉林大學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目“民生幸福與社會(huì)價(jià)值”(2012FRTD05);吉林大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)平臺基地建設(shè)項(xiàng)目“全面深化農(nóng)村土地制度改革研究”(2014PT015T)

李曉琳(1980－)，女，吉林白山人，博士研究生，從事中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革史研究。