郭 丹

(哈爾濱工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，哈爾濱 150001)

法學(xué)研究

保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制的構(gòu)建

郭 丹

(哈爾濱工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，哈爾濱 150001)

保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的專業(yè)性亟須針對(duì)性的解決機(jī)制。傳統(tǒng)的訴訟、仲裁、調(diào)解方式各自執(zhí)事，整體性及系統(tǒng)性欠缺，導(dǎo)致糾紛解決成本高昂、執(zhí)行力弱、難以保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者利益的困境難以突破。探索建立保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制，針對(duì)保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的特性，結(jié)合現(xiàn)行法律框架下的程序機(jī)制，為保險(xiǎn)糾紛解決提供專業(yè)、權(quán)威的途徑，實(shí)現(xiàn)訴訟、仲裁與調(diào)解三者協(xié)調(diào)配合的對(duì)接解決機(jī)制，保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者的權(quán)益，促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

保險(xiǎn)消費(fèi);糾紛;多元化救濟(jì);對(duì)接機(jī)制

保險(xiǎn)消費(fèi)的特殊性決定了保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛具有與其他民商事糾紛截然不同的屬性，傳統(tǒng)的民事糾紛解決機(jī)制難以具有針對(duì)性的解決。與保險(xiǎn)消費(fèi)者對(duì)于保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決的期望相比，現(xiàn)行民事糾紛解決機(jī)制的維權(quán)成本、解決力及強(qiáng)制執(zhí)行力均存在不適應(yīng)的現(xiàn)象，無(wú)法達(dá)到保險(xiǎn)消費(fèi)者的要求?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》提出“探索建立保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制，建立健全保險(xiǎn)糾紛訴訟、仲裁與調(diào)解對(duì)接機(jī)制”的思路，為保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建提供了政策及制度基礎(chǔ)。因此，針對(duì)保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的特質(zhì)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，參考先進(jìn)保險(xiǎn)市場(chǎng)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，建立適合我國(guó)保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛爭(zhēng)端的解決機(jī)制。

一、保險(xiǎn)消費(fèi)者之權(quán)益訴求及實(shí)現(xiàn)障礙

作為金融消費(fèi)者之一的保險(xiǎn)消費(fèi)者，在2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)之后，為各國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)監(jiān)管當(dāng)局所重視，將對(duì)其保護(hù)列入改革方案中，并將保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益作為保險(xiǎn)監(jiān)管的目標(biāo)。2011年10月，二十國(guó)集團(tuán)(G20)財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)發(fā)布了《金融消費(fèi)者保護(hù)高層原則》，以此為標(biāo)志，保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益成為保險(xiǎn)監(jiān)管的核心目標(biāo)，一系列的保險(xiǎn)制度改革緊密跟進(jìn)。2011年10月底，中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)成立中國(guó)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，這是中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)順應(yīng)國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)督管理發(fā)展趨勢(shì)的重要舉措，也意味著中國(guó)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)進(jìn)入了新階段。

(一)保險(xiǎn)消費(fèi)及保險(xiǎn)消費(fèi)者的界定

保險(xiǎn)消費(fèi)概念自提出至今，已經(jīng)得到了保險(xiǎn)業(yè)及社會(huì)的認(rèn)同，而且，從事保險(xiǎn)消費(fèi)活動(dòng)的保險(xiǎn)消費(fèi)者的概念也已經(jīng)深入人心。世界范圍內(nèi)，瑞典于1980年通過(guò)了《消費(fèi)者保險(xiǎn)法》(The Consumer Insurance Act)，專門調(diào)整消費(fèi)者為私人目的而與保險(xiǎn)公司訂立保險(xiǎn)合同的行為，這是立法上確立保險(xiǎn)消費(fèi)觀念的先例。時(shí)至今日，雖然尚未有其他國(guó)家專門設(shè)立消費(fèi)者保險(xiǎn)法，但是，英國(guó)、日本等主要發(fā)達(dá)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家的金融服務(wù)法律制度中均包含金融消費(fèi)者保護(hù)的內(nèi)容，且均適用于保險(xiǎn)活動(dòng)，可視為對(duì)保險(xiǎn)消費(fèi)活動(dòng)的認(rèn)可。2013年我國(guó)對(duì)《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》)進(jìn)行了修訂，將從事金融服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者列入其中，其中包括提供保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)者，要求保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者同其他金融服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者提供自身信息，并且對(duì)交易主要內(nèi)容和風(fēng)險(xiǎn)警示進(jìn)行披露和說(shuō)明?？梢?jiàn)，現(xiàn)行立法雖未對(duì)保險(xiǎn)消費(fèi)及保險(xiǎn)消費(fèi)者進(jìn)行明確界定，但將保險(xiǎn)活動(dòng)寫入其中，業(yè)已表明保險(xiǎn)的消費(fèi)性質(zhì)為法律所確認(rèn)。中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)于2013年7月頒布了《保險(xiǎn)消費(fèi)投訴處理管理辦法》，其中明確規(guī)定了保險(xiǎn)消費(fèi)活動(dòng)和保險(xiǎn)消費(fèi)者的概念，這是我國(guó)首次明確規(guī)定保險(xiǎn)消費(fèi)和保險(xiǎn)消費(fèi)者的概念，在保險(xiǎn)領(lǐng)域明晰了其基本定義。保險(xiǎn)消費(fèi)是指購(gòu)買中華人民共和國(guó)境內(nèi)保險(xiǎn)產(chǎn)品以及接受相關(guān)保險(xiǎn)服務(wù)的行為，保險(xiǎn)消費(fèi)者則是指與保險(xiǎn)服務(wù)提供者進(jìn)行保險(xiǎn)消費(fèi)活動(dòng)的社會(huì)成員，包括投保人、被保險(xiǎn)人和受益人。該辦法雖未對(duì)保險(xiǎn)消費(fèi)者進(jìn)行內(nèi)涵界定，但在我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》尚未對(duì)消費(fèi)者概念作明確界定的前提下，對(duì)保險(xiǎn)消費(fèi)者的概念以列舉方式確定，也不失為謹(jǐn)慎之舉。

本文認(rèn)為，保險(xiǎn)消費(fèi)活動(dòng)是消費(fèi)者為獲得保險(xiǎn)的保障，與保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者簽訂保險(xiǎn)合同，購(gòu)買保險(xiǎn)產(chǎn)品或者接受保險(xiǎn)服務(wù)，符合消費(fèi)的基本特征，因此，保險(xiǎn)消費(fèi)活動(dòng)應(yīng)受《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的保護(hù)。保險(xiǎn)消費(fèi)是消費(fèi)者的行為，為了滿足自己的保險(xiǎn)保障需求，向保險(xiǎn)服務(wù)提供者購(gòu)買保險(xiǎn)產(chǎn)品或者接受保險(xiǎn)人服務(wù)的行為，是其本質(zhì)使然，符合消費(fèi)者的基本特征，亦應(yīng)受《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的保護(hù)。因此，“購(gòu)買中華人民共和國(guó)境內(nèi)保險(xiǎn)產(chǎn)品以及接受相關(guān)保險(xiǎn)服務(wù)的行為”為保險(xiǎn)消費(fèi)，通過(guò)與保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者訂立合同購(gòu)買中華人民共和國(guó)境內(nèi)保險(xiǎn)產(chǎn)品以及接受保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者提供的相關(guān)保險(xiǎn)服務(wù)的社會(huì)成員即為保險(xiǎn)消費(fèi)者。

(二)權(quán)益訴求及障礙

保險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)范疇，系指集合同類危險(xiǎn)的人組成保險(xiǎn)團(tuán)體，以合理分擔(dān)一定金額為代價(jià)，實(shí)現(xiàn)對(duì)其成員因危險(xiǎn)發(fā)生所致?lián)p失予以補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)制度。作為法律范疇，則指為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)制度而表征的一種法律關(guān)系［1］。既為法律關(guān)系，參與其中的保險(xiǎn)服務(wù)提供者和保險(xiǎn)消費(fèi)者即為保險(xiǎn)法律關(guān)系的主體，保險(xiǎn)消費(fèi)即是保險(xiǎn)消費(fèi)者以保險(xiǎn)法律關(guān)系主體身份參與其中的活動(dòng)。從常態(tài)觀之，主體參與法律關(guān)系的目標(biāo)不單單是義務(wù)的承擔(dān)，而更關(guān)注在義務(wù)履行下的權(quán)利對(duì)價(jià)的實(shí)現(xiàn)［2］，保險(xiǎn)法律關(guān)系主體尤為如此。保險(xiǎn)消費(fèi)者進(jìn)行保險(xiǎn)消費(fèi)活動(dòng)，購(gòu)買保險(xiǎn)產(chǎn)品或者接受相關(guān)服務(wù)，其最核心的權(quán)益訴求即在于風(fēng)險(xiǎn)保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，隨著保險(xiǎn)產(chǎn)品向投資型發(fā)展的金融創(chuàng)新活動(dòng)加劇，保險(xiǎn)消費(fèi)者在保障基礎(chǔ)上對(duì)于收益的追求也成為合理訴求的一部分。保險(xiǎn)消費(fèi)是金融消費(fèi)，保險(xiǎn)消費(fèi)的產(chǎn)品是金融商品，以信息集合為重要屬性的金融商品，在交易過(guò)程中必然因?yàn)榻鹑谛畔⒃谑袌?chǎng)主體之間分布不對(duì)稱，而導(dǎo)致消費(fèi)者明顯處于不利地位。以信息不對(duì)稱原理觀之，保險(xiǎn)消費(fèi)活動(dòng)中的信息不對(duì)稱存在雙向性，保險(xiǎn)服務(wù)提供者在保險(xiǎn)消費(fèi)者告知環(huán)節(jié)也存在著信息劣勢(shì)，本文僅從保險(xiǎn)服務(wù)提供者銷售角度談及，如何評(píng)價(jià)與克服雙向信息不對(duì)稱將另撰文論述。

專業(yè)性、技術(shù)性的高風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)市場(chǎng)之中，參與保險(xiǎn)消費(fèi)活動(dòng)的雙方，由于保險(xiǎn)產(chǎn)品及服務(wù)的特殊性，信息不對(duì)稱始終客觀存在且無(wú)法消除。而且，商人逐利的天性使然，使得保險(xiǎn)服務(wù)提供者在銷售保險(xiǎn)產(chǎn)品和提供保險(xiǎn)服務(wù)時(shí)，采取隱藏信息及選擇性說(shuō)明等行為，更加劇了道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的機(jī)率，進(jìn)而成為保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益訴求的障礙。同時(shí)，保險(xiǎn)市場(chǎng)如同其他金融商品交易市場(chǎng)一樣，天然的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和人為的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)并存，保險(xiǎn)消費(fèi)者除卻信息不對(duì)稱造成判斷失準(zhǔn)的訴求障礙之外，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判能力缺乏導(dǎo)致的應(yīng)對(duì)不力，也是始終無(wú)法克服的自身原因引起的權(quán)益訴求障礙。

二、現(xiàn)行保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決機(jī)制的功能缺陷

與其他民商事糾紛及消費(fèi)糾紛相比，保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛因其消費(fèi)內(nèi)容的專業(yè)性、復(fù)雜性，而表現(xiàn)出超乎通常糾紛的特殊性，亟須針對(duì)其特殊性的糾紛解決機(jī)制與其配套。現(xiàn)行的民商事糾紛解決途徑，如調(diào)解、仲裁、訴訟，在保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決過(guò)程中各自執(zhí)事，缺乏貫通性及系統(tǒng)性解決的運(yùn)行機(jī)制。相較于保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的復(fù)雜專業(yè)，現(xiàn)存的糾紛解決機(jī)制難以完成保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保障的任務(wù)?？疾飚?dāng)前的保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決現(xiàn)狀，存在如下諸多問(wèn)題:

(一)訴訟一元主導(dǎo)

訴訟，是民商事糾紛最常用、最權(quán)威的解決途徑和手段，在保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的實(shí)際解決中確實(shí)發(fā)揮著重要作用。保險(xiǎn)消費(fèi)活動(dòng)的當(dāng)事人(保險(xiǎn)服務(wù)提供者、保險(xiǎn)消費(fèi)者)在發(fā)生糾紛之后，絕大多數(shù)都會(huì)毫不遲疑地選擇進(jìn)行訴訟。加之我國(guó)目前缺乏針對(duì)保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的專門解決機(jī)制，現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)形成以訴訟解決保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的一元主導(dǎo)局面，尤其是涉及金額較大的保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛，基本上都采取訴訟手段進(jìn)行解決，導(dǎo)致在保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決中，訴訟方式所占比重過(guò)大，糾紛解決資源分配嚴(yán)重失衡。

保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的解決形成訴訟主導(dǎo)的局面，主要源于:第一，保險(xiǎn)服務(wù)提供者在格式合同設(shè)計(jì)時(shí)即將訴訟預(yù)設(shè)為爭(zhēng)議解決的方式。對(duì)保險(xiǎn)服務(wù)提供者而言，訴訟的二審、終審和審判監(jiān)督程序，為獲得糾紛解決的有利結(jié)局提供了緩沖機(jī)會(huì)，避免了仲裁解決方式中一裁終局的壓力，因此，大多數(shù)保險(xiǎn)服務(wù)提供者都在格式合同中將訴訟預(yù)先設(shè)置為糾紛解決方式，造成一旦出現(xiàn)保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛就訴至法院的局面。第二，保險(xiǎn)消費(fèi)者對(duì)于解決糾紛成本的片面認(rèn)識(shí)。保險(xiǎn)消費(fèi)者在尋求糾紛解決途徑時(shí)，通常僅考慮金錢成本而忽略了時(shí)間成本。僅從此方面認(rèn)識(shí)，由于仲裁機(jī)構(gòu)一裁終局的性質(zhì)，其收取的一次性費(fèi)用可能高于訴訟的一審訴訟費(fèi)金額，對(duì)于爭(zhēng)議金額較小的保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛案件而言，似乎訴訟的成本可能低于非訴訟糾紛解決的成本，保險(xiǎn)消費(fèi)者基于此而選擇訴訟解決，卻忽略了訴訟的兩審終審制度會(huì)帶來(lái)更高的費(fèi)用成本。第三，訴訟外糾紛解決機(jī)制不完善，強(qiáng)制力及執(zhí)行力不足，不能為保險(xiǎn)消費(fèi)者提供權(quán)威保護(hù)，加之仲裁、調(diào)解等方式的社會(huì)普及率不高，公眾對(duì)其運(yùn)行制度缺乏了解。因此，盡管我國(guó)已經(jīng)存在訴訟外糾紛解決機(jī)制的運(yùn)行，但訴訟在糾紛解決中依然占據(jù)過(guò)大的比重。

基于以上原因形成了訴訟主導(dǎo)態(tài)勢(shì)，由于訴訟案件數(shù)量的激增，引發(fā)了訴訟結(jié)案率的降低、裁判質(zhì)量不高等一系列問(wèn)題。訴訟作為保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決途徑之一，承受著巨大的壓力的同時(shí)，也給保險(xiǎn)消費(fèi)活動(dòng)參與者權(quán)益維護(hù)帶來(lái)影響。首先，訴訟主導(dǎo)實(shí)質(zhì)上增加了保險(xiǎn)消費(fèi)者的糾紛解決成本。保險(xiǎn)消費(fèi)者基于成本考慮選擇了訴訟，是期望降低糾紛解決成本而實(shí)現(xiàn)權(quán)益維護(hù)的目的。但是，現(xiàn)行的民事訴訟制度帶來(lái)的時(shí)間成本和金錢成本較大，尤其是小額的保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛，經(jīng)過(guò)二審甚至再審程序，即便勝訴也導(dǎo)致保險(xiǎn)消費(fèi)者得不償失。其次，訴訟主導(dǎo)實(shí)際操作上難以真正實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益的公平維護(hù)。就目前情況而言，我國(guó)尚沒(méi)有專業(yè)性的保險(xiǎn)法院或保險(xiǎn)法庭，實(shí)際案件審理過(guò)程中，法官保險(xiǎn)專業(yè)知識(shí)的匱乏導(dǎo)致對(duì)《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》規(guī)定的曲解或誤讀，使得訴訟的專業(yè)性較差，不同的法官對(duì)于保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的裁決嚴(yán)重不統(tǒng)一，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致難以公正處理。最后，訴訟主導(dǎo)除導(dǎo)致司法資源浪費(fèi)之外，還會(huì)帶來(lái)保險(xiǎn)消費(fèi)者私權(quán)利受損的負(fù)面效應(yīng)。訴訟的公開性要求，使得保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決的全過(guò)程展示在社會(huì)公眾面前，保險(xiǎn)消費(fèi)者的個(gè)人信息及相關(guān)權(quán)利極有可能受到社會(huì)的負(fù)面評(píng)價(jià)。由此可見(jiàn)，訴訟作為傳統(tǒng)和主要的糾紛解決方法，在保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決方式的選擇上具有局限性。

(二)訴訟外機(jī)制運(yùn)行欠缺

訴訟外的糾紛的解決，是通過(guò)訴訟以外的方式解決民商事糾紛，包括仲裁、調(diào)解及內(nèi)部處理。保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的訴訟外解決機(jī)制，是通過(guò)法院之外的機(jī)構(gòu)［3］(仲裁院、調(diào)解委員會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、監(jiān)管部門、保險(xiǎn)公司內(nèi)設(shè)調(diào)解委員會(huì)等)解決保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的機(jī)制。當(dāng)今世界各國(guó)對(duì)保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的訴訟外解決機(jī)制高度重視，德國(guó)的保險(xiǎn)投訴局、瑞典的個(gè)人保險(xiǎn)委員會(huì)及患者保險(xiǎn)協(xié)會(huì)是以民間組織的形式存在，而英國(guó)的金融服務(wù)局(FSA)則是以公共機(jī)構(gòu)的身份完成訴訟外糾紛解決的使命。就我國(guó)目前而言，保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的訴訟外解決體系是由仲裁機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門、保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)公司內(nèi)部處理機(jī)構(gòu)組成，但存在運(yùn)行機(jī)制不完善、保全措施缺乏、強(qiáng)制力不足、執(zhí)行力差等問(wèn)題，極大地影響了保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的訴訟外解決。

1.仲裁機(jī)制利用率低。仲裁方式最大的優(yōu)點(diǎn)是專業(yè)性強(qiáng)、保密性好，一裁終局又能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快捷的目標(biāo)。我國(guó)設(shè)置于各地的仲裁機(jī)關(guān)是保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛非訴訟解決機(jī)制的重要組成部分，但在實(shí)際應(yīng)用中利用率低，并未真正發(fā)揮作用。究其原因，除了仲裁方式不為保險(xiǎn)消費(fèi)者所熟知，廣大社會(huì)公眾普遍對(duì)仲裁方式缺乏了解，發(fā)生糾紛難以尋求仲裁機(jī)構(gòu)的保障之外，保險(xiǎn)服務(wù)提供者規(guī)避仲裁機(jī)構(gòu)的作用，在提供給保險(xiǎn)消費(fèi)者的格式合同文本中并未明確寫入仲裁條款，糾紛出現(xiàn)后更是無(wú)法達(dá)成仲裁協(xié)議，失去了合法性的仲裁無(wú)法進(jìn)行，在保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛出現(xiàn)時(shí)，仲裁機(jī)制的利用率因此而降低。

2.監(jiān)管部門解決糾紛功能受限。對(duì)于保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛，作為保險(xiǎn)監(jiān)管部門的保監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)并不直接參與處理，通常采取對(duì)受理投訴案件涉及個(gè)案間接處理的方式，所行使的是行政管理功能，至于保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛中保險(xiǎn)消費(fèi)者的救濟(jì)補(bǔ)償，作為保險(xiǎn)監(jiān)管部門的保監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)也不能直接介入解決，而是通過(guò)對(duì)保險(xiǎn)服務(wù)提供者違法違規(guī)行為進(jìn)行處罰或者評(píng)價(jià)促使保險(xiǎn)服務(wù)提供者改正，其有效解決糾紛、化解矛盾的功能有限。

3.行業(yè)協(xié)會(huì)未發(fā)揮應(yīng)有作用。保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)作為專業(yè)的保險(xiǎn)業(yè)界聯(lián)合組織，在發(fā)達(dá)國(guó)家作為保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛訴訟外的解決機(jī)構(gòu)，因其具有專業(yè)性強(qiáng)、易被認(rèn)同、經(jīng)濟(jì)快捷的優(yōu)點(diǎn)，在保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決中發(fā)揮著重要的作用。目前來(lái)看，我國(guó)自2005年起即已開展行業(yè)協(xié)會(huì)框架下的保險(xiǎn)合同糾紛調(diào)處機(jī)制試點(diǎn)，由于調(diào)處制度設(shè)立缺乏一致性，各地自行其是，在人員配備、程序設(shè)置、證據(jù)規(guī)則等方面呈現(xiàn)混亂狀態(tài)，影響了保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決的效果，并未發(fā)揮其專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)有的作用。

上述可見(jiàn)，相比較訴訟機(jī)制的適用，當(dāng)前我國(guó)保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的訴訟外解決機(jī)制難以適應(yīng)需求，無(wú)法形成與訴訟相互配合解決問(wèn)題的有效機(jī)制，導(dǎo)致仲裁機(jī)構(gòu)、調(diào)解機(jī)構(gòu)的司法強(qiáng)制力缺乏，仲裁裁決和調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行缺乏國(guó)家公權(quán)力的支持與幫助。就目前實(shí)踐情況而言，以上海為例，經(jīng)貿(mào)商事調(diào)解中心的成立，對(duì)于法人之間的金融糾紛提供了解決的程序，但對(duì)于糾紛一方通常為自然人的保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的解決需求仍然難以滿足。

(三)訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制聯(lián)動(dòng)性缺乏

糾紛解決機(jī)制的理想狀態(tài)，是訴訟機(jī)制與訴訟外糾紛解決機(jī)制有機(jī)結(jié)合，形成合理而順暢的銜接，達(dá)到法律規(guī)制與社會(huì)自治的科學(xué)結(jié)合。因此，訴訟與訴訟外救濟(jì)機(jī)制相比，雖各具利弊，但考慮保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益的維護(hù)，訴訟外保險(xiǎn)調(diào)解機(jī)構(gòu)也主要由政府行為完成。就目前保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決的迅捷性和公平性而言，訴訟外糾紛解決機(jī)制不僅能實(shí)現(xiàn)便利、高效、經(jīng)濟(jì)、公平解決糾紛的目的，而且還能釋放社會(huì)群體的壓力、促進(jìn)保險(xiǎn)交易效率，促使保險(xiǎn)消費(fèi)活動(dòng)各方主體互相信任。保險(xiǎn)調(diào)解機(jī)制在避免訴訟的隨意性和盲目性，減少司法資源的浪費(fèi)，遏制法律壟斷和法律霸權(quán)方面，亦可發(fā)揮重大作用。而訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制聯(lián)動(dòng)性的缺乏，則導(dǎo)致仲裁程序中相應(yīng)的保全措施難以實(shí)現(xiàn)，仲裁裁決遭遇法院執(zhí)行的困難，訴調(diào)對(duì)接機(jī)制不能充分發(fā)揮作用，調(diào)解協(xié)議的司法強(qiáng)制性不足等，此為制約我國(guó)保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決機(jī)制發(fā)展的重要因素。

三、保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決機(jī)制設(shè)計(jì)理念及制度安排

為實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決機(jī)制的作用，自2011年起，各省市紛紛建立保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)，目前，我國(guó)各保監(jiān)局轄區(qū)全部建立糾紛調(diào)處機(jī)制，全國(guó)設(shè)立300余個(gè)調(diào)解機(jī)構(gòu)，并與最高人民法院大力推動(dòng)建立保險(xiǎn)糾紛“訴調(diào)對(duì)接”機(jī)制，為保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決機(jī)制的建立提供了基礎(chǔ)。2014年8月10日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱新“國(guó)十條”)明確提出建立保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制。2014年11月14日，《關(guān)于加強(qiáng)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)正式發(fā)布，被保險(xiǎn)業(yè)界視為對(duì)新“國(guó)十條”的有力踐行。

針對(duì)我國(guó)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀，本文認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)構(gòu)建以公平高效補(bǔ)償為設(shè)計(jì)理念的保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制，并以此為核心做出相應(yīng)的制度安排。

(一)保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決機(jī)制的設(shè)計(jì)理念

保險(xiǎn)消費(fèi)的專業(yè)性及復(fù)雜性，要求保險(xiǎn)服務(wù)提供者作為保險(xiǎn)產(chǎn)品及服務(wù)的提供者，較之保險(xiǎn)消費(fèi)者承擔(dān)更多的義務(wù)和責(zé)任。如前所述，保險(xiǎn)消費(fèi)活動(dòng)屬于消費(fèi)活動(dòng)，保險(xiǎn)消費(fèi)者是消費(fèi)者一員的法律地位，已經(jīng)為我國(guó)立法所確認(rèn)。作為消費(fèi)者，與保險(xiǎn)服務(wù)提供者之間因保險(xiǎn)消費(fèi)行為發(fā)生糾紛，因保險(xiǎn)市場(chǎng)嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，只有給予信息劣勢(shì)方——保險(xiǎn)消費(fèi)者以特殊保護(hù)，方能體現(xiàn)公平的法價(jià)值理念。同時(shí)，保險(xiǎn)消費(fèi)者在保險(xiǎn)消費(fèi)時(shí)，對(duì)于保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障期望是其合理的訴求，應(yīng)成為保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決機(jī)制設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，即保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的解決應(yīng)以高效迅捷的方式實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)消費(fèi)者損失補(bǔ)償、收益保障為理念。為此，在保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決機(jī)制的設(shè)計(jì)上，為維護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者的權(quán)益，應(yīng)將專業(yè)自律與行政監(jiān)管有機(jī)結(jié)合，方能實(shí)現(xiàn)多元化解決機(jī)制應(yīng)有的作用。

(二)保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決機(jī)制的制度安排

現(xiàn)行保險(xiǎn)消費(fèi)解決機(jī)制之所以未能充分發(fā)揮作用，除卻制度本身的缺陷之外，溝通銜接不足是其主要原因。構(gòu)建多元化保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決機(jī)制，應(yīng)發(fā)揮各糾紛解決機(jī)構(gòu)的作用，將訴訟解決機(jī)制與非訴訟糾紛解決機(jī)制有機(jī)結(jié)合聯(lián)動(dòng)，并形成合力，使保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決進(jìn)入良性循環(huán)。

1.完善內(nèi)部處理投訴前置程序。保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者內(nèi)部具有的投訴處理機(jī)構(gòu)是糾紛的首次受理機(jī)構(gòu)，對(duì)于保險(xiǎn)消費(fèi)者的投訴和糾紛處理具有迅捷、及時(shí)、便利的優(yōu)點(diǎn)，特別適合金額較小的保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛。完善保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者內(nèi)部糾紛處理機(jī)制不僅可以減少司法資源浪費(fèi)，節(jié)約訴訟成本，而且因其針對(duì)性強(qiáng)，在滿足保險(xiǎn)消費(fèi)者訴求的同時(shí)也可以減少爭(zhēng)訟對(duì)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)的負(fù)面影響。于我國(guó)保險(xiǎn)消費(fèi)市場(chǎng)而言，將保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者內(nèi)部處理投訴作為前置程序，為保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)與救濟(jì)筑造第一道防線。

2.發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的專業(yè)作用。保險(xiǎn)市場(chǎng)越發(fā)達(dá)，保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)在保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的處理上作用越大。對(duì)于在保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者內(nèi)部處理投訴程序未能解決的保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛，應(yīng)發(fā)揮保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)專業(yè)性的特點(diǎn)，利用保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)在保險(xiǎn)業(yè)內(nèi)的影響和特殊身份，使糾紛得到快速處理。保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)是保險(xiǎn)業(yè)行業(yè)自律組織，不具有監(jiān)管部門的行政色彩，解決糾紛依靠自律規(guī)則的約束而不是行政手段，避免了對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)和保險(xiǎn)服務(wù)提供者的不良影響。

3、培養(yǎng)保險(xiǎn)專業(yè)人才補(bǔ)充保險(xiǎn)裁判隊(duì)伍。法院作為解決糾紛的最權(quán)威機(jī)構(gòu)，在多元化糾紛解決機(jī)制建立的過(guò)程中有著舉足輕重的地位［4］。對(duì)于保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的處理，法院對(duì)糾紛的審理過(guò)程及結(jié)果為訴訟外糾紛的解決提供了示范性的作用，因此，需要具備保險(xiǎn)專業(yè)知識(shí)的裁判者才能解決復(fù)雜的保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛，同理，仲裁的準(zhǔn)司法性也要求仲裁員應(yīng)具備高素質(zhì)和專業(yè)性。面對(duì)保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的裁判需要，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，應(yīng)通過(guò)司法考試結(jié)構(gòu)調(diào)整選拔具有保險(xiǎn)專業(yè)知識(shí)的法官進(jìn)入法院從事保險(xiǎn)案件的審理工作，而要解決當(dāng)前問(wèn)題，可采取保險(xiǎn)專業(yè)人員陪審制度以解燃眉之急。

4.進(jìn)一步推動(dòng)訴訟與調(diào)解對(duì)接、仲裁與調(diào)解對(duì)接。根據(jù)《意見(jiàn)》的要求，要建立保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制，應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)健全投訴處理機(jī)制、完善糾紛調(diào)處機(jī)制、推進(jìn)保險(xiǎn)糾紛“訴調(diào)對(duì)接”、“仲調(diào)對(duì)接”機(jī)制建設(shè)的具體措施，在鞏固已有經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化各項(xiàng)內(nèi)容，大力推動(dòng)消費(fèi)者維權(quán)機(jī)制建設(shè)，為消費(fèi)者維權(quán)提供便利、支持和保障。

在此精神指引下，一方面，應(yīng)在總結(jié)各地保險(xiǎn)糾紛“訴調(diào)對(duì)接”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)訴訟與調(diào)解的對(duì)接。具體而言，一是調(diào)解機(jī)制的各個(gè)環(huán)節(jié)均需司法部門即法院的支持，逐步實(shí)現(xiàn)法院主持下的全流程調(diào)解機(jī)制，二是訴訟外調(diào)解機(jī)構(gòu)的調(diào)解結(jié)果均能得到司法程序的確認(rèn)。2011年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》中，已經(jīng)對(duì)保險(xiǎn)糾紛調(diào)解協(xié)議規(guī)定了司法確認(rèn)程序，與以往相比大大增強(qiáng)了調(diào)解機(jī)制的拘束力。但是，申請(qǐng)確認(rèn)和申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行兩個(gè)程序的要求，削弱了調(diào)解機(jī)制的便捷性和有效性。為了強(qiáng)化訴訟外解決機(jī)制的作用，應(yīng)進(jìn)一步簡(jiǎn)化程序，可借鑒英國(guó)的規(guī)定，認(rèn)定保險(xiǎn)糾紛調(diào)解協(xié)議對(duì)保險(xiǎn)服務(wù)提供者具有終極的約束力，無(wú)須司法確認(rèn)即可直接申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。另一方面，與“訴調(diào)對(duì)接”同理，仲裁與調(diào)解的對(duì)接也是實(shí)現(xiàn)多元化糾紛解決機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。鑒于仲裁并無(wú)司法強(qiáng)制性，可在自愿基礎(chǔ)上將調(diào)解貫穿仲裁程序全程，并且經(jīng)過(guò)仲裁程序達(dá)成的保險(xiǎn)糾紛調(diào)解協(xié)議，應(yīng)被賦予與仲裁裁決相同的效力，即，當(dāng)一方不履行時(shí)另一方可直接向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。如此，方能消除調(diào)解機(jī)制缺乏司法強(qiáng)制性保障、執(zhí)行力弱的缺陷，形成全方位多層次的救濟(jì)機(jī)制。

5.加強(qiáng)保險(xiǎn)消費(fèi)者教育與保險(xiǎn)文化建設(shè)。保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是保險(xiǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，相比較保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決的救濟(jì)意義，加強(qiáng)保險(xiǎn)消費(fèi)者教育雖非實(shí)質(zhì)的救濟(jì)方式，但意義在于從源頭上預(yù)防保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的發(fā)生，進(jìn)而起到保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益的作用。作為保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，進(jìn)行保險(xiǎn)知識(shí)宣傳與保險(xiǎn)文化建設(shè)是其應(yīng)盡之責(zé)。同時(shí)，保險(xiǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管者通過(guò)保險(xiǎn)消費(fèi)者保護(hù)的機(jī)構(gòu)推進(jìn)保險(xiǎn)咨詢、服務(wù)、教育也是重要職責(zé)之一。

綜上，保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決機(jī)制是保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的重中之重，是保險(xiǎn)消費(fèi)者救濟(jì)制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2015年4月9日，全國(guó)法院多元化糾紛解決機(jī)制改革工作推進(jìn)會(huì)召開，發(fā)布《最高人民法院關(guān)于確定多元化糾紛解決機(jī)制改革示范法院的決定》，為保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建提供了條件。保險(xiǎn)市場(chǎng)的健康穩(wěn)定發(fā)展，其根基在于提升保險(xiǎn)消費(fèi)者的信心，為達(dá)到此目標(biāo)，監(jiān)管、自律、救濟(jì)三者必須并行不廢，其中，應(yīng)以保險(xiǎn)消費(fèi)者的救濟(jì)為根本。建立保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的多元化解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)訴訟機(jī)制與非訴訟機(jī)制的無(wú)縫對(duì)接，完成低成本高效率解決保險(xiǎn)消費(fèi)糾紛的目標(biāo)，真正達(dá)到滿足保險(xiǎn)消費(fèi)者訴求，保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益的目的，為我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

［1］徐衛(wèi)東.保險(xiǎn)法學(xué)［M］.北京:科學(xué)出版社，2004.

［2］郭丹，竇玉前.金融消費(fèi)者救濟(jì)機(jī)制研究［J］.商業(yè)研究，2012，(8):199.

［3］陶建國(guó).國(guó)外保險(xiǎn)糾紛訴訟外解決制度分析［J］.保險(xiǎn)研究，2010，(2):106.

［4］竇玉前.保險(xiǎn)糾紛解決的法律思考［J］.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2005，(3):110.

〔責(zé)任編輯:張 毫〕

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1000－8284(2015)05－0121－05

2015－03－10

國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“服務(wù)業(yè)消費(fèi)者權(quán)益的民法保護(hù)研究”(14BFX076)

郭丹(1970－)，女，黑龍江哈爾濱人，教授，法學(xué)博士，從事民商法、金融服務(wù)法研究。