孫南翔

（西南政法大學(xué) 國際法學(xué)院，重慶 401120）

我國海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制構(gòu)建探析

孫南翔

（西南政法大學(xué) 國際法學(xué)院，重慶 401120）

隨著海外公民數(shù)量激增，我國海外公民保護(hù)機(jī)制面臨新挑戰(zhàn)。特別是當(dāng)前我國海外突發(fā)事件應(yīng)急制度還處于起步階段，不能滿足海外公民風(fēng)險(xiǎn)防范和化解的現(xiàn)實(shí)需求。我國海外突發(fā)事件應(yīng)急制度的構(gòu)建應(yīng)建立在國際法基礎(chǔ)上，通過堅(jiān)持“善意”和“人本”理念，我國應(yīng)積極在多邊或雙邊層面上加強(qiáng)海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的協(xié)調(diào)，并在明確我國外交部門的救援主體地位下，著力打造起事前預(yù)警、事中救援、事后救濟(jì)的海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制。

海外突發(fā)事件；應(yīng)急機(jī)制；國民保護(hù)原則

新世紀(jì)以來，我國政府對外開展了多次重大海外護(hù)僑活動(dòng)，例如，2006年所羅門群島護(hù)僑、2006年東帝汶撤僑、2008年泰國撤僑、2011年利比亞撤僑和2015年也門撤僑。近期，由于經(jīng)濟(jì)不景氣，南非國內(nèi)爆發(fā)了針對外國人的排外暴力騷亂，中國公民在南非的生命財(cái)產(chǎn)安全正面臨威脅。在亞洲，尼泊爾遭遇超強(qiáng)地震，我國在尼公民也面臨著自然災(zāi)害引發(fā)的安全危險(xiǎn)。誠然，在新的發(fā)展階段，隨著地區(qū)政治局勢緊張化、恐怖主義實(shí)力擴(kuò)張化、中國海外投資拓展化、公民海外旅游規(guī)?；?，我國面臨的海外突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)加大，①這對進(jìn)一步保障我國海外公民和投資企業(yè)的人身和財(cái)產(chǎn)安全產(chǎn)生了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。由于海外突發(fā)事件具有涉外性、高風(fēng)險(xiǎn)性和高敏感性，海外應(yīng)急機(jī)制的合法性和正當(dāng)性亟待研究。作為負(fù)責(zé)任的大國，我國應(yīng)在明確開展海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的合法性基礎(chǔ)上，在遵守“善意”和“人本”理念的前提下，著力打造起事前預(yù)警、事中救援、事后救濟(jì)的海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制。

一、構(gòu)建我國海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的必要性

（一）新時(shí)期我國海外公民的人身安全風(fēng)險(xiǎn)加劇

新世紀(jì)以來，我國企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的深入發(fā)展，我國公民赴海外工作、投資等熱情高漲。據(jù)我國外交部領(lǐng)事司統(tǒng)計(jì)，2013年，中國內(nèi)地居民年出境人數(shù)達(dá)到9818．7萬人次，境外企業(yè)近2萬家，遍布全球180多個(gè)國家和地區(qū)。預(yù)計(jì)到2020年，我國公民年出境規(guī)模將達(dá)到1．5億人次。［1］中國海外公民數(shù)量劇增導(dǎo)致我國公民海外風(fēng)險(xiǎn)加大。在新的歷史時(shí)期，隨著“一帶一路”國家戰(zhàn)略的實(shí)施，我國赴海外工作和投資的公民數(shù)量將大幅增加。然而，當(dāng)前世界總體經(jīng)濟(jì)形勢仍不容樂觀，東西方可能出現(xiàn)“新冷戰(zhàn)”的戰(zhàn)略思維。特別是隨著中國國際地位的提升，我國海外公民開始逐漸成為恐怖襲擊、武裝動(dòng)亂等的目標(biāo)。具而言之，地區(qū)性武裝沖突與恐怖襲擊是我國海外公民和企業(yè)的主要的安全威脅來源。

針對地區(qū)性武裝沖突而言，在東南亞、非洲和中東等地，由于政局不穩(wěn)定或國內(nèi)政治利益殊異，大規(guī)模政治動(dòng)亂、軍事沖突或局部地區(qū)武裝沖突情形不時(shí)發(fā)生，我國海外公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅。例如，近期緬甸政府與果敢地方武裝發(fā)生了武裝沖突，直接影響到我國在緬甸投資、工作和生活的公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全。2015年3月，由沙特阿拉伯和埃及、約旦、蘇丹等其他海灣國家對也門發(fā)動(dòng)了武裝軍事行動(dòng)，增加了我國在也門的公民的安全風(fēng)險(xiǎn)。

恐怖襲擊是另一類形勢愈發(fā)嚴(yán)峻的突發(fā)事件?？植酪u擊是極端分子人為制造的，針對但不僅限于平民及民用設(shè)施的非人道的攻擊，其本身具有反國家、反社會(huì)、反人類的屬性。恐怖分子不僅流竄于政治動(dòng)蕩的地區(qū)，也可能在發(fā)達(dá)國家采取行動(dòng)。因種族、宗教等之間的沖突極易演變成為極端的恐怖事件?！耙晾撕痛髷⒗麃喴了固m國”是一個(gè)活躍在中東地區(qū)的極端恐怖組織，已經(jīng)在該地區(qū)成功地發(fā)動(dòng)了多場恐怖活動(dòng)。現(xiàn)階段，我國在海外的企業(yè)和公民直接或間接遭受恐怖襲擊的可能性仍比較大。例如，2014年，中國上海游客在馬來西亞遭到武裝分子綁架。因此，恐怖主義也是導(dǎo)致我國海外公民安全威脅的原因之一。當(dāng)然，除此之外，國內(nèi)騷亂、自然災(zāi)害、意外事故等也可能造成我國海外公民和企業(yè)權(quán)益受損。

（二）現(xiàn)有應(yīng)急機(jī)制未能滿足風(fēng)險(xiǎn)防范和化解的內(nèi)在要求

海外突發(fā)事件具有事出突然、協(xié)調(diào)難度大、涉外因素多等特點(diǎn)。與海外公民日增的安全風(fēng)險(xiǎn)相比，我國海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制還處于起步階段，像撤僑行動(dòng)等專門領(lǐng)域的應(yīng)急通知和協(xié)調(diào)機(jī)制尚不成熟。當(dāng)然，也存在一些體制性原因。例如，我國領(lǐng)事保護(hù)官員人數(shù)較少，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前外交部領(lǐng)事官員僅幾百人，平均下來，我國每一位駐外使領(lǐng)館領(lǐng)事官員要服務(wù)超過19萬海外中國公民。除了編制因素外，我國海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制在法律規(guī)范和實(shí)踐層面上也有一定的缺憾。

在法律規(guī)范層面，我國海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的立法工作存在較大的缺失。針對突發(fā)事件，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《中華人民共和國防震減災(zāi)法》，然而上述法律制度主要針對境內(nèi)突發(fā)事件，而未涉及海外突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制。同時(shí)，雖然國務(wù)院制訂了《國家涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，但是其主要以宏觀性的指導(dǎo)為主，缺乏具體的、系統(tǒng)的和可操作的應(yīng)急機(jī)制。在具體實(shí)踐中，該應(yīng)急預(yù)案也存在相關(guān)規(guī)則粗糙，在預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急處理、恢復(fù)重建等方面要素不齊的缺陷。［2］（P64）更為顯著的不足體現(xiàn)在我國現(xiàn)有預(yù)案主要針對應(yīng)急機(jī)制，而缺乏事先風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的具體規(guī)定。由此，我國法律規(guī)范的缺陷可能不利于我國海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的常態(tài)化和規(guī)范化發(fā)展。

在實(shí)踐層面，我國海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。近期的多次海外突發(fā)事件應(yīng)急救助活動(dòng)都引發(fā)了網(wǎng)民的熱議。例如，以近期也門撤僑行動(dòng)為例。2015年3月，根據(jù)習(xí)主席和中央軍委命令，中國海軍艦艇編隊(duì)赴也門執(zhí)行撤離中國公民任務(wù)。截至3月底，我國海軍基本完成我國僑民撤離也門任務(wù)。雖然也門撤僑取得預(yù)期成果，然而，也存在不足之處。首先，我國海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制啟動(dòng)時(shí)間相對較晚，而諸如美國政府早在2月10日已關(guān)閉大使館，并保障其公民獲知預(yù)警信息與相關(guān)離境航班信息；其次，我國提供海外公民的預(yù)警信息方式較為單一。我國對公民的預(yù)警信息大部分僅在外交部網(wǎng)站和駐外使領(lǐng)館網(wǎng)站發(fā)布，其他途徑鮮少被使用；再者，我國的撤僑行動(dòng)成本過高，而且按慣例不向我國海外公民索取費(fèi)用。在近期的尼泊爾地震，成本費(fèi)用承擔(dān)引起廣泛的討論。網(wǎng)絡(luò)上曾一度流傳中國在尼公民可憑護(hù)照免票回國的謠言，更有網(wǎng)友質(zhì)疑為何中國不展開諸如也門的撤僑行動(dòng)。［3］可見，我國海外突發(fā)事件應(yīng)急實(shí)踐更多依賴事中救援，而忽視了事先預(yù)警機(jī)制。同時(shí)，在具體操作中，信息公開、成本負(fù)擔(dān)等問題也頗受非議。有鑒于此，構(gòu)建完善的海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制具有顯著的必要性。然而，海外突發(fā)事件應(yīng)急活動(dòng)本身突破了國家的邊界范圍，具有典型的涉外性，構(gòu)建海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制應(yīng)明確回應(yīng)域外應(yīng)急機(jī)制的合法性和正當(dāng)性問題。

二、構(gòu)建我國海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的國際法理問題

（一）基于“國民保護(hù)原則”的海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制

自威斯特伐利亞體系建立以來，國際法理論和實(shí)踐都以主權(quán)為核心。長期以來，國家被視為能夠在其領(lǐng)土界線內(nèi)實(shí)施管轄權(quán)的具有主權(quán)屬性的空間實(shí)體。［4］（P624）然而，與地域性主權(quán)相對應(yīng)的，通過屬人管轄權(quán)，國家能夠?qū)ξ挥谄渌麌一虻貐^(qū)的本國公民行使一定的主權(quán)權(quán)力。根據(jù)國際法，國籍國享有對僑居國外的本國人進(jìn)行保護(hù)的法律基礎(chǔ)。無論是國際法原則還是國際習(xí)慣，國家的屬人管轄權(quán)主要體現(xiàn)在本國國民的人身和財(cái)產(chǎn)在外國受到非法侵害時(shí)，國家對其在國外的僑民進(jìn)行保護(hù)的權(quán)力。［5］（P151）在理論上，國家對海外公民的屬人管轄權(quán)推導(dǎo)出在緊急情況下國家對海外公民保護(hù)的原則，即“國民保護(hù)原則”（the Doctrine of Protection of Nationals）。

“國民保護(hù)原則”是指一國基于保護(hù)或救援的目的對本國公民所在國進(jìn)行的干預(yù)。①See Tom Ruys．The“Protection of Nationals”Doctrine Revisited［J］．Journal of Conflict＆Security Law，2008，（13）：234．軍事干預(yù)即為典型的干預(yù)形式。當(dāng)然廣義的國民保護(hù)還涉及其他形式的外交干預(yù)?！皣冶Ｗo(hù)原則”是建立海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的合法性基礎(chǔ)。在國家開展海外保護(hù)活動(dòng)時(shí)，絕大多數(shù)學(xué)者傾向于支持漢佛雷·瓦多克（Humphrey Waldock）提出的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：1．存在對本國國民傷害的緊急威脅；2．對突發(fā)事件所在國而言，其不愿或者不能夠保護(hù)本國國民；3．保護(hù)的措施必須嚴(yán)格限定在保護(hù)本國公民免受傷害的目的上。［6］（P467）然而，相比于絕對的屬地管轄權(quán)，他國行使對海外公民的保護(hù)活動(dòng)卻具有相對性。針對地區(qū)性武裝沖突、政治動(dòng)亂等類型的海外突發(fā)事件，對海外公民基于屬人管轄權(quán)的保護(hù)時(shí)常會(huì)面臨困境，特別是對海外公民的保護(hù)可能會(huì)面臨“干預(yù)他國內(nèi)政”的控訴。

正基于此，目前“國民保護(hù)原則”并未被明確載入任何多邊法律文件中。但是，必須明確的是，基于“國民保護(hù)原則”的海外突發(fā)事件應(yīng)急實(shí)踐并不違反《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定。在理論上，關(guān)于開展海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的爭議主要體現(xiàn)在其是否符合《聯(lián)合國憲章》第2．4條和第51條的規(guī)定上。②相關(guān)爭論可參見L．Doswald-Beck．The Legal Validity of Military Intervention by Invitation of the Government［J］．British Yearbook of International Law，1986，（56）：252；J．Zedalis．Protection of Nationals Abroad：Is Consent the Basis of Legal Obligation？［J］．Texas International Law Journal，1990，（25）：209；Tom Ruys．The“Protection of Nationals”Doctrine Revisited［J］．Journal of Conflict＆Security Law，2008，（13）．筆者認(rèn)為，其一，以撤僑為代表的海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制不違反憲章第2．4條的規(guī)定。該條款要求“會(huì)員國不得使用武力或武力威脅，或以與聯(lián)合國宗旨不符之任何其他方法，侵害任何會(huì)員國和國家的領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立”。然而，海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的目的在于保障本國海外公民安全，不構(gòu)成侵害他國領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立的要件；其二，憲章第51條可間接地推導(dǎo)出“國家保護(hù)原則”。該條款規(guī)定了各國擁有自衛(wèi)權(quán)利。公民是國家的重要構(gòu)成要素之一，其人身安全事關(guān)國家的根本利益，國家負(fù)有保障本國公民安全的絕對義務(wù)?；诖耍诰o急情況下，《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的自衛(wèi)權(quán)能夠佐證國家開展海外突發(fā)事件應(yīng)急活動(dòng)。

（二）作為習(xí)慣性國家實(shí)踐的海外突發(fā)事件應(yīng)急行動(dòng)

基于“國民保護(hù)原則”的海外突發(fā)事件應(yīng)急活動(dòng)并不與現(xiàn)行國際法律規(guī)范相違背。更為重要的是，海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制廣泛地存在于國際社會(huì)實(shí)踐中。李察·李立奇（Richard B．Lillich）甚至研究發(fā)現(xiàn)在18世紀(jì)階段就已經(jīng)出現(xiàn)武力保護(hù)本國海外公民的國家實(shí)踐。［7］（P1）第二次世界大戰(zhàn)后，世界級(jí)規(guī)模戰(zhàn)爭的危險(xiǎn)得到緩解，然而地區(qū)性武裝沖突和政治動(dòng)亂時(shí)有發(fā)生。通過外交或軍事的活動(dòng)，眾多國家赴海外保護(hù)本國公民的安全。例如，1956年，在蘇伊士運(yùn)河危機(jī)中，英國派遣部隊(duì)到埃及保護(hù)英國僑民；1964年，美國和比利時(shí)聯(lián)合干涉剛果救出2000多名被起義軍扣押的歐洲人；1976年，以色列突擊隊(duì)降落在烏干達(dá)恩德培機(jī)場以解救被劫持飛機(jī)上的以色列國民；2006年，在黎巴嫩戰(zhàn)爭中，美國和英國開展撤離在黎巴嫩的本國公民的保護(hù)行動(dòng)；2014年，印度在也門騷亂中開展本國公民撤離保護(hù)工作等。③參見李伯軍．論我國開展武裝撤僑行動(dòng)的法律問題［J］．法治研究，2012，（12）：102．

然而，實(shí)踐中，也有少數(shù)西方國家以保護(hù)海外公民為借口，實(shí)施“干涉他國主權(quán)或領(lǐng)土完整”的活動(dòng)。此類型的實(shí)踐遭到絕大多數(shù)國家的譴責(zé)和抗議。這也引發(fā)關(guān)于國家開展海外救濟(jì)或援助本國公民的實(shí)踐是否構(gòu)成國際習(xí)慣法的爭論。國際習(xí)慣法的建立需要兩個(gè)要件：法律確信（Opinio juris）和一致的國家實(shí)踐。筆者認(rèn)為，國家對海外公民的保護(hù)實(shí)踐尚未能夠成為國際習(xí)慣法，特別是軍事保護(hù)實(shí)踐。雖然多數(shù)國家曾開展以保護(hù)海外公民安全為目的的海外突發(fā)事件應(yīng)急活動(dòng)。然而，該實(shí)踐并非是所有國家的一致的、共同的實(shí)踐，更為重要的是，尚有少數(shù)國家公開反對諸如海外撤僑的國家行為。鑒于此，海外突發(fā)事件應(yīng)急活動(dòng)不構(gòu)成國際習(xí)慣法，但是其構(gòu)成了一種習(xí)慣性國家實(shí)踐（customary state practice）。雖然不構(gòu)成法律約束力，但是大多數(shù)國家承認(rèn)或默認(rèn)了海外保護(hù)本國公民活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)存在。同時(shí)，在實(shí)踐中，通過所在國政府同意或雙邊安全合作等方式，保護(hù)國能獲得海外突發(fā)事件應(yīng)急活動(dòng)的正當(dāng)性。

（三）海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制與軍事力量的介入

在緊急情況下，為順利開展對海外公民的人身權(quán)益保護(hù)，保護(hù)國時(shí)常需要本國軍隊(duì)作為主力軍和后盾，保障本國僑民安全撤離。在突發(fā)事件所在國發(fā)生大規(guī)模武裝沖突或政治動(dòng)亂的情況下，本國軍事力量的保護(hù)作用更為迫切。在高危險(xiǎn)等級(jí)的突發(fā)事件情況發(fā)生后，以軍事力量的調(diào)配為手段之一的應(yīng)急機(jī)制不可避免，那么問題在于如何在尊重他國主權(quán)和保護(hù)本國海外公民之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)。美國國防部提出了“非戰(zhàn)斗撤離工作”（Non-Combatant Evacuation Operations）的概念，得到英國、澳大利亞、日本等國推崇。根據(jù)美國法律，若美國公民在美國以外的地區(qū)存在生命風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，美國大使可以要求開展非戰(zhàn)斗撤離工作。［8］“非戰(zhàn)斗撤離工作”的核心在于在國家軍隊(duì)保障海外公民的人身權(quán)益下，明確承諾不損及他國的領(lǐng)土和主權(quán)完整。

早在2000年，國際法委員會(huì)曾對外交保護(hù)中的武力使用問題進(jìn)行研究和討論?！锻饨槐Ｗo(hù)條款草案》規(guī)定了在解救本國國民（rescue of national）的特定情形下，外交保護(hù)可使用武力或武力威脅，但是必須同時(shí)滿足以下情形：（a）通過和平的方式，保護(hù)國不能夠確保本國公民的安全；（b）侵害所在國不愿或不能夠保障保護(hù)國公民的安全；（c）保護(hù)國的公民遭受對他們?nèi)松淼募雌谖ｋU(xiǎn)；（d）武力的使用符合在當(dāng)時(shí)情形下的比例性；（e）在本國公民被解救后，武力的使用必須終止，并且保護(hù)國撤回其武裝力量。①See International Law Commission，Article 2 of Special Rapporteur on Diplomatic Protection，F(xiàn)irst Report on Diplomatic Protection，U．N．Doc．A／CN．4／506，Mar．7，2000，．雖然該草案最終沒有被通過，然而卻為如何在海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制中開展軍事行為提供了良好的指導(dǎo)意見。

具體而言，在海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制中，各國應(yīng)盡可能通過和平的方式，并且通過與突發(fā)事件所在國合作的形式，保障保護(hù)本國公民的人身安全。但是，若是所在國不能或不愿保障保護(hù)國國民的人身安全，致使保護(hù)國國民存在嚴(yán)峻的人身安全威脅，保護(hù)國可以實(shí)施以武力的方式進(jìn)行外交保護(hù)，但應(yīng)該滿足必要性、比例性和善意程序的原則，軍事行為的介入僅限于保護(hù)本國國民安全為目的，而不能損害他國的主權(quán)和領(lǐng)土完整。當(dāng)然，在外國領(lǐng)土上開展應(yīng)急活動(dòng)時(shí)，國家應(yīng)盡一切可能將行動(dòng)計(jì)劃告知事件所在國當(dāng)權(quán)政府，在可能的條件下尋求其幫助。由此，一國開展海外突發(fā)事件應(yīng)急活動(dòng)具有國際法層面的合法性和正當(dāng)性，但是也應(yīng)該滿足不損及他國主權(quán)下最低限度的軍事行動(dòng)的要求。

三、我國海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的構(gòu)建

（一）以“善意”理念為原則構(gòu)建海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制

“善意”（Good Faith）原則是國際法中重要的基本原則之一。②參見［法］M維拉利，劉昕生譯．國際法上的善意原則［J］．國外法學(xué)，1984，（4）．正如奧康奈爾指出，國際法上的善意原則是一項(xiàng)基本原則，由此引申出條約必須遵守規(guī)則和其他特別地和直接地與誠實(shí)、公正和合理有關(guān)的規(guī)則。［9］（P124）海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制衍生于“國民保護(hù)原則”，其并不違反《聯(lián)合國憲章》等法律規(guī)范。由于目前國際法律文件并未明確規(guī)定海外突發(fā)事件應(yīng)急活動(dòng)的具體行為準(zhǔn)則，同時(shí)相關(guān)國家的實(shí)踐也并未構(gòu)成“國際習(xí)慣法”。因此，在國際法層面而言，各國針對海外突發(fā)事件應(yīng)急措施的設(shè)置具有一定的靈活性，例如關(guān)于開展海外援助是否需要突發(fā)事件所在國同意，以及軍事護(hù)僑是否可行等。作為負(fù)責(zé)任的大國，我國應(yīng)將善意理念引入未來的海外突發(fā)事件應(yīng)急活動(dòng)，模范地開展海外公民保護(hù)行動(dòng)。

1．我國應(yīng)積極在多邊或雙邊層面上，提出協(xié)調(diào)各國應(yīng)急機(jī)制的措施

現(xiàn)有的國際規(guī)范并未規(guī)定在緊急情況下各國開展海外公民救援活動(dòng)相關(guān)的條款。由此，在法律機(jī)制空白的前提下，各國海外突發(fā)應(yīng)急機(jī)制并不統(tǒng)一。在實(shí)踐中，在保護(hù)本國國民時(shí)，少數(shù)軍事強(qiáng)國對其他國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整造成威脅。有鑒于此，作為聯(lián)合國常任安全理事國中的唯一發(fā)展中國家，我國應(yīng)積極提出在聯(lián)合國框架下，形成對海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制具有約束力的規(guī)范文件或者至少是最佳實(shí)踐（Good Practice）的軟法，以此緩和事件所在國主權(quán)和他國國民保護(hù)之間的潛在利益沖突。同時(shí)，在雙邊平臺(tái)下，我國可以升級(jí)現(xiàn)有的《領(lǐng)事保護(hù)協(xié)定》，①我國目前簽署有49個(gè)雙邊領(lǐng)事條約。參見外交部領(lǐng)事司?！吨许n領(lǐng)事協(xié)定》即將生效［EB／OL］．［2015-05-04］．http：／／cs．mfa．gov．cn／gyls／lsgz／fwxx／t1246289．shtml．在雙邊協(xié)定中增加突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的預(yù)警和協(xié)調(diào)事項(xiàng)，以條約協(xié)定的形式明確開展海外公民保護(hù)的合法性。同時(shí)，在條件成熟時(shí)，我國也可以建議在區(qū)域性組織中制定相關(guān)的協(xié)定，例如上海合作組織等。［10］（P104）

2．我國應(yīng)細(xì)化制定不同危險(xiǎn)等級(jí)的應(yīng)急計(jì)劃

在國內(nèi)法規(guī)范上，我國并未有一套完整的規(guī)范海外突發(fā)事件的法律文件?，F(xiàn)有的《國家涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》則過于抽象和宏觀，難以有效化解海外公民的安全風(fēng)險(xiǎn)。有鑒于此，我國應(yīng)重新審視制定海外突發(fā)事件應(yīng)急的規(guī)范行為文件及操作指南。在規(guī)范文本中，參照現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，我國宜區(qū)分并細(xì)化各類不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的海外突發(fā)事件。低風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的海外突發(fā)事件應(yīng)依賴領(lǐng)事合作保障我國海外公民的安全，例如發(fā)生可控的自然災(zāi)害等；中等風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的海外突發(fā)事件應(yīng)該及時(shí)開展海外撤離工作，在緊急和必要情況下，明確規(guī)定我國軍隊(duì)參與的程度和范圍，展示我國履行“和平共處五項(xiàng)原則”的決心。中等風(fēng)險(xiǎn)層次包括地區(qū)性動(dòng)亂或武裝沖突；高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的海外突發(fā)事件可能會(huì)構(gòu)成國際性不法行為，例如發(fā)生種族滅絕、大規(guī)模殺戮等，該等級(jí)的海外突發(fā)事件觸發(fā)了普遍保護(hù)的國際義務(wù)，我國應(yīng)積極主動(dòng)地參與聯(lián)合國主導(dǎo)下的軍事干預(yù)，切實(shí)維護(hù)國際和平與穩(wěn)定。

3．我國的軍事海外救援工作應(yīng)符合最小必要性限度和善意程序的原則

我國《國防法》明確了基于國家主權(quán)統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和安全目的的軍事活動(dòng)的合法性。在對外開展軍事救援時(shí)，我國應(yīng)該堅(jiān)持“國民保護(hù)原則”和“非戰(zhàn)斗撤離工作”的內(nèi)在要求。在事件所在國不愿或不能保障我國公民的人身安全，且符合比例性的前提下，開展軍事保護(hù)的應(yīng)急行動(dòng)。在軍事保護(hù)過程中，我國應(yīng)避免使用武力，并盡一切可能將行動(dòng)計(jì)劃告知事件所在國當(dāng)權(quán)政府，并尋求其幫助。同時(shí)，在保護(hù)公民目的達(dá)成后，我國應(yīng)迅速撤離軍事力量，不得干涉他國的主權(quán)或領(lǐng)土完整。

（二）以“人本”理念為導(dǎo)向構(gòu)建海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制

黨的十八大報(bào)告指出，在新時(shí)期將落實(shí)“外交為民”理念，維護(hù)我國海外合法權(quán)益。［11］（P98）“外交為民”理念集中體現(xiàn)了我國“以人為本”的外交政策方針?！耙匀藶楸尽钡膱?zhí)政理念表明我國政府將積極回應(yīng)海外公民的安全需求，合理地、高效地和及時(shí)地保障海外公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全?；诖?，結(jié)合現(xiàn)有我國海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的不足，筆者建議我國宜在多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，打造事前預(yù)警、事中救援、事后救濟(jì)的應(yīng)急機(jī)制。

1．統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)急行動(dòng)中的多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制

目前，我國外交部領(lǐng)事司承擔(dān)著領(lǐng)事保護(hù)的任務(wù)，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)有關(guān)部門保護(hù)海外公民正當(dāng)和合法的權(quán)益。外交部領(lǐng)事服務(wù)中心還發(fā)布了《中國領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南》，為海外中國公民的安全風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件提供幫助和服務(wù)。然而，我國外交部領(lǐng)事司官員人數(shù)不多，在重大的海外突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，難以承擔(dān)全面保護(hù)中國海外公民的任務(wù)。因此，針對現(xiàn)有外交部專職領(lǐng)事保護(hù)人員不足的情況，建議在未來的突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制中，強(qiáng)化所在國使領(lǐng)館的具體保護(hù)義務(wù)。外交部領(lǐng)事部門承擔(dān)統(tǒng)籌和聯(lián)絡(luò)外交部、國防部、公安部、中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊(duì)、中國海監(jiān)總隊(duì)等部門的任務(wù)。同時(shí)，在海外突發(fā)事件應(yīng)急活動(dòng)中，我國外交部門應(yīng)該及時(shí)做到信息收集、處理和公開，避免“九龍治水、各管一方”的困境。

2．打造三套海外突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制

在國際法層面上，海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、開展救援和恢復(fù)重建的措施。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防行動(dòng)要求國家及時(shí)提供海外突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)信息，并且構(gòu)建起完善的預(yù)警機(jī)制；在緊急和必要情況下，國家應(yīng)快速展開海外救援活動(dòng)；在突發(fā)事件結(jié)束后，國家應(yīng)幫助海外公民恢復(fù)正常的生活和生產(chǎn)活動(dòng)。

其一，認(rèn)真對待事前預(yù)警機(jī)制。本國公民事前預(yù)警機(jī)制應(yīng)處于海外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的核心地位。例如，美國國務(wù)院建立了領(lǐng)事信息計(jì)劃，及時(shí)向美國海外公民通報(bào)有關(guān)威脅個(gè)人安全和健康的消息。我國外交部和駐外使領(lǐng)館雖然引入預(yù)警工作機(jī)制，但并未有效發(fā)揮其作用?，F(xiàn)階段，我國外交部門宜打造并完善海外公民資料信息庫，通過與中國海關(guān)出入境管理部門、公安部門、使領(lǐng)館等信息共享，激勵(lì)海外僑民進(jìn)行自愿登記，全面掌握海外公民的基本信息。同時(shí)，我國外交部門應(yīng)該及早通過多種渠道發(fā)布安全信息和預(yù)警提示，更多使用統(tǒng)一網(wǎng)站、微博、微信、電子郵箱、電話、短信等方式告知，進(jìn)而提高事前預(yù)警的功用與效率。

其二，多方參與事中救援機(jī)制。我國現(xiàn)階段的事中救援機(jī)制主要依賴于政府和軍隊(duì)。公共部門救援的優(yōu)點(diǎn)在于統(tǒng)一性和專業(yè)性，其缺陷在于資源有限且反應(yīng)時(shí)間長。鑒于此，在特殊救援機(jī)制啟動(dòng)時(shí)，可借助海外僑團(tuán)、行業(yè)商會(huì)、鄉(xiāng)親會(huì)及其他相關(guān)組織，發(fā)揮本土社會(huì)資源的預(yù)警和共同救援作用，鼓勵(lì)中國公民在可能的情況下選擇商業(yè)航班、船舶等交通方式離開事件所在國。另一方面，可以充分調(diào)動(dòng)國內(nèi)民間救援渠道，提高赴外志愿者的能力建設(shè)，并提供公益組織參與救援的機(jī)會(huì)。同時(shí)，我國應(yīng)建立海外保護(hù)成本支付的機(jī)制，參照其他國家的實(shí)踐，我國宜對受救助的海外公民收取在和平時(shí)期內(nèi)或正常市場條件下的交通費(fèi)。同時(shí)，基于成本考慮，我國海外救助計(jì)劃應(yīng)主要限于將海外公民保護(hù)到突發(fā)事件所在國附近的安全區(qū)域，而并非將海外公民全程護(hù)送回國。①根據(jù)美國法典第22章規(guī)定，在撤僑活動(dòng)中，公民應(yīng)承擔(dān)正常商業(yè)條件下的交通費(fèi)用，同時(shí)，航班多數(shù)情況下將抵達(dá)附近的安全區(qū)域，而非直接抵達(dá)美國。當(dāng)然，美國也規(guī)定了緊急情況下的資金援助計(jì)劃。

其三，積極完善事后救濟(jì)機(jī)制。在突發(fā)事件事后的重建工作中，突發(fā)事件所在國對我國公民或企業(yè)承擔(dān)第一性的責(zé)任。在事件所在國不承擔(dān)恢復(fù)責(zé)任情況下，基于國民保護(hù)原則，我國相關(guān)部門應(yīng)該積極主動(dòng)地督促所在國自覺承擔(dān)責(zé)任，并幫助我國公民或企業(yè)進(jìn)行事后救濟(jì)。如要求事件發(fā)生國對利益受影響的中國公民和企業(yè)做出合理的賠償，并及時(shí)恢復(fù)我國企業(yè)的生產(chǎn)或經(jīng)營活動(dòng)。在事件發(fā)生國不履行責(zé)任的情況下，我國政府可支持公民通過協(xié)商、仲裁、訴訟等渠道，維護(hù)自身合法的權(quán)益。

［1］新華網(wǎng)．媒體稱中國1名領(lǐng)事官員要服務(wù)超19萬在海外公民［EB／OL］．［2015-05-02］．http：／／news．xinhuanet．com／overseas／2014-05／19／c_126515669．htm．

［2］王麗霞，肖群鷹．海外涉僑突發(fā)事件的政府救援響應(yīng)研究［J］．政治學(xué)研究，2013，（4）．

［3］新浪新聞．中國公民免票回國不實(shí)機(jī)票分配順序公布［EB／OL］．［2015-05-03］．http：／／news．sina．com．cn／c／2015-04-27／023931763447．shtml．

［4］Dunniela Kaufman．Does Security Trump Trade？［J］．Law＆Business Review of the America，2007，（13）．

［5］林燦鈴．論“僑民保護(hù)”［J］．中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（1）．

［6］Sir Humphrey Waldock．The Regulation of the Use of Force by Individual States in International Law［M］．Volume 2 of Recueil Des Cours，1952．

［7］Richard B．Lillich．Lillich on the Forcible Protection of Nationals Abroad［J］．International Law Study，2002，（77）．

［8］Joint Publication 3-68，Noncombatant Evacuation Operations，23 December 2010．［EB／OL］．［2015-05-03］．http：／／www．dtic．mil／doctrine／new_pubs／jp3_68．pdf．

［9］O'Connor，Joseph F．Good Faith in International Law［M］．Dartmouth Publishing Corporation，1991．

［10］李伯軍．論我國開展武裝撤僑行動(dòng)的法律問題［J］．法治研究，2012，（12）．

［11］夏莉萍．十八大以來“外交為民”理念與實(shí)踐的新發(fā)展［J］．當(dāng)代世界，2014，（11）．

On the Construction of China's Overseas Emergency Assistance Mechanism

SUN Nan-xiang
（School of International Law，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing，401120，China）

With the increasing number of citizens being abroad，China's overseas emergency assistance mechanism is confronted with new challenges．In particular，the current overseas protection system is still in its initial stage and cannot meet the demands of substantially preventing and solving the potential risks for oversea Chinese citizens．Therefore，it is of great value for China to construct the overseas assistance mechanism with the recognition of the related principles in international law．On the one hand，the government should promote a multi-lateral or bilateral coordinated mechanism；on the other hand，it should establish an overseas emergency response mechanism of advance warning，rescuing immediately as well as reasonable home remedy，with full participation of the diplomatic authorities and under the guidance of concepts of“good faith”and“people-oriented”．

overseas emergency；assistance mechanism；the doctrine of protection of nationals

DF90

：A

：1006-723X（2015）08-0055-06

〔責(zé)任編輯：黎 玫〕

2015年度重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目

孫南翔，男，西南政法大學(xué)國際法學(xué)院2013級(jí)博士研究生，主要從事國際經(jīng)濟(jì)法研究。