○ 程志龍，程志宏

(1．蚌埠學(xué)院 文學(xué)與教育系，安徽 蚌埠 233030;2．淮北師范大學(xué) 教育學(xué)院，安徽 淮北 235000)

學(xué)校教育一般來說包括基礎(chǔ)教育和高等教育，學(xué)校教育是與社會教育和家庭教育相對應(yīng)的。這里的學(xué)校教育特指基礎(chǔ)教育，它不僅包括初等教育、中等教育，也包括學(xué)前教育。學(xué)生在學(xué)校以學(xué)習(xí)為中心任務(wù)，是學(xué)習(xí)的主體力量，《學(xué)會生存——世界教育的今天和明天》認(rèn)為“未來的學(xué)校必須把教育對象變成自己教育自己的主體，受教育的人必須成為教育他自己的人，別人的教育必須成為這個(gè)人自己的教育?！薄?〕教師和政府是學(xué)生學(xué)習(xí)的外部支持力量。然而，在教育實(shí)踐中，學(xué)生的主體作用發(fā)揮不充分，教師的支持作用也發(fā)揮不足，政府的支持、保障、促進(jìn)和監(jiān)督作用存在缺失等等，這些都成為制約教育健康持續(xù)發(fā)展的主要因素。黨的十八大報(bào)告提出“全面推進(jìn)依法治國”，發(fā)展教育要做到依法治教和依法執(zhí)教。明確政府和教師的職責(zé)對于辦好人民滿意的教育至關(guān)重要。

一、學(xué)生的中心任務(wù)是學(xué)習(xí)

教育的構(gòu)成要素很多，主要包括教育者、教育手段和教育對象。教育對象就是學(xué)生，其主要任務(wù)是學(xué)習(xí)，他們是學(xué)習(xí)的主體。對人類而言，學(xué)習(xí)是與每個(gè)人生命過程本身并存的。人類認(rèn)識的一切方面都來源于學(xué)習(xí)，來源于個(gè)體經(jīng)驗(yàn)的獲得。從學(xué)生身心發(fā)展說，學(xué)生是成長過程中的人。學(xué)生正處在長身體、長知識的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)也是其人生觀和世界觀形成的重要時(shí)期。這個(gè)時(shí)期也是其學(xué)習(xí)活動的最佳時(shí)期。把學(xué)習(xí)作為學(xué)生的主要任務(wù)，表明正在發(fā)展成熟過程中的人和以從事勞動、工作為主要活動的成人相區(qū)別。

“學(xué)習(xí)”是由“學(xué)”和“習(xí)”組成的。孔子曰:“學(xué)而時(shí)習(xí)之”，這是最早把學(xué)和習(xí)聯(lián)系在一起的。學(xué)是聞、見，是獲得知識、技能，主要是指接受感性知識與書本知識，有時(shí)還包括思的含義。習(xí)是鞏固知識、技能，包括溫習(xí)、實(shí)習(xí)、練習(xí)，有時(shí)還包括“行”的含義。因此，學(xué)習(xí)就是獲得知識，形成技能，培養(yǎng)聰明才智的過程，即學(xué)、思、習(xí)、行的總稱。學(xué)習(xí)有廣義和狹義之分，從廣義上講，凡是以個(gè)體經(jīng)驗(yàn)的方式所發(fā)生的個(gè)體適應(yīng)變化都是學(xué)習(xí)。從狹義上講，學(xué)習(xí)是專指學(xué)生在學(xué)校里的學(xué)習(xí)。這是學(xué)習(xí)的一種特殊形式，是學(xué)生在教師的指導(dǎo)下進(jìn)行的一種有目的、有計(jì)劃、有組織和系統(tǒng)的活動，是在較短的時(shí)間內(nèi)繼承間接經(jīng)驗(yàn)的一條捷徑。

學(xué)習(xí)現(xiàn)象是非常復(fù)雜的，根據(jù)學(xué)習(xí)對象、內(nèi)容、形式、水平的不同，將學(xué)習(xí)分為不同的類型。雷茲蘭(Razran，1971)將學(xué)習(xí)分為反應(yīng)性學(xué)習(xí)、聯(lián)結(jié)性學(xué)習(xí)、綜合性學(xué)習(xí)和象征性學(xué)習(xí)四大類。每一類又包含一些子類別。加涅(Gagné，1965)根據(jù)學(xué)習(xí)繁簡程度的不同，將學(xué)習(xí)分為信號學(xué)習(xí)、連鎖學(xué)習(xí)、刺激—反應(yīng)學(xué)習(xí)、辨別學(xué)習(xí)、言語聯(lián)想學(xué)習(xí)、概念學(xué)習(xí)、規(guī)則的學(xué)習(xí)和解決問題的學(xué)習(xí)等八類。加涅后來又將這八類學(xué)習(xí)分為連鎖學(xué)習(xí)、辨別學(xué)習(xí)、具體概念學(xué)習(xí)、定義概念學(xué)習(xí)、規(guī)則的學(xué)習(xí)、解決問題的學(xué)習(xí)等六類。加涅在70年代又把學(xué)習(xí)分為認(rèn)知策略、智力技能、運(yùn)動技能、言語信息、態(tài)度等五大領(lǐng)域。奧蘇伯爾根據(jù)學(xué)習(xí)材料與學(xué)習(xí)者原有認(rèn)知結(jié)構(gòu)的關(guān)系，把學(xué)習(xí)分為機(jī)械學(xué)習(xí)和意義學(xué)習(xí)。根據(jù)學(xué)習(xí)的方式將學(xué)習(xí)分為接受學(xué)習(xí)和發(fā)現(xiàn)學(xué)習(xí)。馮忠良將學(xué)習(xí)分為知識的學(xué)習(xí)、技能的學(xué)習(xí)和社會規(guī)范的學(xué)習(xí)三類。布盧姆(B．S．Bloom)將學(xué)習(xí)分為動作技能領(lǐng)域、情感領(lǐng)域和認(rèn)知領(lǐng)域三大類，每一大類又包含一些子類別。

學(xué)生的學(xué)習(xí)是一種特殊形式的學(xué)習(xí)，它不同于一般人的學(xué)習(xí)，不同于日常生活的學(xué)習(xí)，也不同于勞動、工作中的學(xué)習(xí)。學(xué)生的學(xué)習(xí)內(nèi)容包括知識、技能和學(xué)習(xí)策略的掌握，問題解決和創(chuàng)造能力的培養(yǎng)，道德品質(zhì)和健康心理的養(yǎng)成。社會生活的各個(gè)領(lǐng)域都有其不同性質(zhì)的活動和主要的社會職能。學(xué)校以教學(xué)為主，區(qū)別于其他部門，學(xué)生以學(xué)習(xí)為主，區(qū)別于其他社會角色所承擔(dān)的任務(wù)。

學(xué)習(xí)知識的渠道很多，有來自社會的，也有來自家庭和學(xué)校的。其中，學(xué)校是我們獲得知識的主要渠道。學(xué)校教育把我們學(xué)習(xí)的知識系統(tǒng)化，為學(xué)習(xí)知識提供了一條捷徑。學(xué)生學(xué)習(xí)的知識又包括文化知識和生活知識。

21世紀(jì)教育哲學(xué)新的知識觀、學(xué)習(xí)觀表明現(xiàn)代學(xué)生應(yīng)當(dāng)更好地學(xué)習(xí)，發(fā)展自己的理智性和永無休止的進(jìn)取精神、創(chuàng)造精神，愛好學(xué)習(xí)，學(xué)會學(xué)習(xí)，并為將來終身學(xué)習(xí)打下基礎(chǔ)。國家、社會、學(xué)校、家庭應(yīng)依法保證學(xué)生接受應(yīng)有的教育，為學(xué)生學(xué)習(xí)提供必要條件。

二、學(xué)校教育的教師責(zé)任

(一)責(zé)任的內(nèi)涵

對于“責(zé)任”，很多學(xué)者見仁見智。古代“責(zé)任”的主要含義是擔(dān)任職責(zé)和份內(nèi)該做的事。19世紀(jì)，丁韙良用“責(zé)任”二字翻譯《萬國公法》中的“obligation”和“obligatory”，這樣，“責(zé)任”一詞就有了“義務(wù)”的意涵。羅存德在《英華辭典》(1866-1869)中用“責(zé)任”翻譯“duty”，這樣“責(zé)任”就有了義務(wù)及職責(zé)之意?！?〕康德認(rèn)為，責(zé)任就是服從客觀普遍原則的行為必要性。馬克思認(rèn)為:責(zé)任是一種社會需要，生存需要。承擔(dān)責(zé)任是人所以成為人的基本要求?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對責(zé)任的理解一是份內(nèi)應(yīng)做的事;二是因沒有做好份內(nèi)應(yīng)做的事，而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的過失。這里我們選擇第一種語義下的理解，即份內(nèi)應(yīng)做的事情、完成的任務(wù)、肩負(fù)的使命?！?〕

(二)教師責(zé)任

教師責(zé)任就是擔(dān)當(dāng)教師角色的人所應(yīng)承擔(dān)的份內(nèi)事務(wù)。教師責(zé)任可以分為狹義的教師責(zé)任和廣義的教師責(zé)任。狹義的教師責(zé)任是指教師的專業(yè)責(zé)任，它是教師份內(nèi)之事;廣義的教師責(zé)任是指從事教師職業(yè)者所應(yīng)承擔(dān)的所有責(zé)任，它是教師作為公民應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任和教師作為專業(yè)工作者應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任之和?！?〕

對于教師責(zé)任的理解，仁者見仁，智者見智。應(yīng)中認(rèn)為教師責(zé)任是教師對學(xué)校應(yīng)盡的義務(wù)，其中最首要的是教師對其學(xué)生應(yīng)盡的義務(wù)。李斌輝認(rèn)為教師責(zé)任是教師作為專業(yè)人員從事活動、完成任務(wù)以及擔(dān)負(fù)其后果的法律和道德的要求。劉麗紅認(rèn)為教師責(zé)任是指社會和群體對教師個(gè)人的職業(yè)角色期望。〔5〕

教師擔(dān)負(fù)的責(zé)任與其所扮演的角色有密切的關(guān)系。由于教師職業(yè)角色的復(fù)雜性，所以教師的責(zé)任范圍也就非常廣泛。教師責(zé)任從對象上可以分為對社會的責(zé)任、對教育領(lǐng)域的責(zé)任、對工作場所(學(xué)校)的責(zé)任、對個(gè)人的責(zé)任和對其他人的責(zé)任。其中，最首位的責(zé)任是對學(xué)生的責(zé)任。伊勞特(Eraut)認(rèn)為教師的責(zé)任從范圍上分析包括道德承諾、擴(kuò)展個(gè)人知識庫、專業(yè)責(zé)任與實(shí)踐有效性的責(zé)任、反思與發(fā)展的責(zé)任、專業(yè)與合同式責(zé)任、反思與討論專業(yè)改變整個(gè)社會之責(zé)任等方面。〔6〕

《教學(xué)專業(yè)倫理規(guī)范》(美國)提出，教師在沒有正當(dāng)理由的情況下不該限制學(xué)生的獨(dú)立行動，也不應(yīng)該阻止學(xué)生接觸各種不同觀點(diǎn)，不應(yīng)故意隱瞞或歪曲關(guān)于學(xué)生進(jìn)步的內(nèi)容。在學(xué)生的安全、健康和學(xué)習(xí)受到危害時(shí)，教師要努力為學(xué)生提供保護(hù)，更不能故意不作為。不因?yàn)樵瓏?、政治或宗教信仰、種族、性別、宗派、家庭狀況、婚姻狀況等情況而不公正地對待學(xué)生。許多國家和地區(qū)也相繼制定了教師責(zé)任條款?！缎挛魈m注冊教師職業(yè)道德規(guī)范》(新西蘭)要求注冊教師擔(dān)負(fù)起對社會、本職業(yè)、學(xué)生和家長四個(gè)方面的責(zé)任。強(qiáng)調(diào)對學(xué)生負(fù)責(zé)是教師的最主要職責(zé)。《安大略省教師職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)》(加拿大)提出教師應(yīng)具備關(guān)愛、尊重、信任、正直等四個(gè)方面的品質(zhì)?！秱惱砭V領(lǐng)》(日本)要求教師要有良好生活習(xí)慣和教養(yǎng);尊重他人;要有堅(jiān)強(qiáng)的意志品質(zhì)和堅(jiān)韌的性格特征;異性觀健康;能自主、自律、誠實(shí)和有責(zé)任感;熱愛真理，不斷進(jìn)取，努力追求并實(shí)現(xiàn)自己的理想;教師要對他人親切、溫暖、體諒、慈善，有感恩和同情心;社交禮儀舉止適度;熱愛和敬畏自然，尊重生命?！?〕

馬婷婷、李保強(qiáng)認(rèn)為，國外對教師責(zé)任的探討是教師在教學(xué)中對學(xué)生應(yīng)負(fù)的責(zé)任，大多以學(xué)?；顒訛檠芯繉ο?。目前，這些研究開始關(guān)注學(xué)生的全面發(fā)展、教師對學(xué)生學(xué)習(xí)的指導(dǎo)和家校合作，也關(guān)注學(xué)生的身心健康和可持續(xù)發(fā)展。教師責(zé)任重心從過去對學(xué)生和自己負(fù)責(zé)，開始轉(zhuǎn)向?qū)W(xué)校、家長和社會負(fù)責(zé)。塞洛克認(rèn)為，教師和學(xué)校不僅對學(xué)生的學(xué)習(xí)負(fù)有責(zé)任，同時(shí)在學(xué)生適應(yīng)學(xué)校、班級、家庭、社會生活過程中也負(fù)有重要責(zé)任。斯托布斯認(rèn)為，教師的責(zé)任包括對社會的、專業(yè)的和學(xué)生的責(zé)任?！?〕

教師責(zé)任對教師專業(yè)發(fā)展具有一定的促進(jìn)作用，它不僅是督促和鞭策，促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展，而且能營造有緊迫性的社會氛圍，對教師施加壓力。而適度的壓力對教師來說又是一種動力，利于教師重視自身專業(yè)發(fā)展，不斷提高專業(yè)水平。教師作為專業(yè)人員，必須承擔(dān)起與其身份相適應(yīng)的責(zé)任。教師一直被認(rèn)為是社會的精英，而教育在培養(yǎng)人和促進(jìn)科學(xué)進(jìn)步以及社會發(fā)展中又起著巨大的作用。因此，社會和公眾對教師往往寄予厚望，期望其能夠切實(shí)承擔(dān)起自己的責(zé)任?！?〕

德國教育家和倫理學(xué)家費(fèi)希特認(rèn)為，學(xué)者只有認(rèn)識到自己的使命，主動承擔(dān)起自己的責(zé)任，才能起到引導(dǎo)社會的責(zé)任。費(fèi)希特強(qiáng)調(diào)學(xué)者的使命是傳播高深學(xué)問、拓展學(xué)問領(lǐng)域、服務(wù)公眾。學(xué)者要承擔(dān)普通人的使命、社會人的使命和學(xué)者的特殊使命。學(xué)者必定熟悉他自己學(xué)科中那些在他之前的知識。他掌握知識不是為了自己，而是為了社會。學(xué)者會受時(shí)代制約并應(yīng)為時(shí)代服務(wù)?！?0〕

對教師責(zé)任的研究主要體現(xiàn)在教師的責(zé)任感、責(zé)任意識、責(zé)任邊界、責(zé)任能力、責(zé)任擔(dān)當(dāng)和責(zé)任倫理等方面?！?1〕韓愈認(rèn)為“師者，所以傳道、受業(yè)、解惑也?！苯處熓侵甘苓^專門訓(xùn)練，接受一定社會的委托，在學(xué)校專門從事傳授知識，開發(fā)智力，增強(qiáng)體質(zhì)，完善品德，促進(jìn)學(xué)生身心發(fā)展的專門人員?！督處煼ā芬?guī)定“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員，承擔(dān)教書育人，培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人，提高民族素質(zhì)的使命?！薄敖虝恕笔俏覈蓪處熦?zé)任的規(guī)定，教師所有的教育教學(xué)活動必須服務(wù)于這個(gè)目的。

教書育人包含“教書”和“育人”兩層含義。“教書”是教師傳授系統(tǒng)的科學(xué)文化知識，訓(xùn)練學(xué)生技能，開發(fā)學(xué)生智力的一種有目的、有計(jì)劃、有組織的活動。教師要成為學(xué)生學(xué)習(xí)的促進(jìn)者與指導(dǎo)者、教育教學(xué)的研究者、教學(xué)過程的合作者和參與者、課程資源的開發(fā)者與拓展者、學(xué)生集體的組織者與管理者、學(xué)生心理健康的引導(dǎo)者與維護(hù)者。教師教書不僅要強(qiáng)調(diào)學(xué)生發(fā)現(xiàn)問題，要重視引導(dǎo)學(xué)生學(xué)會分析問題和解決問題，還要注重學(xué)生研究能力、創(chuàng)新能力和交流合作能力的培養(yǎng)?！秾W(xué)會生存》認(rèn)為，教師的職責(zé)“越來越少地傳遞知識，而越來越多地激勵(lì)思考。他必須集中更多的時(shí)間和精力去從事那些有效果的和有創(chuàng)造性的活動:互相影響、討論、激勵(lì)、了解、鼓舞。”教師除其正式職責(zé)外，其角色將更多地成為顧問、建議者和協(xié)助者，幫助學(xué)生發(fā)現(xiàn)矛盾論點(diǎn)而不是將現(xiàn)成的真理提供給學(xué)生?！?2〕育人是指教師通過教育教學(xué)活動以及自身的行為對學(xué)生進(jìn)行的政治教育、思想道德教育、情感態(tài)度和價(jià)值觀教育。

《中華人民共和國教師法》規(guī)定，教師必須遵守憲法和法律及教師職業(yè)道德;貫徹教育方針，遵章守紀(jì)，執(zhí)行教學(xué)計(jì)劃，履職盡責(zé)，完成教書育人的任務(wù);堅(jiān)決制止有害于學(xué)生或其他有損學(xué)生合法權(quán)益的行為;加強(qiáng)對學(xué)生進(jìn)行德、智、體等方面的教育，積極組織和帶領(lǐng)學(xué)生廣泛開展各項(xiàng)有益的活動;不斷提高自身的思想政治覺悟和業(yè)務(wù)水平;關(guān)心和愛護(hù)全體學(xué)生，尊重學(xué)生人格和個(gè)性發(fā)展，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展?！?3〕

(三)教師責(zé)任實(shí)現(xiàn)的制約因素與實(shí)現(xiàn)的基本條件

主觀因素和客觀因素都制約著教師責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。其中，責(zé)任心是影響教師責(zé)任實(shí)現(xiàn)最為重要的主觀因素。它是在一定的責(zé)任認(rèn)識基礎(chǔ)之上形成的，是對所負(fù)責(zé)任、情感、信念以及應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)范、履行的義務(wù)的一種自覺、自愿的態(tài)度，是教師責(zé)任實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在機(jī)制。客觀因素如外在制度、環(huán)境的影響、塑造、培育，對教師責(zé)任實(shí)現(xiàn)起到了至關(guān)重要的作用?！?4〕

在一定程度上，師資水平已經(jīng)成了決定未來教育改革成敗的關(guān)鍵因素。隨著教師職業(yè)化發(fā)展，教師通過職前教育和職后繼續(xù)教育，特別是通過對教育實(shí)踐的反思，提高專業(yè)化水平。教師要履行自己應(yīng)盡的責(zé)任，必須符合教師的職業(yè)素質(zhì)要求，一般來說，中小學(xué)和幼兒園教師的素質(zhì)要求可以概括為以下幾方面:文化素養(yǎng)與學(xué)科專業(yè)知識(全面而扎實(shí)的專業(yè)知識和技能、廣博的文化科學(xué)知識及多方面的興趣和才能)、教育理論知識與技能(教育理論知識、教育實(shí)踐的能力、教學(xué)組織和語言表達(dá)能力、觀察兒童和教育科學(xué)研究的能力、教育機(jī)智)、職業(yè)道德素養(yǎng)(忠于人民的教育事業(yè)、熱愛學(xué)生、嚴(yán)于律己，為人師表)。邵小佩認(rèn)為現(xiàn)代教師需要具備以下素質(zhì)條件:現(xiàn)代化的教育觀、科學(xué)的兒童觀、發(fā)展的眼光和強(qiáng)烈的未來意識、較高的教育技能、健全的人格和較強(qiáng)的教育科研能力?！?5〕

三、學(xué)校教育的政府責(zé)任

(一)政府的教育責(zé)任

《中國大百科全書·政治學(xué)卷》指出“政府是行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)”?！睹绹倏迫珪氛J(rèn)為“政府對已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。政府就是一個(gè)國家或社會的代理機(jī)構(gòu)?！闭菄抑鳈?quán)的管理者和行使者。

政府基本職能包括政治、經(jīng)濟(jì)和文化三個(gè)領(lǐng)域。政府職能一般是指政府在政治、經(jīng)濟(jì)和社會等公共領(lǐng)域承擔(dān)的責(zé)任和發(fā)揮的功能?，F(xiàn)代教育作為公共事業(yè)成為政府職能的基本范疇之一。現(xiàn)代政府的基本職能之一是設(shè)置和舉辦公立學(xué)校，發(fā)展公共教育事業(yè)。教育是一種專門培養(yǎng)人的社會活動，正日益成為提升國民素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)公民政治和社會權(quán)利的基礎(chǔ)和重要手段，逐漸被納入政府職能的范疇?！?6〕黨的十八大報(bào)告提出“努力辦好人民滿意的教育?！k好學(xué)前教育，均衡發(fā)展九年義務(wù)教育”，基本普及高中階段教育，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會。合理配置教育資源。

國家教育權(quán)是政府教育職權(quán)的體現(xiàn)，它是管理和實(shí)施教育的權(quán)力，包括教育立法權(quán)、教育行政權(quán)和教育司法權(quán)。國家教育權(quán)通過政府代表來行使和實(shí)施，即構(gòu)成了政府的教育職權(quán)。因此，政府的教育職權(quán)，是中央和地方各級人民政府在指導(dǎo)、管理教育行政事務(wù)的過程中享有的權(quán)力和承擔(dān)的職責(zé)。政府的教育職權(quán)具有公權(quán)力的性質(zhì)，可以借助于國家強(qiáng)制力來保證權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。一般來說，政府行使教育職權(quán)的方式主要有兩種:一是管理教育事務(wù)，如設(shè)立教育行政機(jī)構(gòu)管理教育事務(wù);二是直接舉辦教育機(jī)構(gòu)，為國家教育目標(biāo)直接服務(wù)，這些機(jī)構(gòu)包括公立學(xué)校及其他教育性機(jī)構(gòu)，如公立博物館、公立紀(jì)念館、公立青少年活動中心和圖書中心等。政府教育職權(quán)在行使過程中，不僅需要實(shí)體法的授權(quán)，更要保證程序合法，滿足公法的合法性要求。所以，政府教育職權(quán)不僅存在著擁有哪些權(quán)力的問題，也存在著合法性問題?！?7〕

政府對教育發(fā)展所承擔(dān)的責(zé)任是一種公共責(zé)任。它分為廣義公共責(zé)任和狹義公共責(zé)任。廣義的是指國家行政人員對國家權(quán)力主體負(fù)責(zé)，履行自身的職責(zé)而為國民謀利益。狹義的是指當(dāng)國家公務(wù)人員違反相關(guān)規(guī)定及其義務(wù)和職責(zé)時(shí)，應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這種責(zé)任包括在道義、政治和法律上的責(zé)任。〔18〕

政府對學(xué)校的責(zé)任需要設(shè)立明晰的邊界，缺乏責(zé)任的邊界，有可能導(dǎo)致責(zé)任的缺失或責(zé)任的過度。美國學(xué)者艾薩克·康德爾(Kandel)認(rèn)為教育有外在事項(xiàng)和內(nèi)在事項(xiàng)之分:公共教育的外在事項(xiàng)，如教育制度、教育設(shè)施和設(shè)備、教育經(jīng)費(fèi)等，必須由國家權(quán)力進(jìn)行干預(yù)。而公共教育的內(nèi)在事項(xiàng)，如學(xué)校管理、教學(xué)教法、教科書、教育評估等，應(yīng)該尊重教育的專業(yè)自主權(quán)。政府對學(xué)校負(fù)有教育體系的構(gòu)建、教育服務(wù)的提供、教育條件的保障、促進(jìn)教育公平、教育標(biāo)準(zhǔn)的制定、教育質(zhì)量的監(jiān)管等責(zé)任。政府是社會公共利益的代表，是保證教育公平的第一責(zé)任人。政府對教育的責(zé)任集中表現(xiàn)為:投入、教育資源、政策、監(jiān)督和管理?！?9〕

政府的教育職能主要是:宏觀調(diào)控教育的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局;制訂和落實(shí)教育政策和法規(guī);規(guī)劃教育發(fā)展;規(guī)范學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);教育投入，促進(jìn)公平;建立支持教育事業(yè)改革與發(fā)展的服務(wù)體系;檢查評估各類學(xué)校的教育質(zhì)量。政府要履行公共責(zé)任，重點(diǎn)健全和完善法規(guī)、創(chuàng)設(shè)公平的環(huán)境、為教育提供保障和服務(wù)。同時(shí)，政府在微觀層面要簡政放權(quán)，責(zé)任退縮。不過，政府的責(zé)任也不是一成不變的。當(dāng)然，政府責(zé)任的變更是有條件的。政府要堅(jiān)守對教育的責(zé)任底線，并在改革中逐步變更不應(yīng)屬于政府責(zé)任范疇的內(nèi)容?！?0〕

(二)政府教育職權(quán)的行使模式及變化趨勢

由于各國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會狀況、歷史文化傳統(tǒng)，以及教育事業(yè)發(fā)展水平不一，各國政府教育職權(quán)的行使模式存在差異。按教育管理權(quán)劃分，政府教育職權(quán)的行使模式可以分為中央集權(quán)型、地方分權(quán)型和均權(quán)制三種形態(tài)。

中央集權(quán)型體制在中央與地方的關(guān)系上，國家直接干預(yù)地方教育，地方自主居次要地位，地方辦學(xué)必須遵循中央統(tǒng)一的辦學(xué)方針和政策，接受國家權(quán)力機(jī)關(guān)的指示和監(jiān)督。地方分權(quán)型體制在中央同地方的關(guān)系上，以地方自治為主，由地方獨(dú)立自主地管理教育事業(yè)。中央對地方的教育只處于援助、指導(dǎo)的地位。均權(quán)制在中央與地方的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)中央與地方共同合作辦好教育。

當(dāng)前各國政府教育職權(quán)行使模式盡管不同，但出現(xiàn)新變化的基本趨勢是:第一，政府普遍加強(qiáng)了對教育的控制和管理。第二，地方分權(quán)制和中央集權(quán)制逐步向靠攏的方向發(fā)展。第三，設(shè)置參謀咨詢專業(yè)機(jī)構(gòu)。在多數(shù)國家的教育管理機(jī)構(gòu)中，設(shè)有咨詢、審議機(jī)構(gòu)和教育研究機(jī)構(gòu)。

(三)我國政府基礎(chǔ)教育階段的教育職權(quán)

政府的教育職權(quán)，是中央和地方各級人民政府在指導(dǎo)、管理教育行政事務(wù)的過程中所享有的權(quán)力和承擔(dān)的職責(zé)?！皣遗e辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育”。〔21〕《憲法》明確規(guī)定國務(wù)院和縣級以上各級政府對教育的職權(quán)。

1．我國現(xiàn)行的教育行政體制

我國教育行政體制是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級管理體制。它是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，對教育事業(yè)實(shí)行中央、地方教育行政的兩級管理，對各級各類教育職責(zé)分工。在中央設(shè)教育部，各省、市、縣三級分設(shè)教育廳(局)、局、局等教育行政機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級改過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室，成立中心校，負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學(xué)校管理。中央教育行政與地方教育行政對各級各類教育有一定的職責(zé)分工。我國的教育行政體制基本上屬于中央集權(quán)制，地方教育行政組織受中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

我國基礎(chǔ)教育實(shí)行“地方負(fù)責(zé)，分級管理”?！蛾P(guān)于教育體制改革的決定》提出“把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方”?！督逃ā芬?guī)定:“國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)分級管理、分工負(fù)責(zé)的原則，領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作。中等及中等以下教育在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方人民政府管理?！薄皣鴦?wù)院教育行政部門主管全國教育工作，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理全國的教育事業(yè)?？h級以上地方各級人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作。縣級以上各級人民政府其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)的教育工作?！薄?2〕《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》(2010-2020年)規(guī)定，“中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理國家教育事業(yè)，制定發(fā)展規(guī)劃、方針政策和基本標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化學(xué)科專業(yè)、類型、層次結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局?！钡胤秸?fù)責(zé)落實(shí)國家方針政策。加強(qiáng)省級政府教育統(tǒng)籌?！爸С趾投酱偈?地)、縣級政府履行職責(zé)，發(fā)展管理好當(dāng)?shù)馗黝惤逃?。”《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工請示的通知》指出，幼兒教育由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行“地方負(fù)責(zé)、分級管理和有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的原則”。我國幼兒教育管理體制由此形成動員全社會各方面力量密切合作、互相配合，共同發(fā)展幼兒教育的格局。

2．我國教育行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置及政府在基礎(chǔ)教育階段教育職權(quán)的主要內(nèi)容

我國政府高度重視學(xué)前教育。1949年10月，教育部初教司設(shè)“第二處”，專門從事幼兒教育的管理工作，1952年改為“幼教獨(dú)立處”。北京、天津、上海等市于50年代先后在教育局內(nèi)設(shè)幼教處。1978年7月教育部在普教司內(nèi)設(shè)幼教、特教處。1980年4月普教司改為初教司，并設(shè)幼兒教育處。1979年國務(wù)院成立專門負(fù)責(zé)管理幼兒教育的機(jī)構(gòu)——托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)托幼辦。隨后，各省、市、自治區(qū)也先后設(shè)立幼兒教育管理工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。教育部《城市幼兒園工作條例》(1979年)要求“各級教育行政部門應(yīng)建立幼兒教育的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或設(shè)專職干部?！苯逃俊队嘘P(guān)發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見》(1983年)強(qiáng)調(diào)“各省(市)、自治區(qū)教育行政部門應(yīng)配備和充實(shí)幼教專職干部?！?987年召開的全國幼兒教育工作會議后，各省、自治區(qū)、直轄市陸續(xù)設(shè)置了幼兒教育領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，區(qū)縣也逐漸配備了幼教專職干部?！?3〕

3．義務(wù)教育階段的政府責(zé)任

義務(wù)教育是提高國民整體素質(zhì)的奠基工程。義務(wù)教育是公益性事業(yè)，是一種公共產(chǎn)品，政府對義務(wù)教育責(zé)無旁貸。《中華人民共和國義務(wù)教育法》提出“義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實(shí)施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)”?！?4〕義務(wù)教育由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央對各級政府的義務(wù)教育職權(quán)有明確要求，政府在建構(gòu)制度和體制、教育資源分配等方面都發(fā)揮著主導(dǎo)作用，政府是義務(wù)教育階段的投資主體，省級政府具有統(tǒng)籌作用，義務(wù)教育的管理“以縣為主”?！?5〕

《義務(wù)教育法》對政府的義務(wù)教育職權(quán)規(guī)定是非常明晰的，一是政府要依法建立義務(wù)教育階段經(jīng)費(fèi)投入的保障機(jī)制，首次明確在義務(wù)教育階段對學(xué)生免收學(xué)雜費(fèi)，政府真正成為義務(wù)教育的主體。〔26〕“國家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國務(wù)院和地方各級人民政府依照本法規(guī)定予以保障”?！傲x務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)的體制。農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)，由各級人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)”。二是更加強(qiáng)調(diào)政府對促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的法律責(zé)任，“縣級以上人民政府及其教育行政部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)學(xué)校均衡發(fā)展，縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距”。三是從體制和職責(zé)范圍上規(guī)范了政府行為，明確了“縣級以上人民政府教育行政部門具體負(fù)責(zé)義務(wù)教育實(shí)施工作;縣級以上人民政府其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)義務(wù)教育實(shí)施工作”。〔27〕

4．學(xué)前教育階段的政府責(zé)任

學(xué)前教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府應(yīng)該承擔(dān)以下責(zé)任:一是政策保障責(zé)任。包括制度供給責(zé)任、制度執(zhí)行責(zé)任。二是經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任。三是師資保障責(zé)任。包括實(shí)行學(xué)前教育師資準(zhǔn)入制度、強(qiáng)化民辦幼兒園教師監(jiān)管力度、完善幼兒教師繼續(xù)教育體系。四是監(jiān)督管理責(zé)任?！?8〕

我國政府在學(xué)前教育階段要全面貫徹中央和國務(wù)院有關(guān)幼兒教育工作的各項(xiàng)方針和政策，制定幼兒教育方面的行政法規(guī)、規(guī)章制度;制定幼兒教育事業(yè)發(fā)展方針和規(guī)劃;組織對幼兒園的園長和教師的教育與培訓(xùn)，建立幼兒園園長和教師的考核及其資格的審定制度;負(fù)責(zé)對幼兒園的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，建立健全幼兒園領(lǐng)導(dǎo)和評估制度;集中精力辦好示范性的幼兒園，發(fā)揮其引領(lǐng)、示范和帶動作用;指導(dǎo)幼兒教育科學(xué)的研究工作?！?9〕

總之，學(xué)校教育的任務(wù)就是為了學(xué)生的全面健康可持續(xù)發(fā)展，學(xué)生是教育的對象，更是教育的主體，學(xué)生的主要任務(wù)是學(xué)習(xí)。教師和政府是學(xué)生發(fā)展的外在力量，在學(xué)生發(fā)展中發(fā)揮至關(guān)重要的作用，教師引導(dǎo)學(xué)生積極主動全面發(fā)展，政府發(fā)揮其在教育管理中的職能，加大投入、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)教育公平、提高教育效率，最終實(shí)現(xiàn)多出人才、快出人才、出好人才。

注釋:

〔1〕〔12〕聯(lián)合國教科文組織國際教育發(fā)展委員會編:《學(xué)會生存——教育世界的今天和明天》，華東師范大學(xué)比較教育研究所譯，教育科學(xué)出版社，1996年，第108頁。

〔2〕李保強(qiáng)、陳忠偉:《教師責(zé)任范疇:內(nèi)涵、外延及其架構(gòu)》，《教育科學(xué)研究》2013年第5期。

〔3〕〔14〕李北凌、王敬:《高校教師責(zé)任實(shí)現(xiàn)的制約因素及實(shí)現(xiàn)》，《中國成人教育》2014年第7期。

〔4〕〔11〕馬永全:《我國教師責(zé)任研究:回顧、反思與展望》，《北京教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5期。

〔5〕田秀云:《教師責(zé)任的依據(jù)及其問責(zé)方法》，《中國高教研究》2006年第3期。

〔6〕盧乃桂、王麗佳:《教育改革背景下的教師專業(yè)性與教師責(zé)任》，《教師教育研究》2013年第1期。

〔7〕〔8〕馬婷婷、李保強(qiáng):《國內(nèi)外教師責(zé)任研究審視與反思》，《教育科學(xué)研究》2013年第5期。

〔9〕〔10〕李斌輝:《教師責(zé)任邊界——高校教師專業(yè)發(fā)展的一個(gè)視角》，《國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第2期。

〔13〕參見《中華人民共和國教師法》第八條。

〔15〕邵小佩:《學(xué)前教育展望:未來學(xué)前教育發(fā)展的走向》，《天津市教科院學(xué)報(bào)》2013年第5期。

〔16〕〔17〕余雅風(fēng):《新編教育法》，華東師范大學(xué)出版社，2008年，第57-58頁。

〔18〕〔20〕趙書山:《教育發(fā)展中的政府責(zé)任探析》，《教育發(fā)展研究》2009年第11期。

〔19〕彭瓊、李娟:《21世紀(jì)以來我國教育公平與政府責(zé)任研究綜述》，《科教導(dǎo)刊》2011年5月(上)。

〔21〕參見《憲法》第十九條。

〔22〕參見《中華人民共和國教育法》第十四、十五條。

〔23〕〔29〕張燕:《學(xué)前教育管理學(xué)》，北京師范大學(xué)出版社，1997年，第67-68頁。

〔24〕〔27〕參見《中華人民共和國義務(wù)教育法》第二、七、二十二、四十二條。

〔25〕〔26〕王麗慧、王瑋:《強(qiáng)化政府責(zé)任是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵——對吉林省義務(wù)教育均衡發(fā)展問題的思考》，《行政與法》2008年第6期。

〔28〕羅輝:《我國學(xué)前教育發(fā)展中的政府責(zé)任剖析——以南寧市為個(gè)案研究》，《創(chuàng)新》2012年第2期。