吳志華，嚴桂強

(廣西壯族自治區(qū)梧州航道管理局，廣西 梧州 543002)

新法實施下航道采砂管理分析

吳志華，嚴桂強

(廣西壯族自治區(qū)梧州航道管理局，廣西 梧州 543002)

依法治航是航道事業(yè)健康發(fā)展的根本保障，是“依法治國”重要的組成部分。文章闡述了《中華人民共和國航道法》出臺給航道采砂管理所帶來的作用，同時分析了該法實施后航道采砂治理工作將面臨的新問題和新困難，提出了應對的策略。

航道法；采砂管理；行政處罰；非法采砂

0 引言

《中華人民共和國航道法》(以下簡稱《航道法》)由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議審議通過，于2015年3月1日正式施行。《航道法》的出臺，在打破航道管理無“法”狀態(tài)的同時，為治理航道非法采砂，破壞航道的行為提供了法律支撐。但是，在實踐中也將面臨著執(zhí)行難度大、執(zhí)法風險增加等諸多新問題，因此，如何提高執(zhí)法質量，做到依法執(zhí)法，違法必究，以便更好地貫徹實施法律，推進依法治航護航，促進航道事業(yè)健康發(fā)展，是值得航道行政執(zhí)法工作者探討的問題。

1 《航道法》為航道采砂管理奠定法律基礎

1.1 航道部門治理航道非法采砂有了法律支撐

2015年以前，在航道管理方面的重要法律法規(guī)主要有《中華人民共和國航道管理條例》(以下簡稱《國航條》)《廣西壯族自治區(qū)航道管理條例》(以下簡稱《廣西航條》)?！秶綏l》屬行政法規(guī)，法律效力僅低于憲法、法律，《廣西航條》屬地方性法規(guī)，法律效力略低于行政法規(guī)?！逗降婪ā返某雠_彌補了航道管理無“法”的空白，并以法律形式的效力高度，對航道及航道保護范圍采砂、采砂方式、 禁采區(qū)禁止采砂等作了規(guī)定， 設定高額的行政罰款，為航道部門治理航道采砂破壞行為，保護航道安全暢通奠定了法律基石。

1.2 航道采砂處罰額度大大提高

行政罰款可以從經濟上給予違法行為人經濟制裁和警示，加重行為人違法成本，制約行為人再次違法?！稄V西航條》有關適用采砂行為處罰的金額較低，無法在經濟制裁上造成違法行為人經濟負擔，催生敬畏心理?！逗降婪ā返谒氖龡l第二款規(guī)定“違反本法規(guī)定，在航道和航道保護范圍內采砂，損害航道通航條件的，由負責航道管理的部門責令停止違法行為，沒收違法所得，可以扣押或者沒收非法采砂船舶，并處五萬元以上三十萬元以下罰款。”處罰起點、處罰額度大幅度提高，為有效震懾和遏制非法采砂破壞航道行為提供了“重磅武器”。

1.3 行政強制措施有了法律授權

作為地方性法規(guī)的《廣西航條》，設定了如“暫扣違法作業(yè)設備、作業(yè)工具”等行政強制措施，因《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)出臺，這些行政強制措施規(guī)定與《行政強制法》的有關規(guī)定和立法精神相抵觸，故已不適用，從而導致航道行政執(zhí)法手段弱化，執(zhí)法較為被動。新出臺的《航道法》第四十三條明確規(guī)定“在航道和航道保護范圍內采砂，損害航道通航條件的，可以扣押或者沒收非法采砂船舶”。以法律形式授予航道管理部門扣押船舶的權力，填補了航道管理部門無權扣押的空缺。

2 新法實施下航道采砂管理問題分析

《航道法》的出臺實施，對航道行政執(zhí)法工作具有里程碑的意義，將作為執(zhí)法工作的根本性指導基礎，為加強航道采砂管理，打擊采砂破壞航道行為提供了強有力的法律武器。但也對航道行政依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法提出了更高要求，實際操作中，面臨諸多新問題。

2.1 處罰金額較高，執(zhí)法風險明顯增加

《航道法》在航道采砂處罰方面設定了最低5萬元，最高30萬元的罰款。相比《廣西條例》最高2萬元的處罰金額，處罰額度大為提升，確實可以通過經濟制裁的方式，加大違法成本，造成行為人一定的經濟壓力，相對削弱行為人違法行為能力，遏制和減少違法行為的發(fā)生。但高額罰款的施行，也將面臨以下難題：

(1)執(zhí)行難。面對高額的罰款，違法行為人容易產生逆反心理，未必能按時繳納罰款，甚至根本沒錢繳納罰款，造成處罰案件執(zhí)行難，執(zhí)法陷于被動。

(2)風險高。高額罰款容易使違法行為人產生處罰不當、處罰過重、處罰不合法等錯覺，從而提起行政復議或行政訴訟。于執(zhí)法部門而言執(zhí)法風險必然增加，比如行政復議或行政訴訟，如果因為執(zhí)法過程中不可避免的客觀因素，造成執(zhí)法存在偏差或失當，還需要承擔相應的不利法律后果。

(3)難把握。高額的罰款對執(zhí)法人員是一種高難度挑戰(zhàn)，尤其是心理承受能力的挑戰(zhàn)。遵照執(zhí)行，擔心行為人不繳納高額罰款，同時也會擔心自身在執(zhí)法過程中存在疏忽，要承擔相應的責任；不嚴格處罰，又難以樹立執(zhí)法權威和形成震懾力，不利于日后管理工作的開展，甚至需承擔失職責任。

2.2 “扣船”操作難

《航道法》賦予了航道部門可以扣押乃至沒收船舶的執(zhí)法權力，有利于威懾違法行為人，遏制亂采濫挖現象發(fā)生，理應值得慶幸。然而在實際執(zhí)法中，并非真的那么簡單。

(1)缺乏船舶扣押經驗?！稄V西條例》雖然規(guī)定了扣押采砂作業(yè)工具或設備等行政強制措施，但在實際執(zhí)法中，因各種客觀原因，例如扣押有關作業(yè)工具或設備及采砂船舶等行政強制措施，在實踐中幾乎沒有實施案例。另外，扣押文書的制作，扣押物的監(jiān)管、解除等均未實施過，船舶扣押經驗明顯不足。

(2)客觀條件不成熟。目前航道管理部門所配備僅為執(zhí)法巡查用船，馬力相對較小，動力較低，對于幾百噸重的采砂船舶，很難將扣押船舶拉到扣押場實施看管；而且目前航道部門沒有專門的扣押船舶停泊碼頭或場所，扣押條件和設備尚需完善。

(3)看管責任重大。采砂船體積大，物品多，設備復雜，價格昂貴，但自身的安防保護設施極其簡陋，錨泊看管就是一大難題。停泊不當，看管不嚴，容易造成船舶流失、物品丟失等，從而衍生不良糾紛。

(4)執(zhí)法能力較薄弱。從現有航道執(zhí)法人員情況分析，普遍存在法治觀念不牢、證據意識不強、執(zhí)法程序不清晰、時效觀念不牢固、執(zhí)法行為不規(guī)范等問題，在扣押過程中處理不當，容易產生矛盾，引發(fā)訴訟、賠償等不利后果。

3 航道采砂管理問題對策分析

3.1 “先禮后兵”，加強《航道法》宣傳

法制宣傳教育不到位，法律精神就難以得到弘揚、深入人心，難以起到凝心聚力的作用，依法治航觀念就難以扎根生長。《航道法》作為新法出臺實施，設定了起點5萬元，最高30萬元的高額罰款，對大多數違法行為人而言，即使是最低5萬元罰款都是一個難以接受的數額，30萬元罰款就更加難想象了。因此必須把宣傳作為首位，讓廣大采砂船主知曉法律之規(guī)定，明白法律之要求，充分認識到法律對非法采砂行為處罰之重，規(guī)定之嚴，從而產生敬畏的心理，不敢觸碰法律底線，不敢到處亂采，隨處濫挖，自覺規(guī)范采砂行為，形成依法開采的良好秩序。在法律宣傳到位的情況下，若對采砂船給予處罰，船方自知理虧，相對容易接受處罰。反之，若未進行宣傳便處以重罰，勢必引起廣大船主不滿，產生矛盾，引發(fā)爭執(zhí)，出現抗法現象，甚至發(fā)生群體事件。

3.2 重點“治”兵，打造素質過硬的用法隊伍

俗話說：打鐵還需自身硬。執(zhí)法人員是法律實施的具體執(zhí)行者，執(zhí)法人員素質的高低，法律意識的強弱直接影響法律實施效果的好壞，關乎行政相對人利益的獲損。高額罰款的執(zhí)行，扣押、沒收船舶的實施都需要一支經得起考驗、抵得住誘惑、法制觀念較強、業(yè)務水平過硬的執(zhí)法隊伍作為保障，方能確保公正文明執(zhí)法，規(guī)范順利執(zhí)法。主要做到以下幾個方面：

(1)加強培訓。以培訓為抓手，以新法培訓為契機，深入解讀分析《航道法》《行政強制法》《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)等各項法律條文，熟讀吃透，理解法律精髓，掌握行政處罰程序，樹立證據觀念，熟悉處罰流程，做到執(zhí)法隊伍拉得出去，法律文書拿得出來，案件證據用得放心。

(2)注入新血液。目前廣西航道執(zhí)法隊伍中，法律專業(yè)科班出身的執(zhí)法人員較少，如梧州航道管理局持證人員有上百人，但法學專業(yè)執(zhí)法人員屈指可數，隊伍法律基礎功底相對薄弱。面對航道法律法規(guī)日益完善，人民群眾法律意識日益增強，執(zhí)法要求越來越嚴格，亟需招收更多法學專業(yè)人才充實到執(zhí)法隊伍中去，從源頭上提升執(zhí)法隊伍的整體素質。

(3)規(guī)范文書。法律文書是行政執(zhí)法的重要組成部分，法律文書制作是否規(guī)范，形式是否符合法律要求直接影響到處罰案件成立與否。2014年初，廣西壯族自治區(qū)港航管理局結合航道執(zhí)法實際印發(fā)了《廣西航道行政執(zhí)法文書制作指南》，為規(guī)范基層執(zhí)法人員制作法律文書提供了參照，意義重大。隨著《航道法》的實施，無論是法律條款適用，還是違法行為定性、處罰金額幅度都有了新的規(guī)定，《廣西航道行政執(zhí)法文書制作指南》部分內容已不適用新法規(guī)定，亟需重新修訂執(zhí)法文書制作指南，規(guī)范航道行政執(zhí)法。

3.3 建立自由裁量機制，科學劃分行政處罰標準

《航道法》規(guī)定了采砂管理處罰幅度為5～30萬元，行政處罰自由裁量空間比較大。自由裁量權行使得當，可以保證行政處罰案件公正公平，順利執(zhí)行。若自由裁量權被濫用，對違法行為隨意處理，不同情況相同處理，相同情況不同對待，易引起群眾懷疑、不信任，產生對立情緒。尤其是對尚處于經濟弱勢地位的廣大船民，容易引發(fā)群體性事件，導致社會、經濟秩序的不穩(wěn)定。此外，自由裁量權容易滋生腐敗，影響執(zhí)法隊伍形象。因此，必須依據新法設定的處罰額度，盡快建立科學合理的自由裁量權基準制度，從源頭上解決自由裁量權過于“自由”的問題，使之具體化、規(guī)范化，具備較強的可操作性。用制度約束執(zhí)法，用規(guī)定限制隨意性，做到相同的行為、相同的危害結果，承擔相同的法律責任。

3.4 未雨綢繆，完善扣押船舶設施

積極完善船舶扣押條件，做到能扣就能停，能看又能管，船不流失、物不破損。配備相應的航道行政執(zhí)法拖扣船舶，隨時做好扣押拖船準備；建設船舶扣押專用碼頭，安裝監(jiān)控設備，安排專人負責看管，24 h實施監(jiān)控；或委托具備相應資質的看管單位代為扣押管理。

3.5 按時辦結，及時解除扣押

《行政處罰法》明確行政處罰案件的受理、立案、辦結的時限，《行政強制法》也明確了行政強制措施扣押、解除的時限。作為執(zhí)法部門應該嚴格按照法律規(guī)定的時限處理有關行政處罰案件，及時解除扣押、沒收或依法申請進行拍賣，杜絕久拖不辦、久押不處理現象，維護行政相對人的合法權益。

3.6 防險御訴，建立風險防控機制

建立行政處罰案件監(jiān)控機制，加強監(jiān)督管理，每一步驟，每個流程，嚴格按照法律程序進行，避免出現程序錯誤；加強執(zhí)法人員的訴訟實務培訓，減少執(zhí)法漏洞，降低執(zhí)法敗訴風險；聘請法律顧問，建立應訴機制，時刻做好應對復議、行政訴訟的準備。

4 結語

《航道法》出臺是航道事業(yè)發(fā)展大喜事，為依法治航提供了根本性法律指導，對加快航道建設，促進“海上絲綢之路”發(fā)展，構建陸水空立體交通運輸網具有非凡意義。航道管理部門要以新法實施為契機，站高度，攬全局，強基礎，清舊例，建新制，全面深化依法治航改革，開創(chuàng)航道事業(yè)發(fā)展新局面。

[1]梁 雯.航道法來了，我們準備好了嗎[Z].廣西港航，2014.

[2]歐 誠，梁 雯.用制度和程序來馴化權力——廣西港航管理局積極探索規(guī)范行政處罰自由裁量權[Z].廣西港航.2013.

Analysis of Waterway Sand-mining Management under the Implementation of New Law

WU Zhi-hua，YAN Gui-qiang

(Guangxi Wuzhou Waterway Administration Bureau，Wuzhou，Guangxi，543002)

The waterway governance by law is the fundamental guarantee for the healthy development of wa-terway industry，and it is also the important part of country administration according to the law.This article de-scribed the impact on waterway sand-mining management brought by the publishing of “People’s Republic of China Waterway Act”，analyzed the new problems and difficulties faced by waterway sand-mining govern-ance work after the implementation of this law，and proposed the coping strategies.

Waterway Act；Sand-mining management；Administrative penalties；Illegal sand mining

吳志華(1985—)，法學學士，主要從事航道行政管理工作；嚴桂強(1973—)，高級工程師，主要從事航道養(yǎng)護管理工作。

U615.1

A

10.13282/j.cnki.wccst.2015.07.022

1673-4874(2015)07-0098-04

2015-05-07