馬蔡琛張莉

（1.2.南開大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津 300071）

中期財政規(guī)劃視野中的社會性別預(yù)算改革*

馬蔡琛1張莉2

（1.2.南開大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津 300071）

社會性別預(yù)算；中期財政規(guī)劃；社會性別平等

社會性別預(yù)算的實(shí)施績效作為一個漸推漸進(jìn)的實(shí)現(xiàn)過程，應(yīng)從中期而不是短期的視野來加以判斷。社會性別預(yù)算與中期財政規(guī)劃均強(qiáng)調(diào)公共政策與預(yù)算決策的有機(jī)整合，關(guān)注預(yù)算資源配置的績效結(jié)果。因此，在社會性別預(yù)算改革中，應(yīng)該融入中期財政規(guī)劃的分析視角，加強(qiáng)社會性別預(yù)算與公共政策過程的關(guān)聯(lián)，明確性別平等的中期支出限額，建立中期績效框架，并涵蓋與性別相關(guān)的評價指標(biāo)體系。

社會性別預(yù)算要求在公共預(yù)算決策中，充分考慮男性和女性、男童與女童的不同需求，分析預(yù)算政策對男女兩性的不同影響，有效提升預(yù)算資源的配置效率。社會性別預(yù)算呼吁合理增加對婦女的預(yù)算資金分配，不僅有助于提高勞動生產(chǎn)率，也為政府履行性別平等承諾提供了現(xiàn)實(shí)途徑，可以有效改善女性的經(jīng)濟(jì)和社會地位。

然而，社會性別預(yù)算的實(shí)施績效，往往是一個漸推漸進(jìn)的實(shí)現(xiàn)過程，從中期而不是短期的視野來判斷其作用效果，應(yīng)該是更具科學(xué)性的路徑選擇。從傳統(tǒng)的年度平衡走向跨年度的中期預(yù)算平衡，是未來中國預(yù)算治理結(jié)構(gòu)的重要變化。長期以來的預(yù)算決策過程，局限于年度預(yù)算平衡結(jié)果與赤字規(guī)模，這容易助長短期行為，而忽視了中長期財政安排的可持

續(xù)性[1]。中期財政規(guī)劃①在國內(nèi)外文獻(xiàn)中，關(guān)于中期財政規(guī)劃的類似稱謂有很多，主要包括中期財政規(guī)劃、中長期預(yù)算、多年期預(yù)算(multi-year budgeting)、滾動預(yù)算(rolling budgeting)、中期財政框架（medium-term budgetary framework）、中期支出框架（medium-term expenditure framework）等，其具體含義大致相同，本文不再做刻意之區(qū)分。將預(yù)算覆蓋的時間維度，從通常的1年延長至3-5年，其隱含的邏輯是，過短不足以提供政策實(shí)施所需的前瞻性，過長則會面對非常大的不確定性[2]。在當(dāng)前的全面深化財稅改革中，為建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，將實(shí)行中期財政規(guī)劃管理（試編三年滾動財政規(guī)劃）[3]。預(yù)算政策對男女兩性的不同影響，在短期內(nèi)往往難以全面呈現(xiàn)，績效信息需要更長的時間跨度才能得以反映。因此，從中期財政規(guī)劃的視角來探索推進(jìn)社會性別預(yù)算改革的路徑選擇，具有尤為重要的現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。

一、社會性別預(yù)算與中期財政規(guī)劃的契合點(diǎn)

社會性別預(yù)算是社會性別主流化在政府預(yù)算上的具體體現(xiàn)，符合性別平等的公共政策要求，有助于婦女權(quán)益的保護(hù)?？傮w而言，社會性別預(yù)算研究與實(shí)踐在中國已然進(jìn)入了縱深演進(jìn)與技術(shù)難題攻堅的重要?dú)v史時期[4]。社會性別預(yù)算在全國范圍內(nèi)的推廣，可以借鑒成功的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)。例如，河南省焦作市的性別預(yù)算實(shí)踐，就是由政府主導(dǎo)進(jìn)行的，而社會性別預(yù)算的亞洲模式也往往采取政府主導(dǎo)改革的策略。因此，在中期財政規(guī)劃中融入性別預(yù)算，在預(yù)算決策中考量性別因素，進(jìn)而以中期財政規(guī)劃指導(dǎo)預(yù)算資源在與婦女相關(guān)項(xiàng)目上的分配。這種思路在目前的中國，是值得認(rèn)真加以考慮的。

中期財政規(guī)劃強(qiáng)調(diào)預(yù)算分配與公共政策及項(xiàng)目規(guī)劃的相互影響，也是性別預(yù)算關(guān)注的核心命題。國際上，中期財政規(guī)劃與性別預(yù)算實(shí)現(xiàn)較好結(jié)合的國家，往往在中期財政規(guī)劃中要求政府各部門描述其政策的分性別影響，并評估公共支出之于婦女進(jìn)步的作用效果。性別預(yù)算可以有效促進(jìn)政府實(shí)現(xiàn)性別平等和婦女賦權(quán)的承諾，一方面將性別因素融入公共政策目標(biāo)，另一方面在構(gòu)建預(yù)算監(jiān)測指標(biāo)時融入性別因素。因此，預(yù)算與政策、績效的關(guān)聯(lián)是中期財政規(guī)劃與性別預(yù)算的重要契合點(diǎn)。

（一）二者均強(qiáng)調(diào)公共政策與預(yù)算決策的有機(jī)整合

與年度預(yù)算相比，中期財政規(guī)劃更關(guān)注公共政策的中長期影響，強(qiáng)調(diào)預(yù)算決策與公共政策的關(guān)聯(lián)性[5]。世界銀行學(xué)院高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家彌迦羅（Migara De Silva）認(rèn)為，中期財政規(guī)劃的主要目標(biāo)之一，就在于改善公共政策的效果，促使部門之間及部門內(nèi)部的預(yù)算資源分配更符合政策優(yōu)先序[6]。而性別預(yù)算也是基于預(yù)算與政策（尤其是性別平等政策）相結(jié)合的方式，通過預(yù)算決策對弱勢群體（常常是女性）的適度傾斜，來保護(hù)婦女兒童合法利益，推動性別平等政策的全面實(shí)施。在年度預(yù)算的背景下，預(yù)算收支安排與公共政策的結(jié)合往往不夠緊密[7]，難免會影響性別預(yù)算改革的順利推進(jìn)。中期財政規(guī)劃可以彌補(bǔ)年度預(yù)算的不足，更為強(qiáng)調(diào)公共政策對財政收支的引領(lǐng)作用。因此，與性別相關(guān)的公共政策構(gòu)成了性別預(yù)算與中期財政規(guī)劃的重要契合點(diǎn)。

中期財政規(guī)劃和性別預(yù)算之間的聯(lián)系，為二者的融合提供了切入點(diǎn)。通過在經(jīng)濟(jì)政策中引入性別因素，并以此指導(dǎo)中期預(yù)算，將有助于實(shí)現(xiàn)性別預(yù)算在中期時間尺度上的拓展，可以建立更具性別敏感性的中期經(jīng)濟(jì)政策框架，用于分析經(jīng)濟(jì)政策對女性的影響。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，中期財政規(guī)劃有助于將減貧和婦女進(jìn)步等命題，直接納入預(yù)算決策過程，以期有效改善占貧困人口大多數(shù)的女性的經(jīng)濟(jì)和社會地位②例如，烏干達(dá)政府通過在中期框架下引入性別因素，2000-2001財年其人力資源發(fā)展部門的預(yù)算中，在性別主流化及婦女賦權(quán)項(xiàng)目上所分配的預(yù)算資源，與上年相比增長了100%。資料來源：http://www.participatorymethods.org/sites/participatorymethods.org/files/engendering%20the%20interim%20poverty%20reduction%20strategy_shiverenje.doc。。這是二者在經(jīng)濟(jì)政策層面融合的具體體現(xiàn)。

（二）二者均關(guān)注預(yù)算績效

中期財政規(guī)劃體現(xiàn)了績效結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算改革方向，其改革較為成功的國家，往往要求各支出機(jī)構(gòu)提供績效報告。預(yù)算的結(jié)果和影響同樣也是性別預(yù)算的核心。通過在預(yù)算周期的各階段（預(yù)算編制、執(zhí)行和決算）引入性別分析視角，進(jìn)而考察公共收支政策對男女兩性的績效影響，從而為后續(xù)預(yù)算循環(huán)的

決策過程提供客觀依據(jù)，有助于男性和女性在經(jīng)濟(jì)社會地位、生活水平等方面逐步趨于平等。在社會生活中，女性往往處于較低的地位，同時占貧困人口的大多數(shù)，政府預(yù)算能否有效改善其經(jīng)濟(jì)社會地位，需要通過一系列績效指標(biāo)來進(jìn)行評價。因此，中期財政規(guī)劃對于績效結(jié)果的關(guān)注，也使得性別預(yù)算的應(yīng)用效果更具可測度性。

例如，在津巴布韋政府的2012-2015年“體面勞動國家計劃”（Decent Work Country Programme，簡稱DWCP）中，通過積極的勞動力市場政策來促進(jìn)生產(chǎn)型就業(yè)，就被列為優(yōu)先考慮的事項(xiàng)。該計劃將產(chǎn)生三項(xiàng)預(yù)期成果，其中之一為增加勞動者（女性、貧困人口）的就業(yè)能力，具體包括三項(xiàng)指標(biāo)：形成落實(shí)技能發(fā)展政策的國家行動計劃；在非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中培訓(xùn)或者再培訓(xùn)的目標(biāo)勞動者數(shù)量，并按照婦女、青年、殘疾人以及貧困人口進(jìn)行分解；在自我雇傭的人員中接受培訓(xùn)的受益者數(shù)量。DWCP計劃與該國中期計劃（Medium Term Plan 2011-2015）中“復(fù)蘇民營經(jīng)濟(jì)以及創(chuàng)造就業(yè)、削減貧困”這一重要戰(zhàn)略相吻合[8]。通過包含性別分解的指標(biāo)設(shè)計來反映績效信息，并在中長期的時間范圍進(jìn)行統(tǒng)計和測量，也是中期財政規(guī)劃思想的體現(xiàn)，有助于針對性別預(yù)算的中長期績效進(jìn)行更為具體的量化。

二、社會性別預(yù)算與中期財政規(guī)劃相互結(jié)合的國際經(jīng)驗(yàn)

（一）中期財政規(guī)劃與性別預(yù)算的整合：兩種路徑選擇

在國際上，中期財政規(guī)劃與性別預(yù)算融合的相關(guān)實(shí)踐，按照這兩項(xiàng)改革實(shí)施的先后次序，大致可以分為兩類：一類是在現(xiàn)有的中期財政規(guī)劃框架內(nèi)融入性別因素，另一類是在性別預(yù)算的實(shí)施過程中引入中期視角。

就第一種類型而言，主要通過在中期財政規(guī)劃中引入性別因素，以加強(qiáng)性別主流化的能力建設(shè)。1997年12月的聯(lián)合國大會決議，要求所有與項(xiàng)目及預(yù)算相關(guān)的機(jī)構(gòu)，須確保其項(xiàng)目、中期規(guī)劃及預(yù)算中充分體現(xiàn)性別主流化的目標(biāo)[9]。聯(lián)合國人口基金在蒙古國實(shí)施的第五個國家計劃（2012-2016）（簡稱CP5）中，其性別領(lǐng)域的目標(biāo)就是促進(jìn)性別平等法的實(shí)施，并在政策和項(xiàng)目中提升性別主流化的能力。在CP5計劃中，涉及支持性別平等法實(shí)施的中期政策，將有助于核心政府部門的性別預(yù)算能力提升[10]。在愛爾蘭，則試圖將性別視角引入多年期支出計劃——國家發(fā)展計劃（National Development Plan）[11]。津巴布韋政府于2009年底實(shí)施了三年期宏觀經(jīng)濟(jì)政策及預(yù)算框架（2010-2012）[8]，包含周密的政策、項(xiàng)目及規(guī)劃，并重點(diǎn)關(guān)注婦女和兒童的發(fā)展?fàn)顩r[12]。

在第二種類型的國際實(shí)踐中，往往將中期財政規(guī)劃作為一種性別預(yù)算的分析工具。例如，孟加拉國在2005-2006財年的預(yù)算中，首次引入了三年期的中期財政框架。該國財政部長在2007-2008財年的預(yù)算報告中指出：“中期財政框架針對中期戰(zhàn)略計劃的各項(xiàng)目標(biāo)，提供了檢測其性別敏感度性的機(jī)會。因此，在預(yù)算分配中更好地體現(xiàn)性別平等與貧困敏感性，將成為一項(xiàng)指導(dǎo)原則。”[13]在巴基斯坦，政府運(yùn)用中期財政框架，來分析何種資源配置結(jié)構(gòu)更有利于實(shí)現(xiàn)性別平等。中期財政框架可以提供未來若干年的預(yù)算估計，以促使性別預(yù)算更好地融入未來的預(yù)算計劃[14]。在南非，政府邀請婦女預(yù)算行動（Women's Budget Initiative）的成員，參加1996年中期支出框架（MTEF）的研討活動，藉此推廣性別預(yù)算[11]。

（二）中期財政規(guī)劃與社會性別預(yù)算的整合方式：從框架整合到全面融合

中期財政規(guī)劃使得各部門承擔(dān)更多的公共受托責(zé)任，能夠基于性別政策和目標(biāo)進(jìn)行預(yù)算決策，從而更有效地實(shí)施性別預(yù)算及其績效監(jiān)測。在中期財政規(guī)劃和性別預(yù)算的整合過程中，初期階段應(yīng)重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)財政政策的社會性別主流化，使得中期財政政策目標(biāo)更具性別敏感性。在此基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)二者的全面融合，實(shí)現(xiàn)中期財政規(guī)劃的三個層次——中期財政框架、中期預(yù)算框架、中期績效框架——與性別預(yù)算全周期管理的有機(jī)結(jié)合③依照世界銀行對中期財政框架的分類，可以將其劃分為三個層次，第一層次是中期財政框架，第二層次是中期預(yù)算框架，第三層次是中期績效框架。進(jìn)一步論述可以參閱楊志勇：《我國中期財政規(guī)劃改革：基本方向與主要問題》，《中國財政》2014年第11期。。

1.在中期財政框架中融入性別因素，實(shí)現(xiàn)財政政策的社會性別主流化

性別平等是一項(xiàng)長期可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)，而中期財政規(guī)劃恰好可以為性別因素引入預(yù)算的長期發(fā)展提供契機(jī)。巴基斯坦旁遮普省中期財政規(guī)劃的預(yù)算通告中，就融入了具有性別敏感分析的內(nèi)容，要求各部門在討論其任務(wù)、目標(biāo)和活動時，適當(dāng)引入性別因素[15]。孟加拉國財政部在“預(yù)算通告-1”中，引入了關(guān)于貧困和性別影響的特殊章節(jié)[13]，要求所有參與中期財政規(guī)劃的部門填寫“預(yù)算通告-1”，各部委應(yīng)解釋其戰(zhàn)略目標(biāo)如何促進(jìn)減貧和婦女進(jìn)步，這就將各部委的戰(zhàn)略目標(biāo)與性別平等問題聯(lián)系起來[16]。

2.中期財政規(guī)劃與社會性別預(yù)算的全面融合

要實(shí)現(xiàn)中期財政規(guī)劃與社會性別預(yù)算的全面融合，應(yīng)該將前述中期財政規(guī)劃的三個層次與社會性別預(yù)算的全周期管理進(jìn)行有序銜接。

典型意義上的社會性別預(yù)算全周期管理包括性別統(tǒng)計（gender statistics）、性別預(yù)算和性別審計（gender auditing）。在性別預(yù)算的各階段融入中期財政規(guī)劃的理念，有助于性別預(yù)算改革的順利推進(jìn)。實(shí)際應(yīng)用方面，有學(xué)者提出在公共支出中融入性別因素，需要完成三個層面的工作：一是性別分解數(shù)據(jù)的使用；二是分析工具的開發(fā)和應(yīng)用，例如具有性別意識的政策評估、具有性別意識的中期經(jīng)濟(jì)政策框架等；三是政策設(shè)計及支出分配中，加強(qiáng)各部委之間的對話交流[17]。其中，性別分解數(shù)據(jù)的使用，只有在中期（如3-5年）的時間尺度上才更有價值。具有性別意識的政策評估以及中期經(jīng)濟(jì)框架等政策工具，均體現(xiàn)了中期財政規(guī)劃的核心思想。在性別審計與評估中，則需要分析既有政策及預(yù)算在之前的3-5年時間跨度內(nèi)的性別影響。在性別預(yù)算決策過程中，則需要考察既有預(yù)算系統(tǒng)在引入性別視角后的3-5年內(nèi)，性別分解數(shù)據(jù)將會如何變化并在多大程度上促進(jìn)性別主流化的進(jìn)程。因此，要實(shí)現(xiàn)中期財政規(guī)劃與社會性別預(yù)算的全面融合，應(yīng)該在性別預(yù)算全周期的各階段融入中期財政規(guī)劃的核心理念。

預(yù)算決策過程需要考慮宏觀經(jīng)濟(jì)政策、財政收支構(gòu)成以及公共服務(wù)的運(yùn)營效率等多重因素。如欲在這三重維度中全面引入性別因素，就需要建立具有性別意識的中期經(jīng)濟(jì)政策框架。黛安·埃爾森（Diane Elson）于20世紀(jì)90年代提出的六大性別預(yù)算工具之一，就是具有性別意識的中期經(jīng)濟(jì)政策框架 （gender-awaremedium-term economicpolicy framework）。該框架又包含兩個子工具。第一，將性別因素融入宏觀經(jīng)濟(jì)模型。在很多國家，該模型用于確定預(yù)算周期開始時可以獲得哪些資源，并分析不同的宏觀政策在廣義政府、企業(yè)、家庭及個人層面，各具何種經(jīng)濟(jì)影響④該子工具可以通過對模型中的勞動供給變量進(jìn)行分解，而融入性別因素。如果可以獲得時間使用方面的具體數(shù)據(jù)，該模型還可納入對無報酬照料經(jīng)濟(jì)的分析。。第二，具有性別意識的中期預(yù)算框架，也就是納入性別因素的多年期預(yù)算。鑒于實(shí)施中期財政規(guī)劃通常會引入績效預(yù)算，該子工具的重要功能之一，就是開發(fā)性別敏感的績效產(chǎn)出指標(biāo)[18]。第一個子工具是將預(yù)算與政策相聯(lián)結(jié)，通過在宏觀經(jīng)濟(jì)模型中引入包含性別因素的變量，考慮經(jīng)濟(jì)政策的分性別影響，從而將性別變量融入中期公共支出規(guī)劃之中，該子工具對應(yīng)中期財政規(guī)劃的第一層次，即中期財政框架。第二個子工具則將預(yù)算與績效相聯(lián)系，以建立具有性別意識的預(yù)算績效指標(biāo)，該子工具對應(yīng)中期財政規(guī)劃的最高層次，即中期績效框架。而這兩個子工具都涉及公共預(yù)算支出的安排和規(guī)劃，也就對應(yīng)中期財政規(guī)劃的第二層次，即中期預(yù)算框架。因此，構(gòu)建“具有性別意識的中期經(jīng)濟(jì)政策框架”，將有助于在中期財政規(guī)劃的各個層次中引入性別敏感因素，從而促進(jìn)社會性別預(yù)算的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)二者的全面融合。

三、社會性別預(yù)算與中期財政規(guī)劃整合中的挑戰(zhàn)

（一）缺乏政府部門的廣泛參與及配合

社會性別預(yù)算與中期財政規(guī)劃的融合發(fā)展，離不開政府各部門（尤其是財政部門）的廣泛參與。然而，很多發(fā)展中國家的政府機(jī)構(gòu)難以充分參與預(yù)算決策過程，并缺少與財政部門的積極協(xié)作，甚至與其處于對立面。這是性別預(yù)算與中期財政規(guī)劃之間難以有效整合的組織性障礙，已為眾多發(fā)展中國家的教訓(xùn)所證實(shí)。

坦桑尼亞的性別預(yù)算行動是由非政府組織“性別網(wǎng)絡(luò)化計劃”（TGNP）發(fā)起的，后來得到瑞典國際發(fā)展合作署（SIDA）的資助。2000年，SIDA以及坦桑尼亞政府開展了相關(guān)培訓(xùn)，主要圍繞中期支出框架（MTEF）展開。在這一過程中，盡管預(yù)算部致力于推行中期支出框架，且結(jié)構(gòu)設(shè)計十分細(xì)致，但基層預(yù)算管理者對這一機(jī)制并不認(rèn)可。這使得中期財政規(guī)劃的改革缺少了根本動力，其中涉及性別預(yù)算的改革也頗受影響。原因主要來自兩方面：首先，坦桑尼亞實(shí)行的是收付實(shí)現(xiàn)制（cash basis）的政府會計核算機(jī)制，這導(dǎo)致多數(shù)部委在中期支出框架下得到的實(shí)際預(yù)算額，少于其預(yù)算申請的數(shù)額。其次，部分參與者認(rèn)為中期支出框架和性別預(yù)算的結(jié)合僅系一種短暫的預(yù)算模式，其可持續(xù)性不容樂觀[19]。在實(shí)踐中，坦桑尼亞政府也認(rèn)識到部門配合的重要性，在其財政部2011年發(fā)布的中期框架報告中就明確指出，將性別變量融入發(fā)展計劃和預(yù)算過程，將實(shí)施范圍由最初的少數(shù)試點(diǎn)部門和地區(qū)，擴(kuò)展至全部部門和各級政府[20]。

同樣，在孟加拉國的中期財政框架中，由于缺乏各部門的廣泛參與及協(xié)調(diào)配合，政府官員并不愿意尋找更多的統(tǒng)計信息和數(shù)據(jù)[16]，性別分解數(shù)據(jù)的缺乏阻礙了性別預(yù)算的發(fā)展，也使得中期財政規(guī)劃與性別預(yù)算的整合優(yōu)勢難以體現(xiàn)。

（二）短期內(nèi)的改革成效不夠顯著

中期財政規(guī)劃下的性別預(yù)算，不僅要求在具體預(yù)算決策過程中融入性別因素，還要求在宏觀經(jīng)濟(jì)政策中引入性別視角，同時強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督和績效評價。但在短期內(nèi)，性別因素與政策、績效的關(guān)聯(lián)，在各國實(shí)踐中往往并不顯著。

在孟加拉國，基于中期財政框架而引入了性別預(yù)算行動，但只是分析了宏觀政策的性別影響，政策本身并未因之而變得更具性別敏感性。性別預(yù)算表面看來是政府關(guān)注的重點(diǎn)，而事實(shí)未必如此。此外，預(yù)算監(jiān)督技術(shù)和性別報告制度應(yīng)更多體現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的公共受托責(zé)任[13]，而目前中期財政規(guī)劃下的性別因素分析，對預(yù)算資金的分配仍舊缺乏實(shí)質(zhì)性影響。

在中期財政規(guī)劃中，各部門往往聲稱其政策及活動對婦女進(jìn)步具有積極影響，但通常缺乏足夠的證據(jù)支持。分析各部委的項(xiàng)目是否有助于性別平等，需要一系列評價指標(biāo)（如女性決策者的比例、相關(guān)活動中男女受益人的比例等）。然而，由于性別分解數(shù)據(jù)難以獲得，按照性別分解的關(guān)鍵績效指標(biāo)也常常無法得到。

四、社會性別預(yù)算與中期財政規(guī)劃的整合路徑：基于中國的思考

中國正處于中期財政規(guī)劃改革的啟動階段，社會性別預(yù)算改革也面臨縱深推進(jìn)的關(guān)鍵時期，要實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)整合，應(yīng)該采取循序漸進(jìn)的策略，分層次地將社會性別預(yù)算改革融入中期財政規(guī)劃框架的建設(shè)之中。

（一）構(gòu)建具有性別敏感性的中期經(jīng)濟(jì)政策框架，加強(qiáng)性別預(yù)算與公共政策的關(guān)聯(lián)

在各國的性別預(yù)算實(shí)踐中，將中期財政規(guī)劃與性別預(yù)算結(jié)合的短期成效之所以不顯著，主要原因之一在于，未能建立具有性別敏感性的中期經(jīng)濟(jì)政策框架，導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)政策缺乏性別意識。因此，在預(yù)算準(zhǔn)備階段就應(yīng)著手建立基于中期基礎(chǔ)（medium-term base）的宏觀經(jīng)濟(jì)模型，對預(yù)算結(jié)果進(jìn)行情景模擬，并在預(yù)測模型中引入性別影響因素，分析具有性別敏感性的宏觀經(jīng)濟(jì)政策以及預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)社會影響。在宏觀經(jīng)濟(jì)模擬時，往往會存在這樣一些參數(shù)變量，它們對資源在男女兩性之間的不同配置狀況是非常敏感的。例如，性別平等狀況會影響經(jīng)濟(jì)效率，當(dāng)資源分配對婦女更為有利時，投資的生產(chǎn)率就會得到提升。又如，女性通常比男性具有更高的邊際儲蓄傾向，因此有利于女性的收入再分配政策，可能會提高社會總儲蓄率。通過在宏觀經(jīng)濟(jì)模型中對這些具有性別敏感性的經(jīng)濟(jì)變量進(jìn)行分析，可以制定出更能反映性別因素的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。

應(yīng)該加強(qiáng)社會性別預(yù)算與宏觀經(jīng)濟(jì)變量及公共政策的相互關(guān)聯(lián)。檢驗(yàn)宏觀經(jīng)濟(jì)變量與性別因素之間反饋機(jī)制的工具，主要有兩個：一是預(yù)算對時間使用影響的性別分解分析，二是具有性別意識的中期經(jīng)濟(jì)政策框架。進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)變量的相關(guān)分析時，一方面需要模型構(gòu)建的技術(shù)知識以及專家的配合，另一方面還應(yīng)審視整體預(yù)算戰(zhàn)略以及制度體系的性別敏感程度。成功的性別預(yù)算政策，除需要特定的技術(shù)

分析手段之外，還要借助制度變遷、社會協(xié)商等理論，達(dá)成關(guān)乎未來發(fā)展的社會契約結(jié)構(gòu)[11]。因此，在運(yùn)用具有性別意識的中期經(jīng)濟(jì)政策框架的同時，還需要加強(qiáng)性別預(yù)算對宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響分析，提升宏觀經(jīng)濟(jì)政策對女性權(quán)益的保護(hù)，從制度設(shè)計上增加女性的話語權(quán)。

（二）建立具有性別敏感性的中期預(yù)算框架，設(shè)定性別預(yù)算支出限額

在財政政策層面上初步實(shí)現(xiàn)了中期財政規(guī)劃與社會性別預(yù)算的融合之后，就應(yīng)推進(jìn)更深層次的整合。一方面，需要強(qiáng)化核心預(yù)算部門的有效指導(dǎo)，另一方面，應(yīng)該保證利益相關(guān)部門的參與及配合。

目前中國實(shí)施的“兩上兩下”的預(yù)算編制流程⑤預(yù)算編制分“兩上兩下”：一上是各部門上報建議數(shù)；一下是財政預(yù)算部門下達(dá)控制數(shù)；二上是各部門上報預(yù)算；二下是審議后批復(fù)預(yù)算。，其主要弱點(diǎn)在于在預(yù)算準(zhǔn)備過程的早期階段，難以獲得來自核心部門（如財政部門）強(qiáng)有力的預(yù)算指導(dǎo)，使得支出部門面臨著高度的不確定性和缺乏可預(yù)見性的背景環(huán)境[5]。預(yù)算資源的邊界、政策優(yōu)先性排序以及支出限額方面的信息不對稱，導(dǎo)致各部門提出的預(yù)算申請往往不切實(shí)際。通過引入中期財政規(guī)劃管理，可以提前配置未來若干年的機(jī)動財力，增強(qiáng)財政政策的前瞻性和可持續(xù)性[21]。因此，在中期財政規(guī)劃的實(shí)際操作中，需要改為“自上而下”地啟動預(yù)算程序，從而加強(qiáng)核心預(yù)算部門（如財政部預(yù)算司）的領(lǐng)導(dǎo)。針對這一問題，可以借鑒將性別預(yù)算與中期財政規(guī)劃相結(jié)合的國際經(jīng)驗(yàn)，在預(yù)算決策的早期準(zhǔn)備階段，就由核心預(yù)算部門編制一份預(yù)算通告，對各部門的預(yù)算申請?zhí)峁┹^具可操作性的指導(dǎo)，并且在預(yù)算通告中明確要求各部門分析其政策及預(yù)算的性別影響，并且適當(dāng)增加針對婦女的預(yù)算分配。

在加強(qiáng)核心預(yù)算部門領(lǐng)導(dǎo)的同時，還需要其他利益相關(guān)部門的積極合作，通過“自上而下”和“自下而上”的協(xié)商溝通，確定中期財政規(guī)劃的支出限額。針對核心部門的預(yù)算通告，各支出部門應(yīng)分析各自的主要功能、戰(zhàn)略目標(biāo)、業(yè)務(wù)活動及中期產(chǎn)出目標(biāo)，并重點(diǎn)闡述本部門政策、預(yù)算和支出項(xiàng)目對性別平等的影響，從而探尋有利于進(jìn)一步促進(jìn)性別平等的公共財政資源配置方案。在中期視野內(nèi)，根據(jù)國家政策確定各項(xiàng)目的優(yōu)先性排序，并適當(dāng)加強(qiáng)對性別平等相關(guān)項(xiàng)目的預(yù)算資源分配。

在具體預(yù)算決策中，可以在中期財政規(guī)劃中設(shè)定相應(yīng)的支出限額，從支出內(nèi)容上加強(qiáng)對婦女的保護(hù)。中期財政規(guī)劃要求各部門嚴(yán)格按照預(yù)算限額控制相應(yīng)的支出，這有助于緩解目前政府預(yù)算受“部門收入驅(qū)動”的問題，而轉(zhuǎn)向預(yù)算的“公共政策驅(qū)動”。由于中期支出框架對各部門的約束為硬預(yù)算約束（hard budget constraint），這也有助于專門針對婦女的預(yù)算分配或者保護(hù)婦女權(quán)益的預(yù)算分配，能夠得到更為有效的保障。明確的中期支出限額，能夠保障性別敏感性的宏觀政策與政府預(yù)算之間的有效銜接，同時，也使預(yù)算監(jiān)督目標(biāo)更加量化，從而保證相關(guān)改革成效。

（三）建立中期績效框架及與性別相關(guān)的績效評價指標(biāo)體系

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，中期財政規(guī)劃的引入，往往伴隨著績效預(yù)算體系的建立。而績效指標(biāo)可以具體測度預(yù)算資源的分配效果，這也為性別預(yù)算的監(jiān)督和評價提供了可靠依據(jù)。目前中國尚未建立起有效的績效預(yù)算管理體系，但可以逐步推進(jìn)預(yù)算決策的績效導(dǎo)向，不僅關(guān)注各部門的預(yù)算規(guī)模，更應(yīng)關(guān)注預(yù)算對應(yīng)的產(chǎn)出及結(jié)果。而性別預(yù)算要求這些產(chǎn)出和結(jié)果按照性別因素進(jìn)行分解，這就需要建立相應(yīng)的指標(biāo)體系（如孕產(chǎn)婦的死亡率或家庭暴力等指標(biāo)），從而客觀反映中長期尺度上的性別敏感性公共支出的績效結(jié)果。在完成了中期財政規(guī)劃的框架建設(shè)后，應(yīng)進(jìn)一步完善相應(yīng)的績效評價指標(biāo)體系，在性別統(tǒng)計、性別預(yù)算和性別審計三個先后繼起的預(yù)算過程中，綜合反映中期視野中的性別預(yù)算績效，實(shí)現(xiàn)中期財政規(guī)劃與社會性別預(yù)算的全面融合。

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責(zé)任編輯：繪山

MA Cai-chen1ZHANG Li2
(1.2.School of Economics,Nankai University,Tianjin 300071,China)

gender budgets;medium-term fiscal plan;gender equality

The practice of gender budgeting is effective when gender budgets are applied incrementally from a long-term fiscal perspective,instead of a short-term perspective.Gender budgets and the long-term fiscal plan both focus on the organic integration of public policy and fiscal decisions and the efficacy of budgetary allocation.Thus,in the gender budget reforms,it is important to incorporate an analysis based on a perspective of long-term fiscal plans,so as to reinforce the relationship between gender budgets and public policy.It is important also to establish a long-term expenditure ceiling on gender equality,and adopt a framework to measure the effectiveness of long-term performance of the expenditures based on indicators that include evaluation of gender related targets.

C913.68

：A

：1004-2563（2015）02-0057-07

1.馬蔡琛（1971-），男，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。研究方向：公共預(yù)算與財稅管理。2.張莉（1988-），女，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2013級博士研究生。研究方向：公共預(yù)算與財稅管理。

本文受國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國預(yù)算績效指標(biāo)框架與指標(biāo)庫建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號：12&ZD198）、國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“我國預(yù)算制度的演化與改進(jìn)研究”（項(xiàng)目號：12BJY134）、南開大學(xué)百名青年學(xué)科帶頭人培養(yǎng)計劃、天津市高等學(xué)校創(chuàng)新團(tuán)隊培養(yǎng)計劃資助。