鄭 亮，楊燕菱

(1.四川大學公共管理學院，四川成都 610065；2.西華師范大學計劃處，四川南充 637002)

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農(nóng)地“三權(quán)分離”制度的土地權(quán)能構(gòu)造
——基于馬克思土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能理論

鄭 亮1，楊燕菱2

(1.四川大學公共管理學院，四川成都 610065；2.西華師范大學計劃處，四川南充 637002)

摘要近年來，農(nóng)地“三權(quán)分離”制度的提出分離了土地承包經(jīng)營權(quán)，形成了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離的態(tài)勢，也同時促成了土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的重新規(guī)制。該研究在分析馬克思土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能理論的基礎(chǔ)上，解析了農(nóng)地“兩權(quán)分離”與“三權(quán)分離”制度，揭示了 “兩權(quán)分離”制度下土地權(quán)能構(gòu)造，分析了 “三權(quán)分離”下土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的具體配置以及土地權(quán)能的流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞馬克思土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能理論；農(nóng)地“三權(quán)分離”；土地權(quán)能；土地流轉(zhuǎn)

“有效率的農(nóng)民不能隨意獲得更多的土地，無效率的農(nóng)民不能隨意處置他的某些土地，這種情況通常都降低農(nóng)業(yè)的總效率”[1]?；仡櫢母镩_放以來我國農(nóng)村土地制度的發(fā)展，不清晰的土地產(chǎn)權(quán)制度導致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效率、農(nóng)民生活低水平。為進一步明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，2014年中央一號文件指出：“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資?！薄巴恋禺a(chǎn)權(quán)并不是一項單一的權(quán)利，而是由土地的終極所有權(quán)以及土地占有權(quán)、土地使用權(quán)、土地處分權(quán)、土地收益權(quán)等權(quán)能所組成的權(quán)利體系”[2]。在多數(shù)情況下，土地權(quán)能被分散于多個主體所有，由此形成了不同的土地產(chǎn)權(quán)制度，產(chǎn)生了不同的制度績效。農(nóng)地“三權(quán)分離”制度的構(gòu)建響應了馬克思土地產(chǎn)權(quán)制度，通過分離農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，使所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營權(quán)得到更好的配置，從而解決土地流轉(zhuǎn)等問題，穩(wěn)定農(nóng)民的收益，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率。

1理論界定：馬克思主義土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能理論

農(nóng)地“三權(quán)分離”制度使土地承包經(jīng)營權(quán)被劃分承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，并與所有權(quán)形成權(quán)力分離的態(tài)勢。馬克思筆下的土地產(chǎn)權(quán)，是指由終極所有權(quán)及所有權(quán)衍生出來的占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)能組成的權(quán)利束[3]。馬克思土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能理論是一個集合束，是由土地所有權(quán)及其衍生權(quán)能所組成的權(quán)能體系。

1.1土地終極所有權(quán)土地所有權(quán)是土地權(quán)能的核心?！耙恍┤藟艛嘁欢康耐恋兀阉斪髋懦馄渌磺腥说?、只服從自己私人意志的領(lǐng)域”[4]。土地終極所有權(quán)指的是權(quán)力主體把土地作為本人的意志支配領(lǐng)域而加以保持，以及排斥他人并得到社會公認的權(quán)利。土地終極所有權(quán)為土地確定了明確的歸屬關(guān)系，具有鮮明的排他性，在一些場合，馬克思甚至稱之為最高所有權(quán)。這種權(quán)能意味著無論其他權(quán)能置于誰手，不管產(chǎn)權(quán)權(quán)能分散到何種程度，土地都歸終極所有權(quán)主體所有。

1.2土地占有權(quán)土地占有權(quán)是經(jīng)濟主體實際掌握、控制土地的權(quán)利[5]。土地占有權(quán)來自現(xiàn)實中的社會經(jīng)濟關(guān)系，而不是來自個人意志。該權(quán)能強調(diào)的是一種事實，指向?qū)ν恋氐膶嶋H控制。

1.3土地使用權(quán)“為取得土地的使用權(quán)(無論是為生產(chǎn)的目的還是為消費的目的)而以地租名義支付給土地所有者”[4]。土地使用權(quán)是土地的實際使用者依照厘定的規(guī)則對所劃分的土地加以實際利用的權(quán)利。土地的占有權(quán)與使用權(quán)最初是相統(tǒng)一的，但是隨著土地占有者轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)這一活動的出現(xiàn)，土地使用權(quán)慢慢從占有權(quán)中剝離出來，成為了土地權(quán)能中的獨立部分。

1.4土地處分權(quán)“土地所有者可以像每個商品所有者處理自己的商品一樣去處理土地”[4]。土地處分權(quán)是指土地所有者在事實上或法律上決定怎樣安排、處分土地的權(quán)利，它既是土地所有權(quán)運行的表現(xiàn)形式，又是土地產(chǎn)權(quán)束中較重要的權(quán)能[3]。土地處分權(quán)分為最初處分權(quán)與最終處分權(quán)。前者是指土地在進入生產(chǎn)過程之前，土地所有者擁有的決定自己土地實際用途的權(quán)利；后者是指發(fā)生在土地所有者把土地出租給他人使用，并在租約期滿后的權(quán)利。

1.5土地收益權(quán)土地收益權(quán)是指產(chǎn)權(quán)主體依靠自己已經(jīng)擁有的土地權(quán)能而獲得收益的權(quán)利。該權(quán)能指向為權(quán)利主體從土地的財產(chǎn)運營中獲得剩余。無論是土地所有者還是土地占有者，其目的都是要通過土地財產(chǎn)而獲取利益[2]。土地收益權(quán)是活動土地所帶來價值的主要權(quán)能，為了獲得收益，產(chǎn)權(quán)主體會通過調(diào)整相應權(quán)能來實現(xiàn)目的。

1.6土地轉(zhuǎn)讓權(quán)土地轉(zhuǎn)讓權(quán)主要包括兩方面：一是土地所有者有權(quán)把自己的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓他人；二是土地其他產(chǎn)權(quán)權(quán)能的產(chǎn)權(quán)主體在一定條件下也享有對相應產(chǎn)權(quán)進行轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。

2農(nóng)地“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”

2.1制度解析農(nóng)地“三權(quán)分離”制度是在土地流轉(zhuǎn)實踐的倒逼之下形成的誘致性制度變遷。1978年以來我國農(nóng)村形成了“兩權(quán)分離”的土地產(chǎn)權(quán)制度，具體是指農(nóng)村土地的所有權(quán)由農(nóng)村集體所有，農(nóng)民根據(jù)農(nóng)業(yè)戶口，享有承包經(jīng)營土地的權(quán)力。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中，農(nóng)村土地“集體所有權(quán)—承包經(jīng)營權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)在流轉(zhuǎn)實踐中自發(fā)突破，形成“集體所有權(quán)—承包權(quán)—經(jīng)營權(quán)”的新型權(quán)利體系，并在中央決策層面得以確定[6]。如圖1所示，農(nóng)地“三權(quán)分離”制度通過剝離土地承包經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離的態(tài)勢。

圖1　農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變化

2.2農(nóng)地“兩權(quán)分離”制度下的土地問題農(nóng)地“兩權(quán)分離”制度下，所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)相分離，土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能在兩種權(quán)利之下存在。土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能分別存在于兩種權(quán)利下，而這種簡易的劃分使得農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)、使用中產(chǎn)生了諸多問題。

2.2.1農(nóng)村土地所有權(quán)的虛置。農(nóng)地“兩權(quán)分離”之下，土地所有權(quán)僅僅與承包經(jīng)營權(quán)相分離，二者的權(quán)利邊界相對模糊。終極所有權(quán)也因此處于相對尷尬的地位，即所有權(quán)既不屬于承包戶，也無法被農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有效管理。

設所有權(quán)不明確的土地為D，可耕地面積為X，農(nóng)村居民家庭經(jīng)營耕地面積為Y，農(nóng)村人口為Z，則所有權(quán)不明確土地的公式為：

D=X-Y×Z

根據(jù)2006～2012年統(tǒng)計資料，計算出該階段內(nèi)所有權(quán)不明確土地的面積及估算了其變化趨勢，具體見表1。

表1　2006～2012年農(nóng)村土地面積

注：資料來源于2006～2012年《中國統(tǒng)計年鑒》。

2.2.2權(quán)能模糊阻礙了土地的有效流轉(zhuǎn)。農(nóng)地“兩權(quán)分離”之下，承包經(jīng)營權(quán)包含了占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)能。但是，占有權(quán)這種歸屬于承包戶的權(quán)能是不能流轉(zhuǎn)的。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受到許多因素的干預，如農(nóng)戶對自身基本保障的考慮、土地非農(nóng)化等因素。權(quán)能的模糊導致土地無法處于有效的流轉(zhuǎn)鏈中，不利于土地的有效流轉(zhuǎn)。

2.2.3農(nóng)村土地的碎片化經(jīng)營。“兩權(quán)分離”制度下土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)不可分開，各種土地權(quán)能集中于承包經(jīng)營權(quán)之中，不能有效地開展流轉(zhuǎn)，承包戶承包的土地呈現(xiàn)出面積小、不可轉(zhuǎn)移的狀態(tài)。由表1可知，2006～2012年我國農(nóng)村居民家庭經(jīng)營耕地面積的變化不大，總體呈現(xiàn)出人均占地較少，耕地面積破碎的狀態(tài)。同時，《重慶統(tǒng)計年鑒》顯示，重慶市A縣全縣共有9.24萬hm2耕地，194 987戶農(nóng)戶，承包地被分割為200萬塊以上，平均每戶有10多塊地，最多的有20 多塊地。農(nóng)村土地的碎片化經(jīng)營可想而知。

3農(nóng)地“三權(quán)分離”土地流轉(zhuǎn)模式分析

農(nóng)地“三權(quán)分離”制度打破了所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)相互分離的態(tài)勢，構(gòu)建所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離，因此也打散了原有的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，使得各項權(quán)能得到最優(yōu)的配置。

3.1權(quán)能分離解析農(nóng)地“三權(quán)分離”實現(xiàn)了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的相對分離，也重新劃分了蘊含在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的各項權(quán)能。在探討承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)時，需要明確承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的劃分并非指二者完全劃斷，而是經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中派生。承包的農(nóng)戶既可以自身進行經(jīng)營，也可以由其他主體進行經(jīng)營。

3.1.1土地所有權(quán)的權(quán)能歸屬。農(nóng)地“三權(quán)分離”制度下，土地所有權(quán)的權(quán)能并未改變，仍然是馬克思土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能束中的終極所有權(quán)，即農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的核心。終極所有權(quán)的權(quán)能仍然歸屬于土地所有權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織壟斷一定區(qū)域的土地，并排斥其他組織、個體對土地的對所壟斷土地的私人控制。同時，它仍然保持著土地所有權(quán)，控制土地的終極所有權(quán)權(quán)能，農(nóng)戶和經(jīng)營者只能用有土地的其他權(quán)能。我國《民法通則》第74條、《土地管理法》第10條規(guī)定村農(nóng)民集體、村集體經(jīng)濟組織、村民委員會等組織對土地進行管理。土地歸屬于集體，體現(xiàn)了土地的全民所有性質(zhì)。

3.1.2土地承包權(quán)的權(quán)能歸屬。農(nóng)地“三權(quán)分離”制度下，土地承包權(quán)的主體只能是集體經(jīng)濟組織的成員，不同于“兩權(quán)分離”制度下的承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶的承包權(quán)體現(xiàn)的是集體經(jīng)濟組織的成員對土地的維持。而基于“三權(quán)分離”制度，承包權(quán)永久屬于農(nóng)戶，從而維系其財產(chǎn)安全和基本生活保障[6]。

(1)土地占有權(quán)。終極所有權(quán)產(chǎn)生之后，財產(chǎn)的實際占有狀況經(jīng)常處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，這是“占有權(quán)”這一概念產(chǎn)生的現(xiàn)實依據(jù)[2]。不論各地的經(jīng)濟發(fā)展狀況怎樣，土地始終是農(nóng)民與農(nóng)村聯(lián)系的唯一紐帶，土地占有權(quán)權(quán)能歸屬于土地承包權(quán)更重要的是保障農(nóng)民的生活與發(fā)展。因此，蘊含在土地承包權(quán)中的土地占有權(quán)權(quán)能正式成為了體現(xiàn)農(nóng)民對土地的聯(lián)系，保障農(nóng)民基本生活的權(quán)利，防止因非法措施、程序而造成農(nóng)民被迫脫離土地的風險。

(2)土地流轉(zhuǎn)中的收益權(quán)。經(jīng)營權(quán)的分離是由承包經(jīng)營權(quán)派生的。承包權(quán)的收益權(quán)權(quán)能不同于經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)權(quán)能，它的受益主要是通過土地流轉(zhuǎn)而獲得。根據(jù)《物權(quán)法》第121 條、第132 條、第148 條規(guī)定，農(nóng)戶承包土地被征收時，所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)應當一并發(fā)生轉(zhuǎn)移，并非“只能是土地所有權(quán)”，使得承包人取得相應補償?shù)牡匚缓唾Y格，即承包人可以通過轉(zhuǎn)讓土地獲得經(jīng)營者的部分收益資金作為的彌補。通過土地流轉(zhuǎn)而獲得的土地收益是屬于土地承包戶的權(quán)能，因其所具有的土地承包權(quán)而衍生的權(quán)能。

3.1.3土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能歸屬。 土地經(jīng)營權(quán)時由土地承包經(jīng)營權(quán)派生而來的權(quán)利，它的載體一般包括兩種：土地的承包戶和土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營者。因此，在考慮農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能配置時，要充分考慮到土地承包戶和土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營者的性質(zhì)。

(1)土地使用權(quán)?！盀槿〉猛恋氐氖褂脵?quán)(無論是為生產(chǎn)的目的還是為消費的目的)而以地租名義支付給土地所有者”[2]。土地的使用權(quán)權(quán)能使土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利的核心，它可以由承包土地的農(nóng)戶直接運行，也可以由土地流轉(zhuǎn)后的受讓方使用。土地使用權(quán)權(quán)能的使用直接為土地帶來了收益，開發(fā)了土地價值，成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵要因。

(2)土地處分權(quán)。“土地所有者可以像每個商品所有者處理自己的商品一樣去處理土地”[4]。土地處分權(quán)指向土地所有者對土地的處分。土地的實際經(jīng)營者可以根據(jù)承包合同或者流轉(zhuǎn)合同對土地進行長期性的肥力投資、在糧食安全的限制下種植經(jīng)濟類作物以及通過土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進行規(guī)模經(jīng)營。土地使用權(quán)權(quán)能的重新劃分直接促進了經(jīng)營權(quán)權(quán)利的流轉(zhuǎn)，也為開展有效地土地流轉(zhuǎn)和進行農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營提供了必要的條件。

(3)土地收益權(quán)。土地收益權(quán)權(quán)能包括兩部分：承包權(quán)權(quán)利下的收益權(quán)權(quán)能以及經(jīng)營權(quán)權(quán)利下的收益權(quán)權(quán)能。前者是指土地流轉(zhuǎn)而獲得的收益，其在前面已經(jīng)詳細論述，而后者是指土地使用者通過對土地的資本、勞動、人力方面投入而獲得的受益，如種植糧食作物、經(jīng)濟作物以及開展規(guī)?；?jīng)營。經(jīng)營權(quán)權(quán)利下的土地收益權(quán)權(quán)能是由土地使用權(quán)權(quán)能所衍生而來的。

(4)土地轉(zhuǎn)讓權(quán)、出租權(quán)。土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)權(quán)能以及出租權(quán)權(quán)能只能由土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利來實現(xiàn)，承包權(quán)與所有權(quán)是不可轉(zhuǎn)讓的。承包戶通過與集體經(jīng)濟組織簽訂承包合同而獲得了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，但是由于承包權(quán)的特殊性，因此能夠轉(zhuǎn)讓與出租的只能是經(jīng)營權(quán)；土地承包戶通過與第三方簽訂流轉(zhuǎn)合同，而讓承包的土地流轉(zhuǎn)到土地受讓方。因此，土地的受讓方能夠獲得大量土地的使用權(quán)權(quán)能，從而更好地進行土地的規(guī)?；?jīng)營。

3.2農(nóng)地“三權(quán)分離”土地流轉(zhuǎn)模式的權(quán)能轉(zhuǎn)移農(nóng)地“三權(quán)分離”制度下，土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能得到了很好的規(guī)制，使得土地流轉(zhuǎn)能夠更有效地開展。2014年6月底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積533.33萬hm2，占家庭承包耕地總面積的28.8%，比2008年底提高20個百分點。如圖2所示，在承包過程中，集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶簽訂土地承包經(jīng)營合同，向縣級政府登記備案，確立發(fā)包方與承包方的承包關(guān)系并明確承包客體。承包過程完成后，集體土地的所有權(quán)依然屬于集體，并沒有發(fā)生改變；農(nóng)戶得到了該片土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，而承包權(quán)利和經(jīng)營權(quán)利是有區(qū)別的，農(nóng)戶在使用該片土地時既承擔土地的承包權(quán)利，也承擔土地的經(jīng)營權(quán)利，而兩者的有效區(qū)分是進行土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。從承包土地到流轉(zhuǎn)土地，由于農(nóng)村土地的各項權(quán)利分開運行，這樣也使得各項權(quán)能能夠有序地在整個流程中有效地運行。終極所有權(quán)永久屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不動搖；而土地占有權(quán)、收益權(quán)(流轉(zhuǎn)收益)權(quán)能則屬于承包戶，由承包合同和流轉(zhuǎn)合同中實現(xiàn)；而土地使用、占有、收益以及轉(zhuǎn)讓、出租權(quán)權(quán)能則在承包土地后以及流轉(zhuǎn)土地后獲得。

圖2　土地承包及流轉(zhuǎn)流程

4結(jié)語

農(nóng)地“三權(quán)分離”制度是馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，也是對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能更好地劃分。 “產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)確定了正式的經(jīng)濟激勵”[7]。農(nóng)地“三權(quán)分離”制度的推動，將進一步明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度，提高農(nóng)民的生產(chǎn)效率，促進農(nóng)村經(jīng)濟效益的提升。

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Land Power Structure of “Division of Three Rights” of Rural Land—Based on Marx’s Land Property Rights and Power Theory

ZHENG Liang1, YANG Yan-ling2(1. School of Public Administration, Sichuan University, Chengdu, Sichuan 610065; 2. Department of Plan Finance, China West Normal University, Nanchong, Sichuan 637002)

AbstractThe putting forward of “Division of Three Rights” of rural land divides the land contract and business rights, forms the situation of rural land property right, contract right and management right, meanwhile, it promotes re-planning of land property rights and power. On the basis of analyzing Marx’s land property rights and power theory, explains the systems of “division of two rights” and “division of three rights” of rural land, reveals land power structure under “Division of Two Rights” system, and analyzes specific allocation of land property rights and power and circulation of land power under “Division of Three Rights” system.

Key wordsMarx’s land property rights and power theory; “Division of Three Rights” of rural land; Land power; Land circulation

收稿日期2015-11-20

作者簡介鄭亮(1991-)，男，四川南充人，碩士研究生，研究方向：地方政府治理。

中圖分類號F 301.1

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2015)36-318-03