邱懷川 段澤琪 龔桂祥

（1. 鹽城市鹽務管理局，江蘇 鹽城 224000；2. 大豐市鹽務管理局，江蘇 鹽城 224000）

依法行政獲勝訴 堅定信念強管理
——對大豐局查處飼料添加劑氯化鈉一案訴訟過程的剖析研究

邱懷川1段澤琪1龔桂祥2

（1. 鹽城市鹽務管理局，江蘇 鹽城 224000；2. 大豐市鹽務管理局，江蘇 鹽城 224000）

文章通過對大豐市鹽務管理局查處大豐市金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社購買“飼料添加劑氯化鈉”一案訴訟過程的剖析研究，闡述加強飼料添加劑氯化鈉等涉鹽產品監(jiān)管工作的重要性和必要性，指出鹽業(yè)行政機關和鹽政執(zhí)法人員要不辱使命，堅定信念，守土盡責，確保鹽業(yè)市場秩序的穩(wěn)定和人民群眾的食鹽安全。

強化鹽業(yè)市場管理；保障人民群眾食鹽安全

2015年6月24日是鹽城市鹽政執(zhí)法人員為之振奮和歡欣鼓舞的一天。大豐市金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社訴大豐市鹽務管理局查處的“飼料添加劑氯化鈉”一案，經過長達一年時間的行政復議、一審、二審訴訟，經江蘇省鹽城市中級人民法院開庭審理，認定“金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社從未取得批發(fā)許可證的厚德公司購買畜牧用鹽，違反了《食鹽專營條例》和《江蘇省〈鹽業(yè)管理條例〉實施辦法》的相關規(guī)定，被上訴人大豐鹽務局依據(jù)國務院《食鹽專營辦法》第二十二條、《江蘇省〈鹽業(yè)管理條例〉實施辦法》第四十二條的規(guī)定對其進行處罰，適用法律正確”，依法作出：“駁回上訴，維持原判。二審案件受理費50元，由上訴人大豐市金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社負擔。本判決為終審判決。”的判決。該起案件的判決不僅為鹽城市乃至省內外鹽業(yè)行政機關對查處飼料添加劑氯化鈉提供了一個很好的范例，更為鹽政執(zhí)法人員查處飼料添加劑氯化鈉提供了有力的銳器。

1 大豐市鹽務管理局查處大豐市金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社購買“飼料添加劑氯化鈉”一案始末

2014年6月5日，大豐市鹽務管理局鹽政執(zhí)法人員在日常檢查時發(fā)現(xiàn)大豐市金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社有海鹽調味品有限公司常州分公司生產的50公斤裝“不一樣”牌“飼料添加劑氯化鈉”，遂對金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社法人代表劉亞斌進行詢問，對庫存的飼料添加劑氯化鈉進行了先行登記保存。6月6日，大豐市鹽務管理局對此案進行了立案，通過調查取證，金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社提供的江蘇省獸藥飼料質量檢驗所檢驗報告顯示飼料添加劑氯化鈉的含量為98.4%，所購飼料添加劑氯化鈉已用去6.86噸，還剩余23.14噸。大豐市鹽務管理局認為金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社所購飼料添加劑氯化鈉含量已超過60%，依據(jù)《江蘇省〈鹽業(yè)管理條例〉實施辦法》第三條關于“本辦法所稱鹽產品，是指氯化鈉含量60%以上的固體鹽、液體鹽（水采巖鹽鹵水和天然鹵水），包括食鹽和燒堿、純堿工業(yè)鹽以及其他用鹽”的規(guī)定，以及《食鹽專營辦法》第二十八條關于“漁業(yè)、畜牧用鹽適用本辦法”的規(guī)定，認定金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社所購飼料添加劑氯化鈉屬于鹽政部門管理的鹽產品范圍，遂于6月12日向金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社送達《鹽業(yè)違法案件一般程序行政處罰聽證告知書》。6月13日，金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社提出聽證申請。6月17日，大豐市鹽務管理局通知金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社聽證的時間、地點及相關聽證事宜。6月24日，大豐市鹽務管理局舉行聽證，金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社進行了陳述和申辯并提供相關材料。7月1日，大豐市鹽務管理局依據(jù)《食鹽專營辦法》第二十二條、《江蘇省〈鹽業(yè)管理條例〉實施辦法》第四十二條的規(guī)定，作出了（鹽大豐）鹽政一般[2014]第22號鹽業(yè)違法案件一般程序行政處罰決定書，決定對大豐市金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社處以：責令改正、沒收鹽產品23.14噸、罰款79200元的處罰，并于當日向金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社送達。

2 該案爭議焦點

金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社對大豐市鹽務管理局作出的處理決定不服，依法申請復議。大豐市人民政府于2014年10月30日作出了大政行復[2014]第8號《行政復議決定書》，維持大豐市鹽務管理局作出的處罰決定。金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社不服，遂向大豐市人民法院提起行政訴訟。

金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社上訴稱：⑴飼料添加劑氯化鈉不是食鹽，也不是畜牧、漁業(yè)用鹽，一審法院認定其為漁業(yè)用鹽沒有法律依據(jù)；⑵《江蘇省〈鹽業(yè)管理條例〉實施辦法》對鹽業(yè)法規(guī)規(guī)定的專營產品以外的鹽產品規(guī)定購銷許可、設定處罰，違反了行政許可法、行政處罰法的規(guī)定；⑶根據(jù)《飼料和飼料添加劑管理條例》的規(guī)定，只對飼料添加劑的生產設定許可，購銷沒有許可的限制，飼料添加劑管理權屬于農業(yè)行政部門，而不屬于鹽務行政部門。

大豐市鹽務管理局答辯稱：⑴上訴人大豐市金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社購買“不一樣”牌添加劑氯化鈉生產魚飼料，其氯化鈉含量達60%以上，屬漁業(yè)用鹽；⑵上訴人從未取得食鹽批發(fā)許可證的企業(yè)購買飼料添加劑氯化鈉，其行為違反了國務院《食鹽專營辦法》和《江蘇省〈鹽業(yè)管理條例〉實施辦法》的規(guī)定；⑶雖然國家準備對鹽業(yè)管理體制進行改革，要打破行業(yè)壟斷，但在國家和地方政府對鹽業(yè)管理法規(guī)未進行修改或廢止的情況下，鹽務管理局有權對飼料添加劑氯化鈉購銷進行監(jiān)管。

3 一審、二審法院審定結論

一審法院認為，國務院《食鹽專營辦法》第四條規(guī)定“……縣級以上人民政府授權的鹽業(yè)主管機構，負責管理本行政區(qū)域內的食鹽專營工作”。國務院《鹽業(yè)管理條例》第四條第二款規(guī)定：“省及省級以下人民政府鹽業(yè)行政主管部門，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，主管本行政區(qū)域內的鹽業(yè)工作?！薄督K省〈鹽業(yè)管理條例〉實施辦法》第四條規(guī)定：“各市、縣人民政府鹽業(yè)行政主管部門，主管本行政區(qū)域內的鹽業(yè)工作”，第六條規(guī)定：“市、縣鹽業(yè)行政主管部門的職責：……（四）查處本行政區(qū)域內私產、私運、私銷、侵銷、倒買倒賣鹽產品的鹽業(yè)違法案件會同有關部門對鹽業(yè)市場進行管理”。據(jù)此，大豐市鹽務管理局作為大豐市人民政府的鹽業(yè)行政主管部門，具有對鹽業(yè)違法行為實施行政管理的行政職權，依法具有本案的執(zhí)法主體資格。

關于大豐市鹽務管理局對大豐市金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社所購飼料添加劑氯化鈉無管理職權的問題?！妒雏}專營辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱食鹽，是指直接食用和制作食品所用的鹽”，第二十八條規(guī)定：“漁業(yè)、畜牧用鹽適用本辦法”；《江蘇省〈鹽業(yè)管理條例〉實施辦法》第三條規(guī)定：“本辦法所稱鹽產品，是指氯化鈉含量60%以上的固體鹽、液體鹽（水采巖鹽鹵水和天然鹵水），包括食鹽和燒堿、純堿工業(yè)鹽以及其他用鹽”。原告大豐市金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社所購飼料添加劑氯化鈉主要成分氯化鈉的含量為98.4%，用于其加工水產品的食用飼料，依據(jù)上述規(guī)定，應屬于漁業(yè)用鹽，屬于鹽產品。因此，原告提出的其所購“飼料添加劑氯化鈉”不是鹽產品的觀點，無事實和法律依據(jù)，不予支持。

關于大豐市鹽務管理局適用法律是否正確的問題，金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社認為飼料添加劑氯化鈉系國務院《飼料和飼料添加劑管理條例》管理的范圍，《江蘇省〈鹽業(yè)管理條例〉實施辦法》是下位法，與上位法《飼料和飼料添加劑管理條例》沖突時不應適用。一審法院認為，“飼料添加劑氯化鈉”屬飼料添加劑，應當受《飼料和飼料添加劑管理條例》規(guī)范和約束，但其同時屬于鹽產品，在江蘇省內對鹽產品的購買、使用和管理均應遵守《江蘇省〈鹽業(yè)管理條例〉實施辦法》的有關規(guī)定，二者同時適用，并行不悖，不存在下位法與上位法沖突需選擇適用的問題。因此，原告提出的被告大豐市鹽務管理局適用法律錯誤的觀點，亦不予支持。原告的行為違反了《食鹽專營辦法》第十四條、二十八條的規(guī)定，同時違反《江蘇省〈鹽業(yè)管理條例〉實施辦法》第二十六條、第三十二條的規(guī)定，其行為已構成鹽業(yè)違法行為。大豐市鹽務管理局對原告所購飼料添加劑氯化鈉的管理職權，認定原告違法事實清楚，適用法律正確，且經立案、調查取證、處罰事先告知、聽取陳述和申辯，作出涉案行政處罰決定，程序符合法律規(guī)定，處罰幅度在法定范圍內，處罰并無不當。原告要求撤銷被告大豐市鹽務管理局作出的處罰、返還其23.14噸飼料添加劑氯化鈉并賠償其損失的請求無法律和事實依據(jù)。依照《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規(guī)定，判決駁回原告金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社的訴訟請求，案件受理費50元，由原告金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社負擔。

二審法院認為，大豐市鹽務管理局作出的行政處罰決定書，證據(jù)確鑿、充分，程序合法，適用法律正確。原審判決認定事實清楚，適用范圍法律正確，判決恰當。上訴人金鹿?jié)O業(yè)專業(yè)合作社上訴理由依據(jù)不足，本院不予采信。

4 幾點啟迪

近年來，發(fā)生在河南、遼寧、山東、廣西、江蘇等地的飼料用鹽案例，引發(fā)了國內各類媒體和廣大群眾的廣泛關注，再加上鹽業(yè)專營體制即將放開的不利因素、稱之為專營壟斷下的利益共同體和所謂飼料添加劑氯化鈉屬于全新概念等言論，讓鹽業(yè)行政部門處于十分被動的位置。大豐市鹽務管理局贏得對大豐市金鹿?jié)O業(yè)合作社購進飼料添加劑氯化鈉行政處罰的勝訴，給了大家一個響亮和圓滿的答案，我們要堅定信念，守土有責，全力以赴抓好鹽業(yè)市場的監(jiān)管工作。

4.1 依法履行飼料添加劑氯化鈉市場監(jiān)管職責，鹽政部門責無旁貸

盡管行政法規(guī)之間有時缺乏有效銜接，在相關問題的規(guī)定上不夠具體明確，導致《食鹽專營辦法》、《飼料和飼料添加劑管理條例》在飼料添加劑氯化鈉監(jiān)管問題上有所爭議，有時社會輿論也倒向非鹽業(yè)部門。但《食鹽專營辦法》等相關行政法規(guī)和規(guī)章明確了鹽政部門市場監(jiān)管的職責，規(guī)定漁業(yè)、畜牧用鹽適用食鹽專營管理，鹽業(yè)行政管理部門具有飼料添加劑氯化鈉執(zhí)法主體資格，那么鹽業(yè)行政管理部門應當理直氣壯行使行政執(zhí)法權，維護食鹽市場秩序的穩(wěn)定和安全。否則鹽業(yè)行政管理部門就是有法不依，就是不作為，就是瀆職行為。

4.2 加強飼料添加劑氯化鈉市場安全隱患整治，鹽政部門義不容辭

鹽業(yè)市場似乎總沒有消停過，雖然整頓和規(guī)范食鹽市場秩序專項整治行動定期開展，依法打擊鹽業(yè)違法犯罪的力度不斷加大，但一些不法分子受利益上的驅動，也沒有能夠從根本上遏制制售假冒食鹽行為的發(fā)生，近年來幾百噸、甚至上萬噸工業(yè)鹽包裝成食鹽小包裝銷售的大案要案，便是最有力的佐證。同樣，飼料添加劑氯化鈉市場不容樂觀，飼料添加劑氯化鈉市場監(jiān)管之爭，給了一些圖謀不軌的人可乘之機。加之飼料添加劑氯化鈉市場需求的不斷擴大，魚塘消毒用量的倍增，促使飼料添加劑氯化鈉市場秩序處于比較混亂的狀態(tài)，增加了食鹽市場的不安定因素。飼料添加劑氯化鈉直接或間接流入百姓餐桌，已成為常態(tài)和不爭的事實，逐步危害到食鹽安全和食鹽加碘防止碘缺乏病工作大局。加大飼料添加劑氯化鈉市場監(jiān)管力度，應已成為鹽業(yè)部門的廣泛共識和工作重點之一，我們要適應形勢發(fā)展變化的要求，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式方法，做到重心下沉、關口前移、堵塞漏洞，把牢鹽政管理的主動權，確保鹽業(yè)市場安全穩(wěn)定。

4.3 切實規(guī)范飼料添加劑氯化鈉市場秩序，需要鹽政部門依法行政

現(xiàn)行鹽業(yè)管理模式相當嚴格，實行食鹽、畜牧用鹽的生產、運輸、銷售許可證制度后，有利于保證食鹽市場的穩(wěn)定，可充分保證人民群眾的身體健康和食鹽安全。為此，鹽政執(zhí)法人員干好本職工作的前提是學好法、把好法，打造一支過硬的執(zhí)法隊伍。嚴格執(zhí)法、用法、守法，自覺執(zhí)行執(zhí)法人員行為規(guī)范，按法定程序行使執(zhí)法權，收集相關證據(jù)要充分確鑿，形成證據(jù)鏈，作出的行政處罰決定要程序合法，適用法律正確，消除執(zhí)法人為失誤，有效避免聽證、行政復議、行政訴訟一審和二審過程中的不利因素，這樣才能贏得行政復議、行政訴訟的主動權。

The Management of Victory in Accordance with Law Firm Belief and Strong Management——Study on Analysis of Dafeng Bureau and Feed Additives and Sodium Chloride Case Proceedings

QIU Huaichuan1DUAN Zeqi1GONG Guixiang2
(1. Yancheng City Salt Administration, Yancheng 224000, China;2. Dafeng City Salt Administration Bureau, Yancheng 224000, China)

The of Dafeng City, salt administration investigate Dafeng deer fisheries cooperatives to buy feed additives sodium chloride case litigation process analysis and study, elaborates the importance and necessity of strengthening feed additives such as sodium chloride involving salt products supervision.It is pointed out that the salt administrative organs and salt law enforcement personnel to the mission,firm faith, to defend their duties to ensure stability of salt market order and people's safety of salt.

Strengthen market management of salt industry; Protect people's salt security

邱懷川,鹽城市鹽務管理局鹽政法制處處長；段澤琪,鹽城市鹽務管理局稽查局書記；龔桂祥,大豐市鹽務管理局。