姜木枝， 黃桂花

(1．江西農(nóng)業(yè)大學(xué)政治學(xué)院，南昌330045;2．江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，南昌330045)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，取得了令人矚目的傲人成績(jī)，環(huán)境問(wèn)題也如影相隨地出現(xiàn)，而且環(huán)境變得越來(lái)越糟糕，近年頻繁出現(xiàn)的環(huán)境群體性事件就證明了這點(diǎn)。新一屆政府意識(shí)到環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性，在十八大報(bào)告中把生態(tài)文明建設(shè)單列成節(jié)，提高到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)一樣的戰(zhàn)略高度，成為我國(guó)“五位一體”建設(shè)中的“一體”，十八屆三中全會(huì)更是進(jìn)一步提出要建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

目前，我國(guó)已經(jīng)形成了一個(gè)相對(duì)比較完整的環(huán)保法體系，包括近30部環(huán)境保護(hù)法律，50多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)，170多項(xiàng)環(huán)保部門規(guī)章、文件，500余項(xiàng)國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。各種法律法規(guī)的目的、任務(wù)、重點(diǎn)有所不同，它們之間相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充。另外，我國(guó)批準(zhǔn)和簽署的多邊國(guó)際環(huán)境條約還有50余項(xiàng)、雙邊協(xié)定30余項(xiàng)?？梢哉f(shuō)，我國(guó)已經(jīng)建立了內(nèi)容完善的環(huán)境法律體系，立法數(shù)與環(huán)境狀況良好的西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比不分伯仲。但是在實(shí)踐中，環(huán)境問(wèn)題依然突出，已經(jīng)成為影響我國(guó)居民生活質(zhì)量提高的重大障礙，成為制約實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)百年目標(biāo)”的瓶頸，成為威脅中華民族永續(xù)發(fā)展的重大隱患。出現(xiàn)這種“年年立法、年年治污、年年污染”的怪圈，究其根源，責(zé)任在于政府，在于政府的不作為、亂作為。因此，要建立責(zé)任追究制度，必須對(duì)政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任進(jìn)行終身追究。

一、政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的邏輯起點(diǎn)

(一)政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的理論起點(diǎn)

1．人民主權(quán)論

民主政治的核心理念和基本價(jià)值是主權(quán)在民，也就是人民意志賦予立法、司法、行政等部門公共權(quán)力。按照盧梭社會(huì)契約論思想，政府權(quán)力是通過(guò)兩次契約程序?qū)崿F(xiàn)的，先是自然人與自然人間簽訂契約，成立社會(huì)共同體，把自然人的個(gè)人意志變成社會(huì)共同體的公共意志，是主權(quán)者之間的行為，是主權(quán)的最高體現(xiàn)。然后公民與政府之間簽訂契約，由政府來(lái)執(zhí)行社會(huì)共同體的公共意志，也就是由政府來(lái)掌握管理社會(huì)的職權(quán)，是主權(quán)者與治權(quán)者之間的行為。政府受民眾的委托，只處于仆從的地位，民眾把自己的部分權(quán)力讓渡給政府，授權(quán)給政府，責(zé)任是授權(quán)的結(jié)果，獲得權(quán)力的政府必然對(duì)授予權(quán)力的人民負(fù)責(zé)，以保證責(zé)任的充分合理實(shí)現(xiàn)。因此，政府行使權(quán)力的前提是要保護(hù)人民的政治自由和對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)負(fù)責(zé)。否則，人民有權(quán)取消委托，收回權(quán)力，重新選舉政府［1］。

在生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，以盧梭的社會(huì)契約理論為參照依據(jù)，我們可以認(rèn)為政府既然接受了人民的委托，務(wù)必時(shí)刻把和人民生活息息相關(guān)的環(huán)境公共利益放在第一位，必須把承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)和維護(hù)環(huán)境公共利益的職責(zé)作為己任。

2．環(huán)境資源的公共物品屬性

1954年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》一文中，把物品分為私人物品和公共物品，并且把公共物品定義為:“每個(gè)人對(duì)物品的消費(fèi)，都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該物品消費(fèi)的減少?！保?］根據(jù)這個(gè)定義，環(huán)境資源屬于典型的公共物品。帶有“公共”兩字，就容易出現(xiàn)如古希臘哲學(xué)家亞里士多德所說(shuō)的:“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù);對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事務(wù)?！保?］環(huán)境資源作為公共物品，具有公共物品的兩個(gè)特點(diǎn)，即受益的非排它性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。正因?yàn)榄h(huán)境資源的這種公共物品的屬性不能進(jìn)行清晰的產(chǎn)權(quán)界定、不能進(jìn)行有效的監(jiān)督制約，導(dǎo)致了“搭便車”現(xiàn)象。很多企業(yè)和個(gè)人在利用環(huán)境資源謀取個(gè)人私利的同時(shí)，卻沒(méi)有人愿意去投資保護(hù)環(huán)境資源，導(dǎo)致對(duì)環(huán)境的治理不能通過(guò)市場(chǎng)自由交易實(shí)現(xiàn)，最終出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”。

長(zhǎng)此以往，個(gè)體表面上看似符合個(gè)人理性而追求自身利益最大化的行為實(shí)際上會(huì)導(dǎo)致集體的非理性，進(jìn)而致使公共利益遭受嚴(yán)重?fù)p害，導(dǎo)致自然資源的嚴(yán)重耗竭、環(huán)境的日益污染和生態(tài)的高度惡化，引發(fā)一起又一起“公地悲劇”，嚴(yán)重地危害人們的身體健康，威脅著人類的生存安全［4］。因此，環(huán)境資源的提供者只能是政府。洛克在《政府論》中也明確提出政府的目的是保護(hù)人們的生命和財(cái)產(chǎn)安全，為人們的公共福利服務(wù)。

3．善治理論

“善治”的英文名為good governance(可譯為“良好的治理”)。上世紀(jì)90年代以來(lái)，善治概念在中外政治學(xué)文獻(xiàn)中的使用率快速提高，成為出現(xiàn)頻率最高的術(shù)語(yǔ)之一。善治的本質(zhì)特征是政府與公民都是管理主體，兩者進(jìn)行合作，共同管理公共生活，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。善治體現(xiàn)了政治國(guó)家和公民社會(huì)的一種雙向新穎關(guān)系，兩者實(shí)現(xiàn)了最佳的合作。善治的實(shí)質(zhì)是政府權(quán)力向公民的回歸，善治的過(guò)程是把政府權(quán)力還給公民的過(guò)程。要想達(dá)到善治，不能離開(kāi)政府，更不能離開(kāi)公民，善治依賴于公民心甘情愿的合作以及對(duì)權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同，缺少公民的踴躍參與和密切合作，至多稱得上是善政，而不能達(dá)到善治。要使公民積極參與社會(huì)管理，就需要提高政府的公信力;要增強(qiáng)政府的公信力，就必須實(shí)施政府問(wèn)責(zé)制［5］。推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，有利于推動(dòng)我國(guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面真正形成由政府部門與公民社會(huì)協(xié)調(diào)合作，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益最大化的善治體系。

(二)政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)

1．“環(huán)境移民”的出現(xiàn)

中國(guó)與全球化研究智庫(kù)和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社出版的《中國(guó)國(guó)際移民報(bào)告(2014)》藍(lán)皮書(shū)顯示，環(huán)境問(wèn)題惡化成為中國(guó)精英移民和富裕階層移民的重要原因。

2013年，中國(guó)大陸從北到南大范圍區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)霧霾天氣，真是“十面霾伏”，尤其以長(zhǎng)三角地區(qū)、東北地區(qū)、京津冀地區(qū)等最為嚴(yán)重，多地發(fā)出紅色警報(bào)，大氣重污染程度觸目驚心，已經(jīng)令人難以忍受。空氣質(zhì)量問(wèn)題頻發(fā)嚴(yán)重影響到人們的日常生活與身心健康，于是產(chǎn)生出一個(gè)新名詞、新群體——環(huán)境移民。

報(bào)告中反映，研究機(jī)構(gòu)隨機(jī)抽查國(guó)際上主要城市的PM2．5值，發(fā)現(xiàn)美國(guó)、加拿大、英國(guó)、日本等國(guó)的大城市的PM2．5最高值均比中國(guó)東部或中部主要城市小得多［6］。這與歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家在完成了工業(yè)化革命后集聚了大量資本，能夠在環(huán)境保護(hù)方面進(jìn)行大量投入有關(guān)。這些國(guó)家的良好環(huán)境質(zhì)量對(duì)中國(guó)精英和中國(guó)富裕階層的移民有非常大的吸引力。

2013年的《新財(cái)富》調(diào)查結(jié)果認(rèn)為，70%的移民認(rèn)為環(huán)境以及醫(yī)療水平等因素是導(dǎo)致他們移民的重要原因，也正是這兩個(gè)因素成為中國(guó)人移民的第二大原因。精英和富裕階層大量移民，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，足以引起政府的前瞻性警惕。

2．“中國(guó)環(huán)境威脅論”的叫囂

隨著中國(guó)綜合國(guó)力不斷提高，中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上的地位越來(lái)越突出，對(duì)世界格局產(chǎn)生的影響越來(lái)越大，引起了很多國(guó)家的“羨慕嫉妒恨”，于是就出現(xiàn)了中國(guó)威脅論。近年來(lái)，世界環(huán)境問(wèn)題日益突出，加上中國(guó)環(huán)境問(wèn)題確實(shí)比較嚴(yán)重，很多國(guó)家在環(huán)境領(lǐng)域拋出了“中國(guó)環(huán)境威脅論”，叫囂中國(guó)將成為全球最大的溫室氣體排放國(guó)，中國(guó)會(huì)成為世界氣候變化的主要威脅國(guó)，于是紛紛要求中國(guó)必須和發(fā)達(dá)國(guó)家一樣承擔(dān)起相同的減排責(zé)任，而不是承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。地球環(huán)境是生物賴以生存的基礎(chǔ)性物質(zhì)資源，是不可缺少的，也是國(guó)家綜合實(shí)力的重要組成部分，具有全球性，環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)同“和平與安全”問(wèn)題一樣成為世界各國(guó)共同關(guān)注的一個(gè)高政治問(wèn)題，中國(guó)環(huán)境威脅論的蠱惑性和危害性甚至超過(guò)中國(guó)軍事威脅論。顯然，這樣的一些叫囂不利于中國(guó)政府的外交形象。因此，建立對(duì)政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，有利于提升中國(guó)的環(huán)保外交形象，有利于強(qiáng)化中國(guó)的責(zé)任大國(guó)形象，也是駁斥中國(guó)環(huán)境威脅論的重要途徑。

二、政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的理論解析

(一)由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究，即終身追究的主體

終身追究的主體有同體追究和異體追究。同體追究就是由行政系統(tǒng)自身層級(jí)來(lái)追究，異體追究是由立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體和公眾等來(lái)追究。相對(duì)于同體追究來(lái)說(shuō)，異體追究更具有約束力和公信力。政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究應(yīng)該采用異體追究。2014年4月24日修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)第二章第二十七條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，對(duì)發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，依法接受監(jiān)督。”因此，人大是政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究最恰當(dāng)?shù)闹黧w，可以在人大常委會(huì)中成立一個(gè)生態(tài)環(huán)境損害過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究機(jī)構(gòu)，與人大常委會(huì)中的環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)合署辦公。追責(zé)機(jī)構(gòu)中的人員組成既要有法律專業(yè)人才，又要有更多的環(huán)保專業(yè)能力強(qiáng)的人員，能夠從環(huán)境保護(hù)專業(yè)的角度準(zhǔn)確分析每一件被追責(zé)案件原由，科學(xué)估量環(huán)境事故導(dǎo)致的損失和危害，不僅需要考慮當(dāng)前的危害程度，還要審視未來(lái)的環(huán)境損害，要細(xì)致分析環(huán)保數(shù)據(jù)，仔細(xì)核算環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，查找環(huán)境污染源頭，追究相關(guān)責(zé)任。這些工作人員必須從社會(huì)非公務(wù)人員中挑選，才能發(fā)揮監(jiān)督的作用，不會(huì)出現(xiàn)“自己監(jiān)督自己”的窘境。

(二)政府生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究誰(shuí)，即終身追究的客體

界定終身追責(zé)客體的范圍應(yīng)該以是否掌握公權(quán)力為依據(jù)，凡是擁有公權(quán)力的組織及其工作人員，都必須對(duì)其所掌握的公權(quán)力負(fù)責(zé)，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，都應(yīng)納入終身追責(zé)問(wèn)責(zé)的客體范圍［7］。

《環(huán)境保護(hù)法》第一章第六條規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！闭袕V義和狹義之分。廣義的政府泛指一切國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和其他一切公共機(jī)關(guān);狹義的政府一般是指具體負(fù)責(zé)組織國(guó)家事務(wù)的行政機(jī)關(guān)。本文所講的政府均指狹義的政府。另外，我國(guó)實(shí)行的是“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)”的體制，實(shí)際上就是“黨委決策，政府執(zhí)行”，很多和環(huán)保相關(guān)的重大事情是經(jīng)過(guò)地方黨委決策的，地方黨委要承擔(dān)決策方面的責(zé)任?！柏?zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補(bǔ)充，凡權(quán)力行使的地方就有責(zé)任。”［8］所以，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的主體是政府，包括省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)各級(jí)政府及各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門的“一把手”、分管領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)工作人員。當(dāng)然，地方黨委也不能置身事外，不能拍腦袋決策、拍屁股走人，要終身追責(zé)?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”［9］

(三)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的內(nèi)容

責(zé)任的涵義既包括分內(nèi)該做而沒(méi)做的事情，也包括做了但沒(méi)做好的事情應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的某種不利后果?？v觀近年來(lái)的環(huán)境事件，“政府在環(huán)境保護(hù)方面不作為、干預(yù)執(zhí)法及決策失誤是造成環(huán)境頑疾久治不愈的主要根源”［10］。生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的內(nèi)容包括:一是政府沒(méi)有履行環(huán)保和監(jiān)管責(zé)任，如2004年沱江重大水污染事件、2005年松花江水污染事件、2007年無(wú)錫供水危機(jī)、2009年陜西血鉛超標(biāo)事件都是如此。二是不作為，如2010年湖南嘉禾縣兒童血鉛超標(biāo)事件的罪魁禍?zhǔn)资歉浇墓S，但是環(huán)保部門在調(diào)查時(shí)竟然沒(méi)有發(fā)現(xiàn)一家企業(yè)超標(biāo)排放，所有企業(yè)都是按標(biāo)準(zhǔn)排放，最后得出的結(jié)論是由于環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)指標(biāo)制定得太低而釀成的環(huán)境污染事故。環(huán)保部門為什么不早點(diǎn)重新制定標(biāo)準(zhǔn)?這顯然是要追責(zé)的。三是決策失誤，如在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市規(guī)劃、土地利用、資源開(kāi)發(fā)、園區(qū)建設(shè)、項(xiàng)目布局等決策中沒(méi)有考慮生態(tài)環(huán)境問(wèn)題而導(dǎo)致環(huán)境遭到破壞。四是干預(yù)環(huán)境執(zhí)法，如出臺(tái)一系列“土政策”。像浙江省金華市委、市政府2006年4月出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的若干意見(jiàn)》明確規(guī)定:對(duì)企業(yè)實(shí)行檢查許可制，也就是各級(jí)機(jī)關(guān)部門不能隨意到企業(yè)進(jìn)行檢查，要例行檢查，應(yīng)提前7個(gè)工作日?qǐng)?bào)市優(yōu)化辦，且規(guī)定執(zhí)法部門每年不得超過(guò)兩次檢查同一家企業(yè)。這就是干預(yù)環(huán)境執(zhí)法的典型土政策。還有對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行所謂“掛牌重點(diǎn)保護(hù)”，如導(dǎo)致甘肅省徽縣出現(xiàn)血鉛超標(biāo)事件的徽縣有色金屬冶煉公司、導(dǎo)致湖南省岳陽(yáng)飲用水源砷超標(biāo)事件的臨湘市浩源化工公司都是當(dāng)?shù)卣膾炫浦攸c(diǎn)保護(hù)企業(yè)。五是錯(cuò)誤的政績(jī)考核指標(biāo)體系，如把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的主要指標(biāo)，搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率排名，導(dǎo)致地方領(lǐng)導(dǎo)引進(jìn)污染項(xiàng)目，不重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

(四)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的后果

生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的后果就是政府要承擔(dān)的責(zé)任，有四個(gè)實(shí)體性責(zé)任:一是政治責(zé)任，即向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé);二是行政責(zé)任，即向上級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé);三是道德責(zé)任，即向受害者和公眾負(fù)責(zé);四是法律責(zé)任，即向相關(guān)法律法規(guī)負(fù)責(zé)，承擔(dān)法律制裁后果。

追究責(zé)任的主要方式有:公開(kāi)道歉、責(zé)令做出書(shū)面檢查、通報(bào)批評(píng)、公開(kāi)譴責(zé)、誡勉、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、撤職、行政處分、司法處理等。

［1］盧梭．社會(huì)契約論［M］．北京:商務(wù)印書(shū)館，2001:23．

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［4］霍廣田．生態(tài)主主義:理論的批判與現(xiàn)實(shí)的應(yīng)用［J］．重慶三峽學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(5):32-35．

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