摘 要： 農(nóng)村擺脫貧困，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村和全面建成小康社會的重要目標(biāo)。社會救助的價值追求與反貧困的目標(biāo)高度契合，成為農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略必須堅持的正確選擇。剖析現(xiàn)有策略的不足，通過分析《社會救助暫行辦法》的規(guī)定提出：完善社會救助法律鏈接；均衡經(jīng)濟(jì)政策和社會政策，聯(lián)動社會救助與就業(yè)機(jī)制；嚴(yán)格審核救助資格，實行分類施保和動態(tài)管理；拓寬救助資金來源渠道，健全資金監(jiān)管制度。使社會救助策略在推動農(nóng)村反貧困中發(fā)揮最大功能。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村反貧困；貧困人口；農(nóng)村社會救助；救助對象

中圖分類號：F325.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2015）02-0107-06

地域條件的限制和自然災(zāi)害的侵襲，造成了中國農(nóng)村地區(qū)存在著大量貧困人口，暫時擺脫了貧困的農(nóng)民，也存在著因疾病、災(zāi)害等因素重新貧困化的問題。因此利用社會救助策略緩解貧困農(nóng)民的生存問題，成為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的重要戰(zhàn)略選擇。社會救助策略在推進(jìn)中展現(xiàn)出了與維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村權(quán)益高度契合的理念，國家應(yīng)該一如既往地貫徹執(zhí)行，同時面對新形勢下的反貧困適時做出路徑調(diào)整。

一、農(nóng)村反貧困選擇社會救助策略的必要性

貧困一直是困擾農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頑癥。中國的貧困多集中在農(nóng)村，而農(nóng)村貧困又直接影響到農(nóng)民安全。農(nóng)民安全是農(nóng)民作為社會主體存在的條件，又是農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展和全面建成小康社會的基礎(chǔ)。只有農(nóng)村逐漸擺脫貧困，農(nóng)民的生存權(quán)利得到保障，農(nóng)民的利益和農(nóng)村社會的利益才能實現(xiàn)。

（一）社會救助是維護(hù)貧困農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的必然要求

社會救助，是作為政府的責(zé)任而長期存在，體現(xiàn)了一種積極的救援性能。概括起來是指國家對遭遇災(zāi)難、失去勞動能力或者收入低于最低生活標(biāo)準(zhǔn)的公民給予特質(zhì)救助，以維持其最低生活水平的一項社會保障機(jī)制[1]。社會救助蘊含著濃烈的人道主義，目標(biāo)是救危助貧、幫扶脆弱群體。

生存權(quán)是人權(quán)的應(yīng)有內(nèi)涵，是社會個體基于本能，自然孕育出的一項不可或缺的權(quán)利，也是社會救助立法的理論基礎(chǔ)。社會救助的價值理念具有普遍性、平等性與公正性；普遍性是把社會救助作為最低層次的保障形式。公民只要遭遇困苦，為了維持基本生存，就擁有從社會獲得法定援助的權(quán)利，相應(yīng)的，國家就負(fù)有維持其基本生存的義務(wù)；平等性和公正性是指中國公民都具有平等地享受社會救助的資格，這是一種國民權(quán)利的體現(xiàn)，也是社會救助策略實踐的立足點。社會救助的理念特征與農(nóng)村反貧困維護(hù)貧困農(nóng)民生存權(quán)的目標(biāo)是一致的。

發(fā)展權(quán)其本質(zhì)也具有扶持弱者的含義。農(nóng)民發(fā)展權(quán)屬于農(nóng)村集體人權(quán)，是個體發(fā)展權(quán)在主客體融合中實現(xiàn)的一種集體方式[2]。農(nóng)村反貧困的理念正是從農(nóng)民生存權(quán)向農(nóng)民發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)變，社會救助的初級階段和表層含義是給予貧困人口、受災(zāi)群眾的一種救濟(jì)，而從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度來看，社會救助在提供生存權(quán)保障的同時，無形中也使貧困農(nóng)民的發(fā)展權(quán)得到了培育。

此外，由于多元化的致貧原因以及貧困狀況與制度設(shè)計、效力評估之間的復(fù)雜關(guān)系使得農(nóng)村反貧困不可能一蹴而就，它會隨著社會的發(fā)展，在不同的群體、地區(qū)、救助領(lǐng)域以及臨時性的緊急事件上不斷尋求平衡與完善。社會救助的歷程終究會被歸結(jié)在農(nóng)村反貧困的歷史之中，社會救助成為保障貧困農(nóng)民可持續(xù)生存權(quán)、建構(gòu)貧困農(nóng)民發(fā)展權(quán)和提高農(nóng)民整體權(quán)益的必然要求。

（二）社會救助是推進(jìn)農(nóng)村反貧困的現(xiàn)實需要

新中國成立以來，中國從未停止過農(nóng)村反貧困的進(jìn)程，階段大體分為四個，1949-1977年，計劃經(jīng)濟(jì)體制下的探索扶貧過程；1978-1985年，制度變革帶動下的緩貧階段；1986-2006年，以專項規(guī)劃促進(jìn)扶貧開發(fā)階段；2007年以來，全面建設(shè)小康社會進(jìn)程中進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)[3]。在農(nóng)村反貧困過程中，伴隨有社會救助政策的重要作用，見表1。

農(nóng)村貧困是民生發(fā)展和社會建設(shè)的重要問題，尤其我國農(nóng)村屬于多維度貧困狀態(tài)，即除了常規(guī)的致貧原因，還有從業(yè)能力或就業(yè)機(jī)會的缺失。一直以來，我國農(nóng)村反貧困堅持以經(jīng)濟(jì)政策為主導(dǎo)，社會救助策略只是作為一種輔助的選擇性角色。但隨著整體經(jīng)濟(jì)狀況的扭轉(zhuǎn)和農(nóng)村反貧困效果的逐步提高，經(jīng)濟(jì)政策不再是解決農(nóng)村貧困的一貫主導(dǎo)選擇，甚至亦有其解決不了的難題。經(jīng)濟(jì)政策與社會救助策略的不同步與不平衡，已經(jīng)限制了反貧困的進(jìn)程，而注重生存、發(fā)展能力和就業(yè)機(jī)會的社會救助策略，是在新時期反貧困需求下做出的正確選擇。

二、農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略中社會救助策略的問題剖析

由于分割的城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)，社會救助在城鄉(xiāng)的外延資源不盡相同。農(nóng)村社會救助需要在發(fā)展整體性救助的基礎(chǔ)上，清晰地認(rèn)識到農(nóng)村的特殊性。因此，對農(nóng)村社會救助問題的分析是農(nóng)村反貧困的基礎(chǔ)性工作。

（一）實施不足的表現(xiàn)

社會救助不僅能夠化解農(nóng)民的生存危機(jī)，而且發(fā)揮著一定的減貧作用。但是，由于這些策略在運行中仍有一定的薄弱環(huán)節(jié)，使其反貧困的功能梗塞。具體表現(xiàn)為：

1.“五保戶”供養(yǎng)水平未達(dá)標(biāo)。截止2013年底，五保供養(yǎng)制度基本覆蓋了農(nóng)村地區(qū)，但多數(shù)地區(qū)并未達(dá)到五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。供養(yǎng)條例規(guī)定五保戶的實際供養(yǎng)水平不得低于一般群眾的生活水平，即不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄M水平[4]。據(jù)《2013年中國民政統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計：2012年，全國農(nóng)村五保供應(yīng)平均標(biāo)準(zhǔn)為4 060.9元/人，而實際支出平均水平為3 496.6元/人，并且全國僅有山西、福建、陜西等10個省區(qū)的平均實際支出超過了各地方規(guī)定的供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。在條例頒布以后，無論是國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)還是地方制定的硬性指標(biāo)，在實際操作過程中往往沒有落實到位。

2.“特困戶”救助的執(zhí)行問題多?！疤乩簟钡姆Q謂在政策中一直沒有科學(xué)的定位從而影響到救助的現(xiàn)實開展：一是對于救助對象“無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人”的限制條件未盡明確，在執(zhí)行中存在盲區(qū)；二是特困救助制度透明度較弱，尤其在個別偏僻的農(nóng)村，特困救助更是處于似有似無的半封閉狀態(tài)，使遭遇困難的家庭或人員不知曉救助途徑；三是近年來，國家對于“特困戶”的救助經(jīng)費數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)都在逐步提高，但實施救助后“特困戶”的生活水平較普通居民仍然較低的狀況并沒有得到改變。

3.最低生活保障的獲保標(biāo)準(zhǔn)和資格精確度不高。首先，通過2009-2013年全國農(nóng)村平均供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)占該年度農(nóng)村居民人均收入水平的比例和實際人均救助水平占該年度農(nóng)村居民人均收入水平的比例（見表2），顯示出農(nóng)村低保獲保標(biāo)準(zhǔn)和受保程度均偏低。其次，村級管理中低保資格的界定和更新不夠規(guī)范。由于界定收入多寡在執(zhí)行中標(biāo)尺難以把握，所以，村委會在審核受助資格時未嚴(yán)格參照公開的、民主的規(guī)范要求，出現(xiàn)了一戶低保金幾戶分領(lǐng)、暗箱操作、錯助和漏助等問題[5]。此外，已經(jīng)暫時脫貧或者緩貧的群眾始終擁有救助資格，而處于貧困線邊緣，隨時可能因各種因素而陷入貧困的對象，因為救助名額有限而受到的關(guān)注較少[6]。

4.農(nóng)村醫(yī)療救助的資金供應(yīng)不足和救助監(jiān)管滯后。農(nóng)村醫(yī)療救助和新農(nóng)村合作醫(yī)療都已廣泛開展，但仍有很大的提升空間：第一，救助資金水平偏低，人均籌資較少。目前在全國70%的地區(qū)，救助封頂線低于1萬元，人均入院救助費僅在1千元左右。新型農(nóng)村合作醫(yī)療是農(nóng)民期望的一種普惠性的醫(yī)療保障，但由于個人繳費率和人均籌資標(biāo)準(zhǔn)低，對于重大疾病患者也只是杯水車薪（見表3），醫(yī)療需求量擴(kuò)大的同時也對資金供應(yīng)提出要求；第二，救助的監(jiān)管體制未及時跟進(jìn)，導(dǎo)致醫(yī)療救助效率降低。而且民政部門缺少其他部門的配合，醫(yī)療救助與其他醫(yī)療保障制度的銜接機(jī)制也亟待建設(shè)與規(guī)范。

（二）制約因素分析

社會救助作為農(nóng)村反貧困的重要舉措，各項制度設(shè)計都起到良好的效果，但存在的不足表現(xiàn)還是反映出其運行受到制約。那么，如何促進(jìn)救助策略為民造福，需要化解關(guān)注鏈接規(guī)范、資金保障和監(jiān)管落實三個關(guān)鍵制約因素。

1.救助規(guī)范急需下位鏈接跟進(jìn)?！渡鐣戎鷷盒修k法》頒布之前，我國沒有統(tǒng)一的社會救助法律，沒有對社會救助的權(quán)責(zé)分工給予明確的界定，導(dǎo)致農(nóng)村社會救助工作缺乏精確標(biāo)準(zhǔn)。一項法律制度的建立往往都是先以立法機(jī)關(guān)制定相關(guān)法律法規(guī)為先導(dǎo)，再以管理部門制定具體實施細(xì)則為條件，最后才由相關(guān)組織付諸于實踐；即地方需要以國家法律和政策為指導(dǎo)，根據(jù)各自實際制定相關(guān)下位指導(dǎo)性文件，形成法律制度的鏈接，繼而完善制度體系?！渡鐣戎鷷盒修k法》頒布之后，地方抓緊制定實施細(xì)則應(yīng)成為救助策略推進(jìn)的當(dāng)務(wù)之急。

2.社會救助基金籌措機(jī)制單一。社會救助資金主要來源于國家財政撥款和社會籌集，外加少部分國際援助。近年來，政府的救助撥款數(shù)額一直呈上升趨勢，但與現(xiàn)實需求比較仍供不應(yīng)求，資金匱乏已是社會救助的突出問題。從財政撥款作為救助資金來源的主導(dǎo)來看，財政預(yù)算中社保基金比例增長迅速，可是政府的財政預(yù)算資金需要支出的社會保障領(lǐng)域廣泛，單純救助資金所能分到的比例還會受到其他領(lǐng)域的限制[7]。社會籌集資金來源于社會捐贈和福利彩票的收益，其持續(xù)性和穩(wěn)定性稍差。此外，在地方上還存在救助資金被擠壓、挪用的現(xiàn)象。社會救助資金籌措機(jī)制的單一已經(jīng)束縛了社會救助的步伐。

3.社會救助的監(jiān)管制度缺位。首先，在救助主體的監(jiān)管方面，由于缺乏有效的監(jiān)督管理，救助工作完全依賴于形式上對責(zé)任主體的限制和個人的道德約束。使得現(xiàn)實中存在不少的“人情?！薄瓣P(guān)系?！爆F(xiàn)象，甚至救助資金在發(fā)放過程中還出現(xiàn)私自挪用、侵占、貪污等違法行為，嚴(yán)重影響了救助效果和政府公信力[8]。其次，在救助資金的管理方面，各級財政和其他部門以及其所屬單位職工的捐款均由各部門自行管理和確定救助對象自行發(fā)放，企業(yè)和其他救助捐款由民政部門管理并負(fù)責(zé)發(fā)放。這種多主體的救助資金自行管理和使用，缺乏統(tǒng)一調(diào)度和監(jiān)管，容易滋生徇私舞弊。

三、農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略中社會救助策略的完善路徑

社會救助策略在推行中展示出了反貧困的特性和較強(qiáng)的扶貧功能?！渡鐣戎鷷盒修k法》頒布，將以往成功的救助工作經(jīng)驗上升到法律制度的范疇，也為今后救助職責(zé)的正確履行、救助工作的規(guī)范操作提供了法律依據(jù)和法律保障。為了更加有效地推進(jìn)實施，需針對策略運行中的不足之處，給予修補(bǔ)和加強(qiáng)，提升策略的可執(zhí)行性和實效性。

（一）遵循《暫行辦法》的規(guī)定，完善社會救助法律鏈接

立法的意義不僅在于對社會救助的權(quán)威性規(guī)范，更在于實現(xiàn)政府、社會及個人之間合理的權(quán)益分配和責(zé)任承擔(dān)?！渡鐣戎鷷盒修k法》整合資源，充分發(fā)揮社會救助的保障功能，對彌補(bǔ)錯助、漏助、救助不到位、救助對象動態(tài)更新不及時等情況起到規(guī)范作用。地方應(yīng)該在國家立法和相關(guān)政策的指導(dǎo)下，完善社會救助的下位法律鏈接：第一，逐步提高立法層次。使社會救助的規(guī)范不僅僅限于“通知”“辦法”“意見”等，適時推出各項社會救助條例，立法層次的提高可以增強(qiáng)規(guī)范的權(quán)威性和社會對救助工作的重視程度；第二，在城鄉(xiāng)一體化的改革背景下，在法律上保證城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度設(shè)計，以便在統(tǒng)籌考慮、整體設(shè)計、循序漸進(jìn)的原則下，促進(jìn)農(nóng)村社會救助工作的可持續(xù)發(fā)展；第三，地方立法要挖掘救助規(guī)范的縱向深度，對社會救助的各個方面、各個環(huán)節(jié)分別規(guī)范，提高法律法規(guī)的針對性[9]。

（二）均衡經(jīng)濟(jì)政策和社會政策，聯(lián)動社會救助與就業(yè)機(jī)制

一直以來，我國的反貧困戰(zhàn)略主導(dǎo)是經(jīng)濟(jì)政策，誠然農(nóng)村反貧困取得成功離不開經(jīng)濟(jì)政策的支持，但是以增長利潤為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)政策與反貧困的目標(biāo)還是有一定的差異，而社會政策的理念則應(yīng)更為重要（見表4）。

在今后一段時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然是最重要的目標(biāo)，但經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必然帶來或增加一系列社會問題，因而需要發(fā)揮社會政策調(diào)節(jié)器和緩解閥的作用。以經(jīng)濟(jì)政策為基礎(chǔ)，實施社會政策，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，這應(yīng)是社會救助工作需要完善的路徑。

社會救助推動反貧困最有效的辦法，是促進(jìn)和指引貧困人口完成最大程度的就業(yè)。長期以來，救助的重心都放在解除生存危機(jī)，對激活救助對象的勞動能力，促其重返勞動力市場方面缺少有效的政策，生存保障與就業(yè)促進(jìn)缺乏聯(lián)動[10]。因此，需要根據(jù)貧困人口的勞動力狀況，制定就業(yè)援助方案，給予被救助者勞動自救的必要手段、能力或機(jī)會來幫助其完成自救。此前實施的個別就業(yè)援助計劃，著力點主要放在城鎮(zhèn)，認(rèn)定的援助對象也未指向農(nóng)村貧困人口，相關(guān)的政策也極少向農(nóng)村延伸。隨著農(nóng)民土地經(jīng)濟(jì)功能的弱化，僅憑承包地經(jīng)營已經(jīng)難以滿足農(nóng)民的多元化開支。因此，在農(nóng)村扶貧開發(fā)政策中推行就業(yè)援助，建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)援助制度是救助工作的重要路徑選擇。

（三）嚴(yán)格審核救助資格，實行分類施保和動態(tài)管理

《社會救助暫行辦法》規(guī)定要準(zhǔn)確把握救助對象的真實狀況，那么可在調(diào)查中把貧困人口劃分為長期性、暫時性和邊緣性貧困，增強(qiáng)救助工作的針對性。社會救助結(jié)合貧困人口的致貧原因區(qū)別對待，避免救助標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”、救助模式“一元化”，遵循分類施保的原則：第一，對長期性貧困家庭要重點關(guān)注，優(yōu)先納入救助范圍。這類家庭主要是無勞動力或者主要勞動力長期患病，導(dǎo)致家庭的基本生活無法維持，對他們的救助應(yīng)當(dāng)是優(yōu)先和長期的。第二，對暫時性貧困家庭提供臨時性救助，側(cè)重生活救助兼顧生產(chǎn)性救助。這類家庭多是抵抗風(fēng)險能力脆弱，遇到突發(fā)性事件導(dǎo)致的暫時性貧困。對于這類家庭，有利的因素是勞動力尚存，首先對其再生產(chǎn)能力進(jìn)行評估，然后確定救助的內(nèi)容、救助方式以及救助期限等，在生活救助以外適當(dāng)提供生產(chǎn)性相關(guān)優(yōu)惠措施。第三，對邊緣性貧困家庭要側(cè)重與各類專項救助結(jié)合。這類居民共同特征是家有老人長年臥病或子女處于受教育階段等，家庭擁有勞動力，但就業(yè)渠道少。對于這類家庭，應(yīng)該在貧困性救助的基礎(chǔ)上，實施醫(yī)療救助與教育救助和就業(yè)援助相結(jié)合。

此外，在救助資格的確定上，要堅持動態(tài)管理的原則，即對納入救助范圍的農(nóng)戶，要根據(jù)收入變化適時調(diào)整保障水平，對已不符合救助條件的農(nóng)戶和生活境遇急轉(zhuǎn)且符合了救助標(biāo)準(zhǔn)的要及時更新，動態(tài)掌握救助資格，這樣來保證救助制度是去救助“真正貧困”的對象。

（四）拓寬救助資金來源渠道，健全資金監(jiān)管制度

長期以來，救助資金所依靠的財政補(bǔ)貼并不能滿足救助工作的需求，增加補(bǔ)貼又意味著加重政府負(fù)擔(dān)。如果成立社會救助基金，委托專業(yè)性的資金管理公司運作基金，實現(xiàn)保值增值，并可持續(xù)利用增值部分為社會救助提供資金，建立一種有效的造血機(jī)制，則可以成為長期依靠的金融手段。此外，國家應(yīng)倡導(dǎo)社會力量參與社會救助，如捐贈、設(shè)立幫扶項目、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)和提供志愿服務(wù)等多種方式。針對于社會力量參與社會救助給予財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠以及費用減免等支持政策。政府向社會力量購買社會服務(wù)，通過委托、承包、采購等現(xiàn)代合同方式等，把便捷的、適當(dāng)?shù)纳鐣戎?wù)轉(zhuǎn)移給社會力量承擔(dān)，這些都是用以緩解救助資金緊缺的有效機(jī)制。

救助資金的監(jiān)管是《社會救助暫行辦法》頒布后的一項關(guān)鍵工作，建議由民政部統(tǒng)管，加強(qiáng)財政、審計部門監(jiān)督和社會監(jiān)督，以保證救助資金的正當(dāng)使用。具體而言：第一，建立廉潔高效的救助管理體系，財政和審計部門形成監(jiān)督合力。負(fù)責(zé)救助的主管部門，積極調(diào)研關(guān)注貧困人口的生活需求和救助物資的供給情況；財政和審計部門要嚴(yán)格把關(guān)救助資金的撥入與支出，做到?？顚Ｓ谩魧Ｓ?；民政部門還要和紀(jì)檢、監(jiān)察部門高度配合，跟進(jìn)救助過程中違法違紀(jì)行為的追究機(jī)制。第二，確保社會救助在陽光下運行，接受社會各界的監(jiān)督。按照政務(wù)公開的要求，及時向社會公布救助政策法規(guī)和救助項目、資金安排、救助程序等情況，提高救助工作的透明度。救助人員要認(rèn)真聽取群眾的反饋意見，根據(jù)合理的建議對工作進(jìn)行適度的調(diào)整。做到不僅接受群眾的監(jiān)督，更要集合群眾的智慧來共同做好救助工作。

四、結(jié) 語

通過社會救助策略推進(jìn)農(nóng)村反貧困是一個長期性的系統(tǒng)工程，需要實現(xiàn)三個漸進(jìn)的目標(biāo)：其一“?；尽?，以制度的落實保障貧困人口的最低生活需求；其二“兜底線”，著眼于社會救助體系尤其是專項救助的建設(shè)，減少貧困因素，減緩貧困程度；其三“促公平”，健全勞動從業(yè)機(jī)制和就業(yè)援助制度，幫扶貧困人口自我積累與發(fā)展能力增強(qiáng)?！氨；尽迸c“兜底線”最終都是為了解決困難群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)、自立發(fā)展的后顧之憂。三個目標(biāo)逐步實現(xiàn)，社會救助推動農(nóng)村反貧困的目標(biāo)才能徹底達(dá)到。

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Abstract：Rural anti-poverty is an important target of building a new socialist countryside and a well-off society. Social assistance strategy reveals the value that highly agrees with the goal of anti-poverty. Based on analyzing the shortages of the existing strategy， this puts forward suggestions to improve law connections with social assistance， broaden the funding sources， and strengthen capital regulation system， so as to make social assistance policy the maximum role in promoting anti-poverty policy.

Key words： rural anti-poverty； poor people； rural social assistance； rescue target