摘 要： 為推動農業(yè)規(guī)?；s化經營，農村土地流轉制度改革迫在眉睫。農村土地信托是發(fā)展現代農業(yè)、賦予農民更多財產權利的重要制度創(chuàng)新。結合實踐創(chuàng)新典型案例，深度剖析農村土地信托在引導適度規(guī)模經營、拓寬農業(yè)投入渠道及優(yōu)化土地資源配置等價值功能，明確農村土地信托流轉所面臨的制度供給不足、市場化信托機構短缺及監(jiān)管不完善等諸多問題，繼而從實踐、政策、法律協調發(fā)展層面提出健全農村土地信托登記制度，構建公益信托機構，建立所有權人監(jiān)管制度等建議，努力創(chuàng)建“政府引導型”農村土地信托流轉機制，以促進農村土地規(guī)范有序流轉。

關鍵詞：農地流轉；農村土地信托；農業(yè)規(guī)模化經營

中圖分類號：F302.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2015）02-0031-06

農業(yè)是我國國民經濟的基礎，土地是農業(yè)發(fā)展最基本的生產資料，農村土地制度是否完善，土地流轉形式能否適應現代農業(yè)的市場化發(fā)展需要，將直接影響農業(yè)增效、農民增收和農村穩(wěn)定。2013年十八屆三中全會指出，在“堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權”的基礎上“賦予農民更多財產權利，保障農民集體經濟組織成員權利”，“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營”。土地經營權信托流轉是一種與十八屆三中全會土地制度改革精神相契合的新型土地流轉方式，它創(chuàng)設性的將信托制度引入到農村土地市場，不僅可以促進農業(yè)規(guī)模化、集約化發(fā)展，對優(yōu)化農村土地結構，提高土地規(guī)模效益，保護農民合法權益以及推動我國城鎮(zhèn)化進程同樣具有重要意義。

一、銳意探索：農地信托流轉的孕育

（一）理論溯源：農村土地信托內涵與外延

信托制度起源于中世紀的英國，被認為是法律領域內一項重要的制度創(chuàng)新。19世紀初，現代信托制度進入美國，并迅速發(fā)展壯大。由于大陸法系國家的“一物一權”理論與傳統(tǒng)信托制度的“雙重所有權”理論相沖突，一直以來，大陸法系國家并未引入這一制度，直到第一次世界大戰(zhàn)后，隨著全球經濟的發(fā)展，信托制度的優(yōu)越性日益凸顯，大陸法系國家才逐漸接納、引入這一制度。

土地信托歷史悠久。13世紀后期，英國國王亨利三世頒布實施《沒收法》，該法禁止任何人將土地捐贈給教會，違者一律沒收土地。教會為規(guī)避這一規(guī)定達到獲得捐贈土地的目的創(chuàng)設一種新的獲得土地收益的方式，即農民并不將土地直接捐贈給教會而是轉讓給他人，由他人代為經營管理，土地收益歸教會所有。教會在這過程中雖未實現捐贈土地的所有權，但卻獲得了捐贈土地的全部收益，土地信托由此逐步形成并迅速傳播。隨著現代經濟制度的完善與發(fā)展，土地信托已經成為許多國家重要的土地財產管理方式。

現階段，我國發(fā)展土地信托主要是指發(fā)展農村土地信托，其本身是信托業(yè)務的延伸與拓展。它是將信托制度的基本理念融入到農村土地流轉市場，是對農村土地流轉形式的一種創(chuàng)新。我國農村土地信托可以概括為“以肯定農民集體所有權及土地承包權均不變?yōu)橄葲Q條件，農村土地承包經營權人在信任土地信托機構的基礎上，為使自己在土地收益和土地資源利用方面取得更大更多的優(yōu)勢，將其承包地的使用權信托給土地信托公司，而土地收益由受益人享有?！鞭r村土地信托委托人（信托人）是擁有土地承包經營權的集體或個人，受托人是主要從事土地信托業(yè)務的農村土地信托機構（主要為土地信托公司），受益人在我國多由委托人自己擔任。信托期間，受托人是信托土地的直接經營管理人，在不改變原農用地用途的前提下，從事農、林、牧、副、漁等基本的農業(yè)生產活動?；谛磐嘘P系，受托人可以獲得約定的信托報酬，但無權獲取相應的信托收益。

（二）實踐創(chuàng)新：湖南益陽農村土地信托流轉實踐

作為傳統(tǒng)農業(yè)大市的湖南省益陽市，適應現代農業(yè)發(fā)展需要，促進農業(yè)適度規(guī)模經營，在借鑒國外土地信托先進經驗基礎上，結合本地實際情況，將信托制度引入到農村土地流轉市場，創(chuàng)設了適應當地農村經濟發(fā)展需要的新型土地流轉方式——農村土地信托。這為我國在全國范圍內推行農村土地信托積累了豐富的實踐經驗，有利于農民更好地了解農村土地信托并對其予以認可。

湖南益陽土地信托流轉的實踐探索，最初來自沅江市草尾鎮(zhèn)，因此，我們稱其為“草尾模式”。其基本做法為：由政府出資在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或縣一級）設立農村土地承包經營權信托公司，農民在自愿的前提下，將名下的土地承包經營權委托給政府的信托公司，并簽訂土地信托合同。信托公司在獲得農村土地承包經營權后，將土地調整成片，并進行適當整理開發(fā)，提升地力。有土地使用需求的農業(yè)企業(yè)或大戶可以直接從政府的信托公司手中租賃連片土地從事農業(yè)開發(fā)經營活動。實踐證明，農村土地信托為農地資源資本化、解決“三農”資金投入難的問題提供了新思路，在激發(fā)農村土地流轉、提高農業(yè)規(guī)?；?、產業(yè)化程度等方面取得了顯著成效。截止2012年底，益陽市實現耕地流轉168萬畝，占全市承包耕地總面積的42.4%，流轉率居全省第一位（全省流轉率為22.1%）[1]。信托流轉進一步提升了農民承包土地的價值，增加了農民收入。2012年全市農民人均平均收入為7 993元，比上年增長18%，在改革較早的草尾鎮(zhèn)，農民人均純收入達10 903元，高出全市平均水平2 910元[2]。因此，湖南省益陽市農村土地信托流轉成效顯著。

二、價值衡量：農地信托流轉的功能解讀

農村土地信托作為一種新型農地流轉方式，為農村經濟發(fā)展融資問題的解決開辟了新渠道。

（一）推動農業(yè)適度規(guī)模經營，促進現代農業(yè)發(fā)展

現代農業(yè)是一個高投入、高產出的農業(yè)形態(tài)，其基本標志為農業(yè)適度規(guī)模經營，而在家庭聯產承包責任制條件下，實現農業(yè)適度規(guī)模經營的唯一路徑就是土地流轉。相比于傳統(tǒng)土地流轉方式，農村土地信托在推動農業(yè)適度規(guī)模經營，提高投資效益方面優(yōu)勢較為明顯。通過農村土地信托，土地信托公司將分散的土地資源集中起來調整成片，再通過公開招標、拍賣等競價方式將土地流轉給農業(yè)企業(yè)和農業(yè)大戶，對于農業(yè)企業(yè)和農業(yè)大戶來說只需與土地信托機構進行協商，這就大大降低了交易成本和投資風險，有利于實現大規(guī)模生產經營，進而提高投資效益，有利于實現農業(yè)產業(yè)結構調整。

據統(tǒng)計，到2012年底，益陽全市各土地信托流轉鎮(zhèn)土地信托公司共受托流轉土地27.1萬畝，其中經營規(guī)模在500畝以上的157戶，1 000畝以上的74戶，5 000畝以上的8戶[3]。與此同時，土地信托流轉很大程度上重塑了農業(yè)經營主體，促使一大批有實力、有技術、有農業(yè)生產經營管理經驗的規(guī)模經營主體應運而生。根據土地信托流轉鎮(zhèn)反饋，同種優(yōu)質水稻，農業(yè)經營公司畝產也要比一般農戶高50～100公斤。截止2011年，各土地信托流轉鎮(zhèn)水稻產量為0.9億公斤、同比增長24.3%，產值1.9億元，增長30.7%[4]。農村土地信托流轉為有技術、有經驗的農業(yè)生產者提供規(guī)?；洜I機會的同時，實現了農業(yè)經營的規(guī)?；б?。

（二）拓寬農業(yè)投入渠道，改善農業(yè)生產環(huán)境

一方面，土地規(guī)模經營能夠讓農業(yè)投資者獲得豐厚的回報，通過簽訂土地信托合同，農業(yè)經營者獲得大量集中的、較長時期的土地使用權，無需直接面對眾多分散的農戶，只需與中介機構進行協商談判，這就為工業(yè)資本、城市資本、民間資本投資“三農”掃除了諸多障礙。另一方面，經過信托公司審定后，土地信托流轉經營主體在自有資金支撐、生產經營能力等方面得到充分驗證，繼而增加了經營主體的信用等級，為農業(yè)投入獲取更多金融支持提供了可能。至2011年止，土地信托流轉鎮(zhèn)共有16個農業(yè)經營公司獲得金融機構貸款3 270萬元。特別是村鎮(zhèn)銀行、小額信貸擔保公司青睞信托流轉，開始增量放貸。

多渠道、大量的投入，極大地改善了農業(yè)生產環(huán)境，為現代農業(yè)設施建設打下了堅實的基礎。據統(tǒng)計，2011年底，全市各土地信托流轉鎮(zhèn)吸納51 240萬元用于現代農業(yè)產業(yè)設施建設。建成溫控滴灌大棚3 014個、8 736畝，噴灌4 712畝；新修電排機埠37處，新架變壓器18臺、輸電線路31千米；襯砌渠道12.6千米、梳洗渠道52千米；新修連通農業(yè)生產基地的公路19千米；新建倉儲設施9處；新購農機具134臺，實現了傳統(tǒng)農業(yè)生產方式與現代農業(yè)生產方式的轉換[5]。農村土地信托流轉極大改善了農業(yè)生產環(huán)境，為發(fā)展現代農業(yè)創(chuàng)造了物質環(huán)境。

（三）優(yōu)化土地資源配置，促成農業(yè)產業(yè)結構調整

近年來，隨著社會經濟的發(fā)展，大量農民工進城務工，使得農村土地基本上處于“荒棄”“半荒棄”狀態(tài)。農村土地承包經營權人通過農村土地信托業(yè)務將土地信托給農村土地信托機構，由農村土地信托機構代為經營管理，農村土地信托機構既可以對獲得的土地進行自主經營，也可以通過法定程序轉給擁有一定資金、技術的單位或個人經營，這不僅能夠有效緩解農村土地“荒棄”“半荒棄”的現狀，而且能夠充分滿足擁有資金技術的單位或個人想要獲得大量土地進行大規(guī)模生產的需要。

與此同時，在滿足農業(yè)企業(yè)、農業(yè)大戶土地需求的基礎上，每一個土地信托流轉鎮(zhèn)就是一個農業(yè)產業(yè)結構調整的示范鎮(zhèn)。這些鎮(zhèn)，糧食作物與經濟作物的比重、糧食作物內部優(yōu)質品種率的比重發(fā)生了顯著變化。以湖區(qū)的草尾鎮(zhèn)為例，其通過實行現代農業(yè)建設三年規(guī)劃，把農業(yè)產業(yè)發(fā)展作為鞏固和擴大土地信托流轉的基礎工作。重點突出蔬菜、糧食兩大產業(yè)，建設五大核心區(qū)。至2015年，全鎮(zhèn)將建成9萬畝優(yōu)質糧食基地、5萬畝無公害蔬菜產業(yè)基地和1萬畝優(yōu)質水稻產業(yè)基地。其中山區(qū)的江南鎮(zhèn)，土地信托流轉后種植結構得到顯著優(yōu)化，基本上形成了以茶園為主，特色養(yǎng)殖、花卉苗木、藥材及小水果為輔的多元化種養(yǎng)結構。

（四）促使農民收入增加，優(yōu)化農民收入結構

土地信托流轉后，農民每年至少可獲得三筆收入：一是土地信托直接收益；二是國家惠農補貼；三是勞動報酬，即信托農民在農業(yè)基地打工獲取的勞動收入。除此之外，農民還可以享受土地信托的增值收益分配。2004-2011年12個試點鎮(zhèn)實踐表明，農村土地信托流轉較其他流轉方式而言，極大地促進了農民增收。農村土地信托流轉下，農民純收入平均增幅比自發(fā)流轉階段和一般流轉階段高683元和423元，平均增速分別高5.9和3.0個百分點（見表1）。與此同時，土地信托流轉促進農民增收結構優(yōu)化，這主要表現在工資性收入和家庭經營收入增幅較大。2011年工資性收入為3 845元，與2009年相比增長30%；近三年的平均增幅為459元，比2004年以來的平均增幅增長27%；2011年農民家庭經營收入2 780元，與2009年相比增長42%；近三年的平均增幅為297元，比2004年以來的平均增幅增長68%（見圖1）。

三、制度困境：農村土地信托流轉的現實障礙

農村土地信托是全新土地流轉模式，在我國農村僅僅處于實踐探索階段，其本身不論對委托人還是對于受托人來說都是機遇與挑戰(zhàn)并存、風險與利益同在?！靶磐械淖畲蠊δ苁菫樯鐣峁┝艘豁梼?yōu)良的外部財產管理制度”[6]，農村土地信托在給土地承包經營權人提供新的財產管理方式的同時，也面臨制度困境和現實挑戰(zhàn)。

（一）制度結構性缺位，農地信托流轉缺乏法律依據

法律作為一種社會資源，主要通過界定權利義務、明確法律程序、設定法律責任給人們帶來特定的利益。法律的稀缺性主要是由其供給和需求決定的，法律的供給和需求受特定經濟、社會、文化條件的約束，因而法律制度的缺失源自于制度供給條件的約束。在我國，農村土地信托是一種新型農村土地流轉方式，僅浙江紹興、湖南益陽等地在地方性政府政策的指引下進行了有益嘗試，國內尚沒有一部法律對其予以明確規(guī)定，實踐中法律對農村土地信托流轉的規(guī)制主要參見《信托法》的有關規(guī)定進行。但我國《信托法》的內容過于籠統(tǒng)，原則性內容較多，且主要規(guī)范商業(yè)領域內的信托行為，不能為農村土地信托的健康發(fā)展提供全方位的保障?？傮w而言，我國關于農村土地信托的法律規(guī)制還相對薄弱，法律制度的供給已經滯后于農地信托流轉的發(fā)展需要，制度需求和制度供給的矛盾儼然已經成為我國農村土地信托流轉有效運行的重要障礙。

推進農村土地信托健康持續(xù)發(fā)展，必須協調好農地信托流轉過程中各方當事人的利益，明確各方當事人的權利義務關系（如農戶與信托中介組織之間，投資人與信托中介組織之間，眾多農戶與投資人之間，信托各方與保險機構之間等多重法律關系），構建一個完善的農村土地信托制度已然成為實踐發(fā)展的需要。只有運用法律法規(guī)對農地信托流轉過程的每一個環(huán)節(jié)加以規(guī)制，才能實現信托流轉效益的最大化，切實做到有法可依，繼而有效規(guī)避農村土地信托流轉的法律風險，保障農村土地流轉市場的有效運行。

（二）政府過度干預，市場化信托服務機構短缺

農村土地信托的本質是協調土地資源供需關系，及時配對服務，在市場化條件下實現土地資源的高效配置，其目的在于實現農村土地資源的市場化，為“三農”融入更多的資金，進而推動農村經濟的發(fā)展。目前，在各地農村土地信托試點中，主要是由政府創(chuàng)建農村土地信托投資機構，搭建土地信托平臺，如湖南益陽，主要由政府出資創(chuàng)建農村土地信托投資機構從事相關的農村土地信托行為。政府主導農村土地信托流轉，一方面能夠有效組織農地信托工作的有效進行；另一方面也會產生行政權力過度干預市場、侵害農民合法權益的不良影響。如部分地區(qū)政府忽視地區(qū)實際情況，強行推行農村土地信托，這不僅不利于農村土地信托的市場化發(fā)展目標，還會使農民的合法權益遭受損害。因而，我們必須在農村土地信托中逐步建立起市場化信托服務機構。

農村土地信托機構是農村土地信托流轉的重要平臺，承載著土地供求登記和信息發(fā)布，土地流轉中合同簽訂和托管，流轉后的利益協調等職責。在信托流轉中，由基層政府承擔相關職責，就會出現“運動員”與“裁判員”角色錯位的問題；若由個人承擔信托中介角色，其信用能力難以獲得農民認可。因此，必須在“信托原則”的指導下，改政府“主導”為“引導”，建立起由政府扶持的具有公益性的信托中介組織。

（三）監(jiān)管制度不完善，缺乏有效的農地信托流轉風險分擔機制

農村土地信托流轉，涉及眾多農戶、信托中介組織和投資人，至少包含眾多農戶與信托中介組織之間，投資人與信托中介組織之間，眾多農戶與投資人之間，信托各方與保險機構之間等多重法律關系，因而要保證農村土地信托流轉的健康、持續(xù)發(fā)展，有效的監(jiān)管必不可少。但是，目前我國農村土地信托相關法律法規(guī)尚有待于進一步補充完善，對農村土地信托的監(jiān)督則更是呈現出一片空白狀態(tài)。特別是現階段，農村土地信托投資機構主要由政府籌資創(chuàng)建，其在組織農村土地信托流轉中，還承擔起對自身信托行為進行監(jiān)督職責，多元化主體監(jiān)管制度的建立就更加成為一種迫切需求。

監(jiān)管制度的建立僅能規(guī)避農村土地信托流轉中可能出現的外在風險，而不能有效地分散農地信托流轉行為的外在風險。要想盡可能減少農業(yè)經營者的經營風險，避免農民信托收益因經營失敗化為泡影的出現，還必須建立起行之有效的風險分擔制度：即農業(yè)投資保險制度和農民信托流轉的風險分擔制度?，F階段，我國農村土地信托所處的起步探索階段決定了農村土地信托流轉的風險分散問題并未得到足夠重視，隨著農村土地信托流轉的發(fā)展和推廣，將會引導大量社會資金投向農村，其風險分擔制度的缺失，不利于農村土地信托流轉的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和農民合法權益的保護。

四、對策回應：“政府引導型”農地信托流轉機制的建構

（一）健全農村土地信托登記制度，規(guī)范農村土地信托行為

作為農村土地流轉的有效形式，土地信托制度是繼承包、轉租、股份制經營等之后出現的又一種土地流轉形式，具有多方面的優(yōu)點與適應性，但國內尚沒有一個明確的法律規(guī)定對其予以確認。為有效推動農村土地信托流轉，應進一步完善配套法律制度。

首先，完善農村土地信托的法律鏈接。農村土地信托是一種社會現象，是由許多社會行為構成，必須有一部專門的法律加以規(guī)范。但是，一部新的法律要融入現有的體系之中，必須要做好與其他法律的銜接工作。具體而言就是要，一方面，修改完善《農村土地承包法》，將農村土地信托列入土地承包經營權流轉的法定形式中，以法律的形式確立其地位；另一方面，鑒于我國《信托法》主要調整商事領域的信托行為，對農村土地信托的規(guī)定過于寬泛，我國應加強農村土地信托專門立法，明確農村土地信托雙方當事人的權利、義務及利益分配等重要問題，以規(guī)范和完善農村土地信托。

其次，健全農村土地信托登記制度。物權變更必須進行登記、公示，這是一條基本原則，基于當物權發(fā)生取得、變更或喪失時，應以適當方式使公眾知曉。我國《物權法》明確將土地承包經營權變更登記作為對抗要件，未經登記的不得對抗第三人。為保證農村土地信托流轉的順利進行，維護農村土地流轉市場秩序，應進一步完善登記制度，將信托的目的、管理和處分方式、信托關系終止、滅失的時機與事由等內容納入登記的范圍之內，明確土地信托登記的對抗效力。

（二）強化政策引導與扶持，構建公益性信托組織

要實現農業(yè)生產穩(wěn)定發(fā)展的一個重要因素是強化政府的宏觀調控職能，建立合理的政府調控機制[7]。土地承包經營權信托尚處于探索、不成熟階段，加之沒有良好的法律規(guī)范對其進行規(guī)制，政府引導與扶持對確保農村土地信托的健康持續(xù)發(fā)展而言就顯得尤為重要。為此，政府部門應積極實現職能的轉變，由單純的“管理者”轉變?yōu)椤肮芾砼c服務者”并重。一方面在積極引導農村土地信托機構開展農村土地信托業(yè)務的同時，應進一步強化對農村土地信托的監(jiān)督與管理，防止損害農民合法權益現象的發(fā)生；另一方面農業(yè)部門等相關部門應加大對農村土地信托的政策支持，在項目審批、工商登記、資金扶持等方面提供便利和優(yōu)惠，鼓勵農民參與農村土地信托。

土地信托機構是土地信托中的受托人，完善的農村土地信托機構是推行農村土地信托的關鍵，它決定著農村土地信托發(fā)展成效。在美國，土地信托機構多為非營利性免稅組織，如俄克拉荷馬州土地信托機構，其工作重點為劃分土地優(yōu)先等級、增強土地利用率，并在長期發(fā)展過程中逐步實現了信托機構籌建、運行的市場化，成為美國土地信托流轉得以運行的重要支撐。借鑒美國經驗，我國政府部門應當更加明確自身職責權限，做到推動農村土地信托流轉但不強制推行，引導農村土地信托流轉但不主導其發(fā)展，逐步實現農村土地信托機構市場化運轉。與此同時，著眼于農村土地信托長效發(fā)展，還應當構建公益性信托機構作為農村土地信托流轉的受托人，以更好保護農民合法權益，使土地信托制度在市場規(guī)律作用下不斷完善與發(fā)展，并通過與農村金融機構、農村保險機構以及農村經濟合作組織的合作，為農村土地信托機構的發(fā)展創(chuàng)設良好的外部環(huán)境。

（三）建立所有權人監(jiān)管制度，推行農村信托土地責任保險

土地承包經營權信托致使農地利用關系發(fā)生變化，而此過程中，直接導致變化的委托人并非土地所有權人，這就涉及到土地承包經營權信托中土地所有權人權益的保護問題。農民集體是土地所有權人，不能不關心誰在利用土地，如何利用土地的情況，否則土地所有權就失去了意義[8]。在我國，農民享有土地承包經營權，其對是否進行信托管理享有自主決定權，但前提應當是符合法律有關規(guī)定，并不得損害土地所有權人的合法權益。要想不損害土地所有權人的合法利益，就應當賦予土地所有權人一定的監(jiān)督權。這種監(jiān)督權的具體體現形式主要是所有權人對信托流轉合同的審核，即對土地承包經營權信托是否公平自愿、是否為改變農地農業(yè)用途以及是否符合法律法規(guī)進行審核。

此外，任何一種制度都并非完美無缺的，農村土地信托同樣存在一定缺陷，這些缺陷可能導致農村土地信托風險的增加。除建立所有權人監(jiān)督制度防范農村土地信托風險外，還應進一步完善農業(yè)保險分散農村土地信托風險。責任保險又被稱為第三人保險，是在被保險人需對第三人承擔損害賠償責任時，由保險人負擔補償責任的保險制度。在農村土地信托流轉中構建責任保險，即受托人作為投保人，以其違反作為善良管理人的注意義務及管理職責，可能給信托人造成的損害進行投保，在其給信托人造成損害需要依法承擔損害賠償責任時，由保險人承擔補償責任，其目的在于分散作為可能加害人的投保人（即受托人）自身承擔損害賠償責任的風險，填補受害人（即信托人）遭受的損失。推行農村信托土地責任保險一方面有利于分散信托人因自身管理不善而承擔相應責任的風險；另一方面能夠更好地保障農民的信托收益。

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Abstract：It is imperative to reform the rural land circulation system to develop agriculture in the direction of large-scale and intensification. Rural land trust is an important innovation in developing modern agriculture and giving farmers more property rights. Combining with a typical case， this paper deeply analyzes the functions of rural land trust in guiding moderate scale management， broadening agriculture input channels and optimizing allocation of land resources， and makes clear the problems that rural land trust has to face， such as the absence of effective institution， the shortage of market trust and imperfect supervision. Then， it puts forward several proposals from the coordinated development level of practice， policy and law： improving the registration system of rural land trust， building public trusts， and establishing the owner supervision system， etc， so as to create a “government-leading mode”of rural land trust mechanism， and to promote the circulation of rural land in well-organized and normative way.

Key words： rural land circulation； land trust； moderate scale management of agriculture