摘 要： 為推動農(nóng)業(yè)規(guī)模化集約化經(jīng)營，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革迫在眉睫。農(nóng)村土地信托是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的重要制度創(chuàng)新。結(jié)合實踐創(chuàng)新典型案例，深度剖析農(nóng)村土地信托在引導(dǎo)適度規(guī)模經(jīng)營、拓寬農(nóng)業(yè)投入渠道及優(yōu)化土地資源配置等價值功能，明確農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)所面臨的制度供給不足、市場化信托機構(gòu)短缺及監(jiān)管不完善等諸多問題，繼而從實踐、政策、法律協(xié)調(diào)發(fā)展層面提出健全農(nóng)村土地信托登記制度，構(gòu)建公益信托機構(gòu)，建立所有權(quán)人監(jiān)管制度等建議，努力創(chuàng)建“政府引導(dǎo)型”農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)機制，以促進農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村土地信托；農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營

中圖分類號：F302.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2015）02-0031-06

農(nóng)業(yè)是我國國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，農(nóng)村土地制度是否完善，土地流轉(zhuǎn)形式能否適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的市場化發(fā)展需要，將直接影響農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定。2013年十八屆三中全會指出，在“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)”的基礎(chǔ)上“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利”，“鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。土地經(jīng)營權(quán)信托流轉(zhuǎn)是一種與十八屆三中全會土地制度改革精神相契合的新型土地流轉(zhuǎn)方式，它創(chuàng)設(shè)性的將信托制度引入到農(nóng)村土地市場，不僅可以促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化發(fā)展，對優(yōu)化農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)，提高土地規(guī)模效益，保護農(nóng)民合法權(quán)益以及推動我國城鎮(zhèn)化進程同樣具有重要意義。

一、銳意探索：農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的孕育

（一）理論溯源：農(nóng)村土地信托內(nèi)涵與外延

信托制度起源于中世紀(jì)的英國，被認(rèn)為是法律領(lǐng)域內(nèi)一項重要的制度創(chuàng)新。19世紀(jì)初，現(xiàn)代信托制度進入美國，并迅速發(fā)展壯大。由于大陸法系國家的“一物一權(quán)”理論與傳統(tǒng)信托制度的“雙重所有權(quán)”理論相沖突，一直以來，大陸法系國家并未引入這一制度，直到第一次世界大戰(zhàn)后，隨著全球經(jīng)濟的發(fā)展，信托制度的優(yōu)越性日益凸顯，大陸法系國家才逐漸接納、引入這一制度。

土地信托歷史悠久。13世紀(jì)后期，英國國王亨利三世頒布實施《沒收法》，該法禁止任何人將土地捐贈給教會，違者一律沒收土地。教會為規(guī)避這一規(guī)定達到獲得捐贈土地的目的創(chuàng)設(shè)一種新的獲得土地收益的方式，即農(nóng)民并不將土地直接捐贈給教會而是轉(zhuǎn)讓給他人，由他人代為經(jīng)營管理，土地收益歸教會所有。教會在這過程中雖未實現(xiàn)捐贈土地的所有權(quán)，但卻獲得了捐贈土地的全部收益，土地信托由此逐步形成并迅速傳播。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟制度的完善與發(fā)展，土地信托已經(jīng)成為許多國家重要的土地財產(chǎn)管理方式。

現(xiàn)階段，我國發(fā)展土地信托主要是指發(fā)展農(nóng)村土地信托，其本身是信托業(yè)務(wù)的延伸與拓展。它是將信托制度的基本理念融入到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，是對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式的一種創(chuàng)新。我國農(nóng)村土地信托可以概括為“以肯定農(nóng)民集體所有權(quán)及土地承包權(quán)均不變?yōu)橄葲Q條件，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人在信任土地信托機構(gòu)的基礎(chǔ)上，為使自己在土地收益和土地資源利用方面取得更大更多的優(yōu)勢，將其承包地的使用權(quán)信托給土地信托公司，而土地收益由受益人享有。”農(nóng)村土地信托委托人（信托人）是擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的集體或個人，受托人是主要從事土地信托業(yè)務(wù)的農(nóng)村土地信托機構(gòu)（主要為土地信托公司），受益人在我國多由委托人自己擔(dān)任。信托期間，受托人是信托土地的直接經(jīng)營管理人，在不改變原農(nóng)用地用途的前提下，從事農(nóng)、林、牧、副、漁等基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。基于信托關(guān)系，受托人可以獲得約定的信托報酬，但無權(quán)獲取相應(yīng)的信托收益。

（二）實踐創(chuàng)新：湖南益陽農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)實踐

作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市的湖南省益陽市，適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，在借鑒國外土地信托先進經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際情況，將信托制度引入到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，創(chuàng)設(shè)了適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要的新型土地流轉(zhuǎn)方式——農(nóng)村土地信托。這為我國在全國范圍內(nèi)推行農(nóng)村土地信托積累了豐富的實踐經(jīng)驗，有利于農(nóng)民更好地了解農(nóng)村土地信托并對其予以認(rèn)可。

湖南益陽土地信托流轉(zhuǎn)的實踐探索，最初來自沅江市草尾鎮(zhèn)，因此，我們稱其為“草尾模式”。其基本做法為：由政府出資在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或縣一級）設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托公司，農(nóng)民在自愿的前提下，將名下的土地承包經(jīng)營權(quán)委托給政府的信托公司，并簽訂土地信托合同。信托公司在獲得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)后，將土地調(diào)整成片，并進行適當(dāng)整理開發(fā)，提升地力。有土地使用需求的農(nóng)業(yè)企業(yè)或大戶可以直接從政府的信托公司手中租賃連片土地從事農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營活動。實踐證明，農(nóng)村土地信托為農(nóng)地資源資本化、解決“三農(nóng)”資金投入難的問題提供了新思路，在激發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化程度等方面取得了顯著成效。截止2012年底，益陽市實現(xiàn)耕地流轉(zhuǎn)168萬畝，占全市承包耕地總面積的42.4%，流轉(zhuǎn)率居全省第一位（全省流轉(zhuǎn)率為22.1%）[1]。信托流轉(zhuǎn)進一步提升了農(nóng)民承包土地的價值，增加了農(nóng)民收入。2012年全市農(nóng)民人均平均收入為7 993元，比上年增長18%，在改革較早的草尾鎮(zhèn)，農(nóng)民人均純收入達10 903元，高出全市平均水平2 910元[2]。因此，湖南省益陽市農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)成效顯著。

二、價值衡量：農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的功能解讀

農(nóng)村土地信托作為一種新型農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展融資問題的解決開辟了新渠道。

（一）推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一個高投入、高產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)形態(tài)，其基本標(biāo)志為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，而在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制條件下，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的唯一路徑就是土地流轉(zhuǎn)。相比于傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)方式，農(nóng)村土地信托在推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高投資效益方面優(yōu)勢較為明顯。通過農(nóng)村土地信托，土地信托公司將分散的土地資源集中起來調(diào)整成片，再通過公開招標(biāo)、拍賣等競價方式將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)大戶，對于農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)大戶來說只需與土地信托機構(gòu)進行協(xié)商，這就大大降低了交易成本和投資風(fēng)險，有利于實現(xiàn)大規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營，進而提高投資效益，有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

據(jù)統(tǒng)計，到2012年底，益陽全市各土地信托流轉(zhuǎn)鎮(zhèn)土地信托公司共受托流轉(zhuǎn)土地27.1萬畝，其中經(jīng)營規(guī)模在500畝以上的157戶，1 000畝以上的74戶，5 000畝以上的8戶[3]。與此同時，土地信托流轉(zhuǎn)很大程度上重塑了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促使一大批有實力、有技術(shù)、有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理經(jīng)驗的規(guī)模經(jīng)營主體應(yīng)運而生。根據(jù)土地信托流轉(zhuǎn)鎮(zhèn)反饋，同種優(yōu)質(zhì)水稻，農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司畝產(chǎn)也要比一般農(nóng)戶高50～100公斤。截止2011年，各土地信托流轉(zhuǎn)鎮(zhèn)水稻產(chǎn)量為0.9億公斤、同比增長24.3%，產(chǎn)值1.9億元，增長30.7%[4]。農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)為有技術(shù)、有經(jīng)驗的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供規(guī)模化經(jīng)營機會的同時，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；б妗?/p>

（二）拓寬農(nóng)業(yè)投入渠道，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境

一方面，土地規(guī)模經(jīng)營能夠讓農(nóng)業(yè)投資者獲得豐厚的回報，通過簽訂土地信托合同，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者獲得大量集中的、較長時期的土地使用權(quán)，無需直接面對眾多分散的農(nóng)戶，只需與中介機構(gòu)進行協(xié)商談判，這就為工業(yè)資本、城市資本、民間資本投資“三農(nóng)”掃除了諸多障礙。另一方面，經(jīng)過信托公司審定后，土地信托流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體在自有資金支撐、生產(chǎn)經(jīng)營能力等方面得到充分驗證，繼而增加了經(jīng)營主體的信用等級，為農(nóng)業(yè)投入獲取更多金融支持提供了可能。至2011年止，土地信托流轉(zhuǎn)鎮(zhèn)共有16個農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司獲得金融機構(gòu)貸款3 270萬元。特別是村鎮(zhèn)銀行、小額信貸擔(dān)保公司青睞信托流轉(zhuǎn)，開始增量放貸。

多渠道、大量的投入，極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)打下了堅實的基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計，2011年底，全市各土地信托流轉(zhuǎn)鎮(zhèn)吸納51 240萬元用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)設(shè)施建設(shè)。建成溫控滴灌大棚3 014個、8 736畝，噴灌4 712畝；新修電排機埠37處，新架變壓器18臺、輸電線路31千米；襯砌渠道12.6千米、梳洗渠道52千米；新修連通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地的公路19千米；新建倉儲設(shè)施9處；新購農(nóng)機具134臺，實現(xiàn)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)換[5]。農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)極大改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了物質(zhì)環(huán)境。

（三）優(yōu)化土地資源配置，促成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，大量農(nóng)民工進城務(wù)工，使得農(nóng)村土地基本上處于“荒棄”“半荒棄”狀態(tài)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人通過農(nóng)村土地信托業(yè)務(wù)將土地信托給農(nóng)村土地信托機構(gòu)，由農(nóng)村土地信托機構(gòu)代為經(jīng)營管理，農(nóng)村土地信托機構(gòu)既可以對獲得的土地進行自主經(jīng)營，也可以通過法定程序轉(zhuǎn)給擁有一定資金、技術(shù)的單位或個人經(jīng)營，這不僅能夠有效緩解農(nóng)村土地“荒棄”“半荒棄”的現(xiàn)狀，而且能夠充分滿足擁有資金技術(shù)的單位或個人想要獲得大量土地進行大規(guī)模生產(chǎn)的需要。

與此同時，在滿足農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)大戶土地需求的基礎(chǔ)上，每一個土地信托流轉(zhuǎn)鎮(zhèn)就是一個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的示范鎮(zhèn)。這些鎮(zhèn)，糧食作物與經(jīng)濟作物的比重、糧食作物內(nèi)部優(yōu)質(zhì)品種率的比重發(fā)生了顯著變化。以湖區(qū)的草尾鎮(zhèn)為例，其通過實行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)三年規(guī)劃，把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為鞏固和擴大土地信托流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)工作。重點突出蔬菜、糧食兩大產(chǎn)業(yè)，建設(shè)五大核心區(qū)。至2015年，全鎮(zhèn)將建成9萬畝優(yōu)質(zhì)糧食基地、5萬畝無公害蔬菜產(chǎn)業(yè)基地和1萬畝優(yōu)質(zhì)水稻產(chǎn)業(yè)基地。其中山區(qū)的江南鎮(zhèn)，土地信托流轉(zhuǎn)后種植結(jié)構(gòu)得到顯著優(yōu)化，基本上形成了以茶園為主，特色養(yǎng)殖、花卉苗木、藥材及小水果為輔的多元化種養(yǎng)結(jié)構(gòu)。

（四）促使農(nóng)民收入增加，優(yōu)化農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)

土地信托流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民每年至少可獲得三筆收入：一是土地信托直接收益；二是國家惠農(nóng)補貼；三是勞動報酬，即信托農(nóng)民在農(nóng)業(yè)基地打工獲取的勞動收入。除此之外，農(nóng)民還可以享受土地信托的增值收益分配。2004-2011年12個試點鎮(zhèn)實踐表明，農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)較其他流轉(zhuǎn)方式而言，極大地促進了農(nóng)民增收。農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)下，農(nóng)民純收入平均增幅比自發(fā)流轉(zhuǎn)階段和一般流轉(zhuǎn)階段高683元和423元，平均增速分別高5.9和3.0個百分點（見表1）。與此同時，土地信托流轉(zhuǎn)促進農(nóng)民增收結(jié)構(gòu)優(yōu)化，這主要表現(xiàn)在工資性收入和家庭經(jīng)營收入增幅較大。2011年工資性收入為3 845元，與2009年相比增長30%；近三年的平均增幅為459元，比2004年以來的平均增幅增長27%；2011年農(nóng)民家庭經(jīng)營收入2 780元，與2009年相比增長42%；近三年的平均增幅為297元，比2004年以來的平均增幅增長68%（見圖1）。

三、制度困境：農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實障礙

農(nóng)村土地信托是全新土地流轉(zhuǎn)模式，在我國農(nóng)村僅僅處于實踐探索階段，其本身不論對委托人還是對于受托人來說都是機遇與挑戰(zhàn)并存、風(fēng)險與利益同在?！靶磐械淖畲蠊δ苁菫樯鐣峁┝艘豁梼?yōu)良的外部財產(chǎn)管理制度”[6]，農(nóng)村土地信托在給土地承包經(jīng)營權(quán)人提供新的財產(chǎn)管理方式的同時，也面臨制度困境和現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

（一）制度結(jié)構(gòu)性缺位，農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)缺乏法律依據(jù)

法律作為一種社會資源，主要通過界定權(quán)利義務(wù)、明確法律程序、設(shè)定法律責(zé)任給人們帶來特定的利益。法律的稀缺性主要是由其供給和需求決定的，法律的供給和需求受特定經(jīng)濟、社會、文化條件的約束，因而法律制度的缺失源自于制度供給條件的約束。在我國，農(nóng)村土地信托是一種新型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，僅浙江紹興、湖南益陽等地在地方性政府政策的指引下進行了有益嘗試，國內(nèi)尚沒有一部法律對其予以明確規(guī)定，實踐中法律對農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的規(guī)制主要參見《信托法》的有關(guān)規(guī)定進行。但我國《信托法》的內(nèi)容過于籠統(tǒng)，原則性內(nèi)容較多，且主要規(guī)范商業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的信托行為，不能為農(nóng)村土地信托的健康發(fā)展提供全方位的保障?？傮w而言，我國關(guān)于農(nóng)村土地信托的法律規(guī)制還相對薄弱，法律制度的供給已經(jīng)滯后于農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)的發(fā)展需要，制度需求和制度供給的矛盾儼然已經(jīng)成為我國農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)有效運行的重要障礙。

推進農(nóng)村土地信托健康持續(xù)發(fā)展，必須協(xié)調(diào)好農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)過程中各方當(dāng)事人的利益，明確各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系（如農(nóng)戶與信托中介組織之間，投資人與信托中介組織之間，眾多農(nóng)戶與投資人之間，信托各方與保險機構(gòu)之間等多重法律關(guān)系），構(gòu)建一個完善的農(nóng)村土地信托制度已然成為實踐發(fā)展的需要。只有運用法律法規(guī)對農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)過程的每一個環(huán)節(jié)加以規(guī)制，才能實現(xiàn)信托流轉(zhuǎn)效益的最大化，切實做到有法可依，繼而有效規(guī)避農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的有效運行。

（二）政府過度干預(yù)，市場化信托服務(wù)機構(gòu)短缺

農(nóng)村土地信托的本質(zhì)是協(xié)調(diào)土地資源供需關(guān)系，及時配對服務(wù)，在市場化條件下實現(xiàn)土地資源的高效配置，其目的在于實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的市場化，為“三農(nóng)”融入更多的資金，進而推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。目前，在各地農(nóng)村土地信托試點中，主要是由政府創(chuàng)建農(nóng)村土地信托投資機構(gòu)，搭建土地信托平臺，如湖南益陽，主要由政府出資創(chuàng)建農(nóng)村土地信托投資機構(gòu)從事相關(guān)的農(nóng)村土地信托行為。政府主導(dǎo)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)，一方面能夠有效組織農(nóng)地信托工作的有效進行；另一方面也會產(chǎn)生行政權(quán)力過度干預(yù)市場、侵害農(nóng)民合法權(quán)益的不良影響。如部分地區(qū)政府忽視地區(qū)實際情況，強行推行農(nóng)村土地信托，這不僅不利于農(nóng)村土地信托的市場化發(fā)展目標(biāo)，還會使農(nóng)民的合法權(quán)益遭受損害。因而，我們必須在農(nóng)村土地信托中逐步建立起市場化信托服務(wù)機構(gòu)。

農(nóng)村土地信托機構(gòu)是農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的重要平臺，承載著土地供求登記和信息發(fā)布，土地流轉(zhuǎn)中合同簽訂和托管，流轉(zhuǎn)后的利益協(xié)調(diào)等職責(zé)。在信托流轉(zhuǎn)中，由基層政府承擔(dān)相關(guān)職責(zé)，就會出現(xiàn)“運動員”與“裁判員”角色錯位的問題；若由個人承擔(dān)信托中介角色，其信用能力難以獲得農(nóng)民認(rèn)可。因此，必須在“信托原則”的指導(dǎo)下，改政府“主導(dǎo)”為“引導(dǎo)”，建立起由政府扶持的具有公益性的信托中介組織。

（三）監(jiān)管制度不完善，缺乏有效的農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)風(fēng)險分擔(dān)機制

農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)，涉及眾多農(nóng)戶、信托中介組織和投資人，至少包含眾多農(nóng)戶與信托中介組織之間，投資人與信托中介組織之間，眾多農(nóng)戶與投資人之間，信托各方與保險機構(gòu)之間等多重法律關(guān)系，因而要保證農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的健康、持續(xù)發(fā)展，有效的監(jiān)管必不可少。但是，目前我國農(nóng)村土地信托相關(guān)法律法規(guī)尚有待于進一步補充完善，對農(nóng)村土地信托的監(jiān)督則更是呈現(xiàn)出一片空白狀態(tài)。特別是現(xiàn)階段，農(nóng)村土地信托投資機構(gòu)主要由政府籌資創(chuàng)建，其在組織農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)中，還承擔(dān)起對自身信托行為進行監(jiān)督職責(zé)，多元化主體監(jiān)管制度的建立就更加成為一種迫切需求。

監(jiān)管制度的建立僅能規(guī)避農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)中可能出現(xiàn)的外在風(fēng)險，而不能有效地分散農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)行為的外在風(fēng)險。要想盡可能減少農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營風(fēng)險，避免農(nóng)民信托收益因經(jīng)營失敗化為泡影的出現(xiàn)，還必須建立起行之有效的風(fēng)險分擔(dān)制度：即農(nóng)業(yè)投資保險制度和農(nóng)民信托流轉(zhuǎn)的風(fēng)險分擔(dān)制度。現(xiàn)階段，我國農(nóng)村土地信托所處的起步探索階段決定了農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的風(fēng)險分散問題并未得到足夠重視，隨著農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的發(fā)展和推廣，將會引導(dǎo)大量社會資金投向農(nóng)村，其風(fēng)險分擔(dān)制度的缺失，不利于農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民合法權(quán)益的保護。

四、對策回應(yīng)：“政府引導(dǎo)型”農(nóng)地信托流轉(zhuǎn)機制的建構(gòu)

（一）健全農(nóng)村土地信托登記制度，規(guī)范農(nóng)村土地信托行為

作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效形式，土地信托制度是繼承包、轉(zhuǎn)租、股份制經(jīng)營等之后出現(xiàn)的又一種土地流轉(zhuǎn)形式，具有多方面的優(yōu)點與適應(yīng)性，但國內(nèi)尚沒有一個明確的法律規(guī)定對其予以確認(rèn)。為有效推動農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)，應(yīng)進一步完善配套法律制度。

首先，完善農(nóng)村土地信托的法律鏈接。農(nóng)村土地信托是一種社會現(xiàn)象，是由許多社會行為構(gòu)成，必須有一部專門的法律加以規(guī)范。但是，一部新的法律要融入現(xiàn)有的體系之中，必須要做好與其他法律的銜接工作。具體而言就是要，一方面，修改完善《農(nóng)村土地承包法》，將農(nóng)村土地信托列入土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法定形式中，以法律的形式確立其地位；另一方面，鑒于我國《信托法》主要調(diào)整商事領(lǐng)域的信托行為，對農(nóng)村土地信托的規(guī)定過于寬泛，我國應(yīng)加強農(nóng)村土地信托專門立法，明確農(nóng)村土地信托雙方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)及利益分配等重要問題，以規(guī)范和完善農(nóng)村土地信托。

其次，健全農(nóng)村土地信托登記制度。物權(quán)變更必須進行登記、公示，這是一條基本原則，基于當(dāng)物權(quán)發(fā)生取得、變更或喪失時，應(yīng)以適當(dāng)方式使公眾知曉。我國《物權(quán)法》明確將土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記作為對抗要件，未經(jīng)登記的不得對抗第三人。為保證農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的順利進行，維護農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場秩序，應(yīng)進一步完善登記制度，將信托的目的、管理和處分方式、信托關(guān)系終止、滅失的時機與事由等內(nèi)容納入登記的范圍之內(nèi)，明確土地信托登記的對抗效力。

（二）強化政策引導(dǎo)與扶持，構(gòu)建公益性信托組織

要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的一個重要因素是強化政府的宏觀調(diào)控職能，建立合理的政府調(diào)控機制[7]。土地承包經(jīng)營權(quán)信托尚處于探索、不成熟階段，加之沒有良好的法律規(guī)范對其進行規(guī)制，政府引導(dǎo)與扶持對確保農(nóng)村土地信托的健康持續(xù)發(fā)展而言就顯得尤為重要。為此，政府部門應(yīng)積極實現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，由單純的“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾砼c服務(wù)者”并重。一方面在積極引導(dǎo)農(nóng)村土地信托機構(gòu)開展農(nóng)村土地信托業(yè)務(wù)的同時，應(yīng)進一步強化對農(nóng)村土地信托的監(jiān)督與管理，防止損害農(nóng)民合法權(quán)益現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面農(nóng)業(yè)部門等相關(guān)部門應(yīng)加大對農(nóng)村土地信托的政策支持，在項目審批、工商登記、資金扶持等方面提供便利和優(yōu)惠，鼓勵農(nóng)民參與農(nóng)村土地信托。

土地信托機構(gòu)是土地信托中的受托人，完善的農(nóng)村土地信托機構(gòu)是推行農(nóng)村土地信托的關(guān)鍵，它決定著農(nóng)村土地信托發(fā)展成效。在美國，土地信托機構(gòu)多為非營利性免稅組織，如俄克拉荷馬州土地信托機構(gòu)，其工作重點為劃分土地優(yōu)先等級、增強土地利用率，并在長期發(fā)展過程中逐步實現(xiàn)了信托機構(gòu)籌建、運行的市場化，成為美國土地信托流轉(zhuǎn)得以運行的重要支撐。借鑒美國經(jīng)驗，我國政府部門應(yīng)當(dāng)更加明確自身職責(zé)權(quán)限，做到推動農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)但不強制推行，引導(dǎo)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)但不主導(dǎo)其發(fā)展，逐步實現(xiàn)農(nóng)村土地信托機構(gòu)市場化運轉(zhuǎn)。與此同時，著眼于農(nóng)村土地信托長效發(fā)展，還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建公益性信托機構(gòu)作為農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的受托人，以更好保護農(nóng)民合法權(quán)益，使土地信托制度在市場規(guī)律作用下不斷完善與發(fā)展，并通過與農(nóng)村金融機構(gòu)、農(nóng)村保險機構(gòu)以及農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的合作，為農(nóng)村土地信托機構(gòu)的發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的外部環(huán)境。

（三）建立所有權(quán)人監(jiān)管制度，推行農(nóng)村信托土地責(zé)任保險

土地承包經(jīng)營權(quán)信托致使農(nóng)地利用關(guān)系發(fā)生變化，而此過程中，直接導(dǎo)致變化的委托人并非土地所有權(quán)人，這就涉及到土地承包經(jīng)營權(quán)信托中土地所有權(quán)人權(quán)益的保護問題。農(nóng)民集體是土地所有權(quán)人，不能不關(guān)心誰在利用土地，如何利用土地的情況，否則土地所有權(quán)就失去了意義[8]。在我國，農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)，其對是否進行信托管理享有自主決定權(quán)，但前提應(yīng)當(dāng)是符合法律有關(guān)規(guī)定，并不得損害土地所有權(quán)人的合法權(quán)益。要想不損害土地所有權(quán)人的合法利益，就應(yīng)當(dāng)賦予土地所有權(quán)人一定的監(jiān)督權(quán)。這種監(jiān)督權(quán)的具體體現(xiàn)形式主要是所有權(quán)人對信托流轉(zhuǎn)合同的審核，即對土地承包經(jīng)營權(quán)信托是否公平自愿、是否為改變農(nóng)地農(nóng)業(yè)用途以及是否符合法律法規(guī)進行審核。

此外，任何一種制度都并非完美無缺的，農(nóng)村土地信托同樣存在一定缺陷，這些缺陷可能導(dǎo)致農(nóng)村土地信托風(fēng)險的增加。除建立所有權(quán)人監(jiān)督制度防范農(nóng)村土地信托風(fēng)險外，還應(yīng)進一步完善農(nóng)業(yè)保險分散農(nóng)村土地信托風(fēng)險。責(zé)任保險又被稱為第三人保險，是在被保險人需對第三人承擔(dān)損害賠償責(zé)任時，由保險人負(fù)擔(dān)補償責(zé)任的保險制度。在農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)中構(gòu)建責(zé)任保險，即受托人作為投保人，以其違反作為善良管理人的注意義務(wù)及管理職責(zé)，可能給信托人造成的損害進行投保，在其給信托人造成損害需要依法承擔(dān)損害賠償責(zé)任時，由保險人承擔(dān)補償責(zé)任，其目的在于分散作為可能加害人的投保人（即受托人）自身承擔(dān)損害賠償責(zé)任的風(fēng)險，填補受害人（即信托人）遭受的損失。推行農(nóng)村信托土地責(zé)任保險一方面有利于分散信托人因自身管理不善而承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的風(fēng)險；另一方面能夠更好地保障農(nóng)民的信托收益。

參考文獻：

[1] 楊軍.益陽土地流轉(zhuǎn)使31萬農(nóng)民變身“工薪族”[N].湖南日報，2013-03-21（6）.

[2] 龔浩敏.益陽土地流轉(zhuǎn)讓三成農(nóng)民成為“工薪族”[EB/OL].[2013-03-07].http：//textless.extol.cn/ggsy/view/7/1526.htm.

[3] 湯霞玲.“益陽新土改”觀察：四年都改了啥[N].三湘都市報，2013-11-14（4）.

[4] 湖南省益陽市市委農(nóng)村部.農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)是中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)必然選擇[EB/OL].[2011-07-29]. http：//ncb.yiyang.gov.cn/structure/nctdxtlznr-94625-1.htm.

[5] 益陽市農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)研究課題組.農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)實證研究[M].長沙：湖南人民出版社，2013：59-63.

[6] 賴元河，王志成.現(xiàn)代信托法[M].3版.北京：中國政法大學(xué)出版社，2002：124.

[7] 劉思華.可持續(xù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展論[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2002：300.

[8] 孟勤國.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究[M].北京：法律出版社，2009：83-87.

Abstract：It is imperative to reform the rural land circulation system to develop agriculture in the direction of large-scale and intensification. Rural land trust is an important innovation in developing modern agriculture and giving farmers more property rights. Combining with a typical case， this paper deeply analyzes the functions of rural land trust in guiding moderate scale management， broadening agriculture input channels and optimizing allocation of land resources， and makes clear the problems that rural land trust has to face， such as the absence of effective institution， the shortage of market trust and imperfect supervision. Then， it puts forward several proposals from the coordinated development level of practice， policy and law： improving the registration system of rural land trust， building public trusts， and establishing the owner supervision system， etc， so as to create a “government-leading mode”of rural land trust mechanism， and to promote the circulation of rural land in well-organized and normative way.

Key words： rural land circulation； land trust； moderate scale management of agriculture