笱豐明

（廣東理工學(xué)院，廣東 肇慶 526100）

從成本和收益的角度看農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
——以廣東省為例

笱豐明

（廣東理工學(xué)院，廣東 肇慶 526100）

新型城鎮(zhèn)化是人口的城鎮(zhèn)化，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。在廣東省新型城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是經(jīng)濟和社會發(fā)展的大勢所趨，雖然成本壓力巨大，但也給城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大的效益。政府、企業(yè)、個人成本共擔(dān)機制的建立，公共服務(wù)供給機制的改革都能有效降低政府在此過程中的成本負(fù)擔(dān)。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；成本；收益

一、新型城鎮(zhèn)化的核心是人口的城鎮(zhèn)化

人類進入工業(yè)社會以后，在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)活動的比重逐漸下降、非農(nóng)業(yè)活動的比重逐步上升是一個必然的趨勢。這一趨勢或者表現(xiàn)為人口從農(nóng)村向城市集中，在城市發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)來吸納農(nóng)業(yè)人口，或者表現(xiàn)為人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中，在城鎮(zhèn)發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)并吸納農(nóng)業(yè)人口。無論是向城市集中，還是向城鎮(zhèn)集中，都表現(xiàn)為勞動力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，從第一產(chǎn)業(yè)走向第二、三產(chǎn)業(yè)，這一過程被稱為城鎮(zhèn)化。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，城鎮(zhèn)對各層次勞動力的需求不斷增加。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力從“忙時務(wù)農(nóng)、閑時務(wù)工”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期居住在城市務(wù)工，在這個過程中，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐漸在城鎮(zhèn)有了穩(wěn)定的住所和工作，進而落戶城鎮(zhèn)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)一方面解決了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中勞動力的短缺和“用工荒”問題，另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也從城市的二、三產(chǎn)業(yè)中賺取了比純粹務(wù)農(nóng)相對更高的工資收入，擁有更高的生活質(zhì)量，這一過程就是人口的城鎮(zhèn)化。因此，人口城鎮(zhèn)化過程是城鎮(zhèn)對勞動力的需求與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力通過市場自由選擇的結(jié)果。在新增勞動力不足、新型城鎮(zhèn)化加速推進的背景下，需要更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)來推動人口的城鎮(zhèn)化，人口的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的核心。

根據(jù)統(tǒng)計資料顯示，截至2014年底，中國的常住人口城鎮(zhèn)化率為54.8%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率是35.9%，二者相差18.9個百分點，表明有2.5億多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但沒有落戶城鎮(zhèn)，沒有完全享受到城鎮(zhèn)居民的福利待遇，處于半城鎮(zhèn)化或不完全城鎮(zhèn)化的狀態(tài)。而我國54.8%的城鎮(zhèn)人口還包括了城市和縣城之外的17449個建制鎮(zhèn)的大約1.83億“鎮(zhèn)民”。這些建制鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于大中小城市，與新型城鎮(zhèn)化打造“宜居”城鎮(zhèn)的要求相差甚遠(yuǎn)，不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力的定居、落戶，也影響了新型城鎮(zhèn)化進程中勞動力資源供給的穩(wěn)定性。

二、廣東省新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是指，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城后，不僅要實現(xiàn)職業(yè)的轉(zhuǎn)變，還要獲得與城鎮(zhèn)戶籍居民一致的社會身份和權(quán)利，能平等地享受城鎮(zhèn)公共資源和社會福利，能全面參與政治、經(jīng)濟、社會和文化生活，能夠在經(jīng)濟上立足、被城鎮(zhèn)社會所接納、獲得身份的認(rèn)同、實現(xiàn)文化的交融。要實現(xiàn)這一系列目標(biāo)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)是關(guān)鍵。在當(dāng)前社會環(huán)境下，擁有城鎮(zhèn)戶籍，仍然是平等地享有與戶籍所在地城鎮(zhèn)人口同等權(quán)益的前提。

2014年末，廣東省常住人口城鎮(zhèn)化率為68%，比全國平均（54.8%）高13.2個百分點。根據(jù)廣東省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，到2020年，廣東省常住人口城鎮(zhèn)化率要提高到73%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到56%。根據(jù)廣東省發(fā)改委初步估算，廣東省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均成本包括一次性成本13.41萬元（自購住房），每年公共服務(wù)成本6581元（隨遷子女義務(wù)教育、勞動就業(yè)、社會保險、公共醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育、住房保障、市政設(shè)施建設(shè)和維護、其他公共服務(wù)和管理）。依此計算，要使城鎮(zhèn)化率達(dá)到規(guī)劃水平，僅公共服務(wù)成本一項，每年將新增122億。而根據(jù)國家發(fā)改委2015年初印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案》，廣東的廣州、東莞、惠州和深圳市（光明新區(qū)）四個城市列入試點范圍。試點的主要任務(wù)包括五個方面：（1）建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制；（2）建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制；（3）改革完善農(nóng)村宅基地制度；（4）探索建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的新型管理模式；（5）綜合推進體制機制改革創(chuàng)新。將“建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制”擺在首位，也凸顯了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在新型城鎮(zhèn)化進程中的重要性和困難程度。

以此來看，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，的確需要大量的成本投入，困難不小。但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來的不僅僅是投入，還有巨大的收益，這也是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意義所在。

三、廣東省新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化收益

廣東省新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的收益主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是廣東經(jīng)濟增長的動力源泉

隨著中國經(jīng)濟整體進入工業(yè)化后期，外需擴大的空間和投資擴張的空間都在逐步縮小。同時，發(fā)達(dá)國家的市場需求已經(jīng)趨近于飽和，大多數(shù)發(fā)展中國家市場的啟動力不足，產(chǎn)品也與中國對外貿(mào)易形成競爭。廣東作為出口大省，在這樣的環(huán)境下，內(nèi)需無疑成為其經(jīng)濟增長的動力源泉。有研究表明，城鎮(zhèn)化每提高1%，帶來的消費需求可替代出口10萬億，拉動基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)等行業(yè)人均10萬元的固定資產(chǎn)投資需求。大量人口的市民化，以及由市民化帶動的消費和投資需求，將構(gòu)成廣東經(jīng)濟增長升級巨大而持續(xù)的動力源泉。因此，未來的廣東經(jīng)濟增長是市民化提升工業(yè)化，推進城鎮(zhèn)化。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化改善廣東城市年齡結(jié)構(gòu)

從廣東的外來常住人口年齡結(jié)構(gòu)來看，2014年末廣東省常住人口分年齡段的人數(shù)為：0-14歲1649.19萬人、15-64歲8187.91萬人、65歲及以上886.90萬人，分別占常住人口總量的15.38%、76.35%和8.27%。這一年齡結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出“兩頭低、中間高”的特征，即少年兒童人口（0-14歲）和老年人口（65歲及以上）所占比例相對較低，而成年人口（15-64歲）的比例則較高。年輕人占多數(shù)，意味著年齡結(jié)構(gòu)年輕，公共服務(wù)負(fù)擔(dān)也會比較輕，在養(yǎng)老、醫(yī)療方面的花費相對比較少，而社會保險費用繳納比較多。一個城市年輕的上班族越多，城市年輕人越多，年齡結(jié)構(gòu)越好，就越有利于減輕政府公共服務(wù)負(fù)擔(dān)。盡管如此，按國際通用標(biāo)準(zhǔn)衡量，廣東人口年齡結(jié)構(gòu)仍然為“老年型”時期（老年人占常住人口的比例大于7%），仍然需要大力推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，以穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量，進一步吸引更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來到城市工作、落戶，為廣東經(jīng)濟社會發(fā)展提供充足的人力資源支持。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為廣東帶來巨大的社會效益

一個對社會經(jīng)濟發(fā)展有巨大貢獻(xiàn)的群體的基本利益，是社會整體利益不可或缺的重要部分，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對廣東經(jīng)濟發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)毋庸置疑，而身份歧視會對沒有市民身份的這一巨大的社會弱勢群體帶來心理扭曲、生理傷害、生存壓力和話語權(quán)缺失，帶來巨大的社會負(fù)能量。新型城鎮(zhèn)化的一個重要任務(wù)是要消除身份歧視，而不是固化、強化，所以仍然要大力推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。因此，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的社會效益，可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟效益。

（四）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為廣東帶來巨大的環(huán)境效益

廣東的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，無論從規(guī)模上講還是從速度上講，都處于全國前列，但造成的資源環(huán)境壓力也是巨大的。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實下，有統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，市民比農(nóng)民消耗更多的能源、資源，而且隨著廣東人口的不斷增長，生態(tài)環(huán)境、能源、水資源、基礎(chǔ)設(shè)施以及可使用土地等承受壓力日益增加，給社會經(jīng)濟及環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展帶來壓力。但是，經(jīng)濟技術(shù)的發(fā)展，社會的進步，集約的城市顯然要比分散的農(nóng)村要資源節(jié)約、環(huán)境友好。

由此可見，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本固然較高，但對城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的效益也不容小覷，地方政府若只顧眼前，過多計算市民化的投入，容易喪失發(fā)展機遇。

四、廣東省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)

一般認(rèn)為，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，公共服務(wù)成本是最大的一塊，由政府來負(fù)擔(dān)，政府推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，面臨的成本負(fù)擔(dān)較大。但是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本，并非全部由政府來承擔(dān)，也并非全部一次性支出，由政府承擔(dān)的部分，也可更科學(xué)合理地安排。

（一）建立中央政府和地方政府之間、政府和企業(yè)之間、企業(yè)和個人之間的成本合理分擔(dān)機制

根據(jù)實際情況來看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本中，很多成本都是政府、企業(yè)和個人分?jǐn)偟?，政府支出部分中占比最大的養(yǎng)老保險補貼也是多年長期支出的。只要合理統(tǒng)籌安排，建立合理的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，政府完全有能力進一步加快推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。

根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的研究表明，在政府承擔(dān)的各項成本中，養(yǎng)老成本占比最高，接近或者超過50%，另外還有義務(wù)教育和保障性住房，以及其他。這些看起來好像要全部由政府負(fù)擔(dān)，但實際上并非如此。每一個在職員工和個體勞動者都要繳納五險一金，“五險”包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險，“一金”是住房公積金。其中養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險，這三種險和住房公積金是由企業(yè)和個人共同繳納的保費，工傷保險和生育保險完全是由企業(yè)承擔(dān)的，個人不需要繳納。以廣州市為例，2015年在職員工五險一金的繳納以繳費基數(shù)為基準(zhǔn)，繳費比例分別為：養(yǎng)老保險：個人8%，外資單位20%，省屬單位18%，私企單位12%；醫(yī)療保險：單位7%，個人2%；失業(yè)保險：單位0.2%，個人0.1%；工傷保險：單位0.4%，個人不繳費；生育保險：單位0.85%，個人不繳費；住房公積金：單位及個人的住房公積金繳存比例各為5%-20%，具體繳存比例由單位和個人自行選擇。每個單位原則上只能選定一個單位繳存比例，個人繳存比例應(yīng)當(dāng)?shù)扔诨蚋哂趩挝焕U存比例。這些都是為個人今后養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、購房的儲備。所以，公共服務(wù)大部分都是個人和企業(yè)自己負(fù)擔(dān)的。同時，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口當(dāng)期交納的養(yǎng)老保險和政府對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女教育投入成本在當(dāng)期可以實現(xiàn)收益成本的相抵消，當(dāng)期成本實際并不高。

（二）改革公共服務(wù)供給機制，降低政府成本負(fù)擔(dān)

一般認(rèn)為，醫(yī)療、教育資源緊張，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求增加，成本增加，政府負(fù)擔(dān)加重都是城市人口增加所造成的。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來越多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城鎮(zhèn)工作、安家，確實出現(xiàn)處處“人滿為患”的狀況：公立醫(yī)院床位緊張，公辦學(xué)校學(xué)位難求，人多車多，交通擁堵等現(xiàn)象。表面上看，好像是人口的增多造成了這些公共服務(wù)資源的緊張。但對比一下房地產(chǎn)市場，人口再多，也能買到房子、租到房子，隨著房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展，城市人均住房面積也并沒有因為人口的增加而下降。因此，這一問題的實質(zhì)是供給發(fā)生了問題。1998年的房改讓房子變成了商品，只要花錢，就能買到房子，租到房子。而醫(yī)療、教育領(lǐng)域有較多限制和嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，市場沒有放開，因此政府成本負(fù)擔(dān)較重。而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無論人口是否有增加，都是需要加快發(fā)展推進的，人口增加，人均成本降低，規(guī)模報酬遞增，交易效率更高。因此，如果能改革公共服務(wù)供給機制，政府的成本負(fù)擔(dān)就能大大減輕。

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1673-0046（2015）11-0017-03