于曉偉

作為全球范圍內(nèi)的文物流失大國，中國正在傳統(tǒng)多邊國際公約的慣例之外，以實踐雙邊協(xié)定的形式，促進(jìn)流失文物返還。

目前在聯(lián)合國教科文組織正在制定的操作指南中，這種簽署雙邊協(xié)定的方式也已得到認(rèn)可。

“簽署雙邊協(xié)定有助于遏止文物非法拍賣的可能性?！敝袊鴩椅奈锞謬H組織及港澳臺處處長朱曄告訴《瞭望東方周刊》，中國已經(jīng)與18個國家簽署了打擊文物非法販賣、促進(jìn)文物返還的雙邊協(xié)定。

不過，鑒于促進(jìn)海外流失文物返還的難度，“偶然性因素很多，要通過雙邊談判、司法甚至民間渠道等各種方式努力?！?/p>

“1970年公約”的缺憾

作為最早開始的文物返還雙邊談判，中美《對舊石器時代到唐末的歸類考古材料以及至少250年以上的古跡雕塑和壁上藝術(shù)實施進(jìn)口限制的諒解備忘錄》于2009年簽訂前，已歷時11年。

1998年，美國駐華使館曾主動找到中國國家文物局，提議中美簽署限制中國文物非法進(jìn)入美國境內(nèi)的雙邊協(xié)定。“簽署類似的雙邊協(xié)定，都是在聯(lián)合國教科文組織‘1970年公約的框架下?！敝鞎险f。

“1970年公約”的缺憾十分明顯。比如對“善意持有”的解釋太寬泛：某件文物流失海外，購買者如果被認(rèn)定為“善意持有”，即在不了解是被盜文物的情況下出于善意購買，追索方要給購買者合理的補(bǔ)償。這對于以第三世界國家為主的文物流失大國來說是沉重負(fù)擔(dān)。

另有些條款也會被誤解。如中國與丹麥接觸時，對方回復(fù)說，既然已經(jīng)加入“1970年公約”，就沒必要再簽署雙邊協(xié)定了。但是，“1970公約”第13條明確規(guī)定：該公約的簽署不影響締約國之間簽署雙邊協(xié)定。

而美國是為了執(zhí)行“1983年法案”，才主動提出和中國簽署雙邊協(xié)定。

這個談判“中間走過不少彎路”。朱曄說。

比如美國要求中國提供典型文物的目錄，包括照片、分類等。中國花了數(shù)年時間做了很厚的一冊，卻和美國人的想法相去甚遠(yuǎn)。

原來，國家文物局研究“1970年公約”和“1983年法案”后，對中美簽署雙邊協(xié)定的期望很高，于是按照文物的不同類別，將每類文物的示范性器物和照片都一一列出。

但美國的本意只是將簡單分類目錄發(fā)放給海關(guān)人員，當(dāng)他們碰到類似文物時，如果對方拿不出合法來源證明，就可以查扣。

此外，美國政府在國內(nèi)也遭遇到意想不到的重重阻力，特別是大型博物館和文物商?！八麄冊徺I了大量中國流失文物，也許仍然希望通過類似方式繼續(xù)獲得?！敝鞎险f，博物館館長和文物商的客戶往往是社會名流，影響力很大。

這份諒解備忘錄簽署時，距離小布什卸任總統(tǒng)只剩3天。一旦更換總統(tǒng)，這項工作又要受到極大影響。

由被動到主動

2002年，大都會藝術(shù)博物館、盧浮宮博物館等7個歐美國家的18家博物館，聯(lián)合發(fā)布反對歸還文物的《關(guān)于普世性博物館的價值及重要性的宣言》。它聲稱，收藏的很多文物雖然是戰(zhàn)爭期間掠奪的，但是不僅為本國公民服務(wù)，也為每一個國家的公民服務(wù)。

國際上反對文物歸還的情況由此可見一斑。

中國最初簽署雙邊協(xié)定的對象國都是文物流出國，目的是在國際上形成一種促進(jìn)文物返還的氛圍。

不過，朱曄說：“開始的一個階段，我們完全是被動的，都是別人找我們?！?/p>

其實最早與中國簽署雙邊協(xié)定的是秘魯，然后是意大利，簽約時間分別是2000年和2006年。

與意大利的接觸是中國第一次主動與外國接洽。當(dāng)時國內(nèi)保護(hù)文物的科技手段和理念亟待提升，而意大利是國際上公認(rèn)的文化遺產(chǎn)大國和強(qiáng)國。

“大國是指資源，強(qiáng)國是指保護(hù)水平和理念?！敝鞎险f，它們要承擔(dān)國際責(zé)任，意大利就是因此幫助其他國家做文化遺產(chǎn)保護(hù)。

伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)時，意大利最早派出的援助團(tuán)隊就來自該國文化遺產(chǎn)部，實施政府支持的“藍(lán)盾計劃”，主要用于戰(zhàn)爭狀況下的文化遺產(chǎn)保護(hù)。

意大利也是我國改革開放后第一個向中國文物保護(hù)提供資金和人員支持的國家，出資在中國建立了文物保護(hù)中心以及中意合作文物保護(hù)人員培訓(xùn)中心。

“雙方的交流非常頻繁、熱絡(luò)、深入，每年都開會。”朱曄說，2006年時任意大利總理普羅迪訪華，雙方簽署了《關(guān)于防止盜竊、盜掘和非法出境文物的協(xié)定》。

對于國際公約如何與國內(nèi)法銜接，各國做法不同。比如中國對外承諾加入一個國際公約，就視同于國內(nèi)生效，即等同于國內(nèi)法。而美國、瑞士等國家則是加入后，再制定相應(yīng)法案使公約落地生效。

在國家文物局看來，中美諒解備忘錄的達(dá)成是一個標(biāo)志性的事件，“這讓中方覺得，與文物流入國簽署類似協(xié)議也不是不可突破的障礙，這才有后來主動與瑞士的接觸?！眹椅奈锞窒嚓P(guān)負(fù)責(zé)人告訴本刊記者。

瑞士的拍賣行和文化機(jī)構(gòu)非常多。雖然該國不是典型的中國文物流出目的國，但在很大程度上扮演了文物中轉(zhuǎn)國的角色。2013年，中瑞簽署《關(guān)于非法進(jìn)出境文化財產(chǎn)及其返還的協(xié)定》。

雙邊協(xié)定更有針對性

國際公約的效力比國際宣言大，但也只能稱其為“軟法”，很多國家都存在國際公約或宣言與國內(nèi)法的銜接問題。尤其是具體案例發(fā)生后，能否直接援引國際公約來追索文物，必須通過國內(nèi)法。

雙邊協(xié)定的簽訂，等于國際公約真正落地，也就是落實到具體國家。雙方由此也可以結(jié)合具體國情，實施更有針對性和可操作性的辦法。

比如，中美對文物的概念、年代等理解差別很大。中國的標(biāo)準(zhǔn)是，1949年以前的都是文物，1949年后的有些也被認(rèn)定是文物。美國人接受不了，最后敲定的標(biāo)準(zhǔn)是距今250年。

2005年，美國國務(wù)院文化遺產(chǎn)中心派了一名專家來中國考察打擊文物走私工作?！罢勁羞^程中，美國提出不能把防止中國文物流失的責(zé)任都加在美國身上。我們必須證明中國的確做了很多工作?！眹椅奈锞窒嚓P(guān)負(fù)責(zé)人說，美方認(rèn)為，在此基礎(chǔ)上仍不足以防止文物流入美國，才能來幫助中國人做這件事。

于是，國家文物局派專人陪同他在天津、深圳等城市進(jìn)行了實地考察。

在天津海關(guān)，一位警官給美國專家留下了深刻印象：他負(fù)責(zé)現(xiàn)場查驗，每隔約兩個星期就到北京潘家園，看哪類文物這段時間的交易量比較大，還要看器形以及可能隱藏的報關(guān)品名等，考慮可能夾帶在哪類貨物中。

“在海關(guān)，如果想查驗到文物，一是靠5%的查驗率，二是靠情報。如果沒有情報，就要更多靠經(jīng)驗、有針對性地去查驗?！敝鞎险f，這位警官讓美國專家看到了中國海關(guān)的責(zé)任感和使命感。

中美續(xù)簽談判中，美方提到最多的是香港。作為自由港，香港藝術(shù)品市場又得到特區(qū)政府的鼓勵培育。

美國認(rèn)為香港是中國文物流出的主要集散地，多次敦促中國要把香港的問題解決好。談判的主要困難在于打擊文物非法販運不僅是文物部門的事情，往往還涉及刑法、民法等不同國內(nèi)法的銜接，所以每個國家在簽署類似協(xié)議時都會非常審慎。

因為簽約后，意味著該國海關(guān)會增加很多工作量，意味著責(zé)任和行政成本的提高。

“雙輪驅(qū)動”

打擊文物走私是一個“雙輪驅(qū)動”的過程：國內(nèi)打擊讓文物走不出去，國外防止文物的進(jìn)入。一旦進(jìn)入，中國就要根據(jù)“1970年公約”、雙邊協(xié)定等，通過各種談判以及司法渠道甚至民間渠道堅決追索。

目前，國家文物局每年都與一些目標(biāo)國家展開工作，甚至領(lǐng)導(dǎo)人國事活動時，也會把此事作為議題，有的也列入了和該國的文化交流協(xié)定。

此類雙邊協(xié)定，一般每5年續(xù)簽一次。不過協(xié)議中也有條款明確規(guī)定：如果雙方?jīng)]有異議，自動續(xù)簽;如果需要終止協(xié)議，要提前6個月協(xié)商。

美國是目前唯一續(xù)簽協(xié)議也要履行正式手續(xù)的國家，并且根據(jù)實際情況的變化，協(xié)議文本要逐條重新談。

比如2014年中美雙邊備忘錄續(xù)簽時，美方就提出一個新的要求：中方要每年向美方提供一份關(guān)于國內(nèi)文物案件的數(shù)據(jù)，如案件數(shù)量、法院判決數(shù)量等。

此外，國家文物局還要參加美方聽證會，接受質(zhì)詢，從而證明中國人的確在努力打擊文物犯罪。這也源自美國政府在國內(nèi)承受到的壓力。

簽訂雙邊協(xié)定后，中國和協(xié)定國會就流失文物通報、教育培訓(xùn)、國際會議、文物進(jìn)出境管理制度、打擊走私等方面展開合作。

2014年8月，在中國敦煌莫高窟召開的“第四屆文化財產(chǎn)返還國際專家會議”，得到了瑞士聯(lián)邦政府9萬多法郎的資金支持。作為主辦方，中國用這些經(jīng)費支付了一些經(jīng)濟(jì)困難國家代表的旅費，以及安排同聲傳譯等開支。

瑞士有專門法案規(guī)定，每年應(yīng)提供一筆經(jīng)費，用于支持與瑞士簽訂此類雙邊協(xié)定的國家提升打擊文物犯罪的能力，或者用于文物追索，上限是10萬法郎。

這在國際普遍認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)比較發(fā)達(dá)的情況下非常難得。這也是簽署雙邊協(xié)定、在打擊文物非法販運方面與外國加強(qiáng)合作的成功例證。

此前，2011年3月11日，美方向中國政府移交了包括唐三彩在內(nèi)的15件非法入境美國的中國文物。

這一年開始，聯(lián)合國教科文組織對“1970年公約”開始進(jìn)行實質(zhì)性改革，目前正在制定一份操作指南。中國提出的“鼓勵”各國簽署雙邊協(xié)定的建議，已在附屬委員會會議上通過。

朱曄評價說，這就變成一種正面推動，“正是因為中國、美國等國家簽署了雙邊協(xié)定，聯(lián)合國教科文組織才發(fā)現(xiàn)它是落實‘1970年公約最有力的武器?！?/p>

此外，國際公約對有些流失海外的文物沒有溯及力。所謂溯及力，是說在某項法律生效后，才能根據(jù)該法律判定某個行為違法，而法律生效之前的行為就不屬于違法。

這樣，“1970年公約”對于近代外國勢力侵華時掠奪的文物，如抗戰(zhàn)時流向日本的文物等就沒有溯及力。

各國加入公約的時間也不同，中國1989年加入“1970年公約”，英國、日本等都是2000年以后才加入的，“總要等加入公約后，這些國家才能去執(zhí)行?！敝鞎险f。