萬舟

（中共天水市委黨校，甘肅天水　741018）

賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利不斷增加農(nóng)民收入

萬舟

（中共天水市委黨校，甘肅天水741018）

十八屆三中全會提出“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，“探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”，對于農(nóng)民收入增加意義重大。但現(xiàn)存的農(nóng)村土地制度嚴(yán)重制約了土地作為資本功能的有效發(fā)揮，極大地阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程，阻塞了農(nóng)民通過有效利用土地來增加收入的渠道。因此，應(yīng)通過土地制度的改革和完善，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民收入的不斷增加。

農(nóng)民；財產(chǎn)權(quán)利；土地制度；改革；農(nóng)民收入

一、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利提出的意義

1．賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)權(quán)利平等的必然要求

目前我國城鄉(xiāng)不平等的一個深層次表現(xiàn)是，農(nóng)民和市民所享有的財產(chǎn)權(quán)利不平等。比如，城鎮(zhèn)居民購買的房屋具有完整產(chǎn)權(quán)，可以抵押、擔(dān)保、買賣，農(nóng)民自己在宅基地上合法建造的房屋卻不具有完整財產(chǎn)權(quán)，不能抵押、擔(dān)保，也不能出售到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外。企業(yè)獲得的國有土地使用權(quán)可以用于抵押、擔(dān)保等活動，農(nóng)民擁有的集體土地使用權(quán)不能用于抵押、擔(dān)保等活動。農(nóng)民對農(nóng)村集體資產(chǎn)擁有所有權(quán)，但這些權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上缺乏有效的實現(xiàn)形式。財產(chǎn)權(quán)利的不足，嚴(yán)重制約農(nóng)戶財富的培育、積累、擴(kuò)大，制約農(nóng)戶財產(chǎn)進(jìn)入社會財產(chǎn)增值體系、信用體系、流動體系，制約農(nóng)民同城鎮(zhèn)居民在經(jīng)濟(jì)權(quán)利上的平等，制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

2．賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，是增加農(nóng)民收入和財富、縮小城鄉(xiāng)收入差距的必然要求

持續(xù)較快增加農(nóng)民收入，是縮小城鄉(xiāng)差距和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，對解決好“三農(nóng)”問題乃至對整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局都具有重要意義。增加農(nóng)民收入，需要培育新空間和開辟新途徑。從農(nóng)民收入構(gòu)成看，家庭經(jīng)營性收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入、財產(chǎn)性收入四個部分中，財產(chǎn)性收入所占比重很低，是增加農(nóng)民收入最大的潛力所在。應(yīng)該把增加財產(chǎn)性收入作為促進(jìn)農(nóng)民增收的重要途徑，采取多種措施大力推動農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入。賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推動農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上有效充分實現(xiàn)，就可以有效增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，使財產(chǎn)性收入成為農(nóng)民增收的新增長點，從而有效拉動農(nóng)民收入持續(xù)較快增長，逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。

3．賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，在內(nèi)涵上就是要保障農(nóng)民依法享有平等的財產(chǎn)權(quán)利

積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，使農(nóng)民依法獲得集體資產(chǎn)股份分紅收益；充實農(nóng)民土地使用權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，使農(nóng)民依法獲得土地股權(quán)投資收益；鼓勵承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民依法獲得土地流轉(zhuǎn)收益；保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，通過試點慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)民依法獲得宅基地和房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益；允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，使農(nóng)民公平分享土地增值收益，推動財產(chǎn)真正成為農(nóng)民發(fā)展和致富的重要手段。

二、現(xiàn)行土地存在的制度缺陷

1．土地所有權(quán)模糊，導(dǎo)致農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)沒有得到相應(yīng)的尊重

在現(xiàn)實中，村民委員會充當(dāng)集體土地財產(chǎn)的所有者代表，在村民現(xiàn)有民主法制知識積累有限和文化素質(zhì)不高的情況下，土地集體所有往往成為村長和村委會少數(shù)人所有，“農(nóng)村和農(nóng)民實質(zhì)上是被農(nóng)村干部所控制”。有的基層政府借土地集體之名，違背農(nóng)民意愿進(jìn)行土地大面積流轉(zhuǎn)。在征地過程中，一些政府部門往往濫用征地權(quán)，動用行政手段圈占耕地，“暗箱操作”、權(quán)錢交易，一些地方未批先占、少批多占、越權(quán)批地、擅自改變土地用途的違規(guī)用地現(xiàn)象大量存在。

農(nóng)民土地承包權(quán)得不到很好落實，重要原因在于我們還沒有把土地承包權(quán)當(dāng)作農(nóng)民神圣不可侵犯的財產(chǎn)權(quán)利。沒有把侵犯農(nóng)民的土地承包權(quán)視同侵犯一般財產(chǎn)權(quán)利在法律上予以懲處。權(quán)利本質(zhì)上就是利益，所以如果農(nóng)地的集體所有權(quán)僅僅是一種觀念上的所有權(quán)，并且不能由歸屬性權(quán)利轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)性權(quán)利，那么，這種觀念性所有權(quán)也就喪失了其核心的意義。

2．嚴(yán)格的土地用途管制，限制了農(nóng)民土地財產(chǎn)升值的空間

一系列的法律、法規(guī)及文件規(guī)定對農(nóng)村土地用途的管制主要表現(xiàn)在兩個方面，一是對農(nóng)地用途的管制，二是對農(nóng)民宅基地用途的管制。

對于農(nóng)地和宅基地用途的限制，只要符合國家利益（例如保證糧食安全）就是理所當(dāng)然的，但從縮小城鄉(xiāng)差距、把農(nóng)民的權(quán)益性財產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樨敻坏慕嵌瓤?，顯然這一系列用途管制大大縮小了農(nóng)民占有土地現(xiàn)實和潛在的升值空間和兌現(xiàn)的可能，剝奪了農(nóng)民土地的發(fā)展權(quán)。因而，這是不公平的發(fā)展。

3．土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)方式的嚴(yán)格限制，導(dǎo)致土地的流動性大打折扣

土地資本化是實現(xiàn)土地財產(chǎn)保值增值的重要手段。土地資本化的實現(xiàn)方式，是農(nóng)民在土地上的權(quán)益可以以權(quán)證形式被交易，或者可以在金融機構(gòu)取得可抵押性，可以為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)和規(guī)?；I(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供內(nèi)在的資本性融資渠道。但是，我國涉及農(nóng)村土地的法律，都把農(nóng)民在土地上的權(quán)益轉(zhuǎn)化為資本，從而憑自己的權(quán)益性融資實現(xiàn)生產(chǎn)擴(kuò)大和收入流增加的可能性加以嚴(yán)格限制，使土地這種最為稀缺的生產(chǎn)要素的流動性大打折扣，配置效率低下。

4．土地征用制度不完善，農(nóng)民缺少利益表達(dá)權(quán)

一是公共利益界定的模糊性。由于現(xiàn)行征地范圍既沒有明確的、羅列式的具體規(guī)定，也沒有法律明確的機關(guān)界定公共利益，所以存在“公共利益”征地被擴(kuò)大和濫用的現(xiàn)象。在現(xiàn)實的理解和使用中，公共利益被無限放大：只要冠之以公共利益之名，就可以蠻橫地征地，刻薄地補償。農(nóng)民在各種“公共利益”面前，往往缺少話語權(quán)，如被征地農(nóng)民對征地有異議，只能通過向所在地方政府來尋求解決，同時土地管理法還規(guī)定，申訴后，即使雙方尚未達(dá)成一致，也不影響征地過程的實施，這就造成了在程序上和法律上被征地農(nóng)民的弱勢地位。

二是土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)的不合理?，F(xiàn)行的產(chǎn)值倍數(shù)法以及正在推廣的征地區(qū)片綜合地價法，都是以政府為主導(dǎo)來確定補償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，這些補償標(biāo)準(zhǔn)往往是不合理的。首先，補償標(biāo)準(zhǔn)不按土地市場價格，而按農(nóng)地前3年平均年產(chǎn)值倍數(shù)計算，并規(guī)定最高限額。雖然幾經(jīng)修改，標(biāo)準(zhǔn)有所提高，但無論學(xué)界還是普通農(nóng)民，對標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性一直存在疑問。實質(zhì)上，非市場化的土地征用價格標(biāo)準(zhǔn)，無論如何修改，都很難達(dá)到科學(xué)。其次，地方政府自由裁量權(quán)大。例如，在補償倍數(shù)的確定上，補償安置費的最低產(chǎn)值倍數(shù)為10倍，最高為30倍，政府部門的自由裁量權(quán)竟有20倍之多。不合理的土地增值收入分配，結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的直接后果就是特殊貧困階層不斷擴(kuò)大，加劇了城鄉(xiāng)差距和貧富差距。

5．土地流轉(zhuǎn)制度和農(nóng)村社會保障制度不完善

實行家庭承包經(jīng)營以來，在強調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下，政策上也始終允許和鼓勵承包期內(nèi)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。由于目前我國尚未形成作為啟動土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場中介和金融動力，還無法實現(xiàn)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、市場化、法制化，以致土地流轉(zhuǎn)市場存在盲目性和違規(guī)性，嚴(yán)重?fù)p害了有關(guān)農(nóng)民的權(quán)益。

由于我國農(nóng)村的社會保障制度欠缺，對于大多數(shù)農(nóng)戶家庭而言，承包地是他們的命根子，是他們最可靠的社會保障。因此，雖然一些農(nóng)民離開土地去從事非農(nóng)經(jīng)營，他們?nèi)詴楸Ｓ型恋囟Ц顿M用，這就造成了土地資源的浪費或低效利用。而少地農(nóng)戶，即使勞動力充裕，也只能精耕細(xì)作，不能獲得規(guī)模經(jīng)營的效益，這就造成了土地資源的緊缺與棄耕薄耕的矛盾。

6．現(xiàn)行土地制度的法律基礎(chǔ)薄弱

一方面，農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)缺乏法律保障，承包糾紛繁多，侵權(quán)行為時有發(fā)生，經(jīng)營者在資金、技術(shù)、勞動等方面的長期投入缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，從而導(dǎo)致經(jīng)營者積極性下降；另一方面，《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》中就農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)問題的規(guī)定過于籠統(tǒng)，有關(guān)內(nèi)容和行使程序的安排還不夠具體明確，在運用中缺乏實際操作性，從而在一些地方出現(xiàn)了“有法不依”的現(xiàn)象。

7．農(nóng)村土地市場不健全

長期以來，我國農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)大多為自發(fā)、私下的，沒有統(tǒng)一的交易規(guī)則，其流轉(zhuǎn)更類似于大海撈針式的選擇機制，不僅流轉(zhuǎn)規(guī)模不大、價值實現(xiàn)形式相當(dāng)有限，更缺少統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村土地交易市場。盡管近幾年，有關(guān)省市開展了一些農(nóng)村土地交易試驗，但其交易范圍、規(guī)模都有待拓展，市場亦需不斷規(guī)范。

我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度中存在的這些問題與制度缺陷，使廣大農(nóng)民生產(chǎn)的積極性不能充分調(diào)動，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，不利于農(nóng)村乃至整個社會的穩(wěn)定。對此必須進(jìn)行改革。

三、深化土地制度改革的途徑

1．土地確權(quán)頒證，界定財產(chǎn)邊界

為了從根本上解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和“入市”中產(chǎn)生的問題，需要重新界定農(nóng)民的土地財產(chǎn)的邊界，并頒發(fā)“確權(quán)”證書。通過確權(quán)頒證，將農(nóng)村集體所有制下“模糊的產(chǎn)權(quán)”明晰化，這樣做既可以為農(nóng)民提供土地財產(chǎn)權(quán)利的法律憑證，又可以為農(nóng)民實現(xiàn)其土地財產(chǎn)權(quán)利（如流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押權(quán)、收益權(quán)等）奠定制度基礎(chǔ)。同時，要明確界定國家作為土地終極所有者的權(quán)能，各級政府要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，把主要精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，主要扮演服務(wù)者、監(jiān)管者和仲裁者的角色；規(guī)范集體（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或村小組）享有對農(nóng)村部分土地的所有權(quán)，使其主要扮演農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)者的角色；明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的范圍、國家公共利益的邊界，依照國家法律、法規(guī)讓農(nóng)戶享有農(nóng)村土地使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，使農(nóng)民成為獨立的產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)民外出就業(yè)舉家搬遷的情況下，允許其所擁有的土地、住宅使用權(quán)流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)。把土地承包權(quán)永久地固定給廣大農(nóng)民，使農(nóng)民的土地承包權(quán)成為一種包含使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)和抵押權(quán)的土地財產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)戶成為實際的而不是名義上的土地主人。

2．改變農(nóng)戶與國家之間關(guān)系，限制公權(quán)對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的侵害

始于1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然將土地的承包經(jīng)營權(quán)給予了農(nóng)民，但是土地的所有權(quán)歸集體所有，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的模糊性和集體所有權(quán)的弱排他性，在這種產(chǎn)權(quán)制度中國家意志仍然得到強化，政府公權(quán)（行政權(quán)力）與集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶手中的“私權(quán)”相比仍然處于強勢。要保證農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，就必須重新界定國家和農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)上的關(guān)系，實現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)上國家意志和政治職能的退出，并界定政府與公民、公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，公權(quán)和私權(quán)應(yīng)該受到同樣的尊重；但就公權(quán)的職能而言，公權(quán)的作用在于調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)活動、維護(hù)市場秩序而不是參與市場交易，也不是壓制私權(quán)。公權(quán)由于它特有的廣泛性和強制性，容易造成對私權(quán)的侵害，城市房屋拆遷和農(nóng)地征用中民事主體（產(chǎn)權(quán)主體）與政府的矛盾沖突由此而生。要界定所有權(quán)主體與國家（政府）之間的關(guān)系，還需要設(shè)置公權(quán)力侵犯農(nóng)民的土地私權(quán)后的救助和補償機制。

3．破除城鄉(xiāng)二元體制，讓農(nóng)民和農(nóng)地自由流動

通過戶籍制度的改革允許城鄉(xiāng)人口自由流動和擇業(yè)，通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革允許農(nóng)民在退出和改變職業(yè)身份時仍然能夠保持原有的土地財產(chǎn)權(quán)（包括耕地和宅基地使用權(quán)等）。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)民開始進(jìn)城工作。如何使他們由農(nóng)民變?yōu)槭忻?，不僅需要改革現(xiàn)有的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，而且需要處理好農(nóng)民現(xiàn)有的土地財產(chǎn)問題。農(nóng)民進(jìn)城后，由農(nóng)民變?yōu)槭忻駮r，有沒有權(quán)利自由處置其土地財產(chǎn)權(quán)，即他可不可以以自由的意志為前提轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)和出租其土地財產(chǎn)權(quán)，或者是保留其土地財產(chǎn)權(quán)，這需要看國家是不是愿意把土地財產(chǎn)權(quán)真正界定給農(nóng)民。目前，成都市在這方面做出了一些探索。2010年年底，在基本完成農(nóng)村土地的確權(quán)頒證后，成都市政府宣布“徹底破除城鄉(xiāng)居民身份差異，城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍，實現(xiàn)居民自由遷徙”；農(nóng)民進(jìn)城不再以犧牲“宅基地、承包地”的權(quán)利為代價。

4．不斷完善征地制度

（1）縮小并規(guī)范征地范圍，保證土地征收權(quán)行使的合法性和規(guī)范性。土地征收應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定在“為了公共利益需要”范圍內(nèi)，確保征地項目的合法性。因此，應(yīng)建立“為了公共利益需要”認(rèn)定的法律程序，經(jīng)法定程序認(rèn)定的屬于“為了社會公共利益需要”的用地，可以行使土地征收權(quán)。

（2）公平合理確定土地征收補償安置價格，合理分配土地收益，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。土地對于農(nóng)民，不僅是重要的生產(chǎn)資料，也是其賴以就業(yè)、生活和社會保障的根基，因此，征地補償安置價格的具體確定，必須要考慮征收土地對農(nóng)民的財產(chǎn)、保障、就業(yè)、居住等多種功能。合理的土地征收補償安置價格應(yīng)當(dāng)包括土地權(quán)益損失補償和彌補原農(nóng)村土地的社會保障功能和就業(yè)功能，以及因土地征收所造成的間接土地權(quán)益損失，才可能真正保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障。

（3）完善征地補償安置制度。把征地補償和對被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)安置區(qū)別開來，對被征地農(nóng)民的安置應(yīng)當(dāng)遵循土地城市化進(jìn)程和農(nóng)民市民化進(jìn)程相協(xié)調(diào)一致的原則，必須保障被征地農(nóng)民享受相應(yīng)的包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等社會福利和保障。有條件的地方，可以將征收的土地留出一部分作為農(nóng)民安置就業(yè)的發(fā)展用地。農(nóng)民土地被征收后，政府要適時組織引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織組建適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的實體。同時，制定傾斜政策，給“留用地”、“置換地”配套合適的商業(yè)機會和產(chǎn)業(yè)項目，定向采購農(nóng)村集體的產(chǎn)品，讓農(nóng)村集體的土地轉(zhuǎn)變?yōu)橛蟹€(wěn)定、持續(xù)收入的財產(chǎn)性物權(quán)，這樣才能實實在在地解決好農(nóng)民長遠(yuǎn)生計問題。

5．大力發(fā)展農(nóng)村土地股份合作制

大力發(fā)展農(nóng)村土地股份合作制，是獲得土地財產(chǎn)性收入的實現(xiàn)條件。從長期來看，我國要實現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革和建設(shè)的新突破，必須建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的現(xiàn)代土地制度。農(nóng)村土地制在堅持土地集體所有的前提下，把土地產(chǎn)權(quán)分解為土地股權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，讓農(nóng)民擁有股權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織掌握土地經(jīng)營權(quán)，土地租佃者享有土地使用權(quán)。土地量化為股權(quán)，均等分給農(nóng)民，實現(xiàn)了所有權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)主體互相換位，是在堅持土地集體所有制的前提下新的實現(xiàn)形式。實行土地股份合作制有利于提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，實現(xiàn)集約和規(guī)模經(jīng)營，有利于維護(hù)農(nóng)民合法的土地財產(chǎn)權(quán)益，有利于促進(jìn)農(nóng)民增加收入，是新的歷史時期農(nóng)民獲得更多財產(chǎn)性收入的實現(xiàn)條件。

6．規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展

一是培育土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。規(guī)范發(fā)展多層次承包地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范承包地流轉(zhuǎn)交易程序，建立健全風(fēng)險防范機制。建立促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營的激勵機制，積極培育農(nóng)村土地股份合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等多種形式的規(guī)模經(jīng)營主體。

二是推進(jìn)集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)。建立完善集體建設(shè)用地交易范圍、主體、程序，健全交易服務(wù)，建立集體建設(shè)用地價格形成機制，逐步形成城鄉(xiāng)一體的土地等級和地價體系，并實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一體化發(fā)展。

三是完善農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)市場化交易。總結(jié)提煉重慶地票交易經(jīng)驗，進(jìn)一步完善農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)交易和收益分配機制等，適時擴(kuò)大農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)市場交易范圍。

四是打破城鄉(xiāng)建設(shè)用地“二元”結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。長期以來，我國政府壟斷建設(shè)用地市場，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能在市場交易，城鄉(xiāng)建設(shè)用地出現(xiàn)“二元”結(jié)構(gòu)。三中全會決定提出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場上，通過出讓、租賃、入股，實現(xiàn)與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這項改革，建立了統(tǒng)一市場，打破了“二元”結(jié)構(gòu)，有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地價值最大化。

F321.1

A

1009-6566（2015）06-0088-04

2015-10-28

萬舟（1971—），男，甘肅天水人，中共天水市委黨校副教授，研究方向為財政理論與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。