劉青峰，毛明明

（1.云南民族大學(xué)，云南昆明，650031；2.云南大學(xué)，云南昆明，650091）

公共教育權(quán)力分享的風(fēng)險(xiǎn)防控研究*
——基于政府購買公共教育服務(wù)的理論視角

劉青峰1，毛明明2

（1.云南民族大學(xué)，云南昆明，650031；2.云南大學(xué)，云南昆明，650091）

政府購買公共教育服務(wù)正逐漸成為當(dāng)代政府改革的主流方向之一。它在利用市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共教育目的時(shí)，鑄就了政府、市場(chǎng)和社會(huì)的新型互賴關(guān)系，導(dǎo)致了非公共主體分享公共教育權(quán)力的結(jié)果。合理的公共教育權(quán)力分享有助于服務(wù)型政府的建構(gòu)，不當(dāng)?shù)墓步逃龣?quán)力分享會(huì)形成對(duì)于傳統(tǒng)官僚制下高度集中的政府教育行政權(quán)能和問責(zé)體系的解構(gòu)，導(dǎo)致政府治理面臨各種風(fēng)險(xiǎn)。為此，必須推進(jìn)新型公共教育服務(wù)合作秩序的建構(gòu)，厘清政府購買公共教育服務(wù)中公共責(zé)任的邊界，強(qiáng)化公共教育服務(wù)外部購買中政府的戰(zhàn)略控制能力。

政府購買；公共教育服務(wù)；權(quán)力分享；風(fēng)險(xiǎn)防控

20世紀(jì)80年代以來，為了有效解決公共教育服務(wù)供給長期存在的效率低下、質(zhì)量不高、覆蓋面較低、可及性較差，以及公眾回應(yīng)性不足等難題，世界各國政府開展了全面深入的實(shí)踐探索。政府購買公共教育服務(wù)，作為一種破解公共教育服務(wù)供給難題的新型治理工具，其實(shí)踐已經(jīng)在不同制度背景和發(fā)展階段的國家中深入開展，并取得了一般的合法性，成為革新、效率和有效治理的代名詞。近年來，中國各地出現(xiàn)了不少政府購買公共教育服務(wù)的案例。盡管中國的政府購買公共教育服務(wù)尚處于發(fā)展的初級(jí)階段，但已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)地上升為革新中國教育以及推進(jìn)中國教育治理體系及治理能力現(xiàn)代化的主流方向之一。其邏輯起點(diǎn)源于公共教育服務(wù)提供中主體角色可分離以及政府與市場(chǎng)和社會(huì)的分工合作理念。政府購買公共教育服務(wù)是將政府通過民主政治過程確定公共偏好和獲取資源的優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)或社會(huì)組織的配置資源和生產(chǎn)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)三者的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和有效合作。由于政府購買公共教育服務(wù)在利用市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共教育目的的同時(shí)，鑄就了新的相互依賴關(guān)系，帶來了公共教育權(quán)力的分享和政府邊界的模糊，重塑了政府的任務(wù)環(huán)境，在創(chuàng)造激勵(lì)的同時(shí)也帶來了新的成本、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。在此背景下，社會(huì)公眾逐漸關(guān)注政府購買公共教育服務(wù)的正面積極效應(yīng)的詮釋和彰顯，并試圖預(yù)防和消除負(fù)面性影響。因此，公共討論開始聚焦于政府能否對(duì)公共教育服務(wù)的外部購買進(jìn)行有效管理，能否有效預(yù)防和控制購買過程中的多元風(fēng)險(xiǎn)?；诖?，風(fēng)險(xiǎn)防控問題已經(jīng)日益上升為政府購買公共教育服務(wù)的核心問題。目前學(xué)術(shù)界對(duì)政府購買公共教育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控研究缺乏強(qiáng)有力的解釋，過于依賴西方學(xué)者的分析視角，未形成研究政府購買公共教育服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的本土化視角和路徑。因此，一個(gè)理論層面的探索中國語境下政府購買公共教育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控研究，不僅有助于為公共教育部門決策者、理論工作者和一般讀者提供一個(gè)觀察風(fēng)險(xiǎn)治理的理論視角；而且有利于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，進(jìn)一步推進(jìn)服務(wù)型政府的動(dòng)態(tài)建構(gòu)。

一、公共教育權(quán)力分享：政府購買公共教育服務(wù)的必然選擇

政府購買公共教育服務(wù)在突出了新公共管理運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的有效性、效率和經(jīng)濟(jì)性的價(jià)值時(shí)，并不應(yīng)該從本質(zhì)上忽視或放棄在公共教育服務(wù)上附帶的民主與法制的制度價(jià)值。風(fēng)險(xiǎn)防控是確保在政府購買公共教育服務(wù)的背景下，公共教育權(quán)的基本政治和法律價(jià)值得以維護(hù)，避免政府購買公共教育服務(wù)行為可能帶來的對(duì)于政府治理的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。政府購買公共教育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控涉及公共教育權(quán)的基本運(yùn)作方式。從公共教育權(quán)力的變遷過程看，政府購買公共教育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控歷經(jīng)公共教育權(quán)力壟斷——公共教育權(quán)力分化與轉(zhuǎn)移——公共教育權(quán)力分享三個(gè)發(fā)展階段。

（一）教育的國家化和公共教育權(quán)力壟斷

人類教育史是一部教育權(quán)力紛爭(zhēng)史，其發(fā)展經(jīng)歷了從“私學(xué)”逐漸走向“公學(xué)”的歷程，與之伴隨的教育權(quán)力也從“自治性質(zhì)和私人性質(zhì)”走向了“公權(quán)性質(zhì)”。近代以來，隨著技術(shù)革命的興起，社會(huì)生產(chǎn)力得到迅速發(fā)展，人類社會(huì)的文明程度日益提高，教育對(duì)于國家發(fā)展的強(qiáng)大作用越來越突顯，與此同時(shí)提供公共教育服務(wù)也被看作是國家的一項(xiàng)極其重要的公共職責(zé)，國家擁有公共教育權(quán)成為必然。在強(qiáng)調(diào)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制集權(quán)的國家中，公共教育系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制和管理模式與國家體制相適應(yīng)。在公共教育的官僚科層體制下，公共教育權(quán)完全集中到政府手中。政府壟斷了教育領(lǐng)域的一切事務(wù)，排斥競(jìng)爭(zhēng)，排斥市場(chǎng)和其他社會(huì)組織參與公共教育服務(wù)提供。盡管世界各國的制度背景、發(fā)展階段和發(fā)展水平存在很大差異，但是不論是集權(quán)制國家還是分權(quán)制國家，國家在教育領(lǐng)域占有霸主地位，教育的國家化和公共教育權(quán)力的政府壟斷卻是世界各國的共同現(xiàn)象和共享模式?！霸谶@個(gè)充滿矛盾和變遷的時(shí)代，‘教育的政治’被一些基本法則驅(qū)動(dòng)著。強(qiáng)勢(shì)群體力圖建立各種民主制度和機(jī)構(gòu)來控制公立學(xué)校?！保?］

（二）政府購買公共教育服務(wù)背景下公共教育權(quán)力的轉(zhuǎn)移與分化

20世紀(jì)80年代以來，盛行新公共管理的西方發(fā)達(dá)國家在教育領(lǐng)域展開了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的變革，從管理模式的角度看就是普遍地采用了一種融入了更多市場(chǎng)精神的管理模式——政府購買公共教育服務(wù)。其實(shí)質(zhì)是逐步分解集權(quán)化的教育管理機(jī)構(gòu)，由一種分權(quán)體制取而代之［2］。中國教育領(lǐng)域的綜合改革尤其是政府購買公共教育服務(wù)項(xiàng)目的大范圍開展迎合了國際社會(huì)的這種改革潮流，逐步推進(jìn)和全面深化教育領(lǐng)域的分權(quán)化改革。

公共教育分權(quán)也即公共教育權(quán)力的轉(zhuǎn)移與分化，其實(shí)質(zhì)是解決政府在教育領(lǐng)域的“錯(cuò)位”“、越位”和“缺位”問題，實(shí)現(xiàn)公共教育權(quán)力在政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的合理配置，形成權(quán)力邊界清晰、權(quán)責(zé)匹配、相互制衡的公共教育權(quán)力機(jī)制。從本質(zhì)上看，公共教育權(quán)力的轉(zhuǎn)移與分化，其實(shí)是轉(zhuǎn)型時(shí)期政治領(lǐng)域的權(quán)力轉(zhuǎn)移與分化在教育領(lǐng)域的充分體現(xiàn)。公共教育權(quán)力的轉(zhuǎn)移與分化是公共教育管理者為了化解自身危機(jī)和外部環(huán)境的壓力，將過于集中的公共教育權(quán)力在不同權(quán)力主體——政府、市場(chǎng)、社會(huì)和學(xué)校之間分化、轉(zhuǎn)移與重組，進(jìn)而形成政府依法問責(zé)、市場(chǎng)有限進(jìn)入和學(xué)校自我管理的新范式的過程［3］。

（三）政府購買公共教育服務(wù)背景下的公共教育權(quán)力分享

政府購買公共教育服務(wù)的核心理念是在公共教育服務(wù)供給領(lǐng)域中，引入市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制，打破政府壟斷地位，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元合作的公共教育服務(wù)新秩序，實(shí)現(xiàn)公共教育服務(wù)供給主體間的角色重新配置和功能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。為此，需要政府將過于集中的公共教育權(quán)力賦予市場(chǎng)和社會(huì)，通過公共教育權(quán)力的分享，使得市場(chǎng)和社會(huì)能夠獲得參與公共教育服務(wù)供給的機(jī)會(huì)、渠道、資源和能力，形成公私合作伙伴關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共教育服務(wù)的合作治理目標(biāo)。在政府購買公共教育服務(wù)過程中，公共教育權(quán)力分享是雙向的，不僅存在非政府部門對(duì)于公共教育權(quán)力的分享，同時(shí)存在政府部門對(duì)原來非管轄領(lǐng)域的介入。這里只討論前者對(duì)公共教育權(quán)力構(gòu)成“威脅”、挑戰(zhàn)政府作為唯一公共教育權(quán)力擁有者的方面。

首先，從分享公共教育權(quán)力的形態(tài)看：一方面公共教育服務(wù)承接主體可以取得界定清晰的公共教育權(quán)力。公共教育服務(wù)本身是以國家教育權(quán)力為依托而對(duì)利益和價(jià)值的再分配過程，當(dāng)非政府部門承擔(dān)了公共教育服務(wù)時(shí)，也就實(shí)際享有了對(duì)公共教育服務(wù)依法進(jìn)行配置和遞送的權(quán)力。例如，當(dāng)一些非營利性組織獲得了有關(guān)公共教育服務(wù)的政府購買合同后，它就按照自身情況采取適合的方式對(duì)公共教育服務(wù)消費(fèi)者提供合同要求的公共教育服務(wù)內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量等。另一方面，公共教育服務(wù)承接主體也分享了界定不清楚的公共教育權(quán)力。界定公共教育服務(wù)的法律和政策總是不完全的，公共教育權(quán)力也并非總是以明確方式加以規(guī)定的。因此，公共教育服務(wù)的提供過程是對(duì)教育相關(guān)政策的理解、應(yīng)用和評(píng)估的過程，在多個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域都包含公共教育服務(wù)提供者對(duì)于服務(wù)內(nèi)容、方式、程度、成本和服務(wù)對(duì)象資格的判斷。這些判斷和相應(yīng)的決策中缺乏明確界定的部分，構(gòu)成了公共教育行政過程中的自由裁量，對(duì)公共教育服務(wù)消費(fèi)者的利益形成實(shí)質(zhì)性影響。由于這些權(quán)力是在公共教育服務(wù)的實(shí)際操作過程中行使的，因此與公共教育服務(wù)提供本身無法分割。在政府購買公共教育服務(wù)背景下，承接主體既獲得了界定明確的公共教育權(quán)力，同時(shí)也獲取了這些界定不清晰的公共教育權(quán)力。

其次，從分享公共教育權(quán)力的形式看，包括法定授權(quán)、合同授權(quán)和默示授權(quán)。其一是法定授權(quán)。法定授權(quán)即以法律、政策和規(guī)定的方式，賦予非政府的組織或人員履行相關(guān)公共教育事務(wù)的資格，繼而這些主體可以在相關(guān)權(quán)力范圍內(nèi)與政府簽訂公共教育服務(wù)的購買合同。其二是合同授權(quán)。合同授權(quán)表示為個(gè)別授權(quán)，即簽訂公共教育服務(wù)購買合同的政府組織為承包人進(jìn)行授權(quán)。政府組織在法律允許的范圍內(nèi)，對(duì)其合作者進(jìn)行行政授權(quán)，這種授權(quán)可以是直接指明的，也可以是暗含在公共教育服務(wù)購買合同條款中的。例如，當(dāng)社會(huì)組織性質(zhì)的貧困家庭優(yōu)秀學(xué)生助課外輔導(dǎo)中心和政府簽訂協(xié)議時(shí)，前者通常在公共教育服務(wù)購買合同內(nèi)取得了政府對(duì)其進(jìn)行相關(guān)調(diào)查和采取措施的授權(quán)。其三是默示授權(quán)。權(quán)力授予可以基于在購買關(guān)系締結(jié)后的默示行為，即政府的合作者為了達(dá)到一定目標(biāo)，公開地或者以政府必然知曉的方式行使某些未加以正式授權(quán)或者指定的公共教育權(quán)力，并且未得到政府的任何正式或非正式的反對(duì)。有些權(quán)力可能是實(shí)現(xiàn)公共教育服務(wù)購買目的所必須的，但也可能存在創(chuàng)新或者濫用的成分。公共教育服務(wù)購買事務(wù)越是復(fù)雜，則默示授權(quán)的范圍越大；在這個(gè)過程中政府可能是被動(dòng)地甚至是不情愿地分享權(quán)力。與對(duì)不明確的公共教育權(quán)力的分享相對(duì)應(yīng)，默示授權(quán)在不同程度上存在幾乎所有的政府購買服務(wù)過程中，是權(quán)力分享中爭(zhēng)議的主要來源。

再次，從分享公共教育權(quán)力的內(nèi)容看，政府購買公共教育服務(wù)中涉及的公共教育權(quán)力分享的內(nèi)容正呈現(xiàn)出逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)，體現(xiàn)出一個(gè)漸進(jìn)和適應(yīng)的過程。其一是政府購買公共教育服務(wù)的范圍從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域逐步進(jìn)入到政治領(lǐng)域。在涉及重大專項(xiàng)教育投入、重大教育建設(shè)項(xiàng)目、教育收費(fèi)調(diào)整、招生考試等重大教育公共政策的制定過程中，越來越多的營利或非營利組織參與進(jìn)來，形成對(duì)于政府部門的支持、配合與監(jiān)督。其二是公共教育權(quán)力分享的內(nèi)容層次從執(zhí)行權(quán)逐步走向決策權(quán)。一是公共教育服務(wù)購買范圍逐步擴(kuò)大了，高層級(jí)政府所授予或聯(lián)合行使的權(quán)力，很多是決策權(quán)；二是購買程度加深，不僅僅局限在對(duì)已決策的事務(wù)的執(zhí)行，而且將賣方吸收到?jīng)Q策的過程中，尤其是當(dāng)決策高度專業(yè)化使得政府部門必須依賴賣方的專業(yè)知識(shí)時(shí)；三是在結(jié)果導(dǎo)向的驅(qū)使下，政府傾向于利用承接主體享有的靈活性和較少的程序約束，往往以默契方式將一些權(quán)力讓渡。其三是公共教育權(quán)力分享開始從邊緣性、服務(wù)性、咨詢性領(lǐng)域進(jìn)入到核心的、管制性和強(qiáng)制性的領(lǐng)域。從提供和整理信息到處理信息和提出建議，從提供咨詢到設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，從設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)到實(shí)施規(guī)制，從一般性公共教育服務(wù)到各種強(qiáng)制性公共教育服務(wù)，承接主體分享了很多公共教育部門的專屬權(quán)力。

總之，公共教育權(quán)力分享形式、范圍、內(nèi)容和程度的擴(kuò)張，反映出政府購買公共教育服務(wù)的發(fā)展對(duì)公共教育權(quán)力的價(jià)值、屬性和邊界造成的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，給公共教育權(quán)力的規(guī)范帶來了新的困境，同時(shí)也使得政府治理面臨多元風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

二、公共教育權(quán)力分享給政府治理帶來多元風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)

政府購買公共教育服務(wù)對(duì)于現(xiàn)代行政秩序的基本挑戰(zhàn)在于政府購買行為會(huì)導(dǎo)致私人部門對(duì)公共教育權(quán)力的分享。公共教育服務(wù)是以國家教育權(quán)力和責(zé)任為基礎(chǔ)，存在管理、法律和政治三重基本價(jià)值的并重?；趯?shí)用需要的政府購買公共教育服務(wù)主要突出了新公共管理運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的價(jià)值，即對(duì)于有效性、效率和經(jīng)濟(jì)性的重視，一定程度上忽視甚至是侵蝕了公共教育服務(wù)供給中的政治和法律價(jià)值。在政府購買公共教育服務(wù)過程中，非公共主體常常不當(dāng)?shù)胤窒砹斯步逃龣?quán)力，形成對(duì)于傳統(tǒng)官僚制下高度集中的政府教育行政權(quán)能和問責(zé)體系的解構(gòu)，導(dǎo)致政府面臨多元治理風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

（一）不當(dāng)公共教育權(quán)力授予

在實(shí)際的政府購買公共教育服務(wù)過程中，受到多重壓力驅(qū)使的政府在短期利益支配下，可能忽視對(duì)于公共教育權(quán)力授予及其運(yùn)作的必要管理，導(dǎo)致不當(dāng)公共教育權(quán)力授予，具體包括以下情況：第一，將不可分享的公共教育權(quán)力分享。例如將應(yīng)當(dāng)由政府壟斷的公共教育權(quán)力授予非政府部門的公共教育服務(wù)提供者。第二，將公共教育決策權(quán)力分享。例如，將政府部門的公共教育核心權(quán)力——決策權(quán)授予非政府部門的公共教育服務(wù)提供者。第三，將公共教育權(quán)力與缺乏資質(zhì)的公共教育服務(wù)提供者分享。當(dāng)政府與資質(zhì)較差的公共教育服務(wù)提供者分享公共教育權(quán)力時(shí)，只是用外部公共教育服務(wù)提供者的無能力代替了自身的無能力。第四，將公共教育權(quán)力與存在利益沖突的公共教育服務(wù)提供者分享。當(dāng)這種不利情況出現(xiàn)時(shí)，將無限增大政府部門有效監(jiān)管的成本。第五，放棄對(duì)公共教育服務(wù)提供者權(quán)力行使的監(jiān)督和控制。權(quán)力行使始終和權(quán)力監(jiān)督與控制相伴而行，但是在政府購買公共教育服務(wù)情況下，原有的公共教育權(quán)力監(jiān)控模式與私人部門的運(yùn)行并不配套，其干預(yù)可能是緩慢和笨拙的。

（二）公共教育服務(wù)基本價(jià)值的損害

公共性是政府及其活動(dòng)必須堅(jiān)守的根本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。政府的公共性是指“政府作為人民權(quán)力的委托者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會(huì)的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點(diǎn)出發(fā)，制定與執(zhí)行公正政策?！保?］公共性使公共教育服務(wù)與其他形式的服務(wù)之間存在顯著差異。公共教育服務(wù)通常要求服務(wù)的非營利性、平等性、公平性、充足性和連續(xù)性，強(qiáng)調(diào)公民基本的受教育權(quán)利，旨在一定程度上考慮公共教育服務(wù)消費(fèi)者的支付能力。在政府購買公共教育服務(wù)背景下，作為承接主體的私人企業(yè)、非營利性組織不可避免會(huì)試圖對(duì)公共教育服務(wù)的價(jià)值鏈進(jìn)行市場(chǎng)化的改造——這常常是吸引外部公共教育服務(wù)合作者參與的基礎(chǔ)——但這可能更會(huì)帶來挑肥揀瘦的選擇性策略，損害公共教育服務(wù)的公共性。此外，傳統(tǒng)的政府公共教育服務(wù)供給模式能夠在一定程度上保障公共教育服務(wù)供給的質(zhì)量。但是當(dāng)公共教育服務(wù)外包后，這些保障機(jī)制可能就失去效用了。另外在公共教育服務(wù)中的隱私保護(hù)、程序法定、公開透明等要求，在政府購買的情況下也可能被削弱和限制。

（三）政府空心化和高度外部依賴

政府購買公共教育服務(wù)可能造成政府的空心化和高度外部依賴。這是因?yàn)檎畬⒃瓉碛勺约褐苯由a(chǎn)和提供的公共教育服務(wù)，通過與非政府部門簽訂合同等合作方式，交由私人部門而非公共部門來直接進(jìn)行生產(chǎn)和遞送，長期發(fā)展下去，可能導(dǎo)致政府對(duì)外部公共教育服務(wù)合作者的依賴性，當(dāng)這種依賴發(fā)展到高度水平時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)政府的空心化。當(dāng)前，政府也可以采取一定措施，避免完全的對(duì)外依賴，例如通過一定的管理競(jìng)爭(zhēng)，保留部分公共教育服務(wù)的提供能力。但是在行政改革、組織重組、技術(shù)革新、規(guī)模效應(yīng)等多種因素的影響下，有競(jìng)爭(zhēng)的管理未必是可以實(shí)施的。在公共教育服務(wù)供給不完善的情況下，例如公共教育服務(wù)生產(chǎn)者數(shù)目有限或者合作關(guān)系一旦建立就難以替換，空心化給政府實(shí)現(xiàn)公共教育目的帶來一系列障礙，包括：空心化形成教育服務(wù)市場(chǎng)對(duì)于政府的不對(duì)稱教育權(quán)力、導(dǎo)致政府的公共教育管理能力流失、使政府難以迅速有效地實(shí)施其政策意圖?？傊?，在政府購買公共教育服務(wù)過程中，對(duì)市場(chǎng)力量和社會(huì)力量的過度依賴會(huì)導(dǎo)致政府的空心化、公共權(quán)威的能級(jí)下降，以及缺乏約束的權(quán)力外部行使［5］。

（四）問責(zé)性的模糊與丟失

現(xiàn)代民主政治下，問責(zé)性體現(xiàn)了在權(quán)力授予之外，對(duì)于權(quán)力行使過程及其效果的正當(dāng)性要求。通過對(duì)官員或者政府機(jī)構(gòu)的行為及其后果問責(zé)，形成對(duì)官員的自由裁量權(quán)的必要限制，促其盡最大努力謹(jǐn)慎小心地實(shí)現(xiàn)其職權(quán)所服務(wù)的公共目的，同時(shí)也可以避免公共權(quán)威被不合法行為所濫用。作為對(duì)政府官員或機(jī)構(gòu)的行為的監(jiān)督、衡量和評(píng)價(jià)，尤其是對(duì)于不作為或不正當(dāng)行使權(quán)力的懲罰，問責(zé)制要求權(quán)力本身得到清晰界定。但是，作為公權(quán)力和私權(quán)力交接處和混合體的政府購買公共教育服務(wù)帶來了公法和私法的管轄范圍和方式的沖突，在公共教育權(quán)力分享下公私部門可能同時(shí)面臨問責(zé)性缺失的問題，而政府的公共權(quán)威與治理有效性也因此可能受到挑戰(zhàn)。政府部門可能在購買公共教育服務(wù)過程中逃避公共責(zé)任，減少對(duì)公民利益的保護(hù)，或者失去對(duì)委托出去的公共教育權(quán)力的有效控制。同時(shí)私人部門行動(dòng)者可能以利己的或者有違公正適當(dāng)?shù)姆绞揭笳幕砻鈾?quán)，從而損害公共教育服務(wù)消費(fèi)者的利益。在實(shí)際操作中，當(dāng)政府推行公共教育服務(wù)的外部購買時(shí)，常將其責(zé)任也一定程度上順帶“輸出”了。在政府購買公共教育服務(wù)中，一方面，由于第三方的加入，原來的政府行政問責(zé)可能轉(zhuǎn)化為公共教育服務(wù)承接主體的問責(zé)；另一方面，政府被問責(zé)的內(nèi)容逐漸被轉(zhuǎn)化為購買合同管理的問題，而不再是具體的公共教育服務(wù)生產(chǎn)過程。

在西方發(fā)達(dá)國家，對(duì)于政府購買公共教育服務(wù)過程中問責(zé)性問題的辯論主要停留在法律和理論的層面上，其實(shí)際的治理影響還不明顯。這一方面因?yàn)槟壳罢徺I公共服務(wù)政策的發(fā)展程度還不足以動(dòng)搖傳統(tǒng)公共行政的秩序，另一方面因?yàn)楹茈y獲得一個(gè)經(jīng)驗(yàn)的整體測(cè)量，以反映在多大程度上政府的公共責(zé)任被不當(dāng)“輸出”或者卸載掉。問責(zé)性存在于各種程序性的要求以及人們的觀念里，缺乏直接將其量化的客觀方式。相應(yīng)地，由此導(dǎo)致的問題也主要存在于政治和法律的爭(zhēng)辯中而缺乏判斷標(biāo)準(zhǔn)。

三、公共教育權(quán)力分享的風(fēng)險(xiǎn)防控策略

政府購買公共教育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控是政府一般風(fēng)險(xiǎn)治理的延伸，其治理的需要和手段取決于一般風(fēng)險(xiǎn)治理的形態(tài)，而這在具有不同政治經(jīng)濟(jì)和文化條件的國家，是有相當(dāng)差異的。對(duì)于政府來說，在政府購買公共教育服務(wù)席卷全世界的今天，外部購買本身已經(jīng)成為構(gòu)建公共服務(wù)型政府的符號(hào)和改革方向，因此風(fēng)險(xiǎn)治理并非完全是對(duì)于消極后果的預(yù)防和消除，它同時(shí)也是對(duì)于積極效果的詮釋和宣示。筆者主要從公共教育權(quán)力分享的角度探討政府購買公共教育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范。從長遠(yuǎn)看，政府購買公共教育服務(wù)的初期所帶來的革命性的正當(dāng)性效應(yīng)，必然逐漸回落；實(shí)際問題會(huì)逐漸出現(xiàn)和引起注意，此時(shí)常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)治理需要得到足夠的重視。政府購買公共教育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控需要政府實(shí)施整體、系統(tǒng)、全面的風(fēng)險(xiǎn)治理方案。這既包括對(duì)于公共教育權(quán)力觀念的塑造，也包括在具體時(shí)空中的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。解決政府購買公共教育服務(wù)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)和沖擊需要經(jīng)過長期實(shí)踐，在實(shí)踐中尋找到有效化解和防范風(fēng)險(xiǎn)的制度安排。

（一）推進(jìn)新型公共教育服務(wù)合作秩序的建構(gòu)

對(duì)政府購買公共教育服務(wù)而言，構(gòu)建政府與其他服務(wù)提供主體之間的合作伙伴關(guān)系，形成多元合作的公共教育服務(wù)秩序是中國公共教育服務(wù)改革的目標(biāo)也是實(shí)現(xiàn)公共教育長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。我們必須清醒的認(rèn)識(shí)到，政府與其他公共教育服務(wù)提供主體間的合作伙伴關(guān)系以及合作秩序的建構(gòu)、維持將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。政府應(yīng)該在教育政策層面上著力培養(yǎng)以結(jié)果為取向的公共教育服務(wù)合作秩序，應(yīng)明確政府購買公共教育服務(wù)不能損害公共教育服務(wù)的基本公共價(jià)值，以共同創(chuàng)造價(jià)值為目標(biāo)，盡量清楚地界定公共教育權(quán)的授權(quán)范圍和內(nèi)容，在確立公共教育服務(wù)生產(chǎn)者平等地位的同時(shí)，依據(jù)公共教育服務(wù)購買合同建立必要的監(jiān)督和控制機(jī)制。非政府部門的公共教育服務(wù)合作者，尤其是營利性企業(yè)，需要樹立社會(huì)責(zé)任的意識(shí)，自覺認(rèn)同公共教育服務(wù)的目標(biāo)并將其內(nèi)化于相關(guān)業(yè)務(wù)的使命和運(yùn)營中，作為獲得利潤的前提。公共教育服務(wù)的消費(fèi)者需要將注意力轉(zhuǎn)移到公共教育服務(wù)者的資格和能力上。這是一個(gè)社會(huì)認(rèn)同和利益分享格局的雙重培養(yǎng)過程，穩(wěn)定和富有建設(shè)性的公共教育服務(wù)合作秩序既需要共同的價(jià)值觀，也離不開規(guī)范利益的公共教育服務(wù)合作制度。

（二）厘清政府購買公共教育服務(wù)過程中公共責(zé)任的邊界

在公共教育權(quán)力分享前提條件下，公共行政的責(zé)任是著力界定公共教育服務(wù)領(lǐng)域，政府、市場(chǎng)和社會(huì)的公共責(zé)任歸屬的轉(zhuǎn)化與分擔(dān)，健全和完善公共教育權(quán)力分享的配套制度。在政府購買公共教育服務(wù)的技術(shù)層面上，強(qiáng)化問責(zé)制度的實(shí)施，問責(zé)方式要貼近事實(shí)、能夠靈活運(yùn)用，建立懲治和預(yù)防腐敗的機(jī)制，防止購買過程中腐敗以及公共教育服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益損失的發(fā)生。在公共教育服務(wù)購買合同簽訂過程中，政府應(yīng)要求合同承包方承諾會(huì)對(duì)公共教育服務(wù)提供的績效擔(dān)負(fù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。盡管當(dāng)合同承包方最終無力、無法履行其最初承諾時(shí)，政府仍需承擔(dān)最終責(zé)任。但是，這樣的公共責(zé)任轉(zhuǎn)化方式和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式，有助于保持問責(zé)性的總體平衡［6］。此外，公共責(zé)任還要求政府在購買公共教育服務(wù)過程中更加注重公平正義、公眾參與、互動(dòng)溝通、回應(yīng)性等公共價(jià)值，這是后現(xiàn)代公共行政重塑政府行政價(jià)值的要求，也是現(xiàn)代政府應(yīng)堅(jiān)守和承擔(dān)的基本責(zé)任。

（三）強(qiáng)化公共教育服務(wù)外部購買中政府的戰(zhàn)略控制能力

首先，對(duì)政府購買公共教育服務(wù)過程實(shí)施謹(jǐn)慎控制，提升政府的過程控制能力。結(jié)果導(dǎo)向并不單純排斥過程控制，有效的過程控制為實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果提供了必要的保障和支持。政府在開展公共教育服務(wù)外部購買前，不僅需要認(rèn)真研究政府直接和單獨(dú)提供公共教育服務(wù)的情況下，公共教育權(quán)力運(yùn)行所面臨的約束和限制，而且也需要認(rèn)真考察在政府購買公共教育服務(wù)后，實(shí)際的公共教育權(quán)力分享和責(zé)任分擔(dān)，依據(jù)公共教育服務(wù)外部購買前后的對(duì)比結(jié)果來設(shè)計(jì)過程控制的方案。在這種情況下，才可能使政府對(duì)公共教育服務(wù)購買過程實(shí)施的控制真正起到效果。在公共教育服務(wù)外部購買的過程控制中，政府要堅(jiān)決貫徹落實(shí)透明、公開、參與、法治等原則，這是預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的主要途徑。其次，宏觀控制政府購買公共教育服務(wù)的發(fā)展過程，提升政府的宏觀管理能力。風(fēng)險(xiǎn)問題的嚴(yán)重性與政府購買公共教育服務(wù)的宏觀發(fā)展態(tài)勢(shì)直接相關(guān)。政府購買公共教育服務(wù)必然需要實(shí)現(xiàn)個(gè)別創(chuàng)新向普遍適用的轉(zhuǎn)化過程，但是該過程的無序性會(huì)形成政府購買公共教育服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)與漏洞。迅速的和跳躍式的政府購買公共教育服務(wù)的發(fā)展不僅會(huì)給社會(huì)公眾的心理帶來適應(yīng)性障礙，而且也會(huì)造成制度接軌與配套方面的困難。因此，政府在對(duì)公共教育服務(wù)外部購買模式進(jìn)一步推廣時(shí)，一定要考慮公共教育服務(wù)外部購買領(lǐng)域擴(kuò)展的次序、深化的速度以及對(duì)外部合作者的依賴性，且要對(duì)這些要素進(jìn)行宏觀的評(píng)估與控制。

四、結(jié)語

在政府購買公共教育服務(wù)過程中，政府向市場(chǎng)和社會(huì)賦權(quán)，形成權(quán)力分享和責(zé)任共擔(dān)格局已成為中國教育服務(wù)改革的基本邏輯。合理的公共教育權(quán)力分享，不僅極大地激發(fā)了市場(chǎng)和社會(huì)的活力，而且還鞏固了政府的聲望，重塑了政府的陽光形象，有效實(shí)現(xiàn)和維護(hù)了公共利益。但是，不恰當(dāng)?shù)墓步逃龣?quán)力分享則可能產(chǎn)生不當(dāng)公共教育權(quán)力授予、公共教育服務(wù)基本價(jià)值的損害、政府的空心化和高度外部依賴以及問責(zé)性的模糊與丟失等政府治理的風(fēng)險(xiǎn)，且這些風(fēng)險(xiǎn)在現(xiàn)實(shí)中時(shí)有發(fā)生，這都可能對(duì)政府的風(fēng)險(xiǎn)治理產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊。

有效化解和防范政府購買公共教育服務(wù)所裹挾的多元風(fēng)險(xiǎn)，需要政府實(shí)施整體的風(fēng)險(xiǎn)治理方案。這既包括對(duì)于公共教育權(quán)力合法性觀念的塑造，也包括在具體時(shí)空中的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。解決政府購買公共教育服務(wù)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)和沖擊需要經(jīng)過長期實(shí)踐，在實(shí)踐中尋找到有效化解和防范風(fēng)險(xiǎn)的制度安排。

［1］［美］約翰·E·丘伯，泰力·M·默.政治、市場(chǎng)和學(xué)校［M］.蔣衡等，譯.北京：教育科學(xué)出版社，2003.

［2］［英］杰夫.惠迪.教育中的放權(quán)與擇校：學(xué)校、政府和市場(chǎng)［M］.馬忠虎等，譯.北京：教育科學(xué)出版社，2003.

［3］劉淑華.教育分權(quán)內(nèi)涵再探［J］.高等教育研究，2011（6）.

［4］孫柏瑛.公共性：政府財(cái)政活動(dòng)的價(jià)值基礎(chǔ)［J］.中國行政管理，2001（1）.

［5］［美］唐納德.凱特爾.權(quán)力共享：公共治理與私人市場(chǎng)［M］.孫迎春，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2009.

［6］［美］菲利普·庫珀．合同制治理——公共管理者面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇［M］．竺乾威等，譯．上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007.

（責(zé)任編輯陳文興）

G521

A

1671-0681（2015）06-0135-06

劉青峰（1986-），女，山西呂梁人，管理學(xué)博士，云南民族大學(xué)講師；毛明明（1987-），男，河南商丘人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院2013級(jí)博士生。

2015-08-11

*本文系云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（QN2013062）；云南省教育廳科學(xué)研究基金項(xiàng)目（2013J079）的階段性成果。