趙春盛，崔運(yùn)武

（1、云南大學(xué)滇池學(xué)院，云南昆明，650228；2、南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京，210093）

國家戰(zhàn)略背景下的省域生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理問題及其對策*
——以云南省域生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理為例

趙春盛1，崔運(yùn)武2

（1、云南大學(xué)滇池學(xué)院，云南昆明，650228；2、南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京，210093）

在國家安全考量中，生態(tài)安全是與國防安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會安全并稱的四大安全之一。論文以云南省為例，在國家戰(zhàn)略規(guī)劃背景下探討了省域生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀、問題及其原因，并提出了相關(guān)政策建議。本文還重點(diǎn)討論了區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、跨境交往行為、生產(chǎn)生活方式變遷等對生態(tài)安全構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

國家戰(zhàn)略；生態(tài)安全；風(fēng)險(xiǎn)管理；省域

國家建設(shè)定位中云南省要努力成為“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心”，因其在中國生態(tài)文明建設(shè)的獨(dú)特區(qū)位，即中國地形地勢的過渡地帶、中國大江大河發(fā)育和徑流的關(guān)鍵地帶、中國生物多樣性的富集地帶、中國民族人文地理多樣性的聚落地帶、中國面向南亞東南亞的跨境生態(tài)安全地帶等，云南省域的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理在國家生態(tài)安全中就具有十分重要的意義。

一、云南省域生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀

（一）云南省域生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃已經(jīng)完成，規(guī)劃執(zhí)行取得初步成效。根據(jù)《中共云南省委云南省人民政府關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的決定》（云發(fā)〔2009〕5號）精神，在七彩云南保護(hù)行動及其他可持續(xù)發(fā)展重大舉措的基礎(chǔ)上，七彩云南生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織編制了《七彩云南生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃綱要》。根據(jù)國家總體生態(tài)功能區(qū)劃部署，完成了云南省域的生態(tài)功能區(qū)劃。同時，根據(jù)云南省生態(tài)特殊性逐漸完善各類專項(xiàng)規(guī)劃，例如《滇西北生物多樣性保護(hù)綱要》等。這些生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃都是云南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的常規(guī)性工作，就云南省生態(tài)安全問題還沒有形成一個基于風(fēng)險(xiǎn)管理知識和技術(shù)的總體規(guī)劃戰(zhàn)略。

3、初步形成覆蓋云南省域的粗線條生態(tài)監(jiān)測體系，土壤監(jiān)測和水質(zhì)監(jiān)測工作進(jìn)展順利。在國家生態(tài)環(huán)境變化數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)建設(shè)的支持下，云南省域生態(tài)環(huán)境變化數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)建設(shè)取得初步成效。然而，一些生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)測數(shù)據(jù)停留在按照行政慣例報(bào)數(shù)據(jù)的常規(guī)管理狀態(tài)，缺乏根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作情勢變化，通過靈活實(shí)時的監(jiān)測過程提供生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)變化信息數(shù)據(jù)的能力。

4、云南省城市廢棄物處理系統(tǒng)相對完善，農(nóng)村廢棄物處理系統(tǒng)基本處于隨意棄置的自發(fā)狀態(tài)。傳統(tǒng)水電開發(fā)力度進(jìn)一步加大，新能源開發(fā)和節(jié)能工作亟待加強(qiáng)，由此引發(fā)的生態(tài)環(huán)境后果短時間內(nèi)難以顯現(xiàn)。以環(huán)保產(chǎn)業(yè)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)為代表的循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)有很大的發(fā)展空間。環(huán)境影響評價等前置性常規(guī)環(huán)境保護(hù)管理工作，以及生物多樣性保護(hù)等專項(xiàng)環(huán)境保護(hù)工作穩(wěn)步開展，滇池等高原湖泊治理取得積極進(jìn)展。國家大型工程社會風(fēng)險(xiǎn)前置性評估中已經(jīng)技術(shù)性地嵌入了環(huán)境影響評價、生物多樣性影響評價等評估因子和評估環(huán)節(jié)。

5、適應(yīng)云南省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，逐步探索創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理的體制機(jī)制。例如，云南省環(huán)境保護(hù)廳與迪慶藏族自治州簽署了《環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，在省域生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理中嵌入約束性契約管理機(jī)制，改善條塊分割的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制存在問題的處理能力。與云南省周邊國家建立合作機(jī)制，邊境檢疫檢驗(yàn)等有序展開，防止生物入侵的傳統(tǒng)和新型生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)控制得到有效保障。引入國家公園模式后，結(jié)合云南省生態(tài)資源開展的旅游業(yè)發(fā)展取得了經(jīng)濟(jì)和社會的雙重效益。水權(quán)水市場、排污權(quán)交易、碳匯經(jīng)濟(jì)等理念和政策工具在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中逐漸得以展開試點(diǎn)和探索。

二、云南省域生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)面臨的形勢

1、云南省跨境生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)影響將越來越大。首先，云南省作為邊疆省份，與南亞東南亞國家山水相連，特別是嶺谷相間中流出云南流向南亞東南亞國家的國際河流、界山界河等都會隨著開發(fā)性經(jīng)濟(jì)活動而引發(fā)生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)。無論中國國內(nèi)的水電開發(fā)、礦產(chǎn)開發(fā)、管道油路等，或者毗鄰云南省的周邊國家水電開發(fā)、礦產(chǎn)開發(fā)、管道油路等都會引發(fā)跨境的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)。其次，國家推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)、云南省推進(jìn)橋頭堡戰(zhàn)略建設(shè)，云南省將逐漸成為輻射南亞東南亞的中心，國際貿(mào)易、邊境貿(mào)易等都會加大邊境檢疫管理、防止物種入侵等生態(tài)安全事件的發(fā)生幾率。

2、云南省域的生態(tài)自然環(huán)境條件喜憂參半，一方面，云南省是中國地形地勢的過渡地帶、中國大江大河發(fā)育和徑流的關(guān)鍵地帶、中國生物多樣性的富集地帶，另一方面，云南省又是高原型喀斯特地貌發(fā)育區(qū)，水土流失嚴(yán)重，高原湖泊、干熱河谷、山地生態(tài)等自然恢復(fù)能力弱。在動植物利用、礦產(chǎn)資源和旅游資源開發(fā)中會面臨巨大的生態(tài)恢復(fù)成本，一旦出現(xiàn)管理疏漏將會產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。云南省域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政也是喜憂參半，一方面，隨著國家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境行政職能的加強(qiáng)，云南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理的能力得到了進(jìn)一步提升，另一方面，這些肩負(fù)著生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的管制機(jī)構(gòu)有被管制對象俘獲而喪失社會規(guī)制功能的危險(xiǎn)。

3、云南省處于云南省自身城市化、中國產(chǎn)業(yè)帶西向轉(zhuǎn)移等經(jīng)濟(jì)活動中，而云南省屬于高原地形，少量的壩子已被開發(fā)，原有城市建成區(qū)將面臨城市環(huán)境容量的挑戰(zhàn)，山地城市開發(fā)將會面臨生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)。特別是中國制造業(yè)、礦產(chǎn)業(yè)、化工業(yè)等重污染型產(chǎn)業(yè)地西向轉(zhuǎn)移將會對云南省生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)帶來嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，進(jìn)而誘發(fā)東向中國中東部、南向南亞東南亞的水源型生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于云南省本省的環(huán)保生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較弱，抑制了生產(chǎn)生活中產(chǎn)生廢棄物的還原和循環(huán)響應(yīng)能力，這將會在云南省城市化、現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中面臨污染型生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)問題。

4、云南省人文地理的多樣性不僅表現(xiàn)為民族意義上，而且也表現(xiàn)在區(qū)域意義上。這些民族的、區(qū)域的，甚至村落的人文地理往往是經(jīng)過漫長的歲月傳承下來的，它們是自然、社會、時間等多因素耦合的人文地理系統(tǒng)，在現(xiàn)代化、城市化、產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中，這些傳統(tǒng)的人文地理系統(tǒng)會面臨再適應(yīng)的挑戰(zhàn)，甚至因此會面臨人地復(fù)合系統(tǒng)再適應(yīng)失敗而坍塌的風(fēng)險(xiǎn)。

5、雖然面臨上述四個方面壓力型生態(tài)安全形勢的挑戰(zhàn)，但非常積極的方面是國家越來越重視生態(tài)文明建設(shè)。在國家重要政治會議上、在國家重大戰(zhàn)略規(guī)劃中、在國家重大工程項(xiàng)目中，生態(tài)環(huán)境因素成了政策規(guī)劃和政策執(zhí)行的重要考量因素，同時，財(cái)政性生態(tài)轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)在象征性政策意義上完成政策制定環(huán)節(jié)。需要引起重視的是，生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)歸根結(jié)底是一個社會風(fēng)險(xiǎn)問題。因?yàn)樵颇鲜∮蛱幱陲@著的國際亞太戰(zhàn)略區(qū)位和關(guān)鍵的國內(nèi)生態(tài)樞紐地帶，加之，生態(tài)型社會組織的發(fā)育，公民生態(tài)安全意識的浮高，生態(tài)意義的政治參與和社會參與會日漸升溫，云南省域生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)面臨著容易向社會安全風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的特點(diǎn)。

三、云南省域生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)面臨的主要問題及其原因分析

1、相對云南省內(nèi)向型和外向型經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的訴求，云南省域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)正面臨著越來越顯著的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)壓力，云南省急需提升新常態(tài)下的常規(guī)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理能力、突發(fā)生態(tài)安全事件應(yīng)急處理能力和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理能力。首先，云南省域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的區(qū)域生態(tài)影響越來越顯著，條塊分割的常規(guī)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理在體制、機(jī)制上都表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)。其次，在后發(fā)式的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，生產(chǎn)力指數(shù)增長帶來的生態(tài)環(huán)境影響面臨越來越多的不確定性，需要建立完善的生態(tài)突發(fā)事件處理能力，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)置于常規(guī)管理和危機(jī)管理有機(jī)結(jié)合的雙控機(jī)制中。第三，生態(tài)環(huán)境的變遷往往是漸進(jìn)的，因此需要建立水、土、能源、生物、地球物理等自然因子的全時空監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，并建立相關(guān)信息的獲取及傳播機(jī)制。生態(tài)環(huán)境的破壞往往是獲致的，因此要建立前置性的戰(zhàn)略性、項(xiàng)目性和過程性的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，對政府的政策過程、市場的經(jīng)濟(jì)活動和社會的生活方式進(jìn)行生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)評估。

產(chǎn)品全生命周期管理包括三個階段：產(chǎn)品創(chuàng)新和新產(chǎn)品的開發(fā)階段、生產(chǎn)組裝和規(guī)劃變更管理階段、維護(hù)管理階段。

2、云南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策過程有良好的政治愿景，但缺乏有效的行政技術(shù)和管理方法使生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃落實(shí)為生態(tài)安全政策績效。這里存在這復(fù)雜的原因，例如，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的競爭性公共資源配置失靈，片面地理解“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”以致沒有全面的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展考核指標(biāo)體系，云南省生態(tài)行政中省以下基層生態(tài)行政能力不足，有臨時性生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃專家但缺乏本土的生態(tài)行政管理技術(shù)人員，缺乏對實(shí)質(zhì)性生態(tài)保護(hù)政策執(zhí)行的生態(tài)補(bǔ)償激勵機(jī)制等等。

3、就云南省域生態(tài)環(huán)境管理而言，重視日常生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中條塊分割的業(yè)務(wù)性生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政，卻忽視建立健全跨行政區(qū)劃的、跨職能部門間的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)安全管理的領(lǐng)導(dǎo)體制和協(xié)調(diào)機(jī)制；重視生態(tài)安全中已顯著的現(xiàn)實(shí)生態(tài)問題的政策規(guī)劃和決策，忽視建立生態(tài)安全中未來生態(tài)變化的監(jiān)測機(jī)制、預(yù)防機(jī)制和前置性管理機(jī)制。就生態(tài)環(huán)境保護(hù)應(yīng)急管理和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理而言，表現(xiàn)為缺乏區(qū)域生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制協(xié)作能力不足，專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案總體質(zhì)量不高，生態(tài)安全應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制功能分割，適應(yīng)云南省域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的生態(tài)安全應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)管理專業(yè)人才隊(duì)伍缺乏，沒有形成有效的生態(tài)安全應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)管理的社會動員機(jī)制等等。

4、云南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理中，重視點(diǎn)源型、突發(fā)性生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)，忽視面源型、累積性生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)。在云南省域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，云南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理是作為政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政職能而相應(yīng)配置的，因此從常規(guī)管理的角度重視了項(xiàng)目審核、企業(yè)準(zhǔn)入、區(qū)域開發(fā)等點(diǎn)源型的生態(tài)保護(hù)工作，從危機(jī)管理的角度重視了顯性突發(fā)、事故引發(fā)、輿論關(guān)注的生態(tài)危機(jī)事件，例如陽宗海砷污染事件、怒江水電開發(fā)等。但是，現(xiàn)代公共行政越來越強(qiáng)調(diào)“預(yù)防勝于治療、回應(yīng)公共關(guān)注”等理念，基于風(fēng)險(xiǎn)管理的面源型、累積性生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)未被充分關(guān)注到。例如，近些年爆發(fā)的霧霾事件、土壤重金屬事件等均屬于面源型、累積性生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)。

5、云南省面臨國際意義上的跨境生態(tài)安全責(zé)任和國內(nèi)意義上的跨界生態(tài)安全責(zé)任，然而兩者都停留在公眾議程和象征性政策建議層面，沒有進(jìn)一步的正式議程和實(shí)質(zhì)性政策，因此不可能通過管理過程轉(zhuǎn)化為有效的云南省域生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。例如，就流域意義上的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)而言，怒江、瀾滄江、紅河、長江（金沙江）、珠江等河流都沒有有效的跨境流域治理合作機(jī)制和跨界流域治理協(xié)作機(jī)制，在市場驅(qū)動的開發(fā)浪潮中極易產(chǎn)生嚴(yán)重的公地悲劇生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)。

四、加強(qiáng)云南省域生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理的政策建議

1、制定云南省域生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略規(guī)劃，涵蓋云南省域生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)狀態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展壓力、生態(tài)環(huán)境污染壓力、生態(tài)環(huán)境常規(guī)保護(hù)能力和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急響應(yīng)能力5個基本方面，定期向社會公布云南省生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)。根據(jù)國家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略中的云南省域生態(tài)安全區(qū)位，適應(yīng)云南省內(nèi)向型和外向型經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展訴求，建立和健全體制銜接、功能互補(bǔ)、有勝任力的云南省域生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理中樞和協(xié)合系統(tǒng)。其中，常規(guī)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理子系統(tǒng)重在建設(shè)基層生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政能力和跨職能部門生態(tài)行政協(xié)作能力；突發(fā)生態(tài)安全事件應(yīng)急處理子系統(tǒng)重在建設(shè)快速應(yīng)急反應(yīng)送達(dá)能力；生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理決策咨詢子系統(tǒng)重在建設(shè)生態(tài)安全信息整理和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理政策建議能力。

2、加強(qiáng)云南省域生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理組織的廉潔發(fā)展建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)，為落實(shí)云南省生態(tài)文明建設(shè)政治愿景打下良好的政治基礎(chǔ)和行政基礎(chǔ)。重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政技術(shù)和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理能力與云南省區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程統(tǒng)一起來。加強(qiáng)云南省生態(tài)安全事件應(yīng)急處理能力建設(shè)，完善云南省鄰國內(nèi)外和省內(nèi)外的應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，提高應(yīng)急預(yù)案總體質(zhì)量，建立生態(tài)安全應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)管理的整合機(jī)制，培養(yǎng)一批適應(yīng)云南省域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的生態(tài)安全應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)管理專業(yè)人才隊(duì)伍，引導(dǎo)和規(guī)范生態(tài)安全應(yīng)急管理和風(fēng)險(xiǎn)管理的社會動員機(jī)制。

3、加強(qiáng)云南省生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管控的管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，特別是要注重借鑒和引進(jìn)發(fā)達(dá)國家和發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理的政策經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)系統(tǒng)，增強(qiáng)云南省對生態(tài)自然環(huán)境壓力、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展壓力和生產(chǎn)生活污染壓力的生態(tài)環(huán)境行政和環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)響應(yīng)能力。要重視發(fā)達(dá)國家流域管理、開放性契約規(guī)制、水權(quán)水市場、排污權(quán)交易、碳匯經(jīng)濟(jì)、生態(tài)轉(zhuǎn)移支付等環(huán)保理念和政策工具在云南省域生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理中的應(yīng)用和總結(jié)。

4、隨著現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式進(jìn)入云南省域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面、城城鄉(xiāng)鄉(xiāng)，樹立“預(yù)防勝于治療、回應(yīng)公共關(guān)注”的生態(tài)行政理念，在云南省域生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理過程中，既重視加強(qiáng)點(diǎn)源型和突發(fā)性生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理，也要重視面源型、累積性生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理。前者主要指云南省承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、滇中等新興產(chǎn)業(yè)集群地、大理海東城市等新城建設(shè)、油氣管道安全、能源開發(fā)、礦產(chǎn)開發(fā)、關(guān)鍵生態(tài)功能區(qū)旅游開發(fā)等的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理。后者主要指現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式帶來的水、土壤、空氣等自然生態(tài)因子的面源型、累積性惡化，以及傳統(tǒng)生態(tài)文化遭到毀滅后的區(qū)域性生態(tài)社會資本重建問題。建議在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)中強(qiáng)化生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重建適應(yīng)現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式的生態(tài)社會資本。

5、建立由國家主導(dǎo)的有云南參與的跨境生態(tài)安全合作機(jī)制和跨界生態(tài)安全協(xié)作機(jī)制，推動生態(tài)轉(zhuǎn)移支付從象征性政策向?qū)嵸|(zhì)性政策轉(zhuǎn)換。在口岸、出入境通道等建立基于生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的報(bào)備機(jī)制。在怒江、瀾滄江、紅河等國際河流流域建立與流域經(jīng)濟(jì)開發(fā)相配套的跨境生態(tài)安全合作機(jī)制和生態(tài)保護(hù)責(zé)任共負(fù)機(jī)制。在長江（金沙江）、珠江等國內(nèi)河流流域建立與流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的跨省生態(tài)安全協(xié)作機(jī)制和生態(tài)轉(zhuǎn)移支付磋商機(jī)制。通過上述兩種機(jī)制解決云南省鄰跨境生態(tài)安全和跨界生態(tài)安全雖然重要卻缺乏政策動力的兩難困境。

目前省域生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理中普遍存在著生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理中樞系統(tǒng)闕如、生態(tài)保護(hù)常規(guī)行政和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏銜接、沒有生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理智庫生產(chǎn)知識和技術(shù)支持政府行動、跨境和跨區(qū)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理難度大、生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)和社會安全風(fēng)險(xiǎn)共構(gòu)等等問題。無論是開放意義上的全球環(huán)境治理、“一帶一路”和亞投行國家戰(zhàn)略，還是西部大開發(fā)、國家城市群規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管理都是核心政府職能，也是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)，需要將國家戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)換為區(qū)域生態(tài)行政。相對其他行政領(lǐng)域而言，生態(tài)功能區(qū)和行政管轄區(qū)往往不是重合的，因此加劇了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)管控的行政協(xié)調(diào)難度。

（責(zé)任編輯馬光選）

B822.9

A

1671-0681（2015）06-0068-04

趙春盛，中國社會科學(xué)院社會學(xué)所社會發(fā)展方向博士后，云南大學(xué)公共管理學(xué)院教授；崔運(yùn)武，云南大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

2015-10-11

*本文系云南省社科創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)“云南省社會管理創(chuàng)新”項(xiàng)目、云南省省長基金課題“云南省社會管理風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀與對策研究”子項(xiàng)目階段性成果。