戴治勇

一、引 言

行政事業(yè)單位的服務(wù)大都被賦予公益性的標(biāo)簽，法律的執(zhí)行則有公共物品的性質(zhì)。通常的看法是:如果行政事業(yè)單位的收費和執(zhí)法產(chǎn)生的罰沒收入歸他們自己所有，將把他們變成類似于私人的盈利性企業(yè)，產(chǎn)生與其職位不相稱的扭曲行為;并且，由于他們被國家授予了競爭性的私人部門所沒有的權(quán)力，這將加大行為的扭曲程度。為了有效約束、控制這種扭曲，監(jiān)察部、財政部、國家發(fā)展計劃委員會、中國人民銀行和審計署等五部委1999年聯(lián)合發(fā)布了《行政事業(yè)性收費和罰沒收入“收支兩條線”規(guī)定工作的意見》。它要求行政事業(yè)性收費、罰沒收入須存入財政專用預(yù)算外帳戶，相關(guān)支出由財政利用專項資金劃撥。該規(guī)定試圖通過收支兩條線，將行政事業(yè)單位、執(zhí)法部門的收入與支出分離，達(dá)到依法行政、公正執(zhí)法、整頓財政分配秩序，從源頭上治理和杜絕腐敗的目的。許多部門，包括交通部門、法院、檢察院、學(xué)校、一些衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)等，都實行了收支兩條線的預(yù)算管理。該項規(guī)定實行了十多年，但學(xué)術(shù)界對它的討論主要限于財政和會計領(lǐng)域，研究如何更有效落實收支兩條線的政策，但有這樣一些問題亟需從理論上澄清:為什么要實行收支兩條線?實行收支兩條線是否能達(dá)到預(yù)期目的，亂收亂罰是否能因此能從根本上得到遏制?行政事業(yè)性收費與罰沒收入應(yīng)該是兩種不同的預(yù)算外收入，實行收支兩條線能達(dá)到同樣的效果嗎?我們是否應(yīng)該區(qū)別對待?收支分離將怎樣改變行政事業(yè)性收費和執(zhí)法部門行為，地方財政又會作何調(diào)整?等等。

本文主要討論與罰沒收入相關(guān)的執(zhí)法，兼及行政事業(yè)性單位收費。筆者認(rèn)為，發(fā)現(xiàn)并懲罰違法者是要付出努力的，而這種努力不可觀察，需要對其進(jìn)行監(jiān)督或激勵，收支兩條線一方面有利于規(guī)范執(zhí)法，強(qiáng)化監(jiān)督，但另一方面，卻使代理問題凸顯，執(zhí)法部門有偷懶的道德風(fēng)險動機(jī)，需要相應(yīng)的激勵制度進(jìn)行配套。由于最優(yōu)執(zhí)法的要求，這里面還有更復(fù)雜的成本收益權(quán)衡。現(xiàn)有的執(zhí)法經(jīng)濟(jì)學(xué)在公共執(zhí)法者最大化社會福利的假定下研究最優(yōu)執(zhí)法，卻忽視了真實世界的公共執(zhí)法還可能充斥著執(zhí)法代理人偷懶、腐敗、“釣魚執(zhí)法”等等，需要相應(yīng)的激勵和監(jiān)督。與此對的是，行政事業(yè)性單位收費則不存在這個問題。本文首先引入與最優(yōu)執(zhí)法相關(guān)的努力投入問題，論證這種努力在公共執(zhí)法與私人執(zhí)法情形下有何差別，然后圍繞這一中心問題，討論收支合一與分離情況下公共執(zhí)法面臨的激勵和監(jiān)督問題，附帶討論行政事業(yè)性單位收費，最后是結(jié)語。

二、私人執(zhí)法與公共執(zhí)法

違法者違法后將面臨一定的懲罰，我們假定這種懲罰是罰款，而是否被執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)并處罰，是以一定概率發(fā)生的，這種概率取決于執(zhí)法部門為發(fā)現(xiàn)并懲罰違法者所付出的努力的大小。如果罰款用f表示，處罰概率用p表示，它是執(zhí)法部門努力e的增函數(shù)，即e增加，p也相應(yīng)增加，但由于邊際報酬遞減規(guī)律的約束，增加的程度會遞減，那么，違法者面臨的預(yù)期懲罰就是兩者的乘積，即p(e)f。潛在的違法者會權(quán)衡比較違法收益與預(yù)期懲罰，如果違法收益大于預(yù)期懲罰，其會選擇違法，反之則守法。Becker認(rèn)為，相比于其他非經(jīng)濟(jì)性制裁工具而言，罰款的最大優(yōu)點是它僅僅轉(zhuǎn)移社會財富，不會引致懲罰成本，而執(zhí)法部門的努力e卻是要耗費成本的?！?〕因此，如果適當(dāng)提高罰款f，相應(yīng)減少懲罰概率p，同時保持乘積p(e)f不變，那么，違法者面臨的預(yù)期懲罰不變，但總的社會成本卻因為p的減少，從而努力的付出e減少而減少了。從此以后，優(yōu)先使用罰款這種執(zhí)法工具成為最優(yōu)執(zhí)法理論研究的起點。

預(yù)期懲罰p(e)f對違法者而言是一種成本，對執(zhí)法部門而言卻可能是一種收益。既然有利可圖，執(zhí)法是否可以由私人來進(jìn)行?Becker和Stigler最早設(shè)想，法律如果在一個競爭性的市場中來執(zhí)行會是什么樣子?〔2〕這種設(shè)想初看起來令人驚異，后來的研究很快注意到，無論是在過往歷史還是在當(dāng)下，其實都有私人執(zhí)法的影子。弗里德曼考察了古代冰島和數(shù)個世紀(jì)以來英國刑法的私人執(zhí)行，〔3〕Landes和Posner則注意到即使是在現(xiàn)代的財產(chǎn)法、合同法、侵權(quán)法的執(zhí)行中，國家的作用也是消極的，私人執(zhí)行才是積極的動力所在，賞金制度體現(xiàn)了公共執(zhí)法需要私人執(zhí)法的幫助，而敲詐則是私人執(zhí)法的典型?！?〕Hay和Shleifer發(fā)現(xiàn)，當(dāng)俄羅斯轉(zhuǎn)型期間國家權(quán)力衰落而無力執(zhí)法時，甚至有私人組織，包括黑社會來執(zhí)行國家制定的法律!〔5〕國內(nèi)學(xué)者徐昕也討論了當(dāng)今中國存在的形形色色的私人執(zhí)法。〔6〕

既然法律可以由公共執(zhí)法部門進(jìn)行，也可以由私人來執(zhí)行，那么，什么時候私人執(zhí)法比公共執(zhí)法好，什么時候公共執(zhí)法更優(yōu)?或者說它們分工的原理是什么?Shavell認(rèn)為，私人執(zhí)法的最大優(yōu)勢來自于私人可能擁有違法者是誰的信息。在有受害者的執(zhí)法案件中，允許受害人獲得賠償將有助于激勵受害人揭示這個信息 (即在不付出或很少付出努力成本e的情況下就獲得了較高的懲罰概率p)。而當(dāng)私人不具有這個信息優(yōu)勢時，公共執(zhí)法可能就更好。在刑事案件中，受害者或者已經(jīng)死亡，或者不知道蓄意的加害人是誰，而以特定偵查手段獲取信息要求的投資可能很大，比如指紋識別系統(tǒng)，再加上信息獲取甚至需要強(qiáng)制或暴力的幫助，這些努力投入存在著經(jīng)濟(jì)學(xué)上的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，這時公共執(zhí)法就更有優(yōu)勢?！?〕

私人執(zhí)法的另一個問題是，當(dāng)多個私人執(zhí)法部門競爭性地懲罰同一個違法者以獲取執(zhí)法收益時，重復(fù)的執(zhí)法投入可能是一種浪費。為什么不可以將這種執(zhí)法權(quán)力授予一個壟斷的私人執(zhí)法部門，來避免這種狀況呢?Landes和Posner詳細(xì)分析比較了競爭性市場上的私人執(zhí)法、壟斷市場的私人執(zhí)法和公共執(zhí)法，他們認(rèn)為，從社會成本的角度，私人執(zhí)法非最優(yōu)的最大問題不在于執(zhí)法投入的重復(fù)浪費，而在于從社會的角度和從私人執(zhí)法者的角度，懲罰概率與罰款之間的權(quán)衡是根本沖突的?！?〕前面已經(jīng)證明，從社會的角度，最優(yōu)的執(zhí)法要求罰款與懲罰概率是一種反向關(guān)系，即提高罰款，降低懲罰概率，在保持預(yù)期懲罰不變的情況下卻能節(jié)省執(zhí)法投入帶來的成本。Becker強(qiáng)調(diào)，在違法者財富有限的約束下，應(yīng)該優(yōu)先將罰款升至最大，即違法者財富的全部，從而最大程度地降低懲罰概率引致的執(zhí)法投入成本。①考慮到監(jiān)禁有成本，在財富約束下，只有在罰款達(dá)到財富上限以后才應(yīng)該考慮使用監(jiān)禁。提高監(jiān)禁，同時降低懲罰概率，保持威懾不變，也能達(dá)到節(jié)約社會成本的目的。但降低懲罰概率的同時，也降低了先前優(yōu)先使用的罰款的概率，從而威懾降低，故監(jiān)禁不會像罰款那樣達(dá)到最大?！?〕但這種罰款與懲罰概率的權(quán)衡與私人執(zhí)法者追求執(zhí)法利潤最大化的目標(biāo)是不一致的，因為罰款越大，執(zhí)法收益就越大，從而私人就有更大的動機(jī)追加執(zhí)法投入以提升懲罰概率，獲得罰款。無論對競爭性的私人執(zhí)法者還是對壟斷性的執(zhí)法者而言，情況都是如此。這意味著在私人執(zhí)法時，由于私人執(zhí)法者追求執(zhí)法利潤最大化，罰款與懲罰概率是一種正向關(guān)系。

那么，如果法律由公共執(zhí)法部門來進(jìn)行又如何?現(xiàn)有的文獻(xiàn)武斷地假定公共執(zhí)法者將追求社會福利的最大，認(rèn)為罰款增加并不會引致努力的增加。經(jīng)濟(jì)學(xué)家源于對現(xiàn)實的觀察或猜想，假定公共執(zhí)法部門并不能將罰款占為己有，執(zhí)法代理人的收入與罰款可能不相關(guān)。但如果罰款不為公共執(zhí)法部門所有，在沒有激勵、沒有監(jiān)督的情況下，公共執(zhí)法部門為什么還要付出努力執(zhí)行法律?畢竟努力付出的成本是由他自己承擔(dān)的。如果公共執(zhí)法部門有權(quán)擁有全部或部分罰款收入，它又可能過度追加努力。結(jié)合中國的現(xiàn)實，以下將從收支合一和收支分離兩方面討論公共執(zhí)法部門的激勵問題。

三、收支合一下的公共執(zhí)法

收支合一情況下，公共執(zhí)法部門有權(quán)擁有罰款收入，在一定程度上，公共執(zhí)法部門就演變成了私人執(zhí)法者，而且是壟斷的私人執(zhí)法者。這時，我們完全可以一個私有壟斷企業(yè)的行為模式來理解公共執(zhí)法部門的行為。壟斷的執(zhí)法企業(yè)面臨著向下傾斜的違法需求曲線，即預(yù)期懲罰越大，違法需求越小，從而有向下傾斜的邊際收益曲線。壟斷者發(fā)現(xiàn)，懲罰違法者的努力受到邊際報酬遞減規(guī)律的制約，即有向上傾斜的邊際成本曲線。最大化利潤的壟斷企業(yè)將在邊際收益與邊際成本相等時達(dá)到利潤最大，此時罰款收入與執(zhí)法努力引致的成本之差最大?？紤]到壟斷者面臨的違法需求曲線向下傾斜，相比于競爭性企業(yè)而言，壟斷者執(zhí)法的努力投入會相對較小。

作為追求最大化執(zhí)法利潤的壟斷企業(yè)，為了激勵雇員積極發(fā)現(xiàn)并懲罰違法者，并防止他與違法者串謀而將罰款收入占為己有，企業(yè)會采取相應(yīng)的激勵、監(jiān)督機(jī)制。比如將雇員收入與其繳獲的罰款收入掛鉤，引入監(jiān)督者對雇員的努力進(jìn)行監(jiān)督，對難以監(jiān)督的雇員實行效率工資，對腐敗的雇員進(jìn)行處罰等。現(xiàn)代的公司治理制度在這里都可能得到利用。

進(jìn)一步，壟斷的公共執(zhí)法部門追求執(zhí)法利潤的執(zhí)法權(quán)力若沒有受到有效監(jiān)督，它甚至有動機(jī)去引誘潛在的違法者違法，以收取罰款，或者捏造罪行，敲詐、冤枉無辜者;在可以阻止違法者的情況下坐視違法者違法，以收取更多罰款。還有可能，為了避免因為執(zhí)法帶來違法需求下降引致罰款收入的減少的情形，執(zhí)法部門與長期違法運營的違法者達(dá)成默契合謀，以犧牲社會福利為代價，收取穩(wěn)定的罰款或賄賂。因此，這些因為追求盈利帶來的執(zhí)法部門的瀆職、違法行為還需要其他的執(zhí)法部門來監(jiān)督。不過，正如Shleifer和Vishny指出的，執(zhí)法者與違法者利益沖突的腐敗行為比利益一致的串謀行為更容易被一方舉報，從而更容易被發(fā)現(xiàn)，〔10〕因此，主要需要防范的是執(zhí)法部門為違法者長期提供保護(hù)傘，收取保護(hù)費的腐敗行為。

如果法律本身效率低下，在執(zhí)法收入與執(zhí)法者利益不相關(guān)的情況下，執(zhí)法者很可能自由裁量不執(zhí)法，當(dāng)然也可能選擇性地懲罰部分違法者，比如學(xué)者曾經(jīng)討論很多的春節(jié)期間禁止燃放煙花爆竹的法規(guī)執(zhí)行情況。但是，對于收支合一的壟斷執(zhí)法者而言，它將有動機(jī)執(zhí)行一切制定的法律，甚至在“違法者”信息匱乏的情況下執(zhí)行已經(jīng)失效的，甚至根本不存在的法律。①與后文分析的行政事業(yè)性單位可能的亂收費對應(yīng)。

最后，與私人執(zhí)法者的自負(fù)盈虧不同，作為“國有企業(yè)”的公共執(zhí)法部門還可以夸大支出項目，向政府索要補(bǔ)貼。因此，國有企業(yè)的一些弊端，如冗員眾多、低效率、缺乏監(jiān)督等情況都可能出現(xiàn)。

四、收支分離與執(zhí)法激勵

在討論收支兩條線下的收支分離之前，我們需要先討論收支合一與收支分離之間的中間形態(tài)。在中間形態(tài)中，執(zhí)法部門雖然直接收取，但無權(quán)擁有罰沒收入，需要將得到的罰沒收入全額上繳，而支出則由財政部門劃撥。而收支兩條線中，違法者的罰沒收入不繳納給執(zhí)法部門，執(zhí)法部門只是開具罰單，違法者憑借罰單將罰款直接交給財政部門指定的專用帳戶。為了討論實行收支兩條線的必要性，我們需要研究中間形態(tài)與收支兩條線在實踐中的區(qū)別及其行為含義。

(一)中間形態(tài)

如果違法者的罰沒收入由執(zhí)法部門收取后轉(zhuǎn)交給上級財政部門，那么，上級財政部門對于執(zhí)法情況就所知甚少。它既不知道執(zhí)法部門付出了多少努力去發(fā)現(xiàn)并懲罰違法者，也不清楚實收罰款的多少和構(gòu)成。這時，上級財政部門如同公司的股東一樣，對企業(yè)的收支情況只能被動地由內(nèi)部人報告，而這種報告常常有虛假的成分在里面。當(dāng)然，財政部門可以聘用第三方的審計部門對其進(jìn)行審計，但由于罰款往往是眾多單個的違法者繳納給執(zhí)法部門，依賴現(xiàn)金交易，而不像企業(yè)的帳目是企業(yè)之間的帳務(wù)往來，這無疑加大了審計監(jiān)督的難度。所以，這時的收益操縱狀況相比企業(yè)而言更加突出。

當(dāng)執(zhí)法部門繳納給上級財政部門的罰款小于上級財政部門撥付給執(zhí)法部門的支出，就意味著財政補(bǔ)貼，那么，預(yù)算約束下的財政部門就有激勵審計執(zhí)法部門執(zhí)法收入的沖動。但即使審計能夠查知執(zhí)法部門是否隱瞞罰款收入，由于審計監(jiān)督成本很高，因而審計并不是一定進(jìn)行的。這就好像企業(yè)的債權(quán)人在債權(quán)有保障的情況下不會干預(yù)企業(yè)運營，只有當(dāng)正常的債務(wù)償付出現(xiàn)問題，債權(quán)人才會激勵審計、干預(yù)企業(yè)決策。上級財政部門在這里就好像一個債權(quán)人，如果需要財政補(bǔ)貼，或者財政補(bǔ)貼過大，它就有動機(jī)進(jìn)行審計監(jiān)督。預(yù)料到這一點，執(zhí)法部門將根據(jù)違法情況來調(diào)整自己的執(zhí)法投入努力。當(dāng)審計門檻較低，財政部門試圖分享部分執(zhí)法收入，歸屬于財政部門的罰款低于一定限值它就會啟動監(jiān)督，這時，執(zhí)法部門相當(dāng)于需要與財政部門對執(zhí)法利潤進(jìn)行分成。在不考慮風(fēng)險的情況下，分成制會在一定程度上減弱執(zhí)法部門的努力。當(dāng)審計門檻較高，財政部門只是在財政補(bǔ)貼過多的情況下才進(jìn)行審計，這時執(zhí)法部門不僅可以獲得執(zhí)法利潤，甚至還可以獲得一定財政補(bǔ)貼。當(dāng)審計成本太高，以至于基本不可能搞清楚執(zhí)法部門究竟有多少執(zhí)法收入時，執(zhí)法部門的行為就與前面分析的私人的壟斷執(zhí)法者相同。因此，根據(jù)審計成本的高低、財政部門審計監(jiān)督的難易和積極性，中間形態(tài)的公共執(zhí)法部門兼有私人執(zhí)法和下面將要討論的收支兩條線下的公共執(zhí)法的特征。

由于收取的罰款被要求轉(zhuǎn)交給上級財政部門，審計監(jiān)督又有一定困難，可以預(yù)料的是，在中間形態(tài)，腐敗更容易發(fā)生。有意思的是，腐敗發(fā)生的頻率與審計監(jiān)督之間可能有一種非單調(diào)的關(guān)系。沒有審計監(jiān)督，執(zhí)法部門可以像私人執(zhí)法者那樣自由地占有收取的罰款，不存在執(zhí)法腐敗;審計監(jiān)督很嚴(yán)，執(zhí)法腐敗很容易被發(fā)現(xiàn)并懲罰，執(zhí)法腐敗也很少。而介于兩者之間的一定頻率的審計監(jiān)督情形下，卻很可能存在執(zhí)法腐敗。因此，以審計監(jiān)督的頻率為橫軸，腐敗發(fā)生頻率為縱軸，很可能得到的是一條倒U型的腐敗發(fā)生曲線。

(二)收支兩條線

收支兩條線的最大好處就是，財政部門能夠容易地觀察收繳罰款的情況。相比于中間形態(tài)，財政部門擁有的關(guān)于執(zhí)法情況的信息更多。但知道罰款的收繳情況，僅只是相當(dāng)于知道了一個企業(yè)的產(chǎn)出;而執(zhí)法企業(yè)的投入情況如何，使用的技術(shù)如何，財政部門仍然不知道。收支兩條線實施的目的就是增加上級財政部門的信息，從而有利于監(jiān)督。但執(zhí)法部門仍然擁有一定的其他私人信息，會給監(jiān)督增加難度。這是本節(jié)分析的重點。

為了分析的深入，讓我們進(jìn)一步引入執(zhí)法者的能力問題。有的執(zhí)法者善于總結(jié)經(jīng)驗，辦案經(jīng)驗更豐富，付出同樣努力的情況下發(fā)現(xiàn)并懲罰違法者的概率更高。執(zhí)法者的能力參數(shù)我們用θ來表示，那么，現(xiàn)在違法者被罰的概率就是θp(e)，預(yù)期罰款就是θp(e)f。所以，這時罰款收入既決定于執(zhí)法者的努力投入多少，還取決于執(zhí)法者辦案能力的大小。無論是努力的投入還是執(zhí)法的能力，都只有執(zhí)法者自己知道，財政部門不知道。這時高能力的執(zhí)法者就可以利用自己的私人信息偽裝成低能力的執(zhí)法者，減少執(zhí)法努力投入，節(jié)約私人成本，這種行為通常被稱為逆向選擇。因此，在這里就存在兩個問題:一個是由于執(zhí)法部門的努力不可觀察引致的道德風(fēng)險，即執(zhí)法者可能偷懶，需要激勵或監(jiān)督的問題;另一個是執(zhí)法者能力不可觀察引致的逆向選擇問題。而且，由于公共執(zhí)法部門與上級財政部門重復(fù)打交道，這里還會涉及到因動態(tài)問題引起的復(fù)雜性。

1．道德風(fēng)險

執(zhí)法部門收繳的罰款多少既與執(zhí)法部門付出的努力多少相關(guān)，還與一些執(zhí)法部門無法控制的隨機(jī)因素有關(guān)，比如違法需求的大小、違法者規(guī)避懲罰的努力、受害者或目擊者的舉報意愿等。在收支兩條線的制度安排下，如果財政撥付給執(zhí)法部門的支出與上繳的罰款不相關(guān)，也就是執(zhí)法部門的收入與產(chǎn)出不相關(guān)，那么，在努力不可觀察的情況下，執(zhí)法部門就沒有動機(jī)激勵執(zhí)法代理人努力執(zhí)法。當(dāng)財政部門責(zé)問罰款收入為何過低時，執(zhí)法部門可以用現(xiàn)在公眾更加遵紀(jì)守法等理由來搪塞。除非違法情況有大的變動，如違法的泛濫、公眾的質(zhì)疑，否則，財政部門很難對執(zhí)法部門的行為績效進(jìn)行否定。面對這種情況，財政部門有何對策?財政部門可以同時設(shè)置兩個或兩個以上的公共執(zhí)法部門，使它們之間進(jìn)行執(zhí)法競爭。中國國有企業(yè)改革成功的其中一個要訣，就是在不改變產(chǎn)權(quán)的前提下，分拆以前的壟斷機(jī)構(gòu)，讓它們相互競爭，比如電信行業(yè)、石油行業(yè)、航空行業(yè)等。這種行業(yè)內(nèi)部的市場競爭會提供一種標(biāo)尺，揭示隱藏的行動信息。〔11〕但遺憾的是，這在執(zhí)法領(lǐng)域是不適用的。同一地區(qū)設(shè)立兩個或兩個以上的部門征收相同項目的罰款，將導(dǎo)致執(zhí)法努力的重復(fù)投入，而且它激勵執(zhí)法部門追求罰款最大帶來努力的大幅增加與前文分析的最優(yōu)執(zhí)法所要求的罰款和努力投入的反向關(guān)系是矛盾的。但如果僅依賴一個壟斷的公共執(zhí)法部門，又面臨它可能偷懶，造成巨額財政補(bǔ)貼的問題?，F(xiàn)實中的解決辦法常常是罰款的全額返還或部分返還。這種罰款的返還制度一直廣受詬病，因為它似乎在一定程度上又把公共執(zhí)法者變回了追求罰款最大，從而行為扭曲的擁有公共執(zhí)法權(quán)的私人執(zhí)法者。而且，在罰款返還的誘導(dǎo)下，執(zhí)法部門將把最優(yōu)質(zhì)的執(zhí)法資源配置到罰款返還最多的違法行為中。比如，經(jīng)濟(jì)類犯罪的違法收入可以部分返還給檢察院，檢察院的檢察資源就更可能向經(jīng)濟(jì)類犯罪傾斜，而忽視其他暴力型犯罪。

與收支合一的私人部門、中間形態(tài)不同的是，這里的全額返還或部分返還存在跨時期的承諾問題。即當(dāng)罰款收入比較高時，財政部門可能違背當(dāng)初全額返還或以比較高的比例返還的承諾，其理由非常正當(dāng)——執(zhí)法部門沒有權(quán)利擁有這筆收入。事先預(yù)料到這種承諾的不可置信，執(zhí)法部門就不會投入很高的努力去收取太多的罰款。盡管這種承諾不符合追求動態(tài)執(zhí)法利潤之和最大的目標(biāo)，一定程度上降低了對公共執(zhí)法部門付出執(zhí)法努力的激勵效果，但卻是符合最優(yōu)執(zhí)法的要求的。所以，不可置信的全額返還和部分返還，相比收支完全不相關(guān)的制度有一定的激勵作用，但卻是一種有缺陷的激勵制度，而這種折衷的激勵安排，在執(zhí)法這個特殊領(lǐng)域卻是很有價值的。它不是最優(yōu)的，但很可能是次優(yōu)的。這正是我們在現(xiàn)實中最慣?？吹降募钪贫?。

前面討論的是財政部門與公共執(zhí)法部門之間因為道德風(fēng)險產(chǎn)生的制度含義，接下來我們討論執(zhí)法部門與其雇員，即具體的執(zhí)法代理人之間因為道德風(fēng)險產(chǎn)生的制度含義。罰款的全額返還或部分返還給了執(zhí)法部門一定的動力，它再以此激勵執(zhí)法代理人努力執(zhí)法。執(zhí)法代理人的努力對執(zhí)法部門而言也是不可觀察的，為了激勵執(zhí)法代理人，執(zhí)法部門可能安排執(zhí)法代理人的收入與執(zhí)法代理人收取的罰款掛鉤。但這種掛鉤扭曲了公共執(zhí)法罰款與努力反比例關(guān)系的初衷，為了減少這種努力，可以對執(zhí)法部門內(nèi)部采取的激勵執(zhí)法代理人的制度安排進(jìn)行一定限制。比如只能實行固定工資制，不允許其收入與征收的罰款有過于緊密的聯(lián)系。不過這些限制帶來的后果又可能是執(zhí)法代理人完全沒有了執(zhí)法的激勵，這時，也許在固定工資的基礎(chǔ)上向其分派一些固定數(shù)額的任務(wù)可能是必要的。在現(xiàn)實中，我們經(jīng)常見到一些執(zhí)法代理人一定時期有些固定數(shù)量的執(zhí)法任務(wù)，比如征收多少罰款，或者處罰多少人次等。這種固定數(shù)量的任務(wù)有它的好處，它使違法者具有了一定被罰的概率。但由于總的違法需求會隨著環(huán)境的變化而變化，那么，要保持一個處罰概率不變，數(shù)量就必然需要跟著調(diào)整。當(dāng)違法需求意外減少，或者取證困難帶來執(zhí)法難度增加，固定的執(zhí)法數(shù)量要求將使執(zhí)法代理人苦不堪言，這時執(zhí)法代理人可能會用上各種手段，比如“釣魚執(zhí)法”，懸賞尋找線索等。而當(dāng)違法需求意外增加時，固定的執(zhí)法數(shù)量又可能顯得過少，使得被罰概率過低，這又進(jìn)一步提高了違法的需求量。這里，我們見到了第二個在一定約束條件下有缺陷的激勵制度。

這些有一定限制的激勵措施一方面試圖保持一定的執(zhí)法力度，另一方面，又試圖不讓執(zhí)法代理人因為追求罰款最大而過度執(zhí)法。但擁有執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法代理人如果能將罰款收歸己有，同時又不被發(fā)現(xiàn)的話，他仍有很強(qiáng)的執(zhí)法動機(jī)。這在前面討論的中間狀態(tài)尤其突出，因為即使是執(zhí)法部門也無法完全監(jiān)督罰款過程當(dāng)中的每一筆交易。在收支兩條線中，執(zhí)法代理人沒有權(quán)力直接收取罰款，很大程度上避免了這種狀況。但執(zhí)法代理人為什么不可以跟違法者進(jìn)行交易，以少收罰款為條件不開具罰單而直接收取現(xiàn)金?這是一種執(zhí)法腐敗行為，可以采取兩個或兩個以上的代理人同時執(zhí)法的辦法，通過增加執(zhí)法成本來防止違法者與執(zhí)法代理人之間的串謀，或者使用效率工資。但如果因此增加的執(zhí)法成本大于了防止串謀的收益，就沒有必要了。更好的辦法是利用現(xiàn)代執(zhí)法技術(shù)，比如交通違法中的電子眼，非人格化的執(zhí)法防止了違法者與執(zhí)法代理人之間的串謀。

2．逆向選擇

由于上級財政部門不知道執(zhí)法者的能力，它僅能憑借繳納上來的罰款推斷其執(zhí)法能力的大小，并根據(jù)收上來的罰款多少進(jìn)行再分配?？梢灶A(yù)料的是，分稅制以前中央政府與地方政府博弈的類似情形在這里出現(xiàn)了。1980年以后，為了刺激地方政府稅收激勵，中央政府實行了以“承包”、“包干”為特征的財政收支安排，并根據(jù)各省情況不同采取了多種激勵制度安排，如收入遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、上解額遞增包干、定額上解、定額補(bǔ)助等?！?2〕五花八門的財政包干制度最后的結(jié)局是雙方都以財政收入下降為代價，而這期間中國的經(jīng)濟(jì)卻一直是高速增長，原因是它們陷入了典型的囚徒困境當(dāng)中，“如果地方政府不遺余力地加大征稅力度，它們有理由擔(dān)憂，中央會在下一輪談判中調(diào)高他們的上繳比重。所有地方政府都知道他們與中央達(dá)成的分成合同會在幾年之內(nèi)重新討論，而中央政府則背著‘鞭打快?！膲拿?財政收入快速增長的省份，基數(shù)可能調(diào)低，上繳比重可能調(diào)高。事先預(yù)料到中央的這種事后機(jī)會主義，地方政府的響應(yīng)是自己的機(jī)會主義，即在征稅努力程度上留一手”?！?3〕這又是一個承諾問題，是典型的動態(tài)逆向選擇中存在的承諾問題。財政部門不清楚執(zhí)法部門收取罰款的能力大小，但在一定程度上，它可以從以前的罰款收繳情況來推測執(zhí)法部門的能力大小。前一時期較好的罰款收繳情況意味著執(zhí)法部門的能力較高，反之則較低。政部門從前一時期的罰款情況推知了執(zhí)法部門的能力大小，然后在下一期對高能力的執(zhí)法部門要求更高的罰款收繳，對低能力的執(zhí)法部門要求較低的罰款收繳。執(zhí)法部門事前預(yù)期到這一點，高能力的執(zhí)法者可以在第一期就減少努力，少收繳罰款，把自己偽裝成低能力的執(zhí)法部門，由此節(jié)省執(zhí)法努力帶來的私人成本。

財政部門可以試圖做出可置信的承諾，在得知執(zhí)法部門的能力后不對其要求更高的罰款征收，從而激勵高能力執(zhí)法者努力執(zhí)法。其實，截斷財政部門對罰款信息的了解，比如前面討論的中間形態(tài)，就是一種可置信承諾，它有利于激勵高能力執(zhí)法部門努力執(zhí)法，而收支兩條線使得這種承諾不再可置信。不過如前討論，可置信承諾下的高強(qiáng)度激勵也許并不符合最優(yōu)執(zhí)法的要求。放任公共執(zhí)法部門的逆向選擇，在一定程度上減少高能力執(zhí)法者努力的投入，這種有缺陷的激勵制度與最優(yōu)執(zhí)法的要求反而更加一致。

五、可能的制度改進(jìn)

如前所述，收支兩條線因為方便監(jiān)督，遏制亂罰款，避免公共執(zhí)法部門淪為私人執(zhí)法而產(chǎn)生。但是，收支完全分離導(dǎo)致公共執(zhí)法部門完全失去執(zhí)法的動力，因此又有了現(xiàn)實中的罰款分成和罰款任務(wù)攤派。比例并不固定，顯得有些任意的罰款分成和罰款任務(wù)攤派是一種有缺陷的激勵制度，它遭到了各方的批評和抱怨，卻是當(dāng)下無奈的選擇?，F(xiàn)有制度是否還有改進(jìn)的空間，本節(jié)試圖利用激勵理論進(jìn)一步展開討論。

罰款的執(zhí)法激勵面臨著一個兩難問題，一方面需要激勵執(zhí)法者努力執(zhí)法，另一方面，又不能使執(zhí)法者為了追求罰款最大而過度執(zhí)法。簡單的收支合一將導(dǎo)致過度執(zhí)法;收支分離卻又導(dǎo)致執(zhí)法激勵不足。解決上述兩難問題的、可能的更精致的激勵安排如下:執(zhí)法部門首先擁有一個與收繳罰款無關(guān)的固定的運行經(jīng)費，但為了避免執(zhí)法者偷懶，這個經(jīng)費需要略低于執(zhí)法者的保留工資。其次，與現(xiàn)有不明確的執(zhí)法分成比例不同，執(zhí)法者可以獲得事先約定的執(zhí)法分成，但這個分成比例會隨著罰款追繳數(shù)額的增加而減少，罰款超過一定數(shù)額，分成比例可降為零。

上述激勵制度試圖考慮和解決的問題如下:完全靠罰款來維持公共執(zhí)法部門的運轉(zhuǎn)會回到罰款與努力不得正相關(guān)的悖論，一個固定的運行經(jīng)費保留了公共執(zhí)法部門的提供公共物品的性質(zhì)。但同時，為了解決執(zhí)法者有限制的激勵問題，執(zhí)法者可以獲得一定的罰款分成，即產(chǎn)出與努力必須掛鉤，但這種關(guān)聯(lián) (分成比例)必須隨著罰款 (產(chǎn)出)的增加而減少，這是與現(xiàn)有私人部門的激勵完全不同的地方。在私人部門中，為了追求利潤或產(chǎn)出最大化，分成比例不會隨著產(chǎn)出增加而減少，考慮到邊際報酬遞減規(guī)律約束，分成比例甚至可能隨著產(chǎn)出增加而增加。

六、行政事業(yè)單位收費

行政事業(yè)單位收費與前面分析的執(zhí)法有很大的不同，那就是執(zhí)法需要付出努力去查獲、懲罰違法者才能收到罰款，但人們卻常常是主動到行政事業(yè)單位繳費以獲得相應(yīng)的服務(wù)，比如向法院繳納相應(yīng)的訴訟費用。而且，前面分析的執(zhí)法難題是不能過度激勵執(zhí)法代理人為了罰款多少而努力執(zhí)法，但又不能讓他們完全喪失了處罰的動機(jī)，這種看起來有些矛盾的激勵難題在這里也不存在。因此，行政事業(yè)單位收費沒有前面討論的激勵問題，實行收支兩條線就更有利于第三方的監(jiān)督。

與前面對執(zhí)法的討論一樣，在收支合一的制度安排下，第三方無法觀察到行政事業(yè)性單位的收費情況。這使得原本是以成本補(bǔ)償和非盈利為目的的行政事業(yè)性單位有動機(jī)為了自己的利益巧立名目亂收費。盡管行政事業(yè)單位的收費受到授權(quán)的國家機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的限制，但由于這種授權(quán)使行政事業(yè)單位本身也具有了代行國家權(quán)力的權(quán)威，交費的企業(yè)、個人或者根本不知道某些項目的收費是否合法，是否被正式授權(quán)，或者即使知道也不愿意為了自己不太多的交費而開罪于收費單位引來更多的麻煩，這增加了監(jiān)督的困難，使得亂收費愈演愈烈。同時，行政管理性的收費或者具有強(qiáng)制性，或者企業(yè)、個人對事業(yè)單位的消費具有需求上的剛性，無疑也加劇了收費的亂象。

收支分離使得第三方能夠容易地觀察到具體的收費情況，有利于節(jié)約監(jiān)督的成本。同時，收費的強(qiáng)制性和需求的剛性保證了收入的穩(wěn)定，避免了在對執(zhí)法的討論中由于執(zhí)法者偷懶引致收入小于支出帶來巨額財政補(bǔ)貼的問題。當(dāng)然，總的收費仍然可能小于支出，行政事業(yè)單位過度的冗員就會造成這種情況。與國有企業(yè)改制不同，我國行政事業(yè)單位的改革一直相對落后，大量冗員極易造成收不抵支。這種更深層次的問題是財政部門所不能左右的，但這帶來的財政補(bǔ)貼卻可能是它不愿意承受的。解決的辦法就是對亂收費的一定程度的容忍。因此，單單實行收支兩條線，不是杜絕亂收費的可置信承諾，即使是實行了收支兩條線，亂收費也無法完全杜絕。比如，九年制義務(wù)教育實行以后，許多中小學(xué)仍然換著花樣和名目實行各種各樣的收費。

對于這種價高質(zhì)次的服務(wù)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家建議的最好的解決辦法就是引入競爭，比如弗里德曼建議在公立學(xué)校中引入教育券，競爭將消除冗員、低效率，減少財政補(bǔ)貼?！?4〕對于有些部門，也許這是更好的解決方式。但對于那些只能實行壟斷的部門，如法院、檢察院，以及帶有強(qiáng)制性的行政管理部門，收支兩條線還是最好的監(jiān)督方式。

七、結(jié) 語

收支兩條線使上級財政部門擁有了更多的信息，從而有利于監(jiān)督、規(guī)范行政事業(yè)單位、公共執(zhí)法部門的行為，減少執(zhí)法腐敗和亂收費。但是，實行收支兩條線以后，隨之而來的卻是罰款的全額返還或部分返還，以及亂收費仍然局部存在，這使得收支兩條線受到了很多質(zhì)疑。本文詳細(xì)討論了這種情況存在的原因:最優(yōu)執(zhí)法要求優(yōu)先使用罰款，對公共執(zhí)法實行低激勵，但又不能完全沒有激勵，導(dǎo)致了現(xiàn)實中的有缺陷的激勵制度 (承諾不可置信的罰款全額或部分返還，定額的配給式執(zhí)法要求，是否根據(jù)前期罰款提高第二期罰款收繳總額的承諾不可置信)和收支兩條線這種監(jiān)督制度并存;行政事業(yè)單位改革的滯后與財政的預(yù)算約束導(dǎo)致了亂收費可能繼續(xù)存在。

值得注意的是，本文主要討論了收支兩條線的“收”這部分，強(qiáng)調(diào)了它的信息揭示作用，而對“支”討論很少。由于支出的最佳配置和使用需要利用支出部門的很多私人信息，第三方的過度干預(yù)是不適當(dāng)?shù)摹５?，依賴財政支持的部門與依賴自己收入量入為出的私人部門肯定不同，對其需要更多的監(jiān)督。財務(wù)公開常常是最好的監(jiān)督機(jī)制，即使是這樣，對不了解部門真正運作的第三方而言，許多財務(wù)公開內(nèi)容所揭露的信息可能仍然是模糊的，除非有競爭性的可對比參照的部門，而正如我們前面討論的，這種情況往往不存在。這時，對其支出進(jìn)行一定限制，實行專項資金可能是不得已的解決辦法。受到一定預(yù)算約束，公共執(zhí)法部門、行政事業(yè)單位只能進(jìn)行既有資金的最佳使用配置。比如檢察院優(yōu)先把預(yù)算使用在對社會危害最大、最可能成功破案懲罰罪犯的案件上。當(dāng)然，這也是一種有缺陷的制度。支出部門常?？浯笞约旱念A(yù)算開支，而且為了第二年財政撥款不減少，如果第一年的撥款沒有正常用完，支出部門常常會浪費性地將余額使用殆盡。

〔1〕〔9〕Becker，Gary，Crime and Punishment:An Economic Approach，76，J．Polit．Econ．pp．169 －217，1968．

〔2〕Becker，Gary ＆ George Stigler，Law Enforcement，Malfeasance and Compensation of Enforcement，3，J．Leg．Stud．pp．1 －18，1974．

〔3〕弗里德曼．經(jīng)濟(jì)學(xué)語境下的法律規(guī)則〔M〕．楊欣欣譯．法律出版社，2004．

〔4〕Landes，William ＆ Richard Posner，The private enforcement of law，4，J．Leg．Stud．pp．1 －46，1975．

〔5〕Hay，Jonathan R．a(chǎn)nd Shleifer，Andrei，Private enforcement of public laws:A theory of legal reform．88，Amer．Econ．Rev．pp．270－290，1997．

〔6〕徐昕．法律的私人執(zhí)行〔J〕．法學(xué)研究，2004，(1)．

〔7〕〔8〕Shavell，Steven，The Economic Theory of Public Enforcement of Law，38，J．Econ．Lite．pp．45 －76，2000．

〔10〕Shleifer，Andrei and Robert Vishny，Corruption，108，Quart．J．Econ，pp．599 －617，1997．

〔11〕Shleifer，Andrei，A Theory of Yardstick Competition，16，Rand．J．Econ，pp ．319 －327，1985．

〔12〕張軍．分權(quán)與增長:中國的故事〔J〕．經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊，2008，(1)．

〔13〕王紹光．分權(quán)的底線〔M〕．中國計劃出版社，1997．

〔14〕弗里德曼．自由選擇〔M〕．機(jī)械工業(yè)出版社，2008．